DELIBERAZIONE n. 53/2020/QMIG
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL MOLISE nella Camera di Consiglio del 1 giugno 2020
dott.ssa Lucilla Valente Presidente dott. Sergio Gasparrini Consigliere
dott. Domenico Cerqua Referendario, relatore
***
VISTO l’articolo 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
VISTA la deliberazione delle Sezioni Riunite della Corte dei conti del 16 giugno 2000 n.
14/2000, che ha approvato il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di con- trollo della Corte dei conti, nel testo modificato, da ultimo, con deliberazione del Consi- glio di Presidenza n.229 del 19 giugno 2008 (G.U. n. 153 del 2 luglio 2008);
VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131 recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordina- mento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3” e, in particolare, l’arti- colo 7, comma 8;
VISTI gli indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva approvati dalla Sezione delle Autonomie nell’adunanza del 27 aprile 2004;
VISTA la delibera della Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, del 4 giugno 2009 n. 9, recante “Modifiche ed integrazioni degli indirizzi e dei criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo”;
VISTA la delibera della Corte dei conti, Sezioni Riunite, del 26 marzo 2010 n. 8, recante
“pronuncia di orientamento generale sull’attività consultiva”;
CORTE DEI CONTI - SEZ_CON_MOL - DEL-Reg.-SC_MOL - 0000053 - 21/07/2020 - 16:07
CORTE DEI CONTI - SEZ_CON_MOL - SC_MOL - 0001539 - Interno - 21/07/2020 - 16:06
2 VISTA la delibera delle Sezioni Riunite della Corte dei conti del 21 ottobre-8 novembre 2010, n. 54;
VISTO il decreto con il quale il Presidente della Sezione ha ripartito tra i Magistrati i compiti e le iniziative riferibili alle varie aree di attività rientranti nella competenza della Sezione regionale di controllo per il Molise per l’anno 2020;
VISTA la nota prot. n. 7644 del 25 maggio 2020, acquisita al protocollo di questa Sezione n. 914, del 26 maggio 2020, con cui il Commissario Straordinario del Comune di Bojano (CB) ha avanzato richiesta di parere;
VISTA l’ordinanza n. 15/PRES/2020, del 29 maggio 2020, con la quale il Presidente della Sezione ha convocato, per il 18 maggio 2020, la Camera di consiglio “da remoto” ex art 84, comma 6 e 85 del decreto-legge 17 marzo 2020 n. 18 (convertito dalla legge 24 aprile 2020, n. 27);
UDITO il relatore, Ref. Domenico Cerqua;
FATTO
1. In data 25 maggio 2019 il Commissario Straordinario del Comune di Bojano (CB) ha inoltrato la seguente richiesta di parere: “Si chiede se una obbligazione di pagamento per prestazione professionale sorta nell’esercizio antecedente l’ipotesi di bilancio riequilibrato con atto di impegno e quindi attinente a fatti ed atti di gestione di competenza Osl ma che trova espleta- mento negli anni successivi all’ipotesi di bilancio riequilibrato debba rientrare nella competenza Osl”.
L’istanza si fonda sulla dichiarata necessità di “interpretare la norma, allo scopo di deter- minare la competenza dell’Osl, nella parte in cui stabilisce che, ai fini dell’applicazione degli ar- ticoli 252, comma 4, e 254, comma 3, Tuel, si intendono compresi nelle fattispecie ivi previste tutti i debiti correlati ad atti e fatti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato, pur se accertati, anche con provvedimento giurisdi- zionale, successivamente a tale data ma, comunque, non oltre quella di approvazione del rendi- conto della gestione di cui all’articolo 256, comma 11, del medesimo testo unico”. La “norma da interpretare”, richiamata nei contenuti ma non riportata – per evidente errore materiale – nella nota proveniente dal Comune, è contenuta nell’articolo 5, comma 2, del decreto- legge 29 marzo 2004, n. 80 (come modificato dalla legge di conversione 28 maggio 2004, n. 140), di cui si tratterà nel prosieguo.
3 Alla compiuta individuazione dell’oggetto del quesito concorre l’ampio capoverso conclusivo della richiesta, in cui si precisa che essa “vuole definire [...] se è legittima la pre- tesa del creditore ad essere pagato dall’Ente Comunale non sottoponendosi alla gestione della Commissione straordinaria del dissesto della massa passiva, posto che la spesa rientra a tutti gli effetti contabili iscritta tra i residui passivi antecedenti l’ipotesi di bilancio riequilibrato con re- golare atto amministrativo ed impegno di spesa”.
DIRITTO
2. In ordine ai presupposti di ammissibilità, deve preliminarmente osservarsi che il parere è, testualmente, sollecitato alla Sezione Regionale di controllo “per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali”, che nella regione Molise non risulta istituito.
Peraltro, tenuto conto che – non a caso – la nota è stata dal Comune direttamente inviata alla Corte, e che la mancata istituzione del Consiglio delle autonomie locali, pre- visto dall’articolo 123 della Costituzione, non può costituire un impedimento alla diretta formulazione del quesito, sotto il profilo in oggetto non sussistono motivi ostativi allo scrutinio del merito, subordinatamente al riscontro della sussistenza dei requisiti di am- missibilità soggettiva e oggettiva.
2.1 Il Comune di Bojano ha dichiarato il dissesto finanziario in data 9 agosto 2018 (delibera di Consiglio comunale n. 9), cui è seguita la nomina (con D.P.R. 3 gennaio 2019) della Commissione straordinaria di liquidazione per la gestione dell’indebitamento pre- gresso (in seguito, per brevità, anche “OSL”), competente per le obbligazioni esigibili al 31 dicembre 2017.
Successivamente, a seguito delle dimissioni del Sindaco p.t. e della conseguente de- cadenza degli organi elettivi, in data 13 agosto 2019 è stato nominato il Commissario prefettizio per la gestione provvisoria del Comune di Bojano.
Infine, con D.P.R. 16 settembre 2019 (G.U. 03 ottobre 2019) è stato formalmente nomi- nato il Commissario straordinario per la provvisoria gestione del Comune di Bojano fino all’insediamento degli organi ordinari, con il contestuale conferimento dei poteri spet- tanti al Consiglio comunale, alla Giunta ed al Sindaco.
Poiché la richiesta è stata sottoscritta dal Commissario straordinario, sussiste la legit- timazione soggettiva ai sensi dell’articolo 50 del Decreto Legislativo n. 267/2000.
2.2. In via preliminare occorre, altresì, verificare la ricorrenza dei presupposti di am- missibilità oggettiva, avuto riguardo alle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della
4 Corte dei conti dall’articolo 7, comma ottavo, della Legge 6 giugno 2003, n. 131, secondo cui Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni ulteriori forme di col- laborazione ai fini della regolare gestione finanziaria, dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa, nonché pareri “in materia di contabilità pubblica”.
Come noto, in relazione all’ambito di estensione della funzione consultiva intestata alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, la Sezione delle Autonomie, fin dall’atto di indirizzo approvato nell’adunanza del 27 aprile 2004, ha precisato che la fun- zione consultiva:
- può riferirsi esclusivamente alla materia contabile pubblica, quindi ai bilanci pub- blici, a norme e principi che disciplinano la gestione finanziaria e del patrimonio o comunque a temi di carattere generale nella materia contabile;
- non può concernere fatti gestionali specifici, dovendo riferirsi ad ambiti e oggetti di portata generale;
- deve escludere l’esame di quesiti che possano essere oggetto di disamina da parte di altri Organi, al fine di scongiurare interferenze e condizionamenti, nonché di evi- tare il rischio di orientare le amministrazioni nelle scelte di condotte processuali rela- tive a contenziosi giudiziari in atto o in via di instaurazione.
Tali indicazioni sono state ampiamente sviluppate e precisate in decisioni ormai risa- lenti. In particolare, con la deliberazione n. 5/AUT/2006 è stata evidenziata l’esigenza che la nozione di “contabilità pubblica” oggetto della funzione consultiva sia interpretata con limitato riferimento alla normativa e ai relativi atti applicativi che disciplinano, in generale, l’attività finanziaria che precede o segue i distinti interventi di settore: “Se è vero, infatti, che ad ogni provvedimento amministrativo può seguire una fase contabile, attinente all’amministrazione di entrate e spese ed alle connesse scritture di bilancio, è anche vero che la disciplina contabile si riferisce solo a tale fase “discendente” distinta da quella sostanziale, ante- cedente, del procedimento amministrativo, non disciplinata da normative di carattere contabili- stico”.
Analogamente, le Sezioni Riunite con la deliberazione 17 novembre 2010, n. 54, hanno ricordato che l’articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003 “conferisce alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti non già una funzione di consulenza di portata generale, bensì limitata alla materia di contabilità pubblica”, precisando inoltre che la nozione di contabilità pubblica non si estende sino a ricomprendere la totalità dell’azione amministrativa che presenti riflessi di natura finanziaria, ma deve intendersi limitata al “sistema di principi e
5 di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici”, sia pure “in una visione dinamica dell’accezione che sposta l’angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente ai relativi equilibri”.
Ciò premesso, tenuto conto dei contenuti della richiesta di parere, risulta acclarata la ricorrenza dei presupposti di ammissibilità oggettiva, trattandosi di questione interpre- tativa afferente al rapporto tra i meccanismi di imputazione della spesa secondo la vi- gente disciplina contabile e la competenza degli Organi cui è attribuita la gestione dei rapporti obbligatori degli enti locali in dissesto.
2.3. Ancora in via preliminare, si ritiene che nell’ambito dell’esercizio della funzione consultiva dall’articolo 7, comma ottavo, della Legge 6 giugno 2003, n. 131, non possa trovare ingresso documentazione depositata da parti private interessate alla questione interpretativa proposta dall’ente locale. Infatti, ostano a tale scrutinio la ratio del potere attribuito alla Sezione regionale di controllo (finalizzato in via diretta e immediata a for- nire chiarimenti in materia contabile a beneficio degli organi decidenti dell’Ente pub- blico richiedente) e i limiti entro i quali esso può esercitarsi (come ricordato, infatti, il quesito non può riguardare fatti gestionali specifici, dovendo riferirsi ad ambiti e oggetti di portata generale).
Né appare invocabile la figura degli “amici curiae” recentemente prevista, nell’ambito dei giudizi costituzionali, dall’articolo 4-ter delle “Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale”, in G.U. 22 gennaio 2020, n. 17 (“Entro venti giorni dalla pubblica- zione dell'ordinanza di rimessione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, le formazioni sociali senza scopo di lucro e i soggetti istituzionali, portatori di interessi collettivi o diffusi atti- nenti alla questione di costituzionalità, possono presentare alla Corte costituzionale un’opinione scritta”), per le ricordate peculiarità del procedimento in esame e tenuto conto dell’as- senza sia di una espressa disposizione speciale che di forme di pubblicità della richiesta di parere inoltrata alla Corte dei conti.
Deve, pertanto, dichiararsi inammissibile l’esame della documentazione trasmessa alla Sezione (prot. n. 0001146 del 10 giugno 2020), nelle more del deposito della delibe- razione, da un professionista interessato ad allegare ritenute conseguenze negative de- rivanti, per gli operatori economici, dall’attribuzione alla competenza dell’OSL delle ob- bligazioni divenute certe, liquide ed esigibili successivamente alla dichiarazione di dis- sesto.
6 3. Nel merito, al fine di circoscrivere il reale thema decidendum, occorre premettere che la questione interpretativa posta dalla richiesta di parere non è condizionata dall’even- tuale riscontro del presupposto – di mero fatto – della conservazione tra i residui di im- porti riferiti alle fattispecie richiamate, nei casi in cui consegua (contrariamente a quanto mostra di ritenere il Comune di Bojano) a un’errata applicazione della vigente disciplina in materia di impegno e imputazione delle spese, cui gli enti locali sono rigorosamente chiamati ad attenersi nell’ambito delle puntuali regole dettate in materia di contabilità finanziaria.
L’ente, infatti, fa espresso riferimento a “una obbligazione di pagamento per prestazione professionale sorta nell’esercizio antecedente l’ipotesi di bilancio riequilibrato con atto di impegno [...] che trova espletamento negli anni successivi all’ipotesi di bilancio riequilibrato”, la cui
“spesa rientra a tutti gli effetti contabili iscritta tra i residui passivi antecedenti l’ipotesi di bilancio riequilibrato con regolare atto amministrativo ed impegno di spesa” (enfasi aggiunta).
Tuttavia, al riguardo va ricordato che, sulla base del principio della “competenza finan- ziaria potenziata”, le obbligazioni giuridiche perfezionate sono registrate “imputandole all’esercizio in cui l’obbligazione viene a scadenza” (paragrafo 2 dell’allegato 4/2 al D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118). La scadenza dell’obbligazione è definita, a sua volta, come il mo- mento in cui il credito diventa “esigibile”, mentre l’esigibilità è da intendersi, alla stregua dei consolidati orientamenti della giurisprudenza di legittimità, come il requisito dell’obbligazione per la quale “non vi siano ostacoli alla sua riscossione ed è consentito, quindi, pretendere l’adempimento. Non si dubita, quindi, della coincidenza tra esigibilità e possibilità di esercitare il diritto di credito” (paragrafo 2, cit.).
Ciò posto, i casi di espletamento delle prestazioni in esercizi successivi a quello in cui è formato l’astratto titolo giuridico sono puntualmente e dettagliatamente disciplinati dal Legislatore.
Infatti, secondo l’articolo 3, comma 4 del D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118, le entrate e le spese accertate o impegnate, ma “non esigibili nell’esercizio considerato, sono immediata- mente reimputate all’esercizio in cui sono esigibili. La reimputazione degli impegni è effettuata incrementando, di pari importo, il fondo pluriennale di spesa, al fine di consentire, nell’entrata degli esercizi successivi, l’iscrizione del fondo pluriennale vincolato a copertura delle spese reim- putate.”.
Tale regola aurea trova una iniziale deroga nei casi di conferimento di incarichi legali (dovuta alla iniziale incertezza relativa al momento, più o meno lontano nel tempo, in
7 cui diventerà esigibile la spesa conseguente alla difesa tecnica), peraltro rapidamente ricondotta ai principi generali. Infatti, il D.Lgs. 118/2011, allegato 4/2, paragrafo 5.2, lettera g) stabilisce che: “g) gli impegni derivanti dal conferimento di incarico a legali esterni, la cui esigibilità non è determinabile, sono imputati all’esercizio in cui il contratto è firmato, in deroga al principio della competenza potenziata, al fine di garantire la copertura della spesa. In sede di predisposizione del rendiconto, in occasione della verifica dei residui prevista dall’articolo 3, comma 4 del presente decreto, se l’obbligazione non è esigibile, si provvede alla cancellazione dell’impegno ed alla sua immediata re-imputazione all’esercizio in cui si prevede che sarà esigibile, anche sulla base delle indicazioni presenti nel contratto di incarico al legale”.
Concludendo sul punto, l’obbligo di reimputazione delle spese impone di non con- servare residui passivi corrispondenti a impegni di spesa intervenuti in esercizi nei quali non risulti integrato il requisito dell’esigibilità.
Pertanto, la circostanza che, in concreto, l’ente conservi residui passivi a suo tempo erroneamente iscritti non può integrare, in sé, elemento decisivo al fine di radicare la competenza dell’Organo straordinario di liquidazione.
4. L’individuazione della regola applicabile alla fattispecie indicata dal Comune istante deve muovere dall’esame delle disposizioni aventi ad oggetto le competenze dell’Organo straordinario di liquidazione.
L’articolo 252, comma 4, del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), nel quadro di una disciplina oramai particolarmente risalente dell’istituto del dissesto, sta- bilisce che: “L’organo straordinario di liquidazione ha competenza relativamente a fatti ed atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato”.
Il successivo articolo 254, comma 3, del TUEL, nell’ambito della regolamentazione delle attività di rilevazione della massa passiva, aggiunge che: “Nel piano di rilevazione della massa passiva sono inclusi: a) i debiti di bilancio e fuori bilancio di cui all’articolo 194 veri- ficatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato [...]”.
Infine, l’articolo 5, comma 2, del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 80 (come modificato dalla legge di conversione 28 maggio 2004, n. 140), precisa quanto segue: “2. Ai fini dell’applicazione degli articoli 252, comma 4, e 254, comma 3, del testo unico delle leggi sull’or- dinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, si intendono com- presi nelle fattispecie ivi previste tutti i debiti correlati ad atti e fatti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato, pur se accertati,
8 anche con provvedimento giurisdizionale, successivamente a tale data ma, comunque, non oltre quella di approvazione del rendiconto della gestione di cui all’articolo 256, comma 11, del mede- simo testo unico”.
L’interpretazione delle richiamate disposizioni impegna da tempo soprattutto la giu- risprudenza amministrativa, nella quale non si manifestano orientamenti consolidati, coesistendo indirizzi nettamente divergenti.
La questione, peraltro, appare almeno altrettanto rilevante per il giudice contabile, ove si consideri che la disciplina del dissesto introduce un soggetto giuridico (l’OSL) titolare di attribuzioni e attività gestionali aventi ad oggetto risorse pubbliche, le quali rilevano parallelamente all’ordinaria attività degli altri organi dell’ente.
In particolare, l’ordinamento detta una disciplina speciale del procedimento di liqui- dazione della massa attiva e passiva di competenza dell’OSL, le cui peculiarità legitti- mano la prospettazione di un microsistema normativo che parrebbe finanche consentire, a quest’ultimo, ogni valutazione sull’ammissibilità alla massa passiva dei debiti fuori bilancio (Sezione di controllo per la Regione Campania, deliberazione 8 maggio 2020, n.
57/2020/QMIG).
È peraltro frequente l’emersione, sul piano normativo, di rilevanti collegamenti giu- ridici tra le competenze dei soggetti operanti negli enti in dissesto, coerenti con il disegno complessivo della procedura di risanamento in esame, che tiene conto per gli enti coin- volti della necessità – diversamente da quanto accade nell’ambito della disciplina di di- ritto privato – di preservare il principio di continuità amministrativa, pur nel rispetto delle esigenze della liquidazione.
De iure condito, come noto, la procedura non configura necessariamente una definitiva liberazione dell’ente dai rapporti giuridici attivi e passivi attribuiti all’Organo di liqui- dazione. Al contrario, terminate le operazioni di pagamento e approvato il rendiconto finale da parte dell’Organo straordinario della liquidazione (per la cui attività, in via ordinaria, a far data dall’insediamento sono complessivamente assegnati i ristretti ter- mini previsti dall’articolo 256 TUEL), l’eventuale massa debitoria che non abbia trovato copertura nella procedura di liquidazione straordinaria deve essere inserita nel bilancio comunale, gravando nuovamente sull’ente locale tornato in bonis.
In definitiva, l’attività svolta dall’Organo straordinario di liquidazione – nei limiti del circoscritto orizzonte temporale previsto – è dall’ordinamento collegata, sotto diversi
9 profili, all’esercizio delle funzioni assegnate agli organi chiamati all’ordinaria gestione dell’ente locale. Del resto, “i poteri esercitati dall’Organo straordinario (rilevazione della massa passiva, acquisizione e gestione dei mezzi finanziari disponibili ai fini del risanamento, liquida- zione e pagamento della massa passiva accertata) in ordine a fatti ed atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato appaiono propri dell’Ente locale, cosicché può, a ragione, affermarsi che l’Organo straordinario opera come “organo sostitutivo” di quelli ordinari dell’Ente” (Atto di orientamento “Sulla ge- stione dei fondi vincolati negli enti in dissesto finanziario”, approvato il 26 ottobre 2018 dall’Osservatorio sulla Finanza e la contabilità degli enti locali).
Tenuto conto dei richiamati profili ordinamentali, in questa sede occorre pertanto in- dividuare la latitudine di eventuali deroghe al sistema di principi e norme che regolano – nel rispetto delle fondamentali disposizioni in materia di “armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio” – la gestione dell’ente locale e l’imputazione dei rapporti giuridici che ne derivano, finalizzate a individuare le obbligazioni rientranti nella spe- ciale competenza dell’Organo straordinario di liquidazione, pertanto attratte dal micro- sistema normativo che ne governa l’adempimento.
5. Secondo un primo, recente orientamento, “è [...] irrilevante la nozione di liquidità ed esigibilità del credito prima o dopo la dichiarazione di dissesto: anche i debiti dell’ente locale che diventano liquidi ed esigibili dopo la dichiarazione di dissesto entrano nella massa passiva e nella liquidazione concorsuale, se derivano da fatti e atti di gestione anteriori alla dichiarazione di dis- sesto medesima” (ex plur., Cons. giust. amm. 29 ottobre 2018, n. 590).
Tale conclusione, propugnata originariamente dal Consiglio di Giustizia Ammini- strativa per la Regione siciliana – cui ha aderito implicitamente Cons. St., IV, sentenza 9 aprile 2018 n. 2141 –, è argomentata, in primo luogo, sulla base della ratio ritenuta a fon- damento della disposizione, individuata nell’esigenza di tutelare la par condicio credito- rum.
È inoltre valorizzata la disposizione speciale dettata per le obbligazioni rientranti nella gestione commissariale del Comune di Roma (articolo 4, comma 8-bis, ultimo pe- riodo, D.L. n. 2/2010, conv. in l. n. 42/2010), nella parte in cui dispone, “ai fini di una corretta imputazione del piano di rientro”, che “il primo periodo del comma 3 dell’articolo 78 del d.l. n. 112 del 2008 “si interpreta nel senso che la gestione commissariale del comune as- sume, con bilancio separato rispetto a quello della gestione ordinaria, tutte le obbligazioni deri- vanti da fatti o atti posti in essere fino alla data del 28 aprile 2008, anche qualora le stesse siano
10 accertate e i relativi crediti siano liquidati con sentenze pubblicate successivamente alla medesima data”. Infatti, la Corte costituzionale (sentenza 21 giugno 2013, n. 154), nel ritenere legit- tima la disposizione, ha precisato che “in una procedura concorsuale - tipica di uno stato di dissesto - una norma che ancori ad una certa data il fatto o l’atto genetico dell’obbliga- zione è logica e coerente, proprio a tutela dell’eguaglianza tra i creditori, mentre la circostanza che l’accertamento del credito intervenga successivamente è irrilevante ai fini dell’imputazione”.
Secondo la Corte, sarebbe “irragionevole il contrario, giacché farebbe difetto una regola precisa per individuare i crediti imputabili alla gestione commissariale o a quella ordinaria e tutto sarebbe affidato alla casualità del momento in cui si forma il titolo esecutivo, anche all’esito di una proce- dura giudiziaria di durata non prevedibile. La fissazione di una data per distinguere le due ge- stioni avrebbe un valore soltanto relativo, né sarebbe perseguito in modo efficace l’obiettivo di te- nere indenne la gestione ordinaria [...] dagli effetti del debito pregresso [...]”.
Più di recente, con l’ordinanza n. 1994, del 20 marzo 2020, la Sezione Quarta del Con- siglio di Stato, nel rimettere all’Adunanza Plenaria la questione relativa alla latitudine interpretativa dell’articolo 5, comma 2, del D.L. n. 80/2004 in relazione alla competenza al pagamento degli oneri derivanti dall’adozione di un provvedimento di c.d. acquisi- zione sanante ex articolo 42-bis del d.P.R. 8.6.2001 successivamente al 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato, ha proposto l’accogli- mento di “un’esegesi delle disposizioni in commento che attribuisca carattere integrale, generale ed omnicomprensivo alla competenza dell’organo straordinario, da intendersi riferita a tutti i ri- flessi debitori attuali (anche, dunque, sopravvenuti ex novo) di “atti e fatti di gestione” antece- denti al dissesto”.
Tale conclusione è stata fondata, in primo luogo, sulla formulazione letterale dell’ar- ticolo 5, comma 2, del D.L. n. 80/2004 (ritenuta espressione della “volontà del Legislatore di rendere quanto più possibile ampia la competenza dell’organo straordinario di liquidazione”), con particolare riferimento al significato proprio del termine “correlati” (è “ragionevole ritenere che la disposizione abbia inteso concentrare in capo alla gestione straordinaria, senza alcuna eccezione, tutte le poste debitorie comunali comunque causalmente e funzionalmente rive- nienti da scelte e condotte gestionali anteriori al dissesto, a prescindere dalla relativa qualifica- zione giuridica, dall’eventuale sopravvenienza al dissesto e dall’intervenuta emanazione, in pro- posito, di pronunce giurisdizionali”).
È stata inoltre valorizzata, nella prospettiva accolta dalla citata ordinanza, la ratio a fondamento della procedura di dissesto (“riportare l’Ente locale in bonis, escludendo dal
11 relativo bilancio tutte le poste debitorie comunque connesse alla condotta amministrativa pre- gressa: la procedura, infatti, tende a “sterilizzare” tutte le attuali conseguenze negative, in ter- mini patrimoniali e finanziari, degli “atti e fatti di gestione” antecedenti al dissesto, consentendo in tal modo l’ordinata ripresa delle funzioni istituzionali dell’Ente”).
6. A conclusioni sostanzialmente opposte giunge la giurisprudenza amministrativa che muove dall’esigenza di privilegiare un’interpretazione sistematica dell’articolo 5, comma 2, del decreto-legge 80/2004, da esaminare nell’ambito della disciplina comples- siva dei rapporti tra gli Organi preposti alla gestione ordinaria e l’Organo straordinario di liquidazione, e ritiene che “per quanto ampio, l’ambito indicato dal legislatore non può con- siderarsi esteso fino ad includere nella massa passiva debiti ancora in via di accertamento e per- tanto privi dei requisiti della certezza, della liquidità ed esigibilità” (Consiglio di Stato Sez. V, sentenza 22 gennaio 2020, n. 531; Id., 1 aprile 2019, n. 2125; Id., 11 ottobre 2016, n. 4183;
Id., 6 maggio 2015, n. 2263; Id., 11 giugno 2013 n. 3232; Sez. VI, sentenza 2017, n. 3937).
In favore delle indicate conclusioni, secondo tale orientamento, andrebbero valoriz- zati argomenti fondati, in primo luogo, sulla natura della disposizione introdotta nel 2004, di stretta interpretazione, pertanto non suscettibile di applicazione secondo para- metri sostanzialmente analogici.
Inoltre, anche la formulazione letterale fornirebbe indicazioni applicative al fine di individuare i debiti derivanti da “atti e fatti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell'anno precedente”, nella misura in cui consentirebbe di riferirsi ai soli casi in cui l’ac- certamento giudiziale tenda a verificare che “la certezza, liquidità ed esigibilità del credito sussista già anteriormente alla predetta data di discriminazione (e sia riconosciuta come tale con sentenza) e non piuttosto [...] a casi nei quali tali connotati del credito sorgano dopo la medesima data, per un giudicato ad essa successivo” (Sez. VI, sentenza 3937/2017, cit.).
Da notare che in tali pronunce si respinge altresì la tesi che contesta la presunta “in- terpretazione “contabilistica” della locuzione “fatto od atto di gestione”, implicante l’esistenza di un credito certo, liquido ed esigibile”, sostenuta dalle parti che allegano “che debba essere seguita una lettura sostanzialistica della norma” (Sez. V, sentenza 4183/2016, cit.).
La valorizzazione della formulazione letterale dell’articolo 5, comma 2, del D.L. n. 80 del 2004 conduce, inoltre, ad affermare che l’ampliamento dell'ambito di competenza dell'Organo straordinario di liquidazione concerne solamente “gli atti o fatti di gestione”, ai quali non sarebbe riconducibile l’illecito civile.
12 Non sono, infine, ritenuti rilevanti gli argomenti tratti dalla sentenza della Corte Co- stituzionale 21 giugno 2013, n. 154, sul rientro dal debito del Comune di Roma, perché pronunciata in relazione a fattispecie regolata da una disciplina ad hoc, non applicabile a tutti gli altri casi.
7. Il tema delle obbligazioni rientranti nella competenza funzionale dell’Organo straordinario di liquidazione è stato recentemente sottoposto all’attenzione delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, che sono giunti a conclusioni nettamente di- vergenti.
7.1 La Sezione regionale di controllo per il Lazio, con la Deliberazione n.
101/2019/PAR, del 14 settembre 2019, richiamati i diversi orientamenti emersi nella giu- risprudenza del Consiglio di Stato, e condivise le conclusioni sopra compendiate al par.
6, ha così concluso: “Il Collegio ritiene che l’imputazione ad esercizi futuri di spese secondo il criterio dell’esigibilità, imposta dai nuovi principi contabili, non consente di far ricadere l’onere del relativo finanziamento sull’OSL, la cui attività, caratterizzata da finalità di risana- mento dell’Ente, è costituita dalla rilevazione ed estinzione delle passività pregresse, a carico delle risorse rese disponibili, e non può estendersi alla costituzione del fondo plurien- nale vincolato.
Il principio di unità sopra richiamato, che porta a ritenere eccezionali le gestioni separate ed a contenerne l’operatività entro rigorosi limiti, induce a definire la massa passiva posta a carico della gestione straordinaria secondo i nuovi principi contabili e ad escludere, anche in questo caso, la creazione di rapporti di debito-credito fra gestioni dello stesso Ente.” (enfasi aggiunta).
7.2 La Sezione regionale di controllo per la Puglia, con la Deliberazione n.
23/2020/PAR, depositata il 24 marzo 2020, giunge a diverse conclusioni, fondate sulla condivisione dell’orientamento della giurisprudenza amministrativa sopra riassunto al par. 5.
In particolare, “ritenendo preferibile l’interpretazione di una maggiore estensione delle com- petenze dell’OSL”, la Sezione pugliese conclude che: “- i debiti certi, liquidi ed esigibili cor- relati a fatti e atti verificatosi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato rientrano nella competenza dell’OSL; - i debiti non certi, non liquidi e non esigibili correlati ai medesimi fatti e atti rientrano nella competenza dell’OSL laddove diventino certi, liquidi ed esigibili anche successivamente al 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato ma comunque non oltre la data di approva- zione del rendiconto della gestione da parte dello stesso OSL ex art. 256, comma 11, TUEL; -
13 il conferimento di un incarico legale avvenuto entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato si pone come fatto genetico di un debito nei confronti del Co- mune dissestato, destinato a ricadere nella competenza liquidatoria dell’OSL ove la relativa par- cella – che rende liquida ed esigibile l’obbligazione pecuniaria – intervenga dopo la data della dichiarazione di dissesto ma entro quella di approvazione del rendiconto della gestione da parte dell’OSL” (enfasi aggiunta).
8. L’orientamento giurisprudenziale che estende la competenza funzionale dell’Or- gano straordinario di liquidazione (condiviso dalla Sezione di controllo per la Regione Puglia) si è formato soprattutto con riferimento a fattispecie caratterizzate dal previo giudicato di annullamento degli atti di procedura espropriativa ovvero di accertamento di un’occupazione sine titulo (con condanna, in entrambi i casi, alla restituzione dell’im- mobile, salva la facoltà di emanazione di provvedimento di acquisizione sanante), seb- bene – come ricordato – le relative argomentazioni siano state coerentemente sviluppate dalla citata ordinanza n. 1994 del 20 marzo 2020 per sostenere l’attribuzione, generale ed omnicomprensiva, di tutte le poste debitorie comunque causalmente e funzionalmente collegate a condotte gestionali anteriori al dissesto alla competenza dell’Organo straor- dinario.
Orbene, l’eventuale condivisione del riferito orientamento (non rilevando la peculiare tematica in relazione alla quale risulta spesso concretamente affermato) implica il supe- ramento di taluni rilievi che non risultano espressamente esaminati dalla giurisprudenza amministrativa.
8.1 In primo luogo, la rilevanza centrale attribuita, nell’esegesi dell’articolo 5, comma 2, del D.L. 80/2004, alla testuale “correlazione” fra i debiti e gli atti o fatti di gestione implica l’inevitabile effetto di relegare in un ruolo marginale il dato temporale (“entro il 31 dicembre [...]”) e di escludere che l’espressione “accertamento, anche con provvedimento giurisdizionale, successiv[o]” debba intendersi nel suo significato tecnico-giuridico.
Tuttavia, considerato che la prima parte della previsione introdotta nel 2004 rielabora il testo degli articoli 254, comma 3 (“debiti [...] verificatisi”) e 252, comma 4 (“fatti ed atti di gestione verificatisi”) del TUEL, procedendo alla loro correlazione (“debiti correlati ad atti e fatti di gestione verificatisi”), la portata decisiva dell’argomento lessicale ai fini della defi- nizione della questione controversa in esame non appare pacifica.
Indicazioni testuali contrarie potrebbero trarsi dall’importante disposizione conte- nuta nell’articolo 255, comma 10 del TUEL, che come noto esclude dalla competenza
14 dell’Organo straordinario di liquidazione, tra l’altro, “l’amministrazione dei residui attivi e passivi relativi ai fondi a gestione vincolata” e “ai mutui passivi già attivati per investimenti”.
Infatti, l’espressa limitazione dell’esclusione dell’OSL dalla sola amministrazione dei residui (cioè crediti e debiti certi, liquidi ed esigibili al 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato) sembra presupporre un sistema normativo che esclude una sua competenza estesa, in via generale e omnicomprensiva, ai debiti che non presentano la natura di residuo (perché sorti ex novo nel corso della procedura di dissesto), anche se collegati ad “atti o fatti di gestione” pregressi: diversamente opinando, si giungerebbe alla asistematica conclusione secondo cui nel disegno del testo unico de- gli enti locali l’OSL, per le tipologie di debito indicate nell’articolo 255, comma 10 TUEL, sarebbe competente rispetto alle partite divenute successivamente esigibili e non com- petente per le obbligazioni aventi natura, appunto, di residuo.
Per completezza, va rilevato che anche la deroga introdotta, per i fondi vincolati, dall’articolo 2-bis del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113 (modificato, da ultimo, dal D.L. 24 aprile 2017, n. 50, conv. con modificazioni dalla L. 21 giugno 2017, n. 96) sembra circoscrivere il tema della competenza dell’Organo straordinario alla sola gestione dei residui.
Più in generale, il testo unico dell’ordinamento degli enti locali sembra aver codificato una disciplina che, per il profilo in esame, presuppone una competenza dell’Organo straordinario di liquidazione riferita, di regola e salve eccezioni, a debiti connessi a pre- stazioni già intervenute alla data di dichiarazione di dissesto, come appare dal riferi- mento alla necessità che, ove richiesti, i responsabili dei servizi competenti attestino (ar- ticolo 254, comma 4 TUEL) “che la prestazione è stata effettivamente resa [...] che non è avve- nuto, nemmeno parzialmente, il pagamento del corrispettivo e che il debito non è caduto in pre- scrizione alla data della dichiarazione di dissesto”.
8.2 In relazione agli argomenti che valorizzano lo scopo della procedura di dissesto – riportare in bonis l’ente locale – va ribadito che la disciplina vigente non è articolata in guisa tale da assicurare la liberazione, definitiva e irreversibile, dalle obbligazioni con- nesse alla gestione pregressa, in ragione della richiamata possibilità (nella prassi agevol- mente riscontrabile) che, al termine del circoscritto periodo entro il quale l’OSL svolge le attività connesse al suo munus funzionale, i debiti non soddisfatti gravino nuovamente sull’ente locale. Non a caso, il Legislatore ha apprestato una serie di ulteriori misure straordinarie in favore degli enti per i quali risulti verificata la potenziale
15 compromissione della possibilità di risanamento, nonostante l’assoggettamento alla pro- cedura di dissesto (tra le quali, ex articolo 256, comma 12 del TUEL, l’adesione alla pro- cedura ex articolo 243-bis del testo unico).
Pertanto, la disciplina positiva non sembra aver presupposto una diretta correlazione tra l’ampliamento delle fattispecie attratte alla gestione dell’Organo straordinario e la ripresa delle funzioni dell’ente locale.
Anzi, sul piano contabile il meccanismo, operativo ad esempio in materia di entrate vincolate o prestazioni legali, dell’iscrizione tra le spese del fondo pluriennale vinco- lato (mero saldo contabile) che costituirà la copertura dell’impegno nell’esercizio di im- putazione dell’obbligazione, se correttamente applicato, implica nei successivi esercizi (in primo luogo, di quello cui si riferisce l’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato) l’iscrizione del fondo in entrata, con piena e idonea copertura di tale spesa e mancata alterazione dei futuri equilibri di bilancio.
8.3 Anche l’interesse pubblicistico collegato all’esigenza di preservare la par condicio creditorum rischia di non essere soddisfatto in tutti quei casi in cui, estendendo eccessi- vamente la competenza dell’OSL, si sottrae il credito alla garanzia del patrimonio e dei flussi finanziari generati dall’ente in bonis, costringendolo a concorrere con gli altri cre- ditori del dissesto sul (di regola, limitato) ricavato dalla liquidazione della massa attiva, senza considerare le ulteriori problematiche connesse all’esigenza di procedere alla con- tinua rideterminazione dei piani di riparto in corso di pagamento o, quantomeno, già predisposti.
Inoltre, in un’ottica che valorizzi gli effetti delle norme in esame nell’ambito dei vin- coli e degli incentivi all’agire dei singoli operatori, tipica dell’analisi economica del di- ritto, la prospettiva di subire la sottoposizione del proprio credito alle incerte sorti della massa passiva gestita dall’Organo straordinario può costituire un evidente disincentivo, nei confronti dei numerosi operatori economici che la natura dinamica della gestione pone ordinariamente in rapporto con l’ente, a non porre in essere – o, quantomeno, ri- tardare – l’adempimento delle future prestazioni, pur genericamente collegate ad atti di gestione pregressi, successivamente alla dichiarazione di dissesto (e, nel medio periodo, a predisporre strumenti giuridico-economici di tutela avverso tale eventualità): si pensi, ad esempio, alla gestione degli stati di avanzamento nei rapporti di appalto.
Del resto, la natura interinale e temporalmente delimitata della gestione liquidatoria rende necessario limitare, nella prospettiva accolta dall’orientamento in esame, la
16 competenza dell’OSL alle obbligazioni sorte dopo il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato ma, ovviamente, entro la presentazione del rendiconto della gestione straordinaria. Tuttavia, tale soluzione, se riferita alle obbliga- zioni di fonte convenzionale, rischia di assegnare alle mutevoli decisioni della contro- parte il potere di radicare la competenza, posticipando o meno la richiesta di pagamento in funzione della volontà di sottrarsi alla gestione liquidatoria.
9. L’orientamento giurisprudenziale che àncora la competenza funzionale dell’Or- gano straordinario di liquidazione alle regole in materia di imputazione delle spese se- condo il criterio dell’esigibilità (cfr. supra, par. 6), accolto dalla Sezione di controllo per la Regione Lazio, può apparire coerente con i nuovi principi contabili generali e applicati (entrati in vigore ampiamente dopo il D.L. n. 80/2004) che regolano gli effetti finanziari degli atti di gestione dell’ente territoriale, i quali possono determinare condizioni di obiettiva insolvenza tali da implicare il dovere di adottare la deliberazione di dissesto.
Del resto, le condizioni di insolvenza sono individuate dall’articolo 244 TUEL, come noto, anche con espresso riferimento all’esistenza di “crediti liquidi ed esigibili” di terzi cui non si possa fare validamente fronte con le modalità di cui all’articolo 193 o all’articolo 194 TUEL per le fattispecie ivi previste.
Invero, la corretta applicazione delle regole in materia di impegni di spesa, residui passivi e fondo pluriennale vincolato sarebbe travolta dalla ritenuta, necessaria attribu- zione alla competenza dell’Organo di liquidazione di qualunque posta di debito generi- camente “correlata” a fatti o atti di gestione anteriori all’esercizio cui si riferisce l’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato. E ciò, anche nei casi in cui l’ordinamento, in linea con le finalità cui è preordinata la procedura di cui agli articoli 244 e seguenti del TUEL, provveda a escludere determinati rapporti giuridici dal computo degli oneri la cui inso- stenibilità impone la dichiarazione di dissesto, ad esempio mediante gli istituti dell’im- putazione delle spese e del “fondo pluriennale vincolato”, con la conseguenza che tali poste non contribuiscono al “disavanzo sostanziale” (massa debitoria al 31 dicembre dell’eserci- zio antecedente alla dichiarazione di dissesto) da ripianare.
9.1 Tuttavia, le conclusioni cui giunge l’opzione ermeneutica in esame sarebbero ac- coglibili solo ove si condividesse la richiamata, dubbia interpretazione fortemente re- strittiva della portata derogatoria dell’articolo 5, comma 2, del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 80 rispetto ai principi generali che, in sua assenza, presiederebbero al riparto delle competenze tra i soggetti operanti nell’ambito di un ente in dissesto.
17 Infatti, deve al riguardo considerarsi che le disposizioni che regolano, nel dettaglio, l’attività dell’Organo straordinario di liquidazione consentono di individuare una netta separazione tra le regole ordinarie che presidiano la gestione dell’Ente in bonis e quelle - eccezionali ed inderogabili - applicabili alla gestione dissestata.
Non appare, dunque, incongruo configurare deroghe almeno parziali alla disciplina ordinaria anche nella fase – sul piano logico preliminare a quella della gestione – dell’in- dividuazione dei criteri che regolano la competenza degli Organi coinvolti nel dissesto, valorizzando a tal fine il disposto del richiamato articolo 5, comma 2.
10. Per le considerazioni che precedono, restano da esplorare eventuali soluzioni in- terpretative intermedie che pur non subordinando, in generale, l’individuazione dei con- fini tra le competenze funzionali degli Organi coinvolti dalla dichiarazione di dissesto dell’Ente alle regole di cui alla vigente disciplina in materia di armonizzazione contabile, ancorino anche alle esigenze tutelate dai principi di efficacia, efficienza e continuità am- ministrativa l’esclusione dei debiti conseguenti a prestazioni ancora da eseguire al 31 di- cembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato dai piani di rilevazione della massa passiva.
Questa Sezione, in considerazione della rilevanza della questione trattata e del con- trasto fra le soluzioni indicate dalle Sezioni regionali di controllo, ritiene che la stessa sia da sottoporre all’esame del Presidente della Corte dei conti per la valutazione sull’op- portunità di deferirla alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni Riunite in sede di con- trollo, ai sensi dell’articolo 6, comma 4, del D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla L. 7 dicembre 2012, n. 213.
P.Q.M.
la Sezione regionale di controllo per il Molise sottopone al Presidente della Corte dei conti la valutazione sull’opportunità di deferire alla Sezione delle Autonomie o alle Se- zioni Riunite in sede di controllo, ai sensi dell’articolo 6, comma 4, del D.L. n. 174/2012, la seguente questione:
«se la competenza dell’Organo straordinario di liquidazione relativamente a fatti ed atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato comprenda anche i debiti divenuti certi, liquidi ed esigibili in conseguenza di prestazioni eseguite successivamente alla predetta data».
18 La Sezione sospende la pronuncia sul quesito formulato dal Commissario Straordinario del Comune di Bojano in attesa della deliberazione di orientamento sopra richiesta.
SI DISPONE
che copia della presente deliberazione sia trasmessa, a cura del preposto al Servizio di supporto, all’Amministrazione interessata.
Così deciso nella camera di consiglio, svoltasi mediante collegamento da remoto, del 1 giugno 2020.
L’estensore Il Presidente
(Domenico Cerqua) (Lucilla Valente)
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 21 LUGLIO 2020
IL DIRETTORE AMMINISTRATIVO (dott. Davide Sabato)
CERQUA DOMENICO CORTE DEI CONTI 21.07.2020 14:36:54 CEST
LUCILLA VALENTE CORTE DEI CONTI 21.07.2020 12:44:21 UTC
SABATO DAVIDE CORTE DEI
CONTI/80218670588 21.07.2020 13:57:50 UTC
