15655/16 1 Consiglio
dell'Unione europea
Bruxelles, 16 dicembre 2016 (OR. en)
15655/16
LIMITE JUR 612 ECOFIN 1194 DROIPEN 221 CRIMORG 185 COTER 138 CODEC 1912 IA 142
DAPIX 233
DATAPROTECT 110 FISC 238
Fascicolo interistituzionale:
2016/0208 (COD)
PARERE DEL SERVIZIO GIURIDICO1
Oggetto: Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo e che modifica la direttiva 2009/101/CE
− compatibilità delle disposizioni in materia di accesso del pubblico alle informazioni sulla titolarità effettiva con le garanzie di protezione dei dati applicabili
I. INTRODUZIONE
1. Il 5 luglio 2016 la Commissione ha presentato una proposta di direttiva che modifica la direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo e che modifica la direttiva 2009/101/CE ("la proposta")2.
1 Il presente documento contiene una consulenza legale tutelata dall'articolo 4, paragrafo 2 del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, e non resa accessibile al pubblico dal Consiglio dell'Unione europea. Il Consiglio si riserva tutti i diritti di legge riguardo a qualsiasi pubblicazione non autorizzata.
2 COM(2016) 450 final.
PUBLIC
2. La proposta è volta a modificare, tra l'altro, gli articoli 30 e 31 della direttiva (UE) 2015/849 e a inserire un nuovo articolo 1 bis nella direttiva 2009/101/CE; il combinato disposto fra tali articoli consentirebbe la divulgazione al grande pubblico di informazioni sulla titolarità effettiva di società e soggetti giuridici, dei trust a scopo di lucro e di istituti simili a detti trust.
Introdurrebbe inoltre l'obbligo di fornire informazioni sulla titolarità effettiva relative ad altri tipi di trust a qualunque persona che possa dimostrare un interesse legittimo ad accedere a tali informazioni.
3. Nel corso delle discussioni in sede di organi preparatori del Consiglio relativamente a questa parte della proposta, sono stati sollevati interrogativi in merito alla compatibilità della proposta estensione del campo di applicazione dell'accesso alle informazioni sulla titolarità effettiva con il regime di protezione dei dati dell'UE e alla fondatezza giuridica dell'approccio proposto, consistente nella modifica, a tal fine, della direttiva (UE) 2015/849 e della
direttiva 2009/101/CE.
4. Nella riunione del Consiglio (ECOFIN) dell'8 novembre 2016, il Servizio giuridico del Consiglio ("SGC") ha analizzato in termini generali la necessità di stabilire la proporzionalità tra l'ingerenza nel diritto fondamentale alla riservatezza e l'obiettivo legittimo di lottare contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo.
5. Il presente parere, presentato su richiesta del gruppo degli addetti finanziari del 17 novembre 2016, rispecchia detto intervento e lo sviluppa ulteriormente.
II. CONTESTO GIURIDICO E FATTUALE a) La proposta
6. La proposta è volta a modificare la direttiva (UE) 2015/849 (la "quarta direttiva AML") e la direttiva 2009/101/CE.
7. La quarta direttiva AML si basa sull'articolo 114 del TFUE e mira a impedire l'utilizzo del sistema finanziario dell'Unione per fini di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo (articolo 1, paragrafo 1).
8. La direttiva 2009/101/CE è basata sull'articolo 50 del TFUE e dispone che il "coordinamento delle disposizioni nazionali concernenti la pubblicità, […] delle società per azioni e delle società a responsabilità limitata […] riveste un'importanza particolare, soprattutto in ordine alla tutela degli interessi dei terzi" (considerando 2).
9. La proposta prevede l'obbligo per gli Stati membri di assicurare l'accesso alle informazioni sulla titolarità effettiva. La proposta iniziale della Commissione intende istituire un regime duplice che distingue tra le società e gli altri soggetti giuridici, i "business" trust e le entità a essi analoghe da un lato e ogni altro trust dall'altro.
10. Per quanto concerne la prima categoria, ossia le società e gli altri soggetti giuridici, i
"business" trust e le entità a essi analoghe, gli Stati membri avrebbero l'obbligo di concedere l'accesso pubblico al nome, al mese e all'anno di nascita, alla cittadinanza e al paese di residenza del titolare effettivo, come pure alla natura ed entità dell'interesse beneficiario detenuto.
11. Detto obbligo di concedere l'accesso pubblico è giustificato da una serie di considerazioni connesse alla trasparenza delle imprese.
12. Pertanto, conformemente ai considerando da 22 a 24, "[l]'accesso pubblico mediante
comunicazione obbligatoria di determinate informazioni sulla titolarità effettiva delle società fornisce garanzie supplementari ai terzi che desiderano svolgere attività commerciali con le società in questione. […] L'accesso pubblico consente alla società civile, anche attraverso le sue organizzazioni e la stampa, di effettuare una valutazione più accurata di queste
informazioni e contribuisce a mantenere la fiducia nell'integrità delle operazioni commerciali e del sistema finanziario. Inoltre può contribuire a combattere l'uso improprio di soggetti giuridici e istituti giuridici sia favorendo le indagini che per i suoi effetti in termini di reputazione, dato che tutti coloro che potrebbero effettuare operazioni con questi soggetti e istituti sono a conoscenza dell'identità dei loro titolari effettivi. Ciò facilita anche la
tempestiva ed efficiente messa a disposizione delle informazioni per gli istituti finanziari e le autorità, comprese quelle dei paesi terzi, che si occupano della lotta contro questi reati. La fiducia degli investitori e del grande pubblico nei mercati finanziari dipende in larga misura dall'esistenza di un preciso regime di comunicazione che offra trasparenza per quanto concerne la titolarità effettiva e le strutture di controllo delle società."
13. Per quanto riguarda la seconda categoria, ossia i trust diversi dai business trust, l'accesso alle informazioni sulla titolarità effettiva, consistenti nel nome, nel mese e nell'anno di nascita, nella cittadinanza e nel paese di residenza del titolare effettivo, sarebbe concesso solo alle persone o organizzazioni che possono dimostrare un "interesse legittimo".
14. A tal fine, il considerando 35 della proposta fornisce orientamenti in merito al concetto di
"interesse legittimo" affermando che "[in relazione] al riciclaggio di denaro, al finanziamento del terrorismo e ai reati presupposto associati esso dovrebbe[...] essere giustificato mediante strumenti prontamente disponibili, quali lo statuto o il mandato di organizzazioni non governative o precedenti attività dimostrate che siano inerenti alla lotta contro il riciclaggio di denaro, il finanziamento del terrorismo e i reati presupposto associati, o un'esperienza comprovata in materia di indagini o di azioni in questo campo".
15. Nel corso delle discussioni in sede di gruppo degli addetti finanziari, la presidenza ha pubblicato un primo testo di compromesso, in cui tutte le disposizioni in materia di accesso del pubblico vengono trasferite nella parte della proposta che modifica la quarta direttiva AML, senza modificare in modo sostanziale le giustificazioni contenute nei considerando corrispondenti3.
3 Doc. 13872/16 del 28 ottobre 2016.
16. La presidenza ha successivamente proposto una seconda soluzione di compromesso in cui l'accesso del grande pubblico è stato accantonato a favore di una divulgazione più restrittiva basata sulla dimostrazione di un "interesse legittimo". Tale proposta modificherebbe solo la quarta direttiva AML, implicando pertanto che la giustificazione per detto accesso sarebbe soltanto l'antiriciclaggio e non più la trasparenza delle imprese.
17. I considerando che giustificano la decisione di richiedere l'accesso del pubblico sono stati riformulati per imperniarsi sul concetto di "interesse legittimo". I riferimenti a questo stesso concetto avvengono in modo meno specifico rispetto al testo proposto inizialmente dalla Commissione (cfr. il precedente punto 14), attraverso una formulazione aperta4. Inoltre, il considerando 22 comprende una possibilità esplicita, per gli Stati membri, di ampliare il campo di applicazione dell'accesso oltre l'ambito di coloro che hanno un interesse legittimo5. b) Disposizioni applicabili in materia di protezione dei dati
18. L'articolo 7 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea ("la Carta"), concernente il rispetto della vita privata e della vita familiare, stabilisce che "[o]gni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e delle proprie
comunicazioni."
4 "The legitimate interest with respect to money laundering, terrorist financing and the associated predicate offences should be at least given to those who demonstrated previous relevant activities related to the fight against money laundering and terrorist financing or associated predicate offences, or a proven track record of actions in that field"
(doc. 14884/16 del 25 novembre 2016, considerando 35; esiste solo in EN).
5 "Member States may decide to opt for such wider access in their national legislation in case they choose to do so having regard to the utmost importance to retain balance and
proportionality in the aim of transparency and the aim of protection of fundamental rights of the individuals especially the right to privacy" "Member States may allow for a wider access to the information held in the register referred to in the paragraph 3a in accordance with their national law." (doc. 14884/16 del 25 novembre 2016, considerando 22 e
articolo 1, paragrafo 10; esiste solo in EN).
19. L'articolo 8 della Carta, relativo alla protezione dei dati di carattere personale, recita:
"1. Ogni persona ha diritto alla protezione dei dati di carattere personale che la riguardano.
2. Tali dati devono essere trattati secondo il principio di lealtà, per finalità determinate e in base al consenso della persona interessata o a un altro fondamento legittimo previsto dalla legge. Ogni persona ha il diritto di accedere ai dati raccolti che la riguardano e di ottenerne la rettifica."
20. La direttiva 95/46/CE relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati, stabilisce disposizioni concernenti il trattamento dei dati personali al fine di tutelare i diritti e le libertà fondamentali delle persone fisiche e particolarmente il diritto alla vita privata. A termini di tale direttiva, fatte salve le deroghe ammesse dal suo articolo 13, qualsiasi trattamento di dati personali deve essere conforme, da una lato, ai principi relativi alla qualità dei dati, enunciati all'articolo 6 e, dall'altro, a uno dei principi relativi alla legittimazione del trattamento dei dati elencati all'articolo 76.
21. Secondo una giurisprudenza consolidata, dette disposizioni, disciplinando il trattamento di dati personali suscettibile di ledere le libertà fondamentali, devono necessariamente essere interpretate alla luce dei diritti fondamentali, in particolare in base agli articoli 7 e 8 della Carta7.
6 Sentenza nelle cause C-465/00, C-138/01 e C-139/01, Österreichischer Rundfunk, EU:C:2003:294, punto 65, e sentenza nella causa C-131/12, Google Spain e Google, EU:C:2014:317, punto 71.
7 Sentenza nella causa Google Spain e Google di cui sopra, punto 74, e sentenza nelle cause C-141/12 e C-372/12, YS e altri, EU:C:2014:2081, punto 54.
III. ANALISI GIURIDICA Osservazioni preliminari
22. Il presente parere esaminerà la fattibilità giuridica in ordine al fatto di concedere l'accesso alle informazioni sulla titolarità effettiva in base alle modalità descritte nei punti da 9 a 17 di cui sopra.
23. La divulgazione dei dati personali di persone fisiche (ossia relativamente alla titolarità effettiva) comporta un'ingerenza nei diritti fondamentali al rispetto della vita privata e della vita familiare e alla protezione dei dati di carattere personale sanciti rispettivamente dagli articoli 7 e 8 della Carta.
24. L'articolo 52, paragrafo 1, della Carta sancisce che possono essere apportate limitazioni all'esercizio di tali diritti. Per essere legittima, qualsiasi limitazione di questo tipo deve essere giustificata in base a tre criteri:
i) l'ingerenza deve essere prevista dalla legge e rispettare il contenuto essenziale dei diritti e delle libertà;
ii) l'ingerenza deve perseguire una finalità legittima e
iii) l'ingerenza deve risultare proporzionata e dunque adeguata e necessaria per realizzare la finalità perseguita, senza andare oltre quanto necessario per realizzarla8.
8 Sentenza nella causa Österreichischer Rundfunk di cui sopra, punti 76 e 77 e sentenza nelle cause C-92/09 e C-93/09, Volker und Markus Schecke e Eifert, EU:C:2010:662, punti 50, 65 e 74.
25. Per quanto riguarda il controllo giurisdizionale, allorché si tratta di ingerenze in diritti fondamentali, la portata del potere discrezionale del legislatore dell'Unione può risultare limitata in funzione di un certo numero di elementi, tra i quali figurano, in particolare, il settore interessato, la natura del diritto di cui trattasi garantito dalla Carta, la natura e la gravità dell'ingerenza nonché la finalità di quest'ultima. Tenuto conto, da un lato, del ruolo importante svolto dalla protezione dei dati personali sotto il profilo del diritto fondamentale al rispetto della vita privata e, dall'altro, della portata e della gravità dell'ingerenza in tale
suddetto diritto, il potere discrezionale del legislatore dell'Unione risulta ridotto e di conseguenza è necessario procedere ad un suo controllo giurisdizionale stretto9. 26. In particolare, la Corte ha deciso che "le istituzioni, prima di divulgare informazioni
riguardanti una persona fisica, devono soppesare l'interesse dell'Unione a garantire la trasparenza delle proprie azioni con la lesione dei diritti riconosciuti dagli artt. 7 e 8 della Carta. Orbene, non può riconoscersi alcuna automatica prevalenza dell'obiettivo di
trasparenza sul diritto alla protezione dei dati personali […] anche qualora siano coinvolti rilevanti interessi economici."10
27. Di conseguenza, il legislatore dovrebbe essere in grado di dimostrare di aver valutato
soluzioni alternative per raggiungere gli obiettivi perseguiti che sarebbero meno restrittive dei diritti dei singoli interessati.
28. Alla luce di quanto precede, il presente parere intende pertanto esaminare in successione le due categorie di giustificazioni previste per la misura in questione al fine di valutare, sulla base dei criteri fissati in precedenza, se possano giustificare la restrizione alla protezione dei dati derivante da un accesso illimitato del grande pubblico o, qualora esso risulti
sproporzionato, da un accesso limitato dalla condizione che vi sia un interesse legittimo.
9 Sentenza nelle cause C-293/12 e C-594/12, Digital Rights Ireland, EU:C:2014:238, punti da 46 a 48 e giurisprudenza ivi citata.
10 Sentenza nella causa Schecke di cui sopra, punto 85. Cfr. parere del servizio giuridico del 7 febbraio 2013 sulla modifica della proposta della Commissione
COM(2011) 628 definitivo/2 di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune (in
prosieguo la "proposta modificata") - Compatibilità con la sentenza della Corte di giustizia nelle cause riunite C-92/09 e C-93/09, doc. 6196/13, punti 32 e 33.
i) giustificazione in base alla lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo
29. Si presume che l'ingerenza nei diritti fondamentali alla vita privata e alla protezione dei dati, implicata da un regime di accesso del pubblico alle informazioni sulla titolarità effettiva delle società e dei business trust, sarebbe basata su un atto legislativo accessibile ai singoli (la direttiva prevista) e che, pertanto, le ingerenze cui si fa riferimento sarebbero da essi prevedibili.
30. Per quanto concerne il rispetto dell'essenza dei diritti fondamentali alla vita privata e alla protezione dei dati, sebbene l'accesso illimitato da parte del grande pubblico alle informazioni sui titolari effettivi costituisca manifestamente un'ingerenza particolarmente grave in tali diritti, potrebbe essere tuttavia eccessivo considerare tale ingerenza lesiva della loro essenza.
L'insieme di dati da mettere a disposizione del pubblico dovrebbe essere limitato, definito in maniera chiara e tassativa e avere natura generale. Inoltre, tali informazioni riguardano essenzialmente lo status dei titolari effettivi di società e trust e si riferiscono alla loro sfera di attività economica.
31. Pertanto, un regime fondato sull'articolo 114 del TFUE che prevede un accesso del pubblico a talune informazioni sulla titolarità effettiva delle società e dei "business" trust sulla base della necessità di lottare contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo potrebbe essere considerato un'ingerenza prevista dalla legge, che rispetta l'essenza dei diritti
fondamentali e persegue una finalità legittima.
32. L'analisi della proporzionalità merita tuttavia una particolare attenzione.
33. La valutazione d'impatto che accompagna la proposta non riporta alcun esempio a
dimostrazione del fatto che il grande pubblico sia giuridicamente autorizzato o disposto a lottare contro il riciclaggio di denaro o in grado di farlo.
34. Il nesso tra l'accesso del pubblico alle informazioni sulla titolarità effettiva e l'attuazione di una lotta efficace contro il riciclaggio di denaro non è stabilito e, in mancanza di studi e statistiche pertinenti o persino di riscontri aneddotici, non può essere dedotto in base al buon senso. Al contrario, i valori della democrazia e dello stato di diritto su cui si fonda l'Unione sono generalmente interpretati in modo da escludere il fatto che spetti al grande pubblico occuparsi dei compiti di contrasto, poiché solo gli organi costituzionali soggetti a un severo controllo giurisdizionale sono competenti a esercitare tali attività. Non si può presumere che vi sia la necessità di ricorrere al grande pubblico affinché sostenga tali funzioni di autorità pubblica.
35. In mancanza di necessità stabilita o credibile delle misure previste, l'ingerenza derivante dall'accesso del pubblico non sarebbe proporzionata alla sua finalità legittima dichiarata. Se l'obiettivo perseguito è la lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del
terrorismo, è alquanto improbabile che limitare ad alcune categorie di pubblico il campo di applicazione dell'accesso possa alterare tale conclusione.
ii) giustificazione in base a considerazioni connesse alla trasparenza delle imprese 36. Conformemente a uno degli elementi della proposta della Commissione, l'acceso del pubblico
alle informazioni sulla titolarità effettiva è giustificato da motivi connessi alla trasparenza delle imprese.
37. Come nel caso esaminato in precedenza, tale ingerenza sarebbe considerata prevista dalla legge.
38. Quanto alla questione consistente nell'accertare se essa risponda a un obiettivo di interesse generale, la proposta della Commissione riporta varie finalità legittime, segnatamente la tutela di terzi che desiderano svolgere attività commerciali con le società, il mantenimento della fiducia nell'integrità delle operazioni commerciali e del sistema finanziario e la fiducia degli investitori e del grande pubblico nei mercati finanziari, come pure il fatto di consentire ai governi e alle autorità di regolamentazione di rispondere rapidamente a tecniche di investimento alternative (cfr. considerando da 22 a 28 della proposta).
39. La proporzionalità della misura deve essere valutata in termini di adeguatezza e necessità. In tal senso, l'accesso generalizzato del pubblico alle informazioni sulla titolarità effettiva di tutte le società e di tutti gli altri soggetti giuridici, nonché dei business trust, è inadeguato ed esula dal criterio della necessità. Si tratta di un accesso troppo ampio (potenzialmente da parte di chiunque desideri accedere alle informazioni sulla titolarità effettiva di imprese situate in tutta l'UE) che punta al soddisfacimento di obiettivi connessi alle società i quali, tuttavia, rivestono importanza per una tipologia limitata di parti. Gli obiettivi dichiarati della proposta potrebbero essere conseguiti con mezzi meno gravosi e che invadano in misura minore i diritti fondamentali alla vita privata e alla protezione dei dati.
40. In effetti, se lo scopo è fornire "garanzie supplementari ai terzi che desiderano svolgere attività commerciali con le società in questione", sarebbe più opportuno limitare l'accesso alle informazioni sulla titolarità effettiva unicamente a tali parti, invece di concederlo al pubblico in generale. Analogamente, il mantenimento della "fiducia nell'integrità delle operazioni commerciali e del sistema finanziario" e della "fiducia [...] nei mercati finanziari" potrebbe essere garantito limitando il numero di entità soggette a tale obbligo di divulgazione, ad esempio solo alle società quotate o che prendono in prestito capitali sul libero mercato. Infine, per consentire ai governi e alle autorità di regolamentazione di rispondere rapidamente a tecniche di investimento alternative occorrerebbe un accesso limitato a dette entità e non esteso al pubblico in generale.
41. Si rileva peraltro che, in base alla proposta della Commissione, l'accesso del pubblico alle informazioni sulla titolarità effettiva è fondato su una confusione tra obiettivi connessi alle società, come spiegato precedentemente, e altri scopi, in particolare la prevenzione del riciclaggio di denaro e dell'elusione fiscale (cfr., rispettivamente, i considerando 2611 e 28 della proposta). Tuttavia, come illustrato in precedenza, l'accesso del grande pubblico a informazioni sulla titolarità effettiva di tutte le società e di tutti gli altri soggetti giuridici, nonché dei business trust, in quanto strumento per combattere il riciclaggio di denaro e l'elusione fiscale è manifestamente sproporzionato e inadeguato.
11 "Occorre in particolare ricercare un giusto equilibrio tra il pubblico interesse alla trasparenza delle imprese e alla prevenzione del riciclaggio di denaro e i diritti fondamentali delle persone interessate" (grassetto aggiunto).
42. Alla luce degli argomenti sopra svolti, l'accesso illimitato da parte del grande pubblico alle informazioni sulla titolarità effettiva di tutte le società e di tutti gli altri soggetti giuridici, nonché dei business trust, è sproporzionato e costituisce un'ingerenza illecita nei diritti fondamentali alla vita privata e alla protezione dei dati.
43. Non si può tuttavia escludere che, se taluni obiettivi di trasparenza delle imprese fossero individuati e definiti in modo più rigoroso di quanto fatto nella proposta, essi potrebbero giustificare un accesso del pubblico limitato da alcuni criteri oggettivi.
iii) regime di accesso comprendente il criterio dell'"interesse legittimo"
44. Alcuni degli ostacoli giuridici individuati in relazione all'approccio esaminato al precedente punto ii) potrebbero essere superati mediante la limitazione, in base a un criterio oggettivo, dei destinatari potenziali delle informazioni sulla titolarità effettiva.
45. Il secondo regime di accesso previsto dalla proposta della Commissione riguarda i trust "non- business" e propone di limitare l'accesso alle informazioni sui titolari effettivi alle persone fisiche e alle entità che sono in grado di dimostrare un "interesse legittimo" ad ottenere tale accesso. Esso è concesso a fini di prevenzione del riciclaggio di denaro e del finanziamento del terrorismo.
46. Il fatto di limitare l'accesso alle informazioni sulla titolarità effettiva alle persone fisiche e alle entità che sono in grado di dimostrare un interesse legittimo può introdurre un elemento di proporzionalità purché il controllo dei dati pertinenti sia limitato agli agenti e alle parti interessate che possono esercitare tale controllo in modo efficace in virtù delle competenze, delle capacità professionali e del riconoscimento pubblico di cui dispongono. Naturalmente ciò presuppone che il legame tra la giustificazione e l'interesse sia diretto e che l'utilizzo dell'informazione ottenuta dimostri di concorrere alla realizzazione dell'obiettivo pubblico in questione.
47. Di certo la conclusione di cui al punto precedente richiede una precisazione importante.
Affinché le ingerenze negli articoli fondamentali sanciti dagli articoli 7 e 8 della Carta si limitino effettivamente a quanto strettamente necessario, il diritto dell'UE deve dotarsi di norme chiare e precise che disciplinino la portata di tale ingerenza12. Di conseguenza, la proposta dovrebbe contenere una serie di criteri oggettivi che permettano di determinare il concetto di "interesse legittimo" senza ambiguità e con un livello sufficiente di accuratezza, altrimenti le divergenze nell'applicazione di tale concetto da parte di ciascuno Stato membro potrebbero mettere in discussione l'adeguatezza e la necessità della misura in questione rispetto agli obiettivi perseguiti.
48. A tale proposito, come ricordato al punto 14 del presente parere, il considerando 35 della proposta della Commissione contiene orientamenti in merito al concetto di "interesse legittimo".
49. Tuttavia, gli orientamenti di cui a tale considerando mancano di chiarezza e hanno un carattere puramente indicativo. In quanto tali, non costituiscono una serie di criteri precisi e oggettivi da seguire per determinare se vi sia un interesse legittimo. Sarebbe necessaria una definizione contenente criteri oggettivi e verificabili incorporati nella parte normativa della proposta. In altre parole, i soli mandati autodichiarati di organizzazioni orientate alla trasparenza (o incidentalmente antiriciclaggio) non possono essere ritenuti sufficienti; essi devono essere accompagnati da una prova del riconoscimento indipendente della pubblica utilità delle azioni dell'organizzazione in questo settore13.
50. Pertanto, per non risultare puramente retorica, qualsiasi definizione di tale concetto dovrebbe contenere almeno la seguente serie di requisiti:
12 Sentenza nella causa Digital Rights Ireland di cui sopra, punto 60.
13 È opportuno ricordare che, nonostante la quarta direttiva AML faccia riferimento all'"interesse legittimo" in quanto criterio di accesso alle informazioni sulla titolarità effettiva, il contenuto di tale concetto non è definito. Inoltre, l'accesso del pubblico a informazioni sulla titolarità effettiva di società e altri soggetti è stato inserito nel testo della direttiva in una fase estremamente tardiva e a seguito di intense pressioni politiche nel corso dei triloghi con il Parlamento europeo. Il criterio dell'"interesse legittimo" è stato quindi elaborato per rispondervi ma, vista la dinamica dei negoziati, non è mai stato affrontato in termini di impatto, utilità o adeguatezza e non può pertanto essere utilizzato come criterio assoluto in termini di legittimità del regime di accesso.
si può ritenere che una persona o un'entità abbiano un interesse legittimo ad accedere alle informazioni sulla titolarità effettiva solo qualora a) siano in grado di dimostrare alle autorità nazionali competenti la capacità e l'intenzione di utilizzare dette informazioni unicamente a beneficio dell'interesse pubblico in gioco (che deve essere definito con precisione) e di farlo in modo da non recare un pregiudizio sproporzionato al diritto alla vita privata e b) accettino di essere autorizzate e controllate dalle autorità nazionali competenti per quanto concerne lo svolgimento di attività che utilizzano, in tutto o in parte, le informazioni così ottenute.
51. Se il criterio dell'interesse legittimo fosse definito facendo riferimento alla lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo, sia le società sia tutti i tipi di trust potrebbero essere usati in modo improprio al riguardo e non vi sarebbero motivazioni chiare per operare una distinzione sulla base delle loro natura giuridica e struttura societaria.
52. Pertanto, la stessa analisi sarebbe valida per quanto concerne il regime di accesso basato su un interesse legittimo che comprenda non solo i trust non-business, ma anche le società e i
"business" trust.
53. Infine, un'autorizzazione esplicita concessa agli Stati membri per ampliare ulteriormente il campo di applicazione dell'accesso sarebbe illegale se non accompagnata da garanzie a livello di UE. Nei casi, come questo, in cui è in gioco un'ingerenza grave nel diritto alla protezione dei dati, occorre che la legislazione dell'UE per il conferimento dei poteri si assicuri che gli Stati membri rispettino gli obblighi fissati dal diritto dell'UE in relazione alla protezione dei dati personali, in particolare gli articoli 7, 8 e 52 della Carta, la giurisprudenza della Corte di giustizia e la direttiva 95/46/CE, e le normative nazionali che attuano detti obblighi14. 54. In altri termini, la direttiva non dovrebbe offrire una base che consenta agli Stati membri, al
momento di redigere le loro norme nazionali di recepimento o altri atti legislativi nazionali pertinenti, di andare oltre quanto stabilito a livello di UE in merito alla massima restrizione dei diritti fondamentali giuridicamente possibile.
14 Sentenza nella causa Digital Rights Ireland di cui sopra, punti 65 e 66.
iv) obbligo di consultazione del Garante europeo della protezione dei dati 55. Analogamente al caso esaminato di recente in un parere dell'SGC15, sulla base delle
informazioni fornite dalla Commissione risulta che detta istituzione non abbia consultato formalmente il GEPD durante l'elaborazione della propria proposta legislativa, né sembra che si sia avvalsa della possibilità di chiedere il parere del Gruppo di lavoro "Articolo 29" per la protezione dei dati, istituito ai sensi della direttiva 95/46/CE.
56. Ai sensi dell'articolo 28, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 45/2001 concernente la protezione dei dati da parte delle istituzioni dell'Unione, "[a]l momento dell'adozione di una proposta legislativa sulla tutela dei diritti e delle libertà fondamentali delle persone in relazione al trattamento di dati personali, la Commissione consulta il garante europeo della protezione dei dati". In conformità di tale regolamento, l'obbligo di consultazione del GEPD si applica soltanto al momento dell'adozione della proposta da parte della Commissione.
Tuttavia, sebbene nessuna disposizione specifica del diritto dell'Unione imponga al legislatore dell'Unione tale obbligo di consultazione del GEPD, occorre prendere in considerazione il fatto che la Corte potrebbe ritenere detta consultazione un requisito procedurale essenziale la cui mancanza potrebbe portare all'annullamento parziale o totale della direttiva. Si consiglia pertanto al Consiglio di procedere a tale consultazione, la quale accrescerebbe il valore giuridico dell'atto e contribuirebbe agli ulteriori lavori legislativi.
15 Parere del servizio giuridico del 6 dicembre 2016 relativo a questioni di protezione dei dati legate alla proposta di direttiva della Commissione relativa a determinati aspetti dei contratti di fornitura di contenuto digitale, doc. 15287/16, punto 28.
IV. CONCLUSIONI
57. Un regime di accesso del pubblico giustificato in base alla lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo sarebbe sproporzionato rispetto alla finalità dichiarata e costituirebbe pertanto un'ingerenza illecita nei diritti fondamentali alla vita privata e alla protezione dei dati.
58. Un regime di accesso del pubblico giustificato in base a considerazioni connesse alla trasparenza delle imprese quale figura nella proposta della Commissione non è compatibile con i diritti fondamentali alla vita privata e alla protezione dei dati a causa della mancanza di proporzionalità rispetto alla finalità dichiarata.
59. Un regime di accesso comprendente il criterio dell'"interesse legittimo" potrebbe essere compatibile con le disposizioni applicabili in materia di protezione dei dati a condizione che:
- il concetto di "interesse legittimo" sia definito in modo chiaro e inserito nella parte normativa dell'atto;
- sia stabilita una relazione diretta tra le azioni effettive o potenziali delle persone aventi un interesse legittimo e l'attuazione efficace e verificabile dell'obiettivo specifico di interesse pubblico che giustifica una restrizione dei diritti fondamentali;
- l'accesso più ampio a livello nazionale avvenga in conformità dei requisiti di cui sopra e senza consentire deroghe ai limiti fissati a livello di UE.
60. La consultazione del GEPD costituisce un requisito procedurale essenziale dell'atto previsto.
