Diritto delle Relazioni Industriali Numero 2/XXIII - 2013. Giuffrè Editore, Milano L’inaspettata nascita di un nuovo modello tedesco
Werner Eichhorst Sommario: 1. Introduzione. – 2. Spiegare il cambiamento: alcune premesse
concettua-li. – 3. Due decenni di ristrutturazioni. – 3.1. Il settore manifatturiero. – 3.2. Il settore dei servizi. – 4. Un nuovo equilibrio? – 5. Conclusioni.
1. Introduzione
Recentemente, il “modello” del mercato del lavoro tedesco sta attirando l’attenzione, dopo alcuni decenni in cui è stato percepito in modo piut-tosto negativo, sia all’interno della stessa Germania sia all’estero. Ciò è in larga parte dovuto, da un lato, al suo apparente successo nel superare la crisi economica globale, senza andare incontro a grandi perdite di occupazione, e, dall’altro lato, ad un tasso di disoccupazione in diminu-zione ed a livelli record in termini di creadiminu-zione di occupadiminu-zione (si ve-dano i grafici 1 e 2) (1).
Inoltre la Germania ha attualmente raggiunto livelli record anche in termini di creazione di nuovi posti di lavoro. Ciò non può peraltro esse-re attribuito solo all’emergeesse-re di uno strato di “cattivi lavori” al margi-ne del mercato del lavoro, a causa della deregolaziomargi-ne, ma è dovuto, in larga parte, alla creazione di molti posti di lavoro qualificati nel settore dei servizi. Il generale miglioramento nelle prestazioni del mercato del lavoro è l’effetto di una lunga sequenza di adattamenti strutturali ed i-stituzionali, che, considerati nel loro complesso, hanno rivitalizzato al-cuni dei tradizionali punti di forza della Germania, aggiungendo nuovi elementi.
Inoltre, ciò che è particolarmente degno di nota è il fatto che tali aggiu-stamenti non sono stati il risultato di una strategia, ma di una visione a
* Deputy Director Labor Policy, IZA – Institute for the study of Labor. Traduzione
dall’inglese a cura di Giulia Tolve.
(1) U. RINNE, K.F. ZIMMERMANN, Un altro miracolo economico? Il mercato del
breve termine, che non ha fatto tanto affidamento sulle variabili macro-economiche, quanto su piccoli passi di adattamento compiuti sia a livel-lo di politiche aziendali di assunzione e gestione del personale e con-trattazione collettiva, sia a livello di politiche pubbliche.
Grafico 1 – Rapporto tra popolazione e tasso di occupazione in alcuni stati europei (1995-2010)
Grafico 2 – Tasso di disoccupazione in alcuni stati europei (1995-2011)
Fonte: Eurostat
2. Spiegare il cambiamento: alcune premesse concettuali
In letteratura è ormai largamente riconosciuto che, negli ultimi anni, il mercato del lavoro dell’Europa Continentale abbia subito profondi cambiamenti istituzionali (2). Mentre alcuni sottolineano il ruolo di se-quenze di cambiamenti istituzionali indotti dalle scelte politiche nel si-stema del welfare e del mercato del lavoro, altri hanno maggiormente posto l’enfasi sul declino strutturale del nucleo istituzionale del mercato
(2) F.W.SCHARPF, Economic Changes, Vulnerabilities, and Institutional Capabilities,
in F.W. SCHARPF, V.A.SCHMIDT, Welfare and Work in the Open Economy. I From Vulnerability to Competitiveness, Oxford University Press, 2000, 21-124. B.PALIER,
K. THELEN, Institutionalizing Dualism: Complementarities and Change in France and Germany, in Politics and Society, 2010, 38, 119-148. A.HEMERIJCK,W.E ICH-HORST, Whatever Happened to the Bismarckian Welfare State? From Labor Shedding
to Employment-Friendly Reforms, in B.PALIER, A long good-bye to Bismarck, AUP,
del lavoro tedesco, ovvero delle relazioni industriali nel settore mani-fatturiero (3).
Secondo alcuni importanti contributi recenti, gli osservatori devono ora focalizzare la loro attenzione su percorsi di adattamento che si affidano alle prassi di comportamento e di adattamento delle previsioni istitu-zionali, poste in essere dagli attori del mercato.
Protratte sequenze di cambiamenti cumulativi e parziali, a livello na-zionale o settoriale, in combinazione con le decisioni degli attori, a li-vello micro, possono portare ad una riconfigurazione del quadro zionale. Questo può risultare da un’armoniosa combinazione tra istitu-zioni, politiche economiche e contesto economico, tale da portare ad un miglioramento delle performance del sistema complessivo.
In generale, come sostenuto nel presente contributo, comprendere il successo tedesco, comparandolo al passato e ad altri paesi, richiede un orizzonte a lungo termine, anche in considerazione del fatto che, dati i continui cambiamenti a livello socio economico, questo fenomeno può aprire la strada ad ulteriori riforme.
Per comprendere gli sviluppi del mercato del lavoro è necessario, infat-ti, tenere conto dell’interazione tra cambiamenti istituzionali a livello legislativo e relazioni industriali, osservando altresì le prassi a livello di gestione delle risorse umane in ogni singola azienda. Infatti, l’operato degli attori del mercato a livello aziendale deve essere osservato in que-sta sede come un importante fattore.
La tesi è che gli attuali risultati del mercato e delle politiche del lavoro vengono compresi al meglio solo se visti come un’interazione tra previ-sioni a livello istituzionale, implementate dalla politica, e l’adattamento delle stesse a livello micro-economico ed aziendale da parte degli attori coinvolti.
Al contempo, le strutture del mercato del lavoro possono anche cambia-re senza modifiche a livello istituzionale, ma a seguito di cambiamenti spontanei delle strategie messe in atto dagli attori del mercato in rispo-sta al mutare delle condizioni economiche; ciò significa che, a livello politico, non è possibile prevedere, in anticipo, quali saranno i reali ri-sultati delle grandi riforme. Per superare questo dilemma, coloro che elaborano le politiche scelgono adattamenti parziali, talvolta marginali, che si stratificano nel tempo, e che spesso tendono a creare assetti
(3) W.S
TREECK, Re-Forming Capitalism. Institutional change in the German political economy, 2000, Oxford University Press; W.STREECK,K.THELEN, Introduction: In-stitutional Change in Advanced Political Economies, in W. STREECK, K. THELEN
(eds.), Beyond Continuity. Institutional Change in Advanced Political Economies, Ox-ford University Press, 2005, 1-39.
tuzionali ambigui con conseguenze anche involontarie. I datori di lavo-ro (ed i lavoratori, nonché cololavo-ro che sono in cerca di lavolavo-ro) hanno so-lo uno spazio limitato di manovra con riguardo ai termini delso-lo scambio tra domanda ed offerta di lavoro. Ciò rende quindi necessario che i po-litici e gli attori del mercato ricerchino e perseguano soluzioni di ripie-go, attraverso una strategia pragmatica.
I cambiamenti del mercato del lavoro possono essere compresi tenendo conto anche della ristrutturazione operata dalle aziende, in merito alle loro politiche di assunzione e gestione del personale, che ha ridisegnato i confini delle stesse e quelli tra differenti categorie di lavoratori, nell’ambito della cornice istituzionale. Mentre le imprese e gli attori sociali a livello settoriale sono i protagonisti principali del processo di ristrutturazione interna, il governo ha avuto un ruolo maggiore nella diffusione dei contratti atipici.
Per capire la riconfigurazione del mercato del lavoro tedesco, gli osser-vatori devono tenere in debita considerazione la logica della creazione di lavoro nel settore dei servizi. Molte ricerche si focalizzano ancora sul settore manifatturiero (e sulle sue relazioni industriali ), che è anco-ra visto come il principale settore dell’economia tedesca (e certamente permane rilevante), ma tendono a disconoscere l’autonoma e divergente logica del settore dei servizi (4).
Al contrario, non si deve sottovalutare la logica distinta della occupa-zione nel terziario, che ha invece un ruolo cruciale quando si tratta di spiegare la crescita dell’occupazione negli ultimi anni.
Il settore terziario non può più essere visto solamente come una appen-dice di quello manifatturiero, in quanto i servizi ad esso strumentali rappresentano solo una sua componente . Molte delle occupazioni del settore dei servizi sono infatti alquanto lontane dal manifatturiero e l’introduzione dei contratti atipici persegue, piuttosto, lo scopo di crea-re nuova occupazione.
3. Due decenni di ristrutturazioni
La Germania viene spesso considerata un modello di mercato del lavo-ro flessibile che, a causa del suo elaborato impianto in tema di forma-zione e di accordi circa la durata dell’orario di lavoro, si focalizza
(4) A.HASSEL, The paradox of liberalization – Understanding dualism and the
recov-ery of the German political economy, LSE Europe in Question Discussion Paper,
to sulla flessibilità interna, numerica e funzionale, e su una dose di fles-sibilità esterna e salariale piuttosto limitata (5). Tale descrizione rende tuttavia un quadro piuttosto generale del modello tedesco, in quanto per comprendere al meglio il processo di ristrutturazione del mercato è ne-cessario andare oltre le generalizzazioni ed adottare una prospettiva set-toriale. L’attuale immagine del reinventato modello tedesco può essere vista come un risultato, non pianificato, di una prolungata sequenza di modifiche al sistema, guidate, per la maggior parte, da una prospettiva di breve termine.
3.1. Il settore manifatturiero
Il settore manifatturiero può essere considerato come la spina dorsale dell’economia tedesca, nonostante rappresenti circa un quarto del mer-cato del lavoro (si veda il grafico 3).
In particolare, il settore della lavorazione dei metalli – il settore princi-pale in termini di rilevanza economica ed innovazione a livello istitu-zionale – ha subito una sostanziale ristrutturazione promossa attraverso iniziative dei sindacati volte ad ottenere una riduzione degli orari di la-voro.
In un ambiente caratterizzato da profonda integrazione e concorrenza globale, i datori di lavoro hanno insistito per rendere l’orario di lavoro molto più flessibile onde evitare rigide regole sulle prestazioni di lavo-ro straordinarie ed aumentare la plavo-roduttività (6). Dall’altro lato, i sinda-cati ed i comitati aziendali erano invece interessati maggiormente alla salvaguardia dei posti di lavoro esistenti.
In questo contesto economico, ed in particolare nella difficile fase degli anni Novanta, le pressioni competitive hanno portato ad un aumento della contrattazione in deroga, quindi ad una lunga fase di moderazione dei salari ed aumento della flessibilità salariale ed oraria, attraverso ac-cordi collettivi caratterizzati da clausole di uscita che permettevano una deroga a livello aziendale (7).
(5) W.E
ICHHORST,P.MARX. ‘Reforming German Labor Market Institutions: A Dual Path to Flexibility’. Journal of European Social Policy, 21, 2011, 73-87.
(6) R.T
RINCZEK, Arbeitszeitflexibilisierung in der bundesdeutschen Metallindustrie,
in H.G.ZILIAN,J.FLECKER, Flexibilisierung – Problem oder Lösung?, Edition Sigma,
1998, 67-87.
(7) B.REHDER, Betriebliche Bündnisse für Arbeit in Deutschland: Flachentarif und
Grafico 3 – Occupazione per settore in Germania, espressa in migliaia (1995-2011)
Conseguentemente, il livello aziendale ha guadagnato importanza gra-zie alla possibilità di contrattare in deroga e la cooperazione interna tra la struttura manageriale ed i comitati aziendali è stata rafforzata. Come contropartita, i sindacati e, in particolare, i comitati aziendali sono stati compensati con garanzie per i lavoratori, limitate nel tempo. La flessi-bilità a livello aziendale è aumentata e ha portato ad una riconfigura-zione più adattabile, nel futuro, dell’impianto di contrattariconfigura-zione colletti-va settoriale.
I partner sociali a livello settoriale sono stati indeboliti, comunque, quando sia i membri dei sindacati, sia la propensione dei datori di lavo-ro ad organizzarsi in associazioni tradizionali sono declinati, in quanto alcune aziende hanno lasciato le associazioni ed altre non vi sono mai entrate, soprattutto nella Germania dell’Est. Nuove tipologie di asso-ciazioni, senza mandato, sono emerse. Allo stesso tempo, comunque,
l’esternalizzazione di funzioni verso fornitori specializzati è diventata più importante sia all’interno della Germania, sia nel contesto globale. L’esternalizzazione, prima verso i paesi dell’est Europa e, più tardi, verso i paesi extra europei, è stata la tendenza del tempo (8). Ciò ha permesso alle aziende del settore manifatturiero di mantenere uno stabi-le, ma ridotto, nucleo di forza-lavoro.
Attraverso questa combinazione di esternalizzazione radicale e di au-mento della flessibilità interna, i lavoratori qualificati e stabili sono riu-sciti a conservare la loro occupazione, mantenendo condizioni di lavoro relativamente favorevoli, mentre la priorità dei datori di lavoro è stata quella di tornare a condizioni di competitività che presuppongono l’esistenza di uno stabile e motivato nucleo di lavoratori con competen-ze specifiche.
Alla fine dei conti, la ristrutturazione del settore manifatturiero è stata meno influenzata dal governo e dalle iniziative di politica pubblica che non dalla contrattazione collettiva, soprattutto a livello aziendale. Nonostante siano intervenuti i cambiamenti illustrati, il nucleo del mer-cato del lavoro tedesco, il settore manifatturiero, è ancora caratterizzato da livelli di contratti standard sopra la media e da un tasso notevolmen-te alto di conversione di contratti a notevolmen-tempo denotevolmen-terminato e di apprendista-to in contratti a tempo indeterminaapprendista-to (9).
In tale settore, la disponibilità di contratti a tempo determinato, come opzione al momento dell’assunzione, non ha aggiunto molti benefici, a causa della necessità di fare ricorso a lavoratori ben qualificati. La sta-bilità istituzionale, con riferimento alle previsioni legislative, domina, ma i cambiamenti più significativi – con riferimento alla flessibilità in-terna ed alla moderazione dei salari - sono avvenuti nell’ambito della contrattazione collettiva e nelle politiche aziendali.
L’eccezione più rilevante alla tenuta del contratto di lavoro standard nel settore è costituita dal ricorso al contratto di somministrazione di lavo-ro, che rappresenta una forma di lavoro caratterizzata da alta flessibili-tà, soprattutto nel settore manifatturiero, ma anche in alcune aree del settore dei servizi.
Le agenzie di somministrazione offrono un ulteriore grado di flessibili-tà alle aziende ed alla loro forza-lavoro stabile, in tempi di incertezza economica. Inoltre, un considerevole divario salariale tra lavoratori
(8) M.G
RÖMLING,J.MATTHES, Wächst die deutsche Industrie nur durch den Export? Wirtschaftswissenschaftliche Beiträge des Lehrstuhls für Volkswirtschaftslehre,
Wirt-schaftsordnung und Sozialpolitik, Universität Würzburg, 2010, 110.
(9)L.BELLMANN,G.FISCHER,C.HOHENDANNER, Betriebliche Dynamik und
retti e lavoratori assunti tramite agenzia (anche per mansioni equivalen-ti) rende le aziende più competitive, dal lato del costo del lavoro, e ten-de a moten-derare le richieste di aumenti salariali avanzate dai lavoratori. Infatti il lavoro tramite agenzia ha portato all’esistenza di una nuova ca-tegoria di lavoratori cui sono applicabili specifici accordi collettivi (10). Siccome i lavoratori assunti tramite agenzia lavorano a fianco dei lavo-ratori direttamente impiegati dal datore di lavoro, questo fenomeno può essere visto come una sorta di “esternalizzazione interna”.
Il nuovo ruolo guadagnato dalle agenzie per il lavoro rappresenta una delle più importanti tra le conseguenze dirette del pacchetto “Hartz” e delle correlate riforme del mercato del lavoro, riguardanti il settore in-dustriale.
Infatti, le riforme Hartz hanno rimosso molte tra le restrizioni relative al lavoro tramite agenzia che erano preesistenti in Germania. Paralle-lamente, il principio della parità di trattamento tra lavoratori sommini-strati e lavoratori comparabili direttamente a servizio dell’utilizzatore è stato stabilito, con due sole possibilità di deroga: in caso di nuove as-sunzioni di soggetti disoccupati e nel caso in cui i contratti collettivi, per il settore delle agenzie per il lavoro, stabiliscano dei salari specifici. Questo pacchetto di riforme è stato visto come un grande risultato per i sindacati, in quanto ha loro permesso di espandere la contrattazione collettiva del settore. Ora infatti i lavoratori somministrati devono esse-re esse-retribuiti nel rispetto delle tabelle pesse-redisposte dai contratti collettivi di settore.
Quindi sussiste un considerevole divario salariale tra i lavoratori som-ministrati ed i lavoratori in forza presso le imprese utilizzatrici, che si assesta in media intorno al 25-30% in meno. E’ necessario sottolineare inoltre che, visto l’alto numero di lavoratori assunti con contratto di la-voro standard – quindi contratto di lala-voro a tempo indeterminato con la piena garanzia di tutela reale in caso di licenziamento –, i datori di la-voro del settore manifatturiero preferiscono sopportare costi ingenti per vedersi garantire una certa flessibilità esterna, utilizzando i lavoratori somministrati.
Non sorprende il fatto che il metallurgico sia diventato uno dei settori in cui il ricorso al lavoro tramite agenzia è più frequente. Dati recenti
(10) A.S
PERMANN, The New Role of Temporary Agency Work in Germany, IZA
Dis-cussion Paper, 2011, 6180. H.HOLST,O.NACHTWEY,K.DÖRRE, Funktionswandel von Leiharbeit. Neue Nutzungsstrategien und ihre arbeits- und mitbestimmungspoliti-schen Folgen, Studie im Auftrag der Otto Brenner Stiftung, 2009. D.BAUMGARTEN et al.‚ Herausforderung Zeitarbeit, Studie im Auftrag der Bertelsmann Stiftung, 2012.
dimostrano che circa il 4% del totale dei lavoratori del settore del me-tallo viene impiegato attraverso la forma del lavoro tramite agenzia. Tuttavia, in occupazioni che richiedono lavoratori senza particolari competenze tecniche, come ad esempio i manovali, alcune aziende, in particolare di medie o grandi dimensioni, assumono percentuali molto più elevate di lavoratori somministrati che raggiungono anche quota 30 o 50%.
In combinazione con la possibilità, introdotta recentemente, di inviare lavoratori presso compagnie utilizzatrici per un periodo di durata inde-terminata, ciò ha contribuito alla creazione di un ulteriore segmento se-condario, nel settore manifatturiero, che aiuta, in un certo senso, la sta-bilizzazione del nucleo della forza lavoro. Si tratta di un segmento del settore in cui le competenze particolari non contano e l’impiego a lungo termine non è visto come un’opportunità tanto vantaggiosa, quanto il ricorso alla flessibilità esterna e la possibilità di usufruire di un abbas-samento del costo del lavoro.
Contrariamente a quanto ci si aspettava, recenti studi hanno dimostrato una mobilità molto limitata dei lavoratori tramite agenzia verso l’impiego diretto alle dipendenze degli utilizzatori (11).
Quindi l’impianto istituzionale del settore manifatturiero è stato predi-sposto, ma il ruolo del governo è stato piuttosto limitato, in quanto mol-ti adattamenmol-ti si sono verificamol-ti a seguito dell’azione della contrattazio-ne collettiva, della contrattazio-negoziaziocontrattazio-ne a livello aziendale e delle politiche or-ganizzative adottate dalle imprese.
A causa di questo processo di riadattamento, il settore manifatturiero in Germania è ancora molto più importante, in termini di figure professio-nali esistenti, di quanto non lo sia in altri stati europei. Infatti la Ger-mania è stato il solo paese a mostrare una disoccupazione in diminu-zione e un tasso di occupadiminu-zione in aumento, durante la crisi del 2008-2009, anche perchè la tenuta dell’occupazione nel settore manifatturie-ro è stata di particolare rilevanza.
Certamente, l’azione intrapresa a livello politico è stata di notevole im-portanza: in particolare ci si riferisce all’estensione della durata massi-ma del periodo entro il quale è possibile applicare la riduzione dell’orario di lavoro, che è passata da sei a ventiquattro mesi, ed all’aumento del complesso degli incentivi a disposizione delle imprese. Comunque, le riforme a livello politico-istituzionale sulla possibilità di ricorrere all’orario ridotto sono state solo uno tra gli elementi di
(11) F.LEHMER,K.ZIEGLER, Brückenfunktion der Leiharbeit: Zumindest ein schmaler
zione interna. Infatti, molti tra gli accordi in materia di riduzione oraria si sono verificati a livello aziendale. Ciò è stato implementato senza ul-teriori interventi a livello istituzionale.
Lo sviluppo armonioso dell’occupazione nel settore manifatturiero te-desco è stato piuttosto inaspettato, dato il contenuto degli attuali accor-di istituzionali. Solo il cambiamento del comportamento delle aziende può spiegare il fenomeno. I datori di lavoro appartenenti al settore ma-nifatturiero sono stati infatti molto cauti durante la crisi. Le passate e-sperienze avevano difatti loro insegnato che licenziare lavoratori quali-ficati durante una crisi temporanea può portare a carenze di competenze quando la domanda torna a salire ai livelli precedenti. La ristrutturazio-ne ristrutturazio-nel settore manifatturiero ha contribuito quindi a portare ad un buon assetto del contesto economico, che funziona tuttora in modo soddisfa-cente. Ciò può essere spiegato alla luce della lungimiranza dimostrata dalle aziende, che hanno saputo focalizzarsi sul nucleo del processo produttivo e sugli aspetti innovativi dello stesso, sapendo dosare il ri-corso all’esternalizzazione ed a strumenti di flessibilità interna nelle re-lazioni fra forza lavoro stabile e forza lavoro ai margini dell’organizzazione.
3.2. Il settore dei servizi
Il settore dei servizi veniva solitamente ritenuto il “tallone d’Achille” del mercato del lavoro tedesco. Al contrario, i livelli record di occupa-zione (e di abbassamento del tasso di disoccupaoccupa-zione) raggiunti nel corso degli ultimi anni non possono essere spiegati senza tenere seria-mente in considerazione la creazione di nuovi posti di lavoro e di nuove occupazioni, avvenuta nel settore dei servizi. In contrasto con una pro-spettiva che vede i servizi come un supporto (flessibile ed economico) al settore manifatturiero, la maggior parte dei lavori nel settore terziario è emersa in aree che sono piuttosto lontane dalla domanda delle aziende manifatturiere.
Il settore dei servizi non può essere visto pressoché esclusivamente come un’appendice del settore manifatturiero anche se, chiaramente, si sono verificati pure alcuni processi di esternalizzazione da parte del set-tore manifatturiero, particolarmente nei servizi ausiliari come mense, servizi di logistica, e nell’area delle agenzie di somministrazione che, in termini statistici, appartiene a quella dei servizi correlati al business. Come per il settore manifatturiero, l’espansione accelerata della occu-pazione nel settore terziario può essere attribuita ad una lunga sequenza
di ristrutturazione. Comunque, le maggiori spinte propulsive sono dif-ferenti da quelle che abbiamo trovato nel settore manifatturiero. In pri-mo luogo, la maggior parte del settore dei servizi ha affrontato un au-mento della domanda a causa di cambiamenti demografici e socio-economici, tra cui l’innalzamento del tasso di occupazione femminile e l’invecchiamento della popolazione. In particolare, l’innalzamento del tasso di occupazione femminile è responsabile di un aumento nell’offerta di lavoro, soprattutto nel settore dei servizi e, al contempo, genera un incremento nella domanda di servizi, soprattutto nel settore della cura alla persona. Inoltre, le politiche pubbliche giocano un ruolo cruciale, non solo in termini di regolazione, ma anche di finanziamento pubblico. Ciò aiuta a spiegare la crescita dell’occupazione nel settore della cura alla persona e dei servizi sanitari, cura dei bambini, educa-zione e ricerca. In secondo luogo, con riferimento a queste tipologie di occupazione afferenti al settore dei servizi, si segnala un ruolo più rile-vante della normativa di regolamentazione del mercato che governa la flessibilità delle relazioni di lavoro. Generalmente, il settore dei servizi offerti da privati tende ad affidarsi molto più alla flessibilità ottenuta attraverso contratti di lavoro a termine, lavoro autonomo o part-time, di quanto non accada nel settore manifatturiero. Pertanto, la de-regolazione del mercato del lavoro tende a colpire le aziende ed i lavo-ratori del settore dei servizi in modo più diretto. In questo settore, le competenze trasversali tendono ad essere più importanti, le aziende so-no solitamente più piccole e, infine, fuori dall’ambito del settore pub-blico, l’applicabilità della contrattazione collettiva risulta inferiore in molti settori del terziario, rispetto a quello manifatturiero, cosicché le differenze a livello salariale sono più alte (12), anche tra i lavoratori full-time.
È comunque fuorviante ritenere che questo settore abbia creato solo “cattive tipologie di lavoro”. Infatti, il numero delle occupazioni ad alto compenso integrate nel nucleo delle istituzioni del mercato del lavoro tedesco (tra le quali, ad esempio, la determinazione salariale effettuata attraverso la contrattazione collettiva, la protezione sociale e la prote-zione in caso di licenziamento) è elevato, particolarmente nei servizi commerciali o finanziari che presuppongono alta qualificazione e spe-cializzazione. Nonostante ciò, l’espansione del settore dei servizi ha portato un generale aumento della diffusione di forme di contratto
(12) C. DUSTMANN, J. LUDSTECK, U. SCHÖNBERG‚ Revisting the German Wage
standard e di occupazioni a salario più basso (13), permessi proprio dalla de-regolazione in materia di protezione sociale e flessibilità salariale. Mentre è vero che il mercato del lavoro tedesco è diventato più flessibi-le al margine, ad esempio nell’area del lavoro atipico, che è particolar-mente rilevante per i servizi, deve essere data attenzione al fatto che la de-regolazione del lavoro è avvenuta prima che la crescita del settore dei servizi avvenisse.
Molte aree del settore dei servizi oggi fanno affidamento più sul ricorso ai contratti flessibili permesso dalla legge, rispetto a quanto non accada nel settore manifatturiero, ma, comunque, il ruolo più importante è rap-presentato dal comportamento degli attori che utilizzano e riconfigura-no le possibilità riconfigura-normative. Ciò si riconfigura-nota particolarmente nel lavoro part-time. Il lavoro non standard è stato liberalizzato molto nel periodo, e gli incentivi sono stati rafforzati, in particolare con riferimento alla disoc-cupazione di lunga durata, e per i lavoratori non qualificati, da parte del pacchetto di riforme Hartz. Ma il sistema stabilito nel 2005 ha anche creato incentivi per un’offerta di lavoro flessibile e ad orario parziale. Il lavoro a tempo parziale non standard è disponibile da tempo, ma è stato scoperto come una scelta contrattuale utile in alcuni ambiti del settore dei servizi, come ad esempio i ristoranti, i supermercati o le lavanderie, negli anni Ottanta e Novanta, con corrispondente offerta di lavoro (da parte di donne ed immigrati). Per le donne sposate ed altri gruppi di la-voratori con entrate ulteriori da altre fonti, come ad esempio la pensio-ne, il lavoro part-time è una scelta attrattiva che permette di integrarle. Inoltre, anche in maniera involontaria, la scelta di combinare le entrate minime definite dallo schema implementato dalle riforme “Hartz IV” con i guadagni derivanti dal lavoro ha incentivato molto i lavoratori ad accogliere la possibilità di lavorare per otto-dieci ore a settimana, con un reddito di circa 160 euro mensili, al fine di massimizzare i vantaggi derivanti dalle nuove disposizioni. Lavorare mediante questa tipologia contrattuale è, infatti, un modo per aumentare le entrate, tanto che la scelta per questa opzione ha visto un inaspettato incremento.
Sussistono anche dati a dimostrazione che il ricorso a questa opzione aiuta le imprese a reperire lavoratori ad un salario-orario più basso, sul-la base dell’assunto per cui questi hanno sul-la possibilità di incrementare
(13) T.KALINA,C.WEINKOPF‚ Niedriglohnbeschäftigung 2010: Fast jede/r Vierte
le entrate grazie ai sussidi sociali. Anche in questo settore si nota, pe-raltro, una altissima presenza di lavoratori somministrati (14).
4. Un nuovo equilibrio?
Con il riassetto del mercato del lavoro e del modello produttivo – non in una maniera ideale, ma in una soluzione di ripiego perseguita più at-traverso i meccanismi di adattamento del mercato che non atat-traverso leggi e riforme – la Germania ha potuto vincere la disoccupazione di massa, in modo soddisfacente, ed ha generato una continua crescita oc-cupazionale negli ultimi cinque anni, anche in una situazione di crisi in cui altri stati hanno registrato considerevoli perdite in termini di occu-pazione.
Con riferimento al nucleo del settore manifatturiero orientato all’esportazione, le aziende hanno ridisegnato i loro confini e riorganiz-zato la divisione tra la loro forza-lavoro stabile ed i lavoratori al margi-ne dell’organizzaziomargi-ne, nonché tra lavoratori assunti con contratti di la-voro standard e lavoratori assunti con contratti di lala-voro atipici. Allo stesso tempo, il ruolo dell’esternalizzazione e del subappalto, sia verso aziende nazionali sia verso aziende estere, è più forte. Il nucleo di que-ste aziende è stato stabilizzato grazie ad un elaborato assetto dato dalla flessibilizzazione dell’orario di lavoro e da politiche retributive stabilite entro i parametri dati dalla contrattazione collettiva.
La collaborazione con il sindacato è stata cruciale, perché ha reso pos-sibile la decentralizzazione della contrattazione collettiva (con riferi-mento all’orario ed ai salari). Allo stesso tempo molte caratteristiche del modello – quali ad esempio il sistema di formazione duale, la colla-borazione con il sindacato ed il co-management – conservano ancora un importante ruolo. Grazie anche alla crescita dell’occupazione nel settore dei servizi, si ha ora una certa stabilità, nel complesso, in quanto la figura del lavoratore con contratto a tempo indeterminato a tempo pieno continua a rappresentare il 60% dei lavoratori. Il quadro porta ovviamente ad individuare pro e contro per le differenti categorie di la-voratori. Con riferimento ai lavoratori qualificati del settore manifattu-riero, ma anche del settore dei servizi, non si sono deteriorate né le condizioni di lavoro, né il livello della retribuzione. La flessibilità dell’orario, la riconfigurazione organizzativa delle imprese e un più
(14) K.BRUCKMEIER,T.GRAF,H.RUDOLPH‚Erwerbstätige Leistungsbezieher im SGB
flessibile sistema di determinazione dei salari hanno contribuito a dare
forza alle aziende, che grazie a questoregistrano talvolta performance
altamente produttive. Ciò nonostante l’intensità dei ritmi di lavoro e la pressione sul rendimento sono cresciuti, anche perché la forza lavoro marginale fa pressione su quei lavoratori – ormai stabilizzati – che pos-sono però più facilmente essere sostituiti.
La forza-lavoro che, invece, si trova ai margini dell’organizzazione fronteggia una situazione diversa: l’accesso al mercato del lavoro, in particolare attraverso specifiche occupazioni caratterizzate da un alto grado di flessibilità, è diventato, ad oggi, molto più facile, anche se i sa-lari e la stabilità contrattuale sono meno favorevoli in questo caso. Non bisogna nemmeno dimenticare che molti lavoratori vivono in cop-pia, cosicché, nonostante alcuni casi di scontento a livello individuale, nel complesso il ceto medio della società (Mittelschicht) appare note-volmente stabile rispetto al passato (15). In definitiva, i rischi dati dalla flessibilità del mercato del lavoro non sono distribuiti equamente, in quanto alcuni lavoratori sono danneggiati da quella esterna (lavoratori precari ed assunti con contratti atipici), mentre i lavoratori assunti con contratto a tempo indeterminato beneficiano di sofisticati modelli di flessibilità interna che portano ad una forte stabilità contrattuale in cambio di concessioni riguardanti la determinazione dei salari e l’intensificazione degli orari di lavoro.
Le politiche che hanno deregolamentato i margini del mercato del lavo-ro hanno aperto la strada a tipologie contrattuali più flessibili e più eco-nomiche; si pensi al lavoro tramite agenzia, al contratto a tempo deter-minato, ai lavoratori autonomi ed al lavoro part-time. Non tutti gli svi-luppi possono però essere spiegati con cambiamenti a livello istituzio-nale.
Ci si può comunque aspettare che la ristrutturazione economica vada avanti, parallelamente alla ulteriore espansione dei meccanismi del mercato, al fine di affrontare il contesto economico globale che impone fortissime spinte competitive sugli esportatori tedeschi. Inoltre, sussiste un divario tra tipologie di impiego in termini di condizioni di lavoro e di progressioni di carriera. Ci si possono pertanto aspettare differenze più marcate, in termini di condizioni di lavoro, tra il mercato nel suo complesso e l’impiego in settori in cui l’offerta è più scarsa e, allo
(15) M.M.GRABKA,J.R.FRICK, Schrumpfende Mittelschicht: Anzeichen einer
dauer-haften Polarisierung der verfügbaren Einkommen?, DIW Wochenbericht, 2010, 75,
so tempo, la tolleranza, a livello politico e sociale delle forme di lavoro “precarie”, potrebbe essere limitata.
Mentre questo flessibile assetto “duale” del mercato sembra abbastanza efficace ed effettivo nello stimolare la crescita del tasso di occupazione e nel ridurre la disoccupazione, aumentano le preoccupazioni circa la crescita delle ineguaglianze, soprattutto dal lato economico. Le preoc-cupazioni in merito all’equità sono un tema delicato nel contesto dell’Europa continentale, dove esiste una forte enfasi sull’importanza di una corretta ed equa distribuzione del reddito prodotto. Non possiamo aspettarci che questo assetto rimanga stabile nel prossimo futuro, in quanto i cambiamenti settoriali ed occupazionali, nonché le ristruttura-zioni organizzative, continueranno.
Assistiamo, peraltro, a due tendenze contrastanti: una volta a ridurre il divario tra lavoratori standard e non standard, ed un’altra in cui notia-mo la presenza di fattori che rendono più profondo tale divario. In pri-mo luogo, la carenza di lavoratori qualificati accentuerà le differenze tra forza-lavoro stabile e forza-lavoro precaria. Si osserva un marcato aumento del salario d’entrata per i laureati nei posti di lavoro più diffi-cili da ricoprire con lavoratori all’altezza, ed un forte interesse da parte delle imprese nel selezionare ed assumere lavoratori qualificati, nonché ad accettare compromessi circa orari particolarmente favorevoli alla conciliazione della vita lavorativa con quella familiare.
In secondo luogo, ed in contrasto con quanto appena espresso, attual-mente cresce l’attenzione sul concetto di equità. In un contesto caratte-rizzato da molta più varietà di lavoro che in passato, ma anche da con-dizioni di lavoro inique e diseguali, il lavoro meno pagato e le forme di contratti di lavoro precari, come ad esempio il lavoro tramite agenzia, sono passati al centro del dibattito politico. Mentre le aziende, ed alcu-ne parti politiche, sono tendenzialmente interessate a mantealcu-nere l’attuale assetto di contratti atipici, i sindacati ed il partito socialdemo-cratico (ed alcuni cristiani democratici) vorrebbero che venisse attuata una stretta sulle possibilità offerte dalla legge.
Il diffuso scontento circa l’esistenza di un settore del mercato così libe-ralizzato ha, infatti, già portato ad una parziale nuova regolazione del mercato. Negli ultimi anni, in molti contratti collettivi del settore dei servizi, la determinazione di un salario minimo è stata resa vincolante, nonostante non ci sia consenso in merito all’esistenza di un salario mi-nimo nazionale. Si rileva inoltre la tendenza a colmare il divario nelle condizioni di lavoro, in particolare con riferimento al salario, tra lavo-ratori somministrati e lavolavo-ratori alle dipendenze dell’utilizzatore,
pre-vedendo ad esempio la parità di trattamento dopo un determinato peri-odo in missione.
Ci si aspetta, comunque, che la ri-regolazione del mercato porterà cer-tamente all’adozione di nuove strategie di comportamento da parte de-gli attori del mercato.
5. Conclusioni
Il mercato del lavoro tedesco ha subito una fondamentale trasformazio-ne trasformazio-nel corso degli ultimi due decenni. In ogni caso, mentre la maggior parte delle attenzioni si è concentrata sulle riforme, in particolare quelle aventi ad oggetto la liberalizzazione dei contratti di lavoro non standard e le politiche attive, il comportamento degli attori del mercato è un e-lemento importante per spiegare i cambiamenti avvenuti. In questo sen-so, la capacità di adattamento e cooperazione del governo, dei partner sociali e delle aziende sembra essere più forte e più efficace che negli ultimi anni Novanta e nei primi anni Duemila, periodo in cui il mercato del lavoro tedesco veniva percepito come costretto in una condizione di persistente disoccupazione di massa e di una debole crescita. La flessi-bilità interna, relativamente all’orario di lavoro ed alla determinazione dei salari, in aree caratterizzate da forti capacità di contrattazione col-lettiva, è stata accompagnata da un dinamico settore dei servizi che si è affidato a differenti elementi di flessibilità, alcuni dei quali introdotti da disposizioni di legge.
La prospettiva di lungo termine mostra che le politiche pubbliche han-no solo una limitata influenza sull’attuale ristrutturazione mentre la creazione di occupazione ed i cambiamenti che si sono osservati in Germania, nel complesso, mostrano altresì che una riconfigurazione si-gnificativa può essere attuata senza una coordinazione sistematica o una strategia politica di lungo termine. Nonostante sia emerso un siste-ma di soluzioni abbastanza efficaci, che ben si adatta all’attuale conte-sto economico, considerato il ruolo interattivo delle politiche pubbliche e del comportamento degli attori del mercato, possiamo aspettarci ulte-riori modifiche nel prossimo futuro.
E non bisogna assumere un atteggiamento necessariamente pessimisti-co in proposito.
L’inaspettata nascita di un nuovo modello tedesco – Riassunto. Molti stati
mercato del lavoro o sistema di welfare negli ultimi due decenni. Il sistema è passato da anni in cui il tasso di popolazione attiva era basso e non sussistevano disugua-glianze nelle condizioni di lavoro a un’epoca in cui l’offerta di lavoro è molto più al-ta, ma la deregolazione del mercato ha portato ad elevate disuguaglianze tra lavora-tori standard e non standard. L’A. analizza come la Germania abbia affrontato, oltre a questo cambiamento, le difficoltà connesse alla globale crisi economica dell’ultimo periodo, prendendo a riferimento il settore manifatturiero e il settore dei servizi che ha registrato un elevato tasso di creazione di nuovi posti di lavoro. In particolare, per comprendere la tenuta del sistema tedesco bisognerà andare oltre l’analisi delle mo-difiche normative intervenute e tenere in debito conto l’effetto dell’adattamento delle scelte comportamentali degli attori del mercato alla nuova situazione economica.
The unexpected appearance of a new German model (Article in English) – Summary. Most Continental European labour markets and welfare states underwent
a substantial transformation over the last two decades moving from a situation of low employment and limited labour market inequality to higher employment, but also more inequality. Germany is a case in point as it exhibits growing employment figures and growing shares of low pay and non-standard work. Furthermore, the German labour market has been remarkably resilient during the recent crisis. Changes in la-bour market institutions such as unemployment benefits, active lala-bour market policies and employment protection play a major role, but changes in industrial relations at the sectorial level and individual firms’ staffing practices are equally important in explaining actual labour market outcomes. Regarding labour market institutions, the pattern found in Germany shows sequences of de-regulatory and regulatory re-forms of employment protection and increasing or decreasing unemployment benefit generosity, both mostly addressing the margins of the labour market, i.e. “outsiders”, and contributing to a growing dualisation of the employment system. This dualisation trend was reinforced by micro-level dynamics in industrial relations and company employment practices where we can observe growing reliance on mechanisms of in-ternal flexibility for the skilled core work force and increasing use of non-standard types of employment in less specifically skilled occupations.
