Roberto D'Alimonie
FINANZA PUBBLICA
E PROCESSO DI BILANCIO
NELLE DEMOCRAZIE
OCCIDENTALI
Finanza pubblica
e processo di bilancio
nelle democrazie occidentali
© 1984, Fondazione Adriano Olivetti, Roma LITOSPES - Roma — Via Prenestina 697 Tel. 221831
INDICE V I I I n t r o d u z i o n e di R o b e r t o D ' A l i m o n t e 1 I I c a s o d e l l a R e p u b b l i c a F e d e r a l e T e d e s c a di J o h n T h o m p s o n 1 . C a r a t t e r i g e n e r a l i d e l l a f i n a n z a p u b b l i -c a , p a g . 3; 2 . Il p i a n o f i n a n z i a r i o , p a g . 8; 3 . A s p e t t a t i v e d ' i n f l a z i o n e e p r e v i s i o n i di b i l a n c i o , p a g . 9; 4 . Il c o o r d i n a m e n t o d e l l a p o l i t i c a e c o n o m i c a f r a B u n d e L a n d e r , p a g . 13; 5 . La s t r u t t u r a d e l b i l a n c i o d e l G o v e r n o f e d e r a l e , p a g . 17; 6 . Il c i c l o di b i l a n c i o : la f a s e d i p a r t i m e n t a l e , p a g . 20; 7 . Il c i c l o di b i l a n c i o : la f a s e p a r l a -m e n t a r e , p a g . 2 2 . 2 7 II c a s o d e l l a S v e z i a di B e n g t - C h r i s t e r Y s a n d e r 1 . I n t r o d u z i o n e , p a g . 29; 2 . D i m e n s i o n e e c o m p o s i z i o n e d e i b i l a n c i d e l s e t t o r e p u b b l i c o , p a g . 29; 3 . Il b i l a n c i o s t a t a l e , p a g . 35; 4 . i b i l a n c i d e i g o v e r n i l o c a l i , p a g . 37; 5 . Il f i n a n z i a m e n t o d e l s e t t o r e p u b b l i c o , p a g . 4 0 ; 6 . C a r a t t e r i s t i c h e s t r u t t u r a l i d e l b i l a n c i o s t a t a l e . P r o c e d u r e di s t a n z i a m e n t o . Il b i l a n c i o p l u r i e n n a l e , p a g . 4 2 ; 7 . F o r m a z i o n e e r e v i s i o n e d e i b i l a n c i . Il p r o c e s s o di f o r m a z i o n e d e l b i l a n c i o . La r e v i s i o n e d e l b i l a n c i o . L ' a g g i u -s t a m e n t o d e i -s a l a r i e d e i p r e z z i , p a g . 4 6 .
Il caso degli Stati Uniti
di R o b e r t D . R e i s c h a u e r
1 . I n t r o d u z i o n e , p a g . 55; 2 . Dinamica e " c o m p o s i z i o n e della finanza del settore p u b b l i c o , p a g . 55; 3 . Caratteristiche dei b i l a n c i p u b b l i c i . C o m p o s i z i o n e . Rappre-sentazione della s p e s a . D u r a t a , p a g . 60; 4 . I l ruolo delle p r e v i s i o n i e c o n o m i c h e , p a g . 67; 5 . Il processo di formazione del b i l a n c i o , p a g . 71; 6 . Il processo di a g g i u s t a m e n t o del b i l a n c i o , p a g . 7 5 .
Il caso del Canada
a cura dello S t a f f del Treasury Board
1 . A n d a m e n t o e s t r u t t u r a della f i n a n z a p u b b l i c a , p a g . 83; 2 . La s t r u t t u r a della s p e s a del G o v e r n o f e d e r a l e , p a g . 89; 3 . C a r a t t e r i s t i c h e g e n e r a l i del p r o c e s s o di b i l a n c i o del Governo f e d e r a l e , p a g . 92; 4 . Il s i s t e m a di g e s t i o n e dei p r o g r a m m i e d e l l a spesa (The Policy and. E x p e n d i t u r e M a n a g e m e n t System - P E M ) , p a g . 93; 5 . Il ciclo di p r o g r a m m a z i o n e delle p o l ì t i c h e p u b b l i c h e e d e l l a s p e s a . Il ruolo del G o v e r n o f e d e r a l e . Il ruolo del P a r l a m e n t o . Il r u o l o degli altri l i v e l l i di G o v e r n o , p a g . 95; 6. Il processo di aggiustamento del b i l a n c i o . A u t o r i z z a z i o n e f o r m a l e . C a m b i a m e n t i d i s c r e z i o n a l i e c o n t ì n u i , p a g . 9 9 .
I N T R O D U Z I O N E
di R o b e r t o D ' A l i m o n t e (*)
(*) L ' a u t o r e è d o c e n t e di " S i s t e m a p o l i t i c o i t a l i a n o " p r e s s o la F a c o l t à di S c i e n z e P o l i t i c h e " C . A l f i e r i " di F i r e n z e .
N e l n o v e m b r e d e l 1 9 8 1 s i è t e n u t o a S i e n a il C o l l o q u i o I n t e r n a z i o n a l e M a j o r B u d g e t i n g P r o b l e m s i n t h e E i g h t i e s , o r g a n i z z a t o d a l C e n t r o S t u d i d e l l a F o n d a z i o n e A d r i a n o O l i v e t t i in c o l l a b o r a z i o n e c o n il G r u p p o M o n t e d e i P a s c h i d i S i e n a e il G e r m a n M a r s h a l l F u n d o f t h e U n i t e d S t a t e s . L ' i n i z i a -t i v a c o s -t i -t u i v a u n a u l -t e r i o r e f a s e d i s v i l u p p o d i u n p r o g r a m m a d i l a v o r o s u i p r o b l e m i d e l b i l a n c i o p u b b l i c o n e l l e s o c i e t à i n d u s t r i a l i a v a n z a t e , i m p o s t a t o ' d a l l a F o n d a z i o n e n e l 1 9 7 8 c o n l ' e l a b o r a -z i o n e d i u n " P r o g e t t o b i l a n c i o " . Il C o n v e g n o d i S i e n a s i c o l l o c a a l l ' i n t e r n o d i q u e s t o , p r o g e t t o n e l l a p r o s p e t t i v a d ì u n a a n a l i s i i n c h i a v e c o m p a r a -t a e c o n u n p r e c i s o o r i e n -t a m e n -t o d i c a r a -t -t e r e a p p l i c a t i v o d i u n a s e r i e d i p r o b l e m i i n e r e n t i le t e n d e n z e d e l l a s p e s a p u b b l i c a e le c a r a t t e r i s t i -c h e s t r u t t u r a l i d e i p r o -c e s s i d i b i l a n -c i o in u n g r u p p o s i g n i f i c a t i v o di p a e s i o c c i d e n t a l i . A q u e s t o s c o p o , il C o n v e g n o s i a r t i c o l a v a s u a l c u n i s a g g i a c a r a t t e r e e s p l i c a t i v o - p r o p o s ì t i v o e u n c e r t o n u m e r o d i " c a s e s t u d i e s " d e s c r i t t i v i s u l l ' a n d a -m e n t o d e l l a f i n a n z a p u b b l i c a e s u l l a s t r u t t u r a d e l p r o c e s s o d i b i l a n c i o . A d i s t a n z a d i t r e a n n i d a a l l o r a s i r i p r o -p o n e o r a al l e t t o r e i t a l i a n o u n a r a c c o l t a , r i v i s t a e a g g i o r n a t a , d i t r e d e i . s a g g i d i s c u s s i a S i e n a ( q u e l l i s u C a n a d a , S t a t i U n i t i e S v e z i a ) c o n l ' a g g i u n t a d i u n q u a r t o p a p e r d e d i c a t o a l l ' a n a l i s i d e l c a s o d e l l a R e p u b b l i c a F e d e r a l e T e d e s c a . Q u e s t a p u b b l i c a z i o n e c i s e m b r a o f f r e u n p r i m o c o n t r i b u -t o a d u n a c o n o s c e n z a p i ù s i s -t e m a -t i c a d e g l i s v i l u p p i VIII
f i s c a l i e d e l l a p r o b l e m a t i c a di b i l a n c i o in p a e s i d i v e r s i d a l n o s t r o m e t t e n d o a d i s p o s i z i o n e , a n c h e di u n p u b b l i c o n o n s p e c i a l i z z a t o , u n a s e r i e di i n f o r m a z i o n i e di d a t i n o n s e m p r e f a c i l m e n t e a c c e s s i b i l i e c o m p a r a b i l i . L a c r i s i d e l l a f i n a n z a p u b b l i c a . G l i A n n i S e t t a n t a s o n o g l i a n n i d e l l a " g r a n d e c r i s i f i s c a l e " . E ' q u e s t o u n o d e i d a t i che e m e r g e c h i a r a m e n t e d a l l a r a s s e g n a di c a s i p r e s e n t a t a in q u e s t e p a g i n e , n o n d h é da u n o s g u a r d o d ' i n s i e m e a l l ' a n d a m e n t o dei c o n t i p u b b l i c i n e l l e e c o n o m i e o c c i d e n t a l i . N e l l ' u l t i m o d e c e n n i o il d i s a v a n z o p u b b l i c o c o m e p e r c e n t u a l e del PIL è c r e s c i u t o d o v u n q u e s e n z a e c c e z i o n i : n e l l e m a g g i o r i e c o n o m i e i n d u s t r i a l i z -z a t e , c o m e n e i p a e s i in v i a di s v i l u p p o e n e l l e e c o n o m i e p i a n i f i c a t e . M e n t r e d i e c i a n n i fa e s i s t e v a -n o a -n c o r a -n u m e r o s i c a s i di p a e s i c h e p r e s e -n t a v a -n o u n s u r p F u s , o g g i s o n o p r a t i c a m e n t e s c o m p a r s i . I d e f i c i t f i s c a l i d e i g o v e r n i c e n t r a l i n e i s e t t e m a g g i o r i p a e s i d e l l ' O c c i d e n t e s o n o c r e s c i u t i da un v a l o r e m e d i o p o n d e r a t o d e l 2% del P I L n e l 1 9 7 2 a l l a c i f r a d e l 4 . 1 % nel 1 9 8 1 . C o m e si p u ò o s s e r v a r e d a l l a T a v o l a 1 , p e r a l c u n i p a e s i il d e t e r i o r a m e n t o d e l l ' e q u i l i b r i o d e i b i l a n c i p u b b l i -ci è a n c o r a p i ù m a r c a t o . C o s ì , d a l 1 9 7 2 al 1 9 8 1 il d e f i c i t f i s c a l e d e l G o v e r n o c e n t r a l e , in p e r c e n t u a l e del P I L , è s a l i t o d a l 3 . 7 % al 1 2 . 2 % in B e l g i o , d a l 7 . 4 % a l 1 2 . 8 % in I t a l i a , dal 5 . 6 % al 1 6 . 9 % in I r l a n d a e d a u n s u r p l u s d e l l ' 1 . 6 % ad u n d i s a v a n z o d e l l ' 8 % in S v e z i a . Q u e s t i d a t i n o n l a s c i a n o d u b b i s u l l ' e n t i t à d e l l a c r i s i . V o l e n d o b r e v e m e n t e m e t t e r n e in l u c e l e c a u s e , il p u n t o di p a r t e n z a n o n p u ò c h e e s s e r e
i n d i v i d u a t o n e l c o m p o r t a m e n t o d e l l a s p e s a p u b b l i c a . A n c h e q u i i d a t i sono r i v e l a t o r i . C o m e si v e d e d a l l a T a v o l a 2 , p e r i s e t t e m a g g i o r i p a e s i i n d u -s t r i a l i il r a p p o r t o t r a -s p e -s a p u b b l i c a t o t a l e e P I L è c r e s c i u t o d a l 3 0 . 3 % n e l 1 9 6 5 à i 3 8 . 3 % n e l 1 9 8 0 . U n ' a n a l i s i più d e t t a g l i a t a r i v e l a che la s i t u a z i o n e d e i s i n g o l i p a e s i è m o l t o d i v e r s a q u a n t o a l l a v e l o c i t à e a l l a c o n s i s t e n z a d e l l ' a u m e n t o , ma n o n p e r q u a n t o c o n c e r n e la d i r e z i o n e . A c c a n t o ad u n g r u p p o di p a e s i d o v e l a s p e s a p u b b l i c a r i s p e t t o a l PIL è c r e s c i u t a p i ù di d i e c i p u n t i tra il 1 9 6 5 e il 1 9 8 0 , c e n e s o n o a l t r i p i ù p i c c o -li in g e n e r e d o v e l ' a u m e n t o è s t a t o a n c o r p i ù m a r c a t o s u p e r a n d o a d d i r i t t u r a i q u i n d i c i p u n t i ( v . T a v o l a 3 ) . In o g n i c a s o , è u n f a t t o c h e n e l l a m a g g i o r p a r t e d e i p a e s i o c c i d e n t a l i la s p e s a p u b b l i c a r a p p r e s e n t a o g g i p i ù d e l 4 0 % d e l P I L . In a l c u n i , p o i , è s t a t a s u p e r a t a a n c h e la s o g l i a d e l 6 0 % (Paesi B a s s i e S v e z i a ) . In q u e s t o p a n o r a m a le g r a n d i e c c e z i o n i s o n o r a p p r e s e n t a t e s i g n i f i c a t i v a -m e n t e d a g l i S t a t i U n i t i e d a l G i a p p o n e . N e g l i S t a t i U n i t i la s p e s a p u b b l i c a r i s p e t t o al P I L è c r e s c i u t a t r a il 1 9 7 0 e il 1 9 8 0 di u n s o l o p u n t o p e r c e n t u a l e , p a s s a n d o d a l 3 2 . 2 % a l 3 3 . 2 % ! C o m e p o i fa., n o t a r e R e i s c h a u e r n e l - s u o p a p e r , se il c o n f r o n t o lo si fa a p r e z z i c o s t a n t i , t r a il 1 9 6 0 e il 1 9 8 0 la s p e s a è a d d i r i t t u r a d i m i n u i t a c o m e q u o t a d e l P I L . Il f a t t o s i g n i f i c a t i -v o n a t u r a l m e n t e è c h e la s u a c o m p o s i z i o n e è m u t a t a n e l c o r s o d e g l i A n n i S e t t a n t a : s o n o d i m i n u i t e m o l t o s e n s i b i l m e n t e le s p e s e p e r la d i f e s a e s o n o a u m e n t a t i a l t r e t t a n t o s e n s i b i l m e n t e i t r a s f e -r i m e n t i a l l e f a m i g l i e . Il c a s o d e l G i a p p o n e è
LO CNI
LO —<
Tavola 3 - Alcune caratteristiche della spesa pubblica totale nei paesi industriali occidentali.
1. Paesi che hanno avuto un incremento uguale a o superiore a 10 punti percentuali del rapporto tra spesa pubblica e prodotto interno lordo, tra il 1965 e il 1980
Giappone Belgio (l) Germania Federale Danimarca
Austria Irlanda Italia Lussemburgo (l)
Canada Paesi Bassi (1)
Norvegia ( 1 ) Portogallo (l) Spagna
Svezia (l) Svizzera
2. Paesi dove il rapporto tra spesa pubblica e prodotto interno lordo supera il 40%: Germania Federale Francia Gran Bretagna Italia Canada Belgio (2) Danimarca Irlanda , Lussemburgo (2) Paesi Bassi (2) Norvegia Austria
(1) Superiore a 15 punti percentuali. (2) Il rapporto supera il 50%.
Fonte: OECD, National Accounts, cit. I dati per il punto sub 2 si riferiscono al 1980. d i v e r s o . Q u i la s p e s a p u b b l i c a t r a il 1 9 7 0 e il 1 9 8 0 è a u m e n t a t a p i ù r a p i d a m e n t e c h e in q u a l u n q u e a l t r o d e i s e t t e m a g g i o r i p a e s i i n d u s t r i a l i z z a t i d e l l ' O c c i d e n t e ( l ' i n c r e m e n t o è s t a t o d e l 1 3 , 4 % ) , m a l a s u a q u o t a r i s p e t t o a l P I L è a n c o r a l a p i ù
b a s s a in a s s o l u t o .
Il comportamento della spesa n o n può naturalmen-te da solo spiegare la "crisi f i s c a l e " . Tra gli altri fattori u n ruolo importante spetta ali'anda-mento di medio p e r i o d o delle e n t r a t e . La situazione di profondo squilibrio fiscale creatasi a partire d a l l ' i n i z i o degli Anni Settanta n o n si sarebbe c o n s o l i d a t a se le entrate fossero cresciute propor-z i o n a l m e n t e a l l a s p e s a . E invece sappiamo che le cose non sono andate in questo m o d o . Ora è vero che le imposte sono aumentate anche sensibil-m e n t e in p e r c e n t u a l e del P I L , sensibil-m a n o n a b b a s t a n z a da c o m p e n s a r e la c r e s c i t a della s p e s a . Ciononostan-te la p r e s s i o n e fiscale m e d i a per l'insieme dei p a e s i dell ' OCSE è s a l i t a dal 27% circa nel 1965 a quasi il 36% nel 1 9 8 0 . I dati per i sette m a g g i o r i p a e s i i n d u s t r i a l i sono r i p o r t a t i n e l l a Tavola 4 .
Come si v e d e il tasso di crescita delle entrate si c o l l o c a tra il 4 e 1 ' 8% r i s p e t t o al P I L , i n f e r i o r e c e r t a m e n t e a quello della s p e s a , m a pur sempre n o t e v o l e . In e f f e t t i , si può sostene-re che la m a n o v r a di C o n t e n i m e n t o del d e f i c i t p u b b l i c o in tutti i paesi o c c i d e n t a l i ha p u n t a t o q u a s i e s c l u s i v a m e n t e s u l l a leva fiscale almeno fino agli inizi degli Anni O t t a n t a . In p a r t i c o l a r e , come è stato r i l e v a t o , "a p a r t i r e dal secondo
shock petrolifero i governi hanno nuovamente
fatto r i c o r s o in m a n i e r a m a s s i c c i a a l l ' i n c r e m e n t o delle e n t r a t e t r i b u t a r i e allo scopo di s t a b i l i z z a r e il d e f i c i t p u b b l i c o r i s p e t t o al P I L , a d i s p e t t o d e g l i i m p e g n i s o l e n n e m e n t e p r o c l a m a t i che dovesse e s s e r e la s p e s a a s o p p o r t a r e l'onere m a g g i o r e n e l p r o c e s s o di a g g i u s t a m e n t o " (v. O E C D , Public
Sector Deficits: Problems and Policy Implications, XIV
O E C D O c c a s i o n a i S t u d i e s , g i u g n o 1 9 8 3 ) . Solo .di r e c e n t e la s i t u a z i o n e è c o m i n c i a t a a c a m b i a r e , e in m a n i e r a m o l t o d i f f o r m e , tra i vari p a e s i . D ' a l t r a p a r t e , l ' a u m e n t o della p r e s s i o n e f i s c a l e , s o p r a t t u t t o se a c c o m p a g n a t a da a l i q u o t e m o l t o elevate- d e l l ' i m p o s t a p e r s o n a l e sul r e d d i t o , n o n p o t e v a a l l a l u n g a t e n e r e il p a s s o con l ' a u m e n t o d e l l a s p e s a s e n z a g e n e r a r e r i l e v a n t i costi e c o n o m i -ci e p o l i t i c i . La r e s i s t e n z a dei c o n t r i b u e n t i è a u m e n t a t a s e n s i b i l m e n t e e in m o l t i c a s i si è m a n i f e s t a t a a t t i v a m e n t e sul p i a n o p o l i t i c o . B a s t i r i c o r d a r e a q u e s t o p r o p o s i t o i n u m e r o s i r e f e r e n d a i n t r o d o t t i n e g l i U S A p e r la r i d u z i o n e d e l l e i m p o s t e , n o n c h é il r e c e n t e s u c c e s s o d e l l e " p r o t e s t e f i s c a l i " in S v i z z e r a e in G i a p p o n e . A l l a l u c e di q u e s t i s v i l u p p i è c a m b i a t o il c o m p o r t a -m e n t o d e l l a c l a s s e p o l i t i c a in c a -m p o f i s c a l e . In m o l t i p a e s i sono s t a t e a d o t t a t e m i s u r e c o n c r e t e p e r i m p e d i r e che il l i v e l l o d e l l ' i m p o s i z i o n e t e n d e s s e ad a u m e n t a r e u l t e r i o r m e n t e o a l m e n o p e r r i d u r n e il r i t m o di c r e s c i t a . T a l i m i s u r e h a n n o p r e s o la f o r m a di u n a i n d i c i z z a z i o n e d e l l e a l i q u o t e e/o d e l l e d e t r a z i o n i d e l l ' i m p o s t a p e r s o n a l e sul; r e d d i t o ( A u s t r a l i a , C a n a d a , D a n i m a r c a , P a e s i B a s s i , S v e z i a , S t a t i U n i t i [a p a r t i r e dal 1 9 8 5 ] ) o di e s p l i c i t e d e c i s i o n i p o l i t i c h e d i r e t t e a m a n t e n e r e il l i v e l l o s t e s s o d e l l ' i m p o s i z i o n e f i s c a l e a t t r a v e r s o m i s u r e d i s c r e z i o n a l i ( F i n l a n d i a , S t a t i U n i t i , I t a l i a ) . L e r i s p o s t e i s t i t u z i o n a l i a l l a c r i s i . O l t r e a l l e m i s u r e di p o l i t i c a f i s c a l e ora r i c o r d a t e , u n r u o l o n o n m e n o i m p o r t a n t e ai fini d e l r o v e s c i a -m e n t o d e l l a t e n d e n z a ad u n a e s p a n s i o n e i n c o n t r o l l a t a d e l l a s p e s a e d e i d e f i c i t p u b b l i c i v a a t t r i b u i t o XVI
a l l e m i s u r e d i c a r a t t e r e i s t i t u z i o n a l e . D i f r o n t e a l l a d i f f i c o l t à di a u m e n t a r e la p r e s s i o n e f i s c a l e , e in p r e s e n z a d i u n a c r e s c e n t e i n g o v e r n a b i l i t à d e l l a s p e s a , s i è i m p o s t a d o v u n q u e l ' e s i g e n z a d i m e t t e r e m a n o in u n m o d o o n e l l ' a l t r o a i m e c c a -n i s m i e a l l e r e g o l e di f o r m a z i o -n e d e i b i l a -n c i . Su q u e s t o t e r r e n o le i n i z i a t i v e i n t r a p r e s e s o n o s t a t e m o l t o d i v e r s e n e l l e l o r o m o t i v a z i o n i , n e l l a l o r o e s t e n s i o n e e n e i l o r o e f f e t t i . P e r s i n t e t i z z a r e in p o c h e r i g h e u n p a n o r a m a c o m p l e s s o p o s s i a m o d i r e c h e le s t r a d e s e g u i t e s o n o s t a t e s o s t a n z i a l m e n -te t r e : 1 ) la r e s t a u r a z i o n e d i m e t o d i di " c o n t r o l l o d e l T e s o r o " , 2 ) l ' i m p o s i z i o n e d i v i n c o l i l e g i s l a t i -v i , 3 ) la p r o g r a m m a z i o n e f i n a n z i a r i a p o l i e n n a l e . N e l b r e v e p e r i o d o n o n c ' è d u b b i o c h e la t e n d e n z a d o m i n a n t e s i a s t a t a q u e l l a di a d o t t a r e m i s u r e t a m p o n e d i " c o n t r o l l o d e l T e s o r o " . L i m i t i d i c a s s a , t a g l i a c r o s s t h e b o a r d , t e t t i a l l a s p e s a s o n o n u o v a m e n t e t o r n a t i d i m o d a a l l ' i n t e r n o d e l " s i s t e m a - b i l a n c i o " . P o c h i p a e s i s o n o s f u g g i t i a l l a t e n t a z i o n e di a d o t t a r e s o l u z i o n i di q u e s t o t i p o d i f r o n t e a l l ' i n c a l z a r e d e l l a c r i s i f i s c a l e . In t e m p i d i f f i c i l i è a r d u o s o t t r a r s i al f a s c i n o di r i s p o s t e s e m p l i c i , a n c h e s e g l i e f f e t t i n o n s e m p r e s o n o t u t t i p o s i t i v i . S o n o n o t e le c r i t i c h e , p e r e s e m p i o , al s i s t e m a b r i t a n n i c o ^ d e i l i m i t i d i c a s s a s u l p i a n o . d e l l ' e f f i c i e n z a a l l o c a t i v a . E , c e r t o , è u n m o t i v o d i s o r p r e s a c h e u n p a e s e c o m e l a G r a n B r e t a g n a a b b i a i m b o c c a t o q u e s t a s t r a d a d o p o le i m p o r t a n t i ( a n c h e s e n o n s e m p r e f e l i c i ) e s p e r i e n z e r e a l i z z a t e n e l c a m p o d e l l a p r o g r a m m a z i o n e f i n a n z i a r i a d e l l e r i s o r s e p u b b l i c h e . S o r p r e n d e m e n o l ' e s p e r i e n z a i t a l i a n a d i q u e s t i u l t i m i a n n i d a t o c h e , in a s s e n z a d i u n a s t r u m e n t a -z i o n e a d e g u a t a d i p r o g r a m m a -z i o n e f i n a n -z i a r i a ,
l a v i a d e i l i m i t i d i c a s s a e d e l r i n v i o d e i p a g a m e n -t i c o s -t i -t u i v a in u n c e r -t o s e n s o u n s e n -t i e r o q u a s i o b b l i g a t o p e r c o n t e n e r e l ' e s p l o s i o n e d e l d i s a v a n z o p u b b l i c o . Il d a n n o , n a t u r a l m e n t e , è q u e l l o di c r e a r e u n t a l e d i v a r i o t r a p r e v i s i o n i di s p e s a e d e r o g a z i o n i e f f e t t i v e d a r i d u r r e d r a s t i c a m e n t e la r i l e v a n z a p o l i t i c a ed e c o n o m i c a d e i d o c u m e n t i e d e l l e c i f r e d i b i l a n c i o . P i ù e q u i l i b r a t a in q u e s t a d i r e z i o n e a p p a r e l ' e s p e r i e n z a o l a n d e s e . N e i P a e s i B a s s i l ' i m p o s i z i o n e d e i l i m i t i d i c a s s a " p e r d i p a r t i m e n t i " è s t a t a a c c o m p a g n a t a d a l l ' i n t r o d u z i o n e di u n a p o l i t i c a c o s i d d e t t a di " r i c o n s i d e r a z i o n e d e l l a s p e s a p u b b l i c a " c h e s e m b r a a v e r p r o d o t t o r i s u l t a t i s i g n i f i c a t i v i in t e r m i n i d i c o n t e n i m e n -t o e d i r i a l l o c a z i o n e d e l l a s p e s a . U n a d i v e r s a s o l u z i o n e a l l e d i f f i c o l t à d i e l a b o r a r e u n a p o l i t i c a d i b i l a n c i o c a p a c e d i c o n t r o l l a r e le t e n d e n z e e s p a n s i v e d e l s e t t o r e p u b b l i c o e n e l l o s t e s s o t e m p o d i r i o r i e n t a r e le s c e l t e a l l o c a t i v e , è s t a t a c e r c a t a in a l c u n i p a e s i n e l r i t o r n o a r e g o l e e s t e r n e al b i l a n c i o s o t t o f o r m a d i v i n c o l i o t e t t i p r e d e t e r m i n a t i a l l a s p e s a e / o al d i s a v a n z o f i s s a t i c o n l e g g e d i c a r a t t e r e g e n e r a l e o a d d i r i t t u r a c o n l e g g e c o s t i t u z i o n a l e . S o n o r e g o l e c h e p o s s o n o r i g u a r d a r e le s o l e e n t r a t e (è il c a s o d i n u m e r o s i r e f e r e n d a p r o p o s t i n e g l i S t a t i U n i t i a l i v e l l o l o c a l e s u l l a s c i a d e l l a f a m o s a P r o p o s i t i o n 1 3 ) o la c o p e r t u r a d e l l e n u o v e p r o c e d u r e d i s p e s a , o il l i v e l l o d e l d i s a v a n z o . P e r e s e m p i o , la l e g g e 4 6 8 d i r i f o r m a d e l p r o c e s s o di b i l a n c i o a p p r o v a t a in I t a l i a n e l 1 9 7 8 c o n t i e n e u n a n o r m a di q u e s t o t i p o c h e v i n c o l a il c o m p o r t a m e n t o d e l l e a u t o r i t à p o l i t i c h e , in f a s e d i f o r m u l a z i o n e d e l b i l a n c i o , al r i s p e t t o d e l l a r e g o l a d e l p a r e g g i o t r a e n t r a t e e s p e s e XVIII
c o r r e n t i l a s c i a n d o a p e r t a la p o s s i b i l i t à di f i n a n -z i a r e in d i s a v a n -z o s o l o le s p e s e di i n v e s t i m e n t o . E ' o p i n a b i l e che q u e s t e m i s u r e , "» p u r u t i l i al f i n e d ' i m p o r r e u n a m a g g i o r e d i s c i p l i n a f i s c a l e , p o s s a n o r a f f o r z a r e la " c a p a c i t à di b i l a n c i o " d e l l ' a m m i n i s t r a z i o n e e d e l l a . c l a s s e p o l i t i c a s e n z a e s s e r e a c c o m p a g n a t e da un p r o c e s s o di r a z i o n a l i z z a z i o n e dei m e t o d i di f o r m a z i o n e d e l l e d e c i s i o -n i di p r o g r a m m a e di s p e s a . E ' p r o p r i o i-n q u e s t a d i r e z i o n e invece che si s o n o m o s s i n u m e r o s i p a e s i che in q u e s t i u l t i m i a n n i h a n n o a d o t t a t o p r o f o n d e r i f o r m e del p r o c e s s o di b i l a n c i o . E ' il c a s o d e g l i S t a t i U n i t i d o v e n e l 1 9 7 4 è s t a t o a p p r o v a t o il " C o n g r e s s i o n a l B u d g e t a n d I m p o u n d m e n t C o n t r o l A c t " , del C a n a d a d o v e a l l a f i n e d e g l i A n n i S e t t a n t a v i e n e i n t r o d o t t o il " P o l i c y a n d E x p e n d i t u r e M a n a -g e m e n t S y s t e m " e d e l l ' I t a l i a . Q u e s t e r i f o r m e n a s c o n o c o n m o t i v a z i o n i e c o n o b i e t t i v i a l m e n o in p a r t e d i v e r s i m a h a n n o t u t t e u n e l e m e n t o in c o m u n e : la s c e l t a d e l l a p r o g r a m m a z i o n e f i n a n z i a -r i a p o l i e n n a l e c o m e m e z z o p e -r -r e s t i t u i -r e al b i l a n c i o p u b b l i c o il s u o r u o l o di s t r u m e n t o di d e t e r m i n a z i o n e d e l l e p r i o r i t à n a z i o n a l i . N é t a l e s c e l t a è l i m i t a -ta a q u e s t i p a e s i . E ' u n f a t t o c h e o g g i l a m a g g i o r p a r t e d e i p a e s i di d e m o c r a z i a i n d u s t r i a l e a v a n z a t a h a a d o t t a t o a l m e n o s u l l a c a r t a u n a q u a l c h e f o r m a di p r o g r a m m a z i o n e a m e d i o t e r m i n e d e l l e r i s o r s e p u b b l i c h e . C o s ì è p e r la G e r m a n i a F e d e r a l e , la S v e z i a , i P a e s i B a s s i , p e r c i t a r n e a l c u n i a l t r i . L a c o n s a p e v o l e z z a d e l l a n a t u r a s t r u t t u r a l e , e n o n s o l t a n t o c i c l i c a , d e l l a c r i s i f i s c a l e u n i t a a l l ' i n d e r o g a b i l e n e c e s s i t à di m e t t e r e o r d i n e n e i c o n t i d e l l a f i n a n z a p u b b l i c a h a i m p o s t o l ' e s i g e n -z a di u n a v i s i o n e d e l l a s p e s a c h e v a d a al di l à d e l l ' o r i z z o n t e t e m p o r a l e a n n u a l e . Si t r a t t a
di u n o s v i l u p p o c e r t a m e n t e s i g n i f i c a t i v o , anche se n o n si p u ò p a r l a r e a n c o r a di u n i n c o n d i z i o n a t o s u c c e s s o . M e r i t a d u n q u e g u a r d a r e con g r a n d e a t t e n -z i o n e a l l e e s p e r i e n -z e p i ù s i g n i f i c a t i v e fatte in q u e s t o c a m p o , c o m e p e r e s e m p i o q u e l l a d e l l a G e r m a n i a F e d e r a l e e d e l C a n a d a i l l u s t r a t e in due d e i s a g g i qui p r e s e n t a t i . In e n t r a m b i q u e s t i p a e s i , i n f a t t i , l ' e l a b o r a z i o n e di un p i a n o f i s c a l e q u i n q u e n n a l e è d i v e n t a t a il p e r n o d e l l ' i n t e r o s i s t e m a di b i l a n c i o e il p u n t o di r i f e r i m e n t o p e r la v a l u t a z i o n e d e l l e i m p l i c a z i o n i e c o n o m i c o -f i n a n z i a r i e d e l l a m a n o v r a -f i s c a l e a n n u a l e del G o v e r n o e d e l l e s i n g o l e d e c i s i o n i di p r o g r a m m a . In C a n a d a il s i s t e m a è p a r t i c o l a r m e n t e a r t i c o -l a t o e c o m p -l e s s o e p r e s e n t a n o t e v o -l i e -l e m e n t i d ' i n t e r e s s e s o p r a t t u t t o p e r u n p a e s e c o m e il n o s t r o c h e , dopo la l e g g e 4 6 8 g i à r i c o r d a t a , si a v v i a f a t i c o s a m e n t e a s p e r i m e n t a r e un s i s t e m a di p r o g r a m m a z i o n e f i n a n z i a r i a p o l i e n n a l e . Il c e n t r o del s i s t e m a di b i l a n c i o c a n a d e s e è r a p p r e s e n -t a -t o dal C o m m i -t -t e e o n P r i o r i -t i e s a n d P l a n n i n g ( C o m i t a t o p e r le p r i o r i t à n a z i o n a l i e la p r o g r a m m a -z i o n e ) , c o s t i t u i t o a l l ' i n t e r n o del C o n s i g l i o dei M i n i s t r i . E ' a q u e s t o C o m i t a t o che s p e t t a di f o r m u l a r e il . p i a n o f i s c a l e q u i n q u e n n a l e e di c o n t r o l l a r n e l ' e s e c u z i o n e e l ' e v e n t u a l e r e v i s i o -n e p e r i o d i c a p e r a d a t t a r l o ai m u t a m e -n t i del q u a d r o p o l i t i c o ed e c o n o m i c o . Il p i a n o si a r t i c o l a in di e c i " p o l i t i c h e di s e t t o r e " ( " e v e n l o p e s " ) p e r le q u a l i v e n g o n o f i s s a t e le r i s o r s e f i n a n z i a r i e d i s p o n i b i l i n e l c o r s o del q u i n q u e n n i o t e n e n d o c o n t o d e l l a s t i m a d e l l e e n t r a t e f i s c a l i da u n a p a r t e e d e l l e p r i o r i t à p r o g r a m m a t i c h e d e c i s e c o l l e g i a l m e n t e d a l l ' a l t r a . F i s s a t o q u e s t o q u a d r o di r i f e r i m e n t o , la g e s t i o n e dei s i n g o l i s e t t o r i XX
d ' i n t e r v e n t o è a f f i d a t a a c i n q u e C o m i t a t i I n t e r m i -n i s t e r i a l i co-n c o m p e t e -n z e s p e c i f i c h e di p r o g r a m m a , che sono a f f i a n c a t i da u n s e s t o C o m i t a t o , il T r e a s u r y B o a r d , c o n f u n z i o n i di s t a f f . Ai C o m i t a t i i n t e r m i -n i s t e r i a l i è d e m a -n d a t o il c o m p i t o di e l a b o r a r e le " s t r a t e g i e s e t t o r i a l i " e i p r o g r a m m i s p e c i f i c i r e l a t i v i a l l a p r o p r i a s f e r a di c o m p e t e n z a in s t r e t t o r a p p o r t o con le a g e n z i e e i d i p a r t i m e n t i i n t e r e s s a t i . In e f f e t t i , q u e s t i C o m i t a t i , i n s i e m e al T r e a s u r y B o a r d , r a p p r e s e n t a n o l ' a n e l l o di c o n g i u n z i o n e c r i t i c a t r a g o v e r n o e a m m i n i s t r a z i o n i . Il s u c c e s s o del s i s t e m a c a n a d e s e di p r o g r a m m a z i o n e d i p e n d e in g r a n p a r t e da q u e s t a r e t e di r a p p o r t i e di f l u s s i di i n f o r m a z i o n i e di d a t i . Lo s c h e m a del p r o c e s s o è v i s u a l i z z a t o n e l l a T a v o l a 5 . C o n c l u d e n d o q u e s t a s o m m a r i a d e s c r i z i o n e del p r o c e s s o di b i l a n c i o c a n a d e s e , v a l e la p e n a di f i s s a r e due sue c a r a t t e r i s t i c h e e s s e n z i a l i : 1) la s t r e t t a i n t e g r a z i o n e t r a i p r o c e s s i di d e t e r m i n a z i o n e d e l l e p r i o r i t à , lo s v i l u p p o d e i p r o g r a m m i e la g e s t i o n e f i n a n z i a r i a . N o n s e m b r a e s i s t e r e in C a n a d a s e p a r a z i o n e t r a v a l u t a z i o n e dei p r o g r a m m i da r e a l i z z a r e e i m p l i c a z i o n i f i n a n z i a r i e di b r e v e e m e d i o p e r i o d o . L ' a s p e t t o f i n a n z i a r i o è p a r t e i n t e g r a n t e d e l l a d e c i s i o n e p r o g r a m m a t i c a . In q u e s t o s e n s o si p u ò p a r l a r e di c e n t r a l i t à del p r o c e s s o di b i l a n c i o . Lo s t r u m e n t o di q u e s t a c e n t r a l i t à è il p i a n o f i s c a l e . N o n u n q u a l u n q u e p i a n o f i s c a l e che s i a s e m p l i c e m e n t e la m e r a e s t r a p p l a -z i o n e a t r e o q u a t t r o a n n i d e l l e c i f r e d e l b i l a n c i o a n n u a l e (come a v v i e n e o g g i in m o l t i p a e s i ) , m a u n p i a n o o r g a n i z z a t o p e r g r a n d i v o c i d i s p e s a - g l i e n v e l o p e s a p p u n t o - c h e t a g l i a n o t r a s v e r s a l m e n t e la c o m p e t e n z a d e i
M i n i s t e r i e d e l l e a g e n z i e e c h e c o n s e n t o n o e f f e t t i v a m e n t e , g r a z i e a l l o r o l i v e l l o di a g g r e g a z i o n e , d i p r e n d e r e d e c i s i o n i s u l l e p r i o r i t à e q u i n d i di u t i l i z z a r e il b i l a n c i o c o m e s t r u m e n t o d i a l l o c a z i o n e d e l l e r i s o r s e e n o n c o m e s e m p l i c e d o c u m e n t o c o n t a b i l e . In t a l m o d o s i r e a l i z z a , f r a l ' a l t r o , u n g r a d o m o l t o m a g g i o r e d i c o o r d i n a m e n t o f r a o r g a n i p o l i t i c i e o r g a n i a m m i n i s t r a t i v i . 2 ) L a c i r c o l a r i t à d e l p r o c e s s o d i b i l a n c i o . In m o l t i p a e s i l a f o r m a z i o n e d e l b i l a n c i o è c o m p i t o a f f i d a t o a d u n o r g a n o , g e n e r a l m e n t e il T e s o r o o il M i n i s t e r o d e l l e f i n a n z e d a l q u a l e p a r t o n o l e d i r e t t i v e p e r g l i " u f f i c i o p e r a t i v i " d e l l ' a m -m i n i s t r a z i o n e e al q u a l e a r r i v a n o le r i c h i e s t e d i f o n d i . N e d i s c e n d e c h e il p r o c e s s o p r o c e d e q u a s i e s c l u s i v a m e n t e " d a l l ' a l t o i n b a s s o " d e t e r m i n a n d o u n s e n s o d i d i s t a c c o , e a v o l t e d i f r u s t r a z i o n e , d e g l i u f f i c i o p e r a t i v i . N o n s o r p r e n d e c h e l ' a n t a g o n i s m o , c o s ì g e n e r a t o t r a l ' u f f i c i o c e n t r a l e d e l b i l a n c i o e g l i u f f i c i o p e r a t i v i , p r o d u c a u n a s e r i e d i c o n s e g u e n -z e n e g a t i v e : d i m i n u i s c e il f l u s s o di i n f o r m a -z i o n i e d i d a t i " d a l b a s s o v e r s o l ' a l t o " , d e r e s p o n s a b i -l i z z a i -l i v e -l -l i i n f e r i o r i d e -l -l ' a m m i n i s t r a z i o n e e , in u l t i m a a n a l i s i , r i d u r r e l ' e f f i c i e n z a d e l p r o c e s s o n e l s u o c o m p l e s s o . In C a n a d a , i n v e c e , s e m b r a c h e i r a p p o r t i t r a q u e s t i d u e l i v e l l i s i a n o m o l t o p i ù c o o p e r a t i v i e m e n o c o n f l i t t u a l i c h e a l t r o v e , p r o p r i o p e r c h é si è r e a l i z z a t o u n p r o c e s s o c i r c o l a r e in c u i l a " p r o g r a m m a z i o n e d i s c e n d e n t e " è il f r u t t o n o n s o l o d e l l e d e c i s i o n i p o l i t i c h e s u l l e p r i o r i t à p r e s e a l c e n t r o , m a a n c h e d e l l e " p r e v i s i o n i a s c e n d e n t i " c h e p a r t o n o d a l l a p e r i f e r i a d e l
s i s t e m a . T a l i p r e v i s i o n i s o n o p e r l ' a p p u n t o c o n t e n u t e n e l l e " a n a l i s i s t r a t e g i c h e " c h e i d i p a r t i m e n t i e le a g e n z i e s o t t o p o n g o n o in p r i m a v e r a a i C o m i t a t i i n t e r m i n i s t e r i a l i e n e i " p i a n i o p e r a t i v i p l u r i e n n a l i " s o t t o p o s t i al T r e a s u r y B o a r d in p r i m a v e r a e a g g i o r n a t i n e l -1 ' a u t u n n o . C e r t o , n o n s i p u ò n o n r i m a n e r e i m p r e s s i o n a t i d i f r o n t e a l l a c o m p l e s s a a r c h i t e t t u r a d e l s i s t e m a c a n a d e s e . T a n t o p i ù se s i t i e n c o n t o d e l f a t t o c h e o l t r e al p r o b l e m a d e l c o o r d i n a m e n t o v e r t i c a l e t r a o r g a n i p o l i t i c i e u f f i c i a m m i n i s t r a t i v i , l a n a t u r a f e d e r a l e d e l s i s t e m a p o l i t i c o i m p o n e a n c h e u n c o m p l e s s o e d e l i c a t o p r o b l e m a d i c o o r d i n a -m e n t o t r a l i v e l l i d i g o v e r n o d i v e r s i a i f i n i d i u n a p i ù e f f i c a c e p r o g r a m m a z i o n e p u b b l i c a . Q u e s t o p u n t o n o n è s t a t o s v i l u p p a t o in q u e s t a s e d e , se n o n m a r g i n a l m e n t e , m a n o n c ' è d u b b i o c h e m e r i t i d i e s s e r e a m p i a m e n t e a p p r o f o n d i t o in a l t r a o c c a s i o n e , d a t a la c r e s c e n t e i m p o r t a n z à c h e l a p r o b l e m a t i c a d e l d e c e n t r a m e n t o f i s c a l e v a a s s u m e n d o n e l d i b a t t i t o s u l l e r i f o r m e i s t i t u z i o -n a l i . Q u i c i l i m i t e r e m o a r i p o r t a r e il q u a d r o d e l l a d i s t r i b u z i o n e d e l l e e n t r a t e f i s c a l i t r a i d i v e r s i l i v e l l i d i g o v e r n o n e i p a e s i O C S E , u t i l i z z a n d o questo d a t o c o m e i n d i c a t o r e a p p r o s s i m a -t i v o d e l l ' a u -t o n o m i a f i s c a l e d e i g o v e r n i s u b - n a z i o n a l i ( v e d i T a v o l a 6 ) . C o m e s i p u ò c o n s t a t a r e , l a v a r i e t à d e l l e s i t u a z i o n i è n o t e v o l e . U n t a l e u n i v e r s o d i c a s i s i p r e s t a a d u t i l i a n a l i s i c o m p a r a t e s ì a s u l p i a n o p i ù s t r e t t a m e n t e e c o n o m i c o c h e su q u e l l o i s t i t u z i o n a l e . A m a g g i o r r a g i o n e o r a c h e la d i m i n u i -t a e f f i c a c i a d e l l e p o l ì -t i c h e k e y n e s i a n e h a p o r -t a -t o XXIV
Tavola 6 - Distribuzione in percentuale delle entrate fiscali complessive tra Governo centrale e governi sub-nazionali nei paesi OECO 1980 (1)
Paesi federali Austria Canada Germania Svizzera Stati Uniti Media non p o n d e r a t a Governo centrale "(2) 78.81 54.31 67.99 59.39 71.12 70.55 G o v e r n i statali (3) 10.02 36.42 23.10 2 2 . 8 1 17.74 19.66 Governi locali (3) 11.17 9.68 8.90 17.80 11.14 9.78 Paesi unitari Belgio Danimarca Finlandia Francia Irlanda Italia G i a p p o n e Lussemburgo Paesi Bassi Nuova Z e l a n d a Norvegia Portogallo Regno Unito Spagna Svezia M e d i a non p o n d e r a t a 95.73 70.00 73.30 92.95 96.57 99.31 74.52 87.83 97.84 93.10 80.89 96.37 89.39 94.72 68.13 8 7 . 3 8 4 . 2 7 30.00 26.70 7.05 3.44 0.68 25.49 12.16 2.16 6.90 19.10 3 . 6 3 10.61 5.28 31.87 12.62 F o n t e : 0 E C D , R e v e n u e S t a t i s t i c s of O E C D M e m b e r C o u n t r i e s , 1 9 6 5 - 1 9 8 1 , P a r i g i 1 9 8 2 . (1) M a n c a n o i dati per l ' A u s t r a l i a , la G r e c i a e la T u r c h i a .
(2) I dati c o m p r e n d o n o il contributo CEE per i paesi che ne sono membri e il gettito degli oneri per la s i c u r e z z a s o c i a l e .
(3) Sono •tre i tipi di imposte prese in c o n s i d e r a z i o n e per c a l c o l a r e le e n t r a t e dei governi sub-n a z i o sub-n a l i : a ) le imposte riscosse d i r e t t a m e sub-n t e da q u e s t e u sub-n i t à ; b ) il gettito delle a d d i z i o sub-n a l i di imposte a t t r i b u i t e ad un dato livello di g o v e r n o che sono r i s c o s s e da quel livello di governo e t r a s f e r i t e ad un altro livello; c ) q u o t e di imposte p a r t i c o l a r i r i s c o s s e da un dato livello di governo e g i r a t e a u t o m a t i c a m e n t e ad un altro l i v e l l o .
a r i v a l u t a r e i v a n t a g g i d i u n a p i ù e q u i l i b r a t a d i s t r i b u z i o n e d e l l e r e s p o n s a b i l i t à f i s c a l i t r a c e n t r o e p e r i f e r i a . S i è r i s c o p e r t o , c i o è , il v a l o r e d e l " v i n c o l o di b i l a n c i o " c o m e c o n d i z i o n e p e r a t t i v a r e u n p i ù e f f i c a c e c i r c u i t o d i c o n t r o l l o t r a e l e t t o r i ed e l e t t i e q u i n d i p e r r e a l i z z a r e u n a m i g l i o r e g e s t i o n e c o m p l e s s i v a d e l l e r i s o r s e p u b b l i c h e . V a d a s é , n a t u r a l m e n t e , c h e p i ù a u t o n o m i a f i s c a l e a l i v e l l o s u b - c e n t r a l e c o m p l i c a il p r o b l e m a d e l l a p r o g r a m m a z i o n e n a z i o n a l e s i a f i n a n z i a r i a c h e p e r o b i e t t i v i in q u a n t o i n t r o d u c e la n e c e s s i t à d i u n c o o r d i n a m e n t o t r a d i v e r s i c e n t r i i s t i t u z i o n a -l i . M a q u e s t e d i f f i c o -l t à n o n s o n o i n s u p e r a b i -l i , a n c h e s e , c o m e d i m o s t r a il c a s o t e d e s c o (vedi l ' e s p e r i e n z a d e l C o n s i g l i o p e r l a p i a n i f i c a z i o n e f i n a n z i a r i a ) , i r i s u l t a t i d i b r e v e p e r i o d o p o s s o n o a p p a r i r e m o d e s t i r i s p e t t o a l l ' i n v e s t i m e n t o d i e n e r g i e e d i a s p e t t a t i v e . L a s o l u z i o n e è d a c e r c a r e p r o b a b i l m e n t e in u n s a p i e n t e d o s a g g i o d i p o l i t i c a e a m m i n i s t r a z i o -n e . N o -n c i s i p o s s o -n o a s p e t t a r e m i r a c o l i d a l l a s o l a i n t r o d u z i o n e d i i n n o v a z i o n i i s t i t u z i o n a l i e a m m i n i s t r a t i v e . L a d i m e n s i o n e t e c n i c a d e l l a q u e s t i o n e b i l a n c i o n o n p u ò e s s e r e c o m p l e t a m e n t e s e p a r a t a d a l l a s u a d i m e n s i o n e p o l i t i c a . Il b i l a n -c i o è a n -c h e , e s o p r a t t u t t o , u n f a t t o p o l i t i -c o . G l i a t t u a l i p r o b l e m i d e l l a s p e s a p u b b l i c a , a c o m i n c i a r e d a l l a s u a d i m e n s i o n e e d a l l a s u a r i g i d i -t à , s o n o -t a l i p e r c h é g o v e r n a n -t i e g o v e r n a -t i h a n n o s p i n t o in q u e s t a d i r e z i o n e in u n c o n t e s t o di c r e s c i t a e c o n o m i c a c h e n o n p o n e v a di p e r sé v i n c o l i . S e q u e s t o è v e r o , n e c o n s e g u e c h e il m u t a m e n t o d e v e c o m i n c i a r e d a q u i . L a r i c e r c a d i n u o v i s t r u -m e n t i e di n u o v e p r o c e d u r e d i e l a b o r a z i o n e , di p r e v i s i o n e e d i c o n t r o l l o d e v e a v e r e c o m e s c o p o XXVI
q u e l l o di c o n t r i b u i r e a l l a f o r m a z i o n e di u n a c u l t u r a c i v i c a , i m p r o n t a t a ad u n a m a g g i o r e c o n s a p e -v o l e z z a d e i c o s t i e dei b e n e f i c i d e l l e p o l i t i c h e p u b b l i c h e e d e i r a p p o r t i e s i s t e n t i t r a s p e s a p u b b l i c a da u n a p a r t e e i n f l a z i o n e d a l l ' a l t r a . In q u e s t a d i r e z i o n e m o l t o r e s t a da f a r e . Ci a u g u r i a m o che q u e s t o Q u a d e r n o , e g l i altri, che s e g u i r a n n o su q u e s t i t e m i in q u e s t a collana., p o r t i n o u n c o n t r i b u t o di c o n o s c e n z e e m p i r i c h e e c o m p a r a t e v e r s o il p e r s e g u i m e n t o di q u e s t o o b i e t t i v o .
IL C A S O D E L L A R E P U B B L I C A F E D E R A L E T E D E S C A di J o h n T h o m p s o n (*) (*) L ' a u t o r e è f u n z i o n a r i o d e l M i n i s t e r o d e l t e s o r o b r i t a n n i c o . Il s a g g i o è s t a t o s c r i t t o d u r a n t e u n a m i s s i o n e di s t u d i o a B o n n , e f f e t t u a t a n e l 1 9 7 9 .
1. Caratteri generali della finanza pubblica
Il punto di p a r t e n z a per ogni studio sul sistema del bilancio p u b b l i c o n e l l a R e p u b b l i c a Federale di G e r m a n i a n o n può che e s s e r e la X sezione della C o s t i t u z i o n e f e d e r a l e ( a r t t . 104-1 104-1 5 ) . Qui sono esposti i p r i n c i p i che r e g o l a n o la d i s t r i b u z i o n e della r e s p o n s a b i l i t à f i n a n z i a r i a fra i g o v e r n i f e d e r a l i (Bund) e r e g i o n a l e ( L a n d e r ) . E il p r i n c i p i o i n f o r m a t o r e è il s e g u e n t e : e c c e t t o in certi casi p a r t i c o l a r i , s t a b i l i t i l e g i s l a t i v a m e n -t e , ogni -livello di g o v e r n o d e v e r e p e r i r e in p r o p r i o le r i s o r s e e c o n o m i c h e n e c e s s a r i e a far f r o n t e alle p r o p r i e r e s p o n s a b i l i t à c o s t i t u z i o n a l i . Il testo c o s t i t u z i o n a l e p r e c i s a i n o l t r e in che m o d o la spesa debba e s s e r e f i n a n z i a t a e , in p a r t i c o -l a r e , fissa -la d i s t r i b u z i o n e d e -l -l a c o m p e t e n z a l e g i s l a t i v a in m a t e r i a f i s c a l e fra i d i v e r s i l i v e l l i di g o v e r n o . A tutti g l i e f f e t t i , n e r i s u l t a che la l e g i s l a z i o n e in m a t e r i a d ' i m p o s t e è di c o m p e t e n z a del G o v e r n o f e d e r a l e a m e n o che q u e s t o p r e f e r i s c a n o n e s e r c i t a r e il suo p o t e r e r e l a t i v a -m e n t e ad un d e t e r -m i n a t o tipo d ' i -m p o s t e - n e l q u a l c a s o , la c o m p e t e n z a p a s s a ai P a r l a m e n t i r e g i o n a l i - o a m e n o . c h e le i m p o s t e in q u e s t i o n e n o n r i s u l t i n o fra q u e l l e il c u i g e t t i t o sia d e s t i n a -to alle r e g i o n i d a l l a s t e s s a C o s t i t u z i o n e . L ' a r t . 106 r e g o l a la d i v i s i o n e d e l l e e n t r a t e f i s c a l i f r a i v a r i l i v e l l i di g o v e r n o . In g e n e r a l e , sia a l i v e l l o f e d e r a l e che a l i v e l l o r e g i o n a l e si è v i s t a , n e l c o r s o d e g l i a n n i , u n a t e n d e n z a a d e r i v a r e u n a q u o t a c r e s c e n t e d e l l e e n t r a t e c o m p l e s s i v e d a l l e c o s i d d e t t e " i m p o s t e c o m u n i "
( G e m e i n d s c h a f t s t e u e r n ) . Il g e t t i t o p r o v e n i e n t e da q u e s t e i m p o s t e ( l ' i m p o s t a sul r e d d i t o delle p e r s o n e f i s i c h e , l ' i m p o s t a s u l l e s o c i e t à e l ' I V A ) f l u i s c e in u n f o n d o c o m u n e e v i e n e d i v i s o p r i n c i p a l -m e n t e fra i due p i ù i -m p o r t a n t i l i v e l l i di g o v e r n o s u l l a b a s e di f o r m u l e p r e s t a b i l i t e l e g i s l a t i v a m e n t e . L a C o s t i t u z i o n e p r e c i s a a t t u a l m e n t e che B u n d e L a n d e r r i c e v a n o o g n u n o il 50% del gettito dell'im-p o s t a s u l r e d d i t o d e l l e dell'im-p e r s o n e f i s i c h e (dedotta la q u o t a d e s t i n a t a ai c o m u n i ) e sulle s o c i e t à . U n d i s c o r s o a p a r t e m e r i t a l ' I V A . Le q u o t e di c o m p a r t e c i p a z i o n e affi. ']VA n o n sono f i s s a t e d i r e t -t a m e n -t e d a l l a C o s -t i -t u z i o n e . E s s a si l i m i -t a invece a s t a b i l i r e in q u e s t o caso che la f o r m u l a d i s t r i b u t i v a s i a d e c i s a con u n o s p e c i f i c o atto l e g i s l a t i -vo c h e r i c h i e d e l ' a p p r o v a z i o n e d e l B u n d e s r a t (Camera A l t a ) , c o m p o s t a d a i r a p p r e s e n t a n t i dei L a n d e r . Le q u o t e di r i p a r t i z i o n e d e l g e t t i t o d e l l e m a g g i o r i " i m p o s t e c o m u n i " tra B u n d , L a n d e r e c o m u n i p e r l ' a n n o f i s c a l e 1 9 8 0 sono i n d i c a t e n e l l a T a v o l a 1 . Le e n t r a t e d e r i v a t e da t u t t e le a l t r e i m p o s t e d i v e r s e d a l l e G e m e i n d s c h a f t s t e u e r n sono s p e c i f i c a -m e n t e a s s e g n a t e o al G o v e r n o f e d e r a l e o a q u e l l i r e g i o n a l i . In t e r m i n i m o l t o g e n e r a l i , si p u ò d i r e che il G o v e r n o f e d e r a l e b e n e f i c i a d e l g e t t i t o d e l l e i m p o s t e s u i c o n s u m i (con l ' i m p o r t a n t e e c c e -z i o n e d e l l a t a s s a s u l l a b i r r a ) ; di c e r t e t a s s e s u l l e t r a n s a z i o n i f i n a n z i a r i e e d e g l i u t i l i d e i v a r i m o n o p o l i g o v e r n a t i v i (come a l c o l i c i e f i a m m i f e r i ) . Le r e g i o n i e i c o m u n i ( G e m e i n d e n ) b e n e f i -c i a n o di v a r i e i m p o s t e s u l l a p r o p r i e t à , d e l l a t a s s a s u g l i a u t o v e i c o l i , s u l l a b i r r a e di d i v e r s e i m p o s t e s u l gioco.- L ' a n d a m e n t o d e l l a d i s t r i b u z i o n e d e l l e e n t r a t e f i s c a l i t r a i v a r i l i v e l l i di g o v e r -4
Tavola 1 - Le quote di ripartizione del gettito delle maggiori "imposte comuni" 1 9 8 0 .
Governo
federale Lander Comuni Imposta sul reddito
(compresa l'imposta
sui salari) 42,5% 42,5% 15% Imposta sul valore
aggiunto (IVA) 67,5% 32,5% Imposte sulle
società 50% 50% Imposta comunale
sul commercio 12% (ca.) 12% (ca.) 76% (ca.)
n o dal 1 9 5 2 al 1 9 7 9 è i n d i c a t a n e l l a T a v o l a 2 . P o i c h é il g r o s s o d e l l e e n t r a t e f i s c a l i è g i à d i v i s o tra i d i v e r s i l i v e l l i di g o v e r n o , c o m e g i à d e s c r i t t o , la v a r i a b i l e c r i t i c a è la d i s t r i b u z i o n e del g e t t i t o d e l l ' I V A . Le t r a t t a t i v e c h e p r e c e d o n o o g n i d e c i s i o n e su q u e s t o p r o b l e m a s o n o di t a l e i m p o r t a n z a ( p o s s o n o i n f a t t i c o n s i d e r a r -si c o m e la c h i a v e f i n a n z i a r i a del s i s t e m a f e d e r a l e ) c h e s o l i t a m e n t e v e n g o n o c o n d o t t e fra il C a n c e l l i e r e f e d e r a l e e i p r i m i m i n i s t r i d e i v a r i L a n d e r . La C o s t i t u z i o n e f i s s a a n c h e le n o r m e g e n e r a l i r e l a t i v e a l l e p r o c e d u r e di f o r m a z i o n e d e l b i l a n c i o s i a a l i v e l l o f e d e r a l e c h e a l i v e l l o r e g i o n a l e .
S e b b e n e l ' a c c e n t o sia p o s t o s u l f a t t o che i b i l a n c i d e l B u n d e d e i s i n g o l i L a n d e r s o n o di e s c l u s i v a p e r t i n e n z a d e l l e a u t o r i t à p o l i t i c h e c o m p e t e n t i , e s s a s p e c i f i c a u n a s e r i e di p r i n c i p i : 1 ) n e l r e d i g e r e i l o r o b i l a n c i B u n d e L a n d e r d e v o n o t e n e r c o n t o d e l l e c o n d i z i o n i n e c e s s a r i e a g a r a n t i r e l ' e q u i l i b r i o e c o n o m i c o g e n e r a l e ; 2 ) il P a r l a m e n t o f e d e r a l e c o n il b e n e s t a r e d e l l a C a m e r a A l t a , p u ò a p p r o v a r e l e g g i i n d i r i z z a t e ad e n t r a m b i i l i v e l l i di g o v e r n o , s t a b i l e n d o d i r e t t i v e in f a t t o di p r o c e d u r e di b i l a n c i o , p r o g r a m m a z i o n e f i n a n z i a r i a e , se n e c e s s a r i o , d ' i m p o s t a z i o n e di b i l a n c i o ; 3 ) il P a r l a m e n t o f e d e r a l e p u ò a n c h e a p p r o v a r e di n u o v o c o n il c o n c o r s o d e l l a C a m e r a A l -ta - u n a l e g g e c h e r e g o l i , s i a p e r il B u n d c h e p e r i L a n d e r , il l i v e l l o d e l l o r o i n d e b i t a m e n t o c o m p l e s s i v o e l ' a m m o n t a r e d e l l e l o r o r i s e r v e o b b l i g a t o r i e p r e s s o la B a n c a c e n t r a l e ; 4 ) s e c o n d o l ' a r t . 1 5 d e l l a C o s t i t u z i o n e , in c i r c o -s t a n z e n o r m a l i , il f a b b i -s o g n o c o m p l e -s -s i v o d e l G o v e r n o n o n d e v e e c c e d e r e le s p e s e d ' i n v e s t i m e n t o ; 5) a p a r t i r e d a l l a r e v i s i o n e d e l l e p r o c e d u r e di b i l a n c i o , i n t r o d o t t a n e l 1 9 6 9 c o n la " L e g g e s u l l a s t a b i l i t à e la c r e s c i t a " , il b i l a n c i o d e l G o v e r n o f e d e r a l e è s t a t o s t r e t t a m e n t e i n s e r i t o in u n p i a n o f i n a n z i a r i o q u i n q u e n n a l e . S e b b e n e s i a n o d o c u m e n t i c o n c a r a t t e r i s t i c h e d i v e r s e , il l o r o r a p p o r t o è , c o m u n q u e , m o l t o s t r e t t o . I n f a t t i , s o n o p r e s e n t a t i al P a r l a m e n t o c o n t e m p o r a n e a -m e n t e e le s t i -m e r e l a t i v e a l s e c o n d o a n n o d e l p i a n o f i n a n z i a r i o q u i n q u e n n a l e s o n o (per q u a n t o a g g r e g a t e ) q u e l l e c o n t e n u t e n e l l a l e g g e di b i l a n c i o a n n u a l e .
2 . I l p i a n o f i n a n z i a r i o D a t a la .stretta c o n n e s s i o n e fra b i l a n c i o f e d e r a l e e p i a n o f i n a n z i a r i o q u i n q u e n n a l e d e l G o v e r n o , m e r i t a p r e n d e r e le m o s s e da q u e s t ' u l t i m o . Il p i a n o f i n a n z i a r i o c o p r e un p e r i o d o di c i n q u e a n n i . Il p r i m o a n n o c o r r i s p o n d e a l l ' a n n o f i n a n z i a r i o c o r r e n t e e le s t i m e ad esso r e l a t i v e s o n o le s t e s s e i n c l u s e n e l p r o g e t t o di b i l a n c i o v o t a t o d a l P a r l a m e n t o l ' a n n o p r e c e d e n t e . Le s t i m e r e l a t i v e al s e c o n d o a n n o c o r r i s p o n d o n o i n v e c e e s a t t a m e n t e a q u e l l e c o n t e n u t e n e l p r o g e t t o di b i l a n c i o s o t t o p o s t o a l l ' e s a m e d e l P a r l a m e n t o . Q u e l l e p e r i s u c c e s s i v i tre a n n i s o n o , i n v e c e , v e r e e p r o p r i e p r e v i s i o n i e n o n h a n n o v a l o r e g i u r i d i c o , p o i c h é s o n o , e s s e n z i a l m e n t e , e s p r e s s i o -n e d e l l e i -n t e -n z i o -n i d e l G o v e r -n o . Il p i a n o f i n a n z i a r i o q u i n q u e n n a l e è i n c o r p o r a t o n e l l a c o s i d d e t t a R e l a z i o n e f i n a n z i a r i a ( F i n a n z b e -r i c h t ) p u b b l i c a t a d a l G o v e -r n o a l l o -r c h é pe-r la p r i m a v o l t a p r e s e n t a le sue p r o p o s t e di b i l a n c i o a l P a r l a m e n t o . T a l e R e l a z i o n e c o m p r e n d e a n c h e , c o m e m a t e r i a l e di s u p p o r t o , u n ' a n a l i s i d e g l i s v i l u p p i e c o n o m i c i e f i n a n z i a r i d u r a n t e l ' a n n o f i s c a l e c o r r e n t e ed u n q u a d r o d e l l o s t a t o d e i r a p p o r t i f i n a n z i a r i t r a i v a r i l i v e l l i di G o v e r n o ( B u n d , L a n d e r e G e m e i n d e n ) . T u t t e q u e s t e d o c u m e n t a -z i o n i sono s u f f r a g a t e da u n i n g e n t e v o l u m e di m a t e r i a l e s t a t i s t i c o . F o n d a m e n t a l i p e r il p i a n o • f i n a n z i a r i o sono le p r o i e z i o n i s u l l e e n t r a t e f i s c a l i p e r il p e r i o d o c o p e r t o . S e b b e n e s i a n o c a l c o l i s t r e t t a m e n t e di c o m p e t e n z a d e l G o v e r n o , in r e a l t à q u e s t e p r o i e z i ó n i 8
sono il r i s u l t a t o di d i s c u s s i o n i fra il G o v e r n o f e d e r a l e , i L a n d e r , la B u n d e s b a n k , il C o n s i g l i o d e g l i e s p e r t i e c o n o m i c i ( S a c h v e r s t a n d i g e n s r a t ) e i c i n q u e p r i n c i p a l i i s t i t u t i di r i c e r c a e c o n o m i -c a . Esse si b a s a n o sulle p r e v i s i o n i e -c o n o m i -c h e p r e p a r a t e dal M i n i s t e r o d e l l ' e c o n o m i a d o p o u n ' a n a l i -si c o n d o t t a a l l ' i n t e r n o di un g r u p p o p i ù r i s t r e t t o che c o m p r e n d e r a p p r e s e n t a n t i del M i n i s t e r o d e l l e f i n a n z e (BMF) e d e l l a B a n c a c e n t r a l e . S u c c e s s i v a -mente il M i n i s t e r o d e l l e f i n a n z e f o r n i s c e a l c u n i dati b a s i l a r i t r a t t i d a l l e p r e v i s i o n i (che s o n o state d i s c u s s e e s a n z i o n a t e dal G a b i n e t t o ) a g l i a l t r i a t t o r i che fan p a r t e del g r u p p o di l a v o r o sulla s t i m a delle e n t r a t e f i s c a l i ( A r b e i t s k r e i s S t e u e r s c h a t z u n g e n ) . O g n i a t t o r e p a r t e c i p a n t e , s u l l a b a s e di q u e s t i d a t i e c o n o m i c i g e n e r a l i , p r e p a r a q u i n d i (con un g r a d o p i ù o m e n o e l e v a t o di s o f i s t i c a z i o n e ) le sue p r e v i s i o n i s u l l e e n t r a t e f i s c a l i . Il p r o c e s s o c u l m i n a in u n a r i u n i o n e n e l l a q u a l e v e n g o n o c o n f r o n t a t e le d i v e r s e s t i m e o t t e n u t e . E ' in q u e s t a s e d e c h e , d o p o un p r o l u n g a t o s c a m b i o di o p i n i o n i s u l l e a s s u n z i o n i e c o n o m i c h e di f o n d o , v i e n e f o r m u l a t a u n a p r e v i s i o n e c o m u n e m e n -te c o n c o r d a t a . 3 . A s p e t t a t i v e d ' i n f l a z i o n e e p r e v i s i o n i d i b i l a n c i o Un p u n t o di v i t a l e i m p o r t a n z a n e l l a f o r m u l a z i o -n e d e l b i l a -n c i o d e l G o v e r -n o f e d e r a l e è q u e l l o d e l l e a s s u n z i o n i r e l a t i v e al l i v e l l o d e i p r e z z i . In t e o r i a , p e r il n u o v o e s e r c i z i o f i n a n z i a r i o , il l i v e l l o dei p r e z z i è q u e l l o p r e s o c o m e b a s e di r i f e r i m e n t o al m o m e n t o in c u i il m i n i s t e r o d e l l e f i n a n z e s o l l e c i t a p e r la p r i m a v o l t a l ' i n v i o
d e i p r e v e n t i v i di s p e s a da p a r t e dei "dipartimenti. C o s ì , per f a r e u n e s e m p i o , n e l caso d e l p r o g e t t o di b i l a n c i o p e r il 1 9 8 3 il l i v e l l o dei p r e z z i è q u e l l o d e l 31 d i c e m b r e 1 9 7 9 . V a da sé c h e , a n c h e ai t a s s i m e d i d ' i n f l a z i o n e t e d e s c h i , u n a r i g i d a a d e s i o n e a q u e s t a r e g o l a i m p l i c h e r e b b e l i v e l l i di s p e s a r e a l e s i g n i f i c a t i v a m e n t e i n f e r i o r i a q u e l l i s u g g e r i t i d a l l e c i f r e di b i l a n c i o . Il B M F a g g i r a q u e s t o p r o b l e m a i n c l u d e n d o n e l b i l a n c i o q u e l l e c h e s o n o in r e a l t à d e l l e " r i s e r v e - i n f l a z i o n e " , a n c h e se n o n sono m a i d e s i g n a t e c o m e t a l i . Il p r o b l e m a è p a r t i c o l a r m e n t e d e l i c a t o n e l c a s o d e l l a s p e s a p e r s a l a r i e s t i p e n d i . M e n t r e n o n si p o n e n e m m e n o il p r o b l e m a di i n d i c a r e le v o c i di e n t r a t a o di u s c i t a a p r e z z i c o s t a n t i o in t e r m i n i r e a l i (il r i f i u t o d e l " b i l a n c i o p e r p r o g r a m m i " è a s s o l u t o ) , l ' i n d i c a z i o n e delle s p e s e in t e r m i n i di p r e v i s i o n i di c a s s a i n d i c h e r e b -be p i ù c h i a r a m e n t e di q u a n t o il g o v e r n o d e s i d e r i la s o r t e d e g l i i n c r e m e n t i s a l a r i a l i s t i m a t i per g l i a n n i s u c c e s s i v i . La s o l u z i o n e t r o v a t a al r i g u a r d o è t a l e da r i u s c i r e a m a s c h e r a r e in l a r g h i s -s i m a m i -s u r a le i n t e n z i o n i d e l g o v e r n o in m a t e r i a . M e n t r e le s t i m e p e r i s i n g o l i p r o g r a m m i di s p e s a c o m p r e n d o n o d e i m a r g i n i p e r l ' i n c r e m e n t o p r e v i s t o d e i c o s t i n o n s a l a r i a l i , la s p e s a p r e v i s t a p e r l ' a u m e n t o d e i s a l a r i e s t i p e n d i è c o m p r e s a , i n v e c e , in u n o s t a n z i a m e n t o g l o b a l e d e l p i a n o f i n a n z i a r i o c h e v i e n e a g g i o r n a t o c o s t a n t e m e n t e di a n n o in a n n o . N e l 1 9 7 9 , ad e s e m p i o , t a l e s t a n z i a -m e n t o p r e s e n t a v a q u e s t o a n d a -m e n t o (in -m i l i a r d i di m a r c h i ) : 1 9 7 9 1 9 8 0 1 9 8 1 1 9 8 2 1 . 1 2 . 2 3 . 4 5 . 0 10
Q u e s t e c i f r e v a n n o r a f f r o n t a t e a l c o s t o c o m p l e s s i v o p e r il p e r s o n a l e d e l l ' a m m i n i s t r a z i o n e f e d e r a l e c h e è s t a t o di c i r c a 2 7 - 2 8 m i l i a r d i di m a r c h i n e l 1 9 7 9 . P e r il 1 9 8 0 , p e r c i ò , il p i a n o f i n a n z i a r i o c o m p r e n d e v a u n a p r e v i s i o n e di a u m e n t o di c o s t i p e r il p e r s o n a l e di '2,2 m i l i a r d i di m a r c h i . M a t a l e s o m m a n o n s v e l a q u a l è la p r e v i s i o -n e d e l l ' a m m i -n i s t r a z i o -n e i-n f a t t o di a u m e -n t o d e i p r e z z i (e q u i n d i le a s p e t t a t i v e d ' i n f l a z i o n e del G o v e r n o ) in q u a n t o n o n è a c c o m p a g n a t a d a a l c u n a i n d i c a z i o n e s u l l a s u a d i s t r i b u z i o n e tra a u m e n t o di s a l a r i e s t i p e n d i e v a r i a z i o n e d e l n u m e r o d e l l e p e r s o n e i m p i e g a t e n e l l ' a m m i n i s t r a z i o -n e f e d e r a l e . Q u e s t o p r e v e -n t i v o , o se -n e c e s s a r i o u n p r e v e n t i v o a g g i o r n a t o , v i e n e i n c l u s o n e l P r o g r a m -ma 60 d e l p r o g e t t o di b i l a n c i o . Q u a n d o il p r o g e t t o è e s a m i n a t o in P a r l a m e n t o , v e r s o il m e s e di d i c e m -b r e , u n o d e i c o m p i t i d e l l e C o m m i s s i o n i -b i l a n c i o è q u e l l o di a g g i o r n a r e i p r e v e n t i v i di spefea p e r s a l a r i e s t i p e n d i t e n e n d o c o n t o d e i c o n t r a t t i d e l p u b b l i c o i m p i e g o c o n c l u s i d u r a n t e l ' a n n o p r e c e d e n t e . P e r t a l e a g g i o r n a m e n t o si a t t i n g e a l l a r i s e r v a (il c o s i d d e t t o P e r s o n a l v e r s a r k u n g s m i t -t e l - P V M ) c o s -t i -t u i -t a d a l P r o g r a m m a 6 0 . N e d e r i v a , q u i n d i , c h e c i r c a la m e t à d e l l o s t a n z i a m e n t o i n i z i a l m e n t e i n d i c a t o in q u e s t o p r o g r a m m a s c o m p a r e p e r f i n i r e n e i singo-li p r o g r a m m i di s p e s a . Il r i s u l t a t o , p e r ò , è q u e l l o di l a s c i a r e i n a l t e r a t a la d i m e n s i o n e c o m p l e s s i v a d e l b i l a n c i o . I f o n d i r e s t a n t i n e l P r o g r a m m a 6 0 c o s t i t u i s c o n o u n a v e r a e p r o p r i a r i s e r v a d a u t i l i z z a r e d u r a n t e l ' a n n o f i s c a l e . I d i p a r t i m e n t i , p e r ò ' n o n s o n o a u t o m a t i c a m e n t e a u t o r i z z a t i ad a t t i n g e r l i . P r i m a di - p o t e r l o f a r e s o n o t e n u t i a c o p r i r e t u t t e le l o r o s p e s e p e r il p e r s o n a l e c o n l a s o m m a s t a n z i a t a
a q u e s t o s c o p o n e l loro p r o g r a m m a . Solo quando h a n n o s o d d i s f a t t o q u e s t a c o n d i z i o n e p o s s o n o r i c h i e -d e r e 1 ' a u t o r i z z a z i o n e -d e l Ministero., -d e l l e f i n a n z e p e r a t t i n g e r e al P V M . E ' p o s s i b i l e , i n o l t r e , p e r i d i p a r t i m e n t i u t i l i z z a r e i f o n d i r e s t a n t i d e l P V M p e r f i n a n z i a r e l a m a g g i o r e spesa per a s s u m e r e n u o v o p e r s o n a l e (sempre che t a l i a s s u n z i o n i s i a n o a m m e s s e ) , ma s o l t a n t o a c o n d i z i o n e di p r o p o r -r e c o -r -r i s p o n d e n t i -r i s p a -r m i di s p e s a n e i lo-ro p r o g r a m m i . P e r la s p e s a n o n s a l a r i a l e la s i t u a z i o n e è m e n o n e t t a . G l i u l t i m i a n n i d e l p i a n o f i n a n z i a r i o (di s o l i t o g l i u l t i m i d u e ) i n c l u d o n o u n a r i s e r v a di e m e r g e n z a . In u n c e r t o s e n s o q u e s t o p r o v v e d i m e n t o p u ò c o n s i d e r a r s i u n a s o r t a di s a l v a g u a r d i a c o n t r o g l i a u m e n t i d e i c o s t i d i v e r s i da s a l a r i "e s t i p e n d i . P e r l ' e s e r c i z i o f i n a n z i a r i o , t u t t a v i a , n o n e s i s t e u n t a l e s t a n z i a m e n t o . In q u e s t o c a s o , p e r c i ò , i d i p a r t i m e n t i , le c u i s t i m e n o r m a l m e n t e sono f o r m u l a t e d o d i c i m e s i p r i m a d e l l ' i n i z i o d e l l ' a n n o f i s c a l e , d e v o n o in p r a t i c a i n c o r p o r a r e n e i loro p r e v e n t i v i dei m a r g i n i di s t a n z i a m e n t o che t e n g a n o c o n t o di u n ' i n f l a z i o n e di c i r c a d i c i o t t o m e s i . N e l p r e s e n t a r e le loro r i c h i e s t e e s s i n o n d i s t i n g u o -n o f r a i -n c r e m e -n t i r e a l i e -n o m i -n a l i ; i-n t a l modo l e l o r o a s s u n z i o n i di f o n d o , c i r c a l ' a u m e n t o d e i c o s t i r e a l i , v e n g o n o m a s c h e r a t e . U n o d e i c o m p i t i d e l B M F d u r a n t e le sue t r a t t a t i v e c o n i d i p a r t i m e n t i è , p e r l ' a p p u n t o , q u e l l o dì c e r c a r e di s c o p r i r e le a s s u n z i o n i sui p r e z z i c h e si c e l a n o d i e t r o le r i c h i e s t e di a u m e n t o d e l l a s p e s a e a c c e r t a r n e la r a g i o n e v o l e z z a , o l t r e c h e , n a t u r a l m e n -t e , v a l u -t a r e l ' o p p o r -t u n i -t à d e l s u o -t a s s o di c r e s c i -t a r e a l e d o p o a v e r n e d e d o t t a la q u o t a d o v u t a a l l e a s p e t t a t i v e d ' i n f l a z i o n e i n c o r p o r a t e n e l l e c i f r e . 12
Il f a t t o che q u e s t o s i s t e m a r e l a t i v a m e n t e i n f o r m a l e s e m b r i f u n z i o n a r e s o d d i s f a c e n t e m e n t e p u ò e s s e r e a s c r i t t o ad u n a s e r i e di f a t t o r i : 1 . il l i v e l l o d ' i n f l a z i o n e c o m p a r a t i v a m e n t e b a s s o in G e r m a n i a , c h e c o n s e n t e ai s i n g o l i d i p a r t i -m e n t i e al B M F di p r e v e d e r e con d i s c r e t a p r e c i s i o n e a d i s t a n z a di due a n n i il p r o b a b i l e l i v e l l o d e i p r e z z i ; 2 . lo s t r e t t o e s p e s s o d u r a t u r o c o n t a t t o tra i r e s p o n s a b i l i d e l l e s e z i o n i f i n a n z i a r i e dei d i p a r t i m e n t i di s p e s a e i l o r o c o l l e g h i n e l l e d i v i s i o n i c o r r i s p o n d e n t i al B M F ; 3 . l ' a c c e t t a z i o n e d e l l ' i m p o s t a z i o n e d e l b i l a n c i o in t e r m i n i di c a s s a , il c h e s i g n i f i c a c h e i d i p a r t i m e n t i r i c o n o s c o n o che u n p i ù e l e v a t o l i v e l l o d ' i n f l a z i o n e c o m p o r t e r à u n a d i m i n u z i o n e d e l l a s p e s a r e a l e , m e n t r e u n ' i n f l a z i o n e p i ù b a s s a p u ò c o n s e n t i r e un c e r t o a u m e n t o d e l s u o t a s s o di c r e s c i t a a v a l o r i c o s t a n t i . 4 . I l c o o r d i n a m e n t o d e l l a p o l i t i c a e c o n o m i c a f r a B u n d e L a n d e r G l i a t t u a l i t e n t a t i v i di c o o r d i n a r e la p o l i t i -ca e c o n o m i c a f r a B u n d e L a n d e r si b a s a n o su due m e c c a n i s m i : 1) u n s i s t e m a di c o n s u l t a z i o n i i s t i t u -z i o n a l i , 2 ) u n s i s t e m a ' di p r o g r a m m a -z i o n e c o n c o r d a t a in d e t e r m i n a t i s e t t o r e d ' i n t e r v e n t o . C o m i n c i a m o d a l p r i m o p u n t o . L a " l e g g e p e r la s t a b i l i t à e la c r e s c i t a " c o n la q u a l e s o n o s t a t e m o d i f i c a t e l e n o r m e c o s t i t u -z i o n a l i in m a t e r i a di f i n a n -z a p u b b l i c a s t a b i l i s c e c h e B u n d e L a n d e r si c o n s u l t i n o r e g o l a r m e n t e in t e m a di c o n d i z i o n i e c o n o m i c h e g e n e r a l i a l l o
