delle performance negli Enti Locali:
analisi di un caso
Cardillo Eleonora, Rizza Carmela, Ruggeri Daniela*
Ricevuto l’1 giugno 2019 Accettato il 28 settembre 2020
Abstract
The relevance of performance measurement systems in Local Authorities In the last decades, public organisations have been subject to several institutional changes, aimed at increasing their efficiency through the introduction of manage- ment control tools. The proliferation of management accounting tools planned for public companies has not always generated a corresponding diffusion of these tools in practice, widening the gap between theoretical models and practice. This gap is due to the divergence between meanings and roles assigned to performance meas- urement by theoretical models and practical dimensions. Focusing on the Local gov- ernment context, this paper aims to understand the practical relevance of perfor- mance measurement systems in public organizations, verifying how these systems can affect the logics and behaviours of actors involved in the decision making pro- cess. The theoretical insights coming from literature review are used to interpret the practical relevance of performance measurement systems in a case study of a Local government placed in the South of Italy. The empirical evidence showed that the actors’ interests and objectives can affect the Performance Plan contents and its im- plementation, activating interpretive processes that are not always consistent with the underlying logics to which the measurement should be inspired. The case study showed how the practical relevance of the performance Plans is greater for those projects in which there was a sharing of the measurement meanings by political and administrative actors, which affects the definition of the Performance Plan contents and its implementation.
Keywords: measurement of performance, Local Authorities, practical relevance.
* Università degli Studi di Catania - Dipartimento di Economia e Impresa. Corresponding author: email: c.rizza@unict.it.
Sebbene il lavoro sia frutto di una collaborazione tra gli Autori, sono da attribuire a Car- dillo Eleonora i paragrafi 1, 2 e 4; a Rizza Carmela i paragrafi 3 e 6; a Ruggeri Daniela il
1. Introduzione
Negli ultimi anni il tema dell'implementazione dei sistemi di controllo di gestione nel contesto delle aziende pubbliche ha generato particolare fervore e interesse per gli studiosi di Management Accounting. I profondi cambia- menti che hanno caratterizzato il contesto delle aziende pubbliche sono stati frutto di un processo normativo volto ad introdurre in tali aziende i sistemi di controllo manageriale tipici delle aziende private (Marasca e Gatti, 2020).
Tali cambiamenti non sempre sono stati pienamente completati, a causa dei conflitti emergenti tra le logiche istituzionali, le pratiche e i valori preesi- stenti e quelli introdotti dai nuovi strumenti. Il proliferare di modelli di mi- surazione delle performance integrati riferibili alle aziende pubbliche, non ha generato una corrispondente diffusione di tali strumenti nelle pratiche aziendali, accentuando il divario tra i modelli teorici e le pratiche di misura- zione delle performance (Nisio et al., 2012, 2013; Del Bene 2014; Nardo et al., 2019; Marasca e Gatti, 2020; Caldarelli et al., 2020).
In particolare, negli Enti Locali, caratterizzati da un’alta complessità or- ganizzativa e da continui cambiamenti normativi che hanno innovato i si- stemi di misurazione delle performance, non si riscontra ancora oggi una dif- fusa evidenza dell'efficacia di tali sistemi e del loro reale impatto sulle prati- che aziendali (Borgonovi, 2005; Talbot, 2005; Berland e Dreveton, 2006;
Radin, 2006; Anessi-Pessina et al., 2010; Nisio et al., 2012, 2013; Del Bene 2014; Cardillo e Ruggeri, 2016; Nardo et al., 2019; Marasca e Gatti, 2020;
Caldarelli et al., 2020).
In generale, in dottrina la capacità di un modello teorico di impattare sulle pratiche aziendali è riconosciuta come rilevanza pratica (Neely e Bourne, 2000; Ittner e Larcker, 2003; Ferraris Franceschi, 2006). Negli ultimi de- cenni, gli studiosi si sono interrogati su cosa debba intendersi per “rilevanza pratica” dei modelli teorici emergenti dalle scienze sociali (Augier e March, 2007; Nicolai e Seidl, 2010; van der Meer-Kooistra e Vosselman, 2012; Cha- pman e Kern, 2012) e sui fattori che possono influenzare il gap tra modelli teorici e pratiche aziendali (Lukka, 2005; Baldvinssdottir et al., 2010; van Helden e Northcott, 2010; Chua, 2011; Micheli e Mari, 2014; Chiucchi, 2014; Rizza e Ruggeri, 2016; Giovannoni e Quarchioni, 2019). Malmi e Granlund (2009) sostengono che il problema legato alla ridotta rilevanza pra- tica dei modelli teorici di Management Accounting deriva dalla mancata con- siderazione dei fenomeni sociali e tecnici che sono legati alla trasposizione di un modello teorico nelle pratiche aziendali.
Muovendo da tali premesse, il presente lavoro si propone di indagare la rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance introdotti
dalla normativa negli Enti Locali, verificando il loro impatto sulle logiche e sui comportamenti dei diversi soggetti coinvolti nei processi decisionali e gestionali di tali Enti.
Nel lavoro si esaminano dapprima gli aspetti caratterizzanti i sistemi di misurazione delle performance negli Enti Locali (paragrafo 2); successiva- mente si analizza il concetto di rilevanza pratica in relazione ai contributi presenti in dottrina (paragrafo 3), al fine di individuare una chiave di lettura del caso studio. Nel paragrafo 4 si definiscono gli aspetti metodologici del caso studio; nel paragrafo 5 si presenta l’analisi del caso di un Comune del Sud Italia, discutendo quanto emerso in merito alla rilevanza pratica dei Piani delle Performance relativi a due trienni consecutivi. Infine, si traggono le riflessioni conclusive (paragrafo 6).
2. I sistemi di misurazione delle performance negli Enti Locali: caratteri e criticità
I sistemi di misurazione della performance nelle pubbliche amministra- zioni, previsti dall’attuale normativa italiana, sono rivolti al miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia dei servizi resi. Tale processo si riconduce all’applicazione di una logica aziendalistica che ha pervaso, non senza criti- cità, le riforme del settore pubblico nell’ultimo ventennio (Anselmi, 1995;
Cerase, 2017; D’Amore, 2019).
Nel panorama italiano il contesto delle pubbliche amministrazioni e nello specifico degli Enti Locali è attualmente caratterizzato da un articolato si- stema di norme relative alla misurazione delle performance. In particolare, il legislatore è intervenuto una prima volta nel 1999 con il D.lgs. n. 286, suc- cessivamente con il D.lgs. n. 150 del 2009, fino al recente cambiamento nor- mativo introdotto con D.lgs. n. 74/2017, che ha introdotto specifiche dispo- sizioni orientate alla programmazione degli obiettivi e al miglioramento del grado di soddisfazione degli stakeholders (Giani e Giovannetti, 2006; Pado- vani et al., 2010; Nisio et al., 2012).
La valutazione della performance, introdotta dal D.lgs. 150/09 con il Ci- clo delle Performance, si esplicita in diverse fasi che comprendono la defini- zione degli obiettivi correlati alle risorse finanziarie e dei connessi indicatori per la loro misurazione, l’attribuzione delle responsabilità, il monitoraggio degli obiettivi e, infine, la misurazione della performance individuale e or- ganizzativa. I cambiamenti previsti da tale riforma non sempre hanno trovato applicazione nelle amministrazioni locali sia per l’ampio spazio lasciato a
proprie caratteristiche ed esigenze, sia per lo scarso livello di conoscenze e competenze manageriali presenti negli stessi Enti (Nisio et al., 2012).
L'ulteriore intervento del legislatore con il D.lgs. n. 118/2011 ribadisce l’importanza di collegare il Ciclo delle Performance con la programmazione economico-finanziaria (Nardo, 2005), prevedendo l’integrazione del Ciclo delle Performance con il sistema di programmazione del bilancio, mediante l’introduzione del Documento Unico di Programmazione (DUP) e l’inclu- sione del Piano delle Performance nel Piano Esecutivo di Gestione (PEG).
Tale integrazione è stata rafforzata dal D.lgs. n. 74/2017 che ha previsto l’unione tra la Relazione sulla Performance e il Rendiconto previsto all’arti- colo 227 del D.lgs. n. 267/2000.
Tale processo di cambiamento richiede agli Enti Locali di avviare un per- corso virtuoso fondato sulla consapevolezza delle potenzialità della valuta- zione della performance, evitando di adottare un sistema innovativo con una logica burocratica e formalista (Preite, 2011). Inoltre, sottolinea l’esigenza di collegare, in modo coerente, la dimensione strategica con quella operativa.
Volendo analizzare il concetto di performance, risulta evidente che esso pone in rilievo il processo di rilevazione e misurazione di dati e informazioni per valutare gli andamenti gestionali (Pollanen, 2005; Castellano, 2011). Se- condo, infatti, la prevalente dottrina nel contesto pubblico, la valutazione delle performance è significativa per i processi decisionali e per rendere più economica, efficiente ed efficace l’amministrazione pubblica, nell’ottica del miglioramento della qualità dei servizi, della trasparenza e della legittimità delle azioni (Nyhan e Martin, 1999; Askim, 2009; Nõmm e Randma-Liv, 2012). In tale senso, i processi valutativi implicano la raccolta e la segnala- zione di informazioni sull’efficienza, la qualità e l’efficacia dei programmi (Nyhan e Martin, 1999; Ter Bogt, 2004; Askim, 2009). Pertanto, il Ciclo della Performance implica l’attuazione di un preciso modello di valutazione che prevede da un lato un collegamento tra obiettivi e indicatori e dall’altro un utilizzo dei risultati ottenuti per misurare la performance e orientare la gestione. Da ciò discende che l’efficacia della valutazione è strettamente connessa al monitoraggio e al raggiungimento degli obiettivi organizzativi e gestionali (Aristigueta e Van Dooren, 2007; Van Dooren et al., 2010).
L’introduzione di tali modelli ha portato gli Enti Locali ad innovare i loro sistemi di misurazione e valutazione anche se, talvolta, si evidenziano delle criticità nelle dinamiche attuative e nell’acquisizione delle potenzialità sot- tese al concetto di performance (Nicoliello e Tracchia, 2014). Alcuni studi mettono in evidenza, infatti, come tali cambiamenti normativi non sempre siano sfociati nei risultati attesi dal legislatore (Liguori et al., 2014).
L’esigenza, per esempio, di definire gli obiettivi ad inizio anno implica da parte degli Enti l’adozione di un PEG provvisorio proprio per definire una formulazione ex ante degli stessi, indispensabile e utile ad indirizzare la ge- stione senza subire i ritardi del processo programmatorio. La struttura polie- drica del PEG lo rende, inoltre, un insieme articolato e non omogeneo di documenti che riportano valori finanziari collegati al Bilancio di previsione finanziario e obiettivi programmatici assegnati per centri di responsabilità.
Un ulteriore aspetto distorsivo dell’attuazione di tale sistema è dato dalla difficoltà di ancorare gli obiettivi espressi al sistema premiante, determi- nando un processo spesso non selettivo e poco collegato al raggiungimento di effettivi risultati.
Il sistema di valutazione della performance comporta, altresì, cambia- menti manageriali e una rivisitazione del sistema valutativo verso una coe- rente applicazione della normativa. In tal senso il D.Lsg. 74/2017 ha eviden- ziato la rilevanza del processo di modernizzazione dell'Ente e lo sviluppo di competenze e capacità professionali per l’attuazione di piani e programmi.
A ciò si aggiunge l’importanza del giudizio da parte della collettività con la quale l’Ente si rapporta attraverso modalità di interazione e di collaborazione per il raggiungimento di obiettivi collegati ai bisogni e alle esigenze dei de- stinatari dei servizi (Del Bene et al., 2018).
Un ulteriore elemento di complessità, riguardante i sistemi di misurazione delle performance in tali contesti, attiene alla considerazione che le ammini- strazioni pubbliche sono caratterizzate dalla presenza di due categorie di sog- getti, politici e manager, che possono interferire nell’uso delle informazioni sulla performance (Jansen, 2008). L’attenzione ai processi strategici ed isti- tuzionali da parte dei politici e la gestione dei processi interni da parte dei tecnici possono determinare una differente interpretazione degli strumenti di misurazione delle performance (Liguori et al., 2012) e una non fattiva colla- borazione nella predisposizione dei relativi documenti.
In particolare, dalla definizione dei contenuti del modello di misurazione delle performance alla fase di attuazione pratica, si possono creare delle di- scrasie tra ciò che le diverse categorie di soggetti percepiscono e ciò che esse realizzano (Baldvinsdottir et al., 2010; Pavan e Fadda, 2013; Ter Bogt e Van Helden, 2000; Verbeeten, 2008), limitando l'efficace attuazione dei modelli previsti dalle norme.
3. La rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance ne- gli Enti Locali
Per studiare la rilevanza pratica di un modello teorico occorre verificare come il modello teorico è in grado di influenzare le pratiche aziendali, in generale, e i processi decisionali, in particolare (Starkey e Madan 2001; Co- hen 2007; Kieser e Wellstein 2008), impattando sulle logiche e sui compor- tamenti dei diversi soggetti coinvolti nei processi decisionali.
In dottrina la rilevanza pratica di un modello teorico viene, infatti, rico- nosciuta come la capacità del modello teorico di essere recepito nelle prati- che aziendali e di influenzare i processi decisionali che li caratterizzano (Luhmann 1993; Starkey e Madan 2001; Cohen 2007; Kieser e Wellstein 2008; Nicolai e Seidl, 2010).
Nell'ambito degli studi di Management Accounting che hanno esaminato tale tematica, Baldvinsdottir et al. (2010) hanno analizzato la relazione esi- stente tra teoria e pratica, sottolineando il crescente interesse degli studiosi della disciplina verso lo sviluppo di nuovi modelli teorici non sempre corri- sposto dall’interesse da parte di coloro che operano nelle singole realtà azien- dali (Luft e Shields, 2002; Zimmerman, 2001; Chapman et al., 2007; Malmi e Granlund, 2009). Baldvinsdottir et al. (2010) sottolineano l’importanza di approfondire le motivazioni che spingono le prassi manageriali ad allonta- narsi da ciò che viene descritto teoricamente dagli studiosi di Management Accounting.
Nell’ambito della letteratura internazionale che ha analizzato l’utilizzo dei sistemi di misurazione delle performance nel settore pubblico, diversi contributi individuano elementi di diversità tra i modelli teorici e le pratiche aziendali. Ad esempio, Cavalluzzo e Ittner (2004), analizzando l’uso delle misure di performance nelle agenzie governative statunitensi, mettono in evi- denza come gli attori organizzativi manifestino un certo dissenso nell’uso delle misure di performance quando è elevato il grado di ambiguità delle misure rispetto gli obiettivi stabiliti. In alcuni casi, invece, le misure di per- formance utilizzate nelle organizzazioni pubbliche hanno mostrato un’ecces- siva focalizzazione su aspetti operativi connessi all’erogazione di particolari servizi, non sempre rispondendo alle esigenze informative dei diversi stake- holders (Atkinson e McCrindell, 1997). In particolare, le informazioni sulla misurazione delle prestazioni sono influenzate da chi costruisce gli indicatori e da chi esegue la misurazione (Palmer, 1993), pertanto "è probabile che l'u- tilizzo sia maggiore quando sono coinvolti i responsabili delle decisioni di queste attività" (Palmer, 1993, p. 33).
Verbeeten (2008), attraverso un’analisi empirica su larga scala, ha inda- gato la relazione tra l’uso delle pratiche di misurazione delle performance ed il livello di performance delle pubbliche amministrazioni. Tale analisi ha messo in evidenza come la definizione di obiettivi chiari e misurabili è posi- tivamente associata al conseguimento di risultati positivi, sia in termini quan- titativi che qualitativi. Inoltre, dalla medesima indagine è emerso che i si- stemi di misurazione delle performance pienamente condivisi dalle persone che li utilizzano, evitano fraintendimenti o incoerenze nel momento dell'uti- lizzo.
In sintesi, l’efficace introduzione dei sistemi di misurazione delle perfor- mance viene spiegata facendo ricorso al livello di commitment politico e am- ministrativo (Triantafillou, 2007; Calciolari, 2009), all’identificazione nei valori della performance, all’impegno affinché essi si affermino, alla capa- cità di fissare gli obiettivi in maniera non ambigua (Han Chun e Rainey, 2005), alla capacità di coinvolgimento dei vari attori interni (Black et al., 2001; Chang, 2006; Walker e Boyne, 2006) ed esterni (Gianakis, 2002; Wal- ker e Boyne, 2006).
Nel contesto italiano, nonostante l'articolato sistema di strumenti di mi- surazione delle performance previsti dagli interventi normativi che hanno in- teressato gli Enti Locali, ancora vi sono pochi riscontri empirici sulla rile- vanza pratica di tali strumenti che non hanno trovato una sempre facile im- plementazione nelle pratiche di tali Enti (Marasca e Gatti, 2020). A fronte dei cambiamenti normativi discussi in precedenza, alcuni Enti Locali hanno adottato logiche e tecniche di Performance Management più celermente e in maniera più completa; altri si sono mostrati riluttanti, optando per soluzioni formali e procedure dilatorie e/o elusive (Nisio et al., 2013).
Il divario tra modelli teorici e pratiche relative ai sistemi di misurazione delle performance negli Enti Locali ha dato origine a numerosi contributi riferiti al contesto italiano che si interrogano sull’origine di tale discrepanza, pervenendo a risultati non sempre coerenti tra loro (Nisio et al., 2012, 2013;
Del Bene, 2014; Nardo et al., 2019; Marasca e Gatti, 2020; Caldarelli et al., 2020).
In generale, la tendenza ad adottare cambiamenti e innovazioni secondo una logica prettamente burocratica e di adempimento normativo (Anselmi, 1995; Borgonovi, 2005) viene riconosciuta quale principale elemento che sovente causa un comportamento poco consapevole da parte dei responsabili operativi o una resistenza al cambiamento delle pratiche in uso (D’Alessio, 2012), generando un divario tra quanto previsto a livello normativo e quanto realizzato (Nisio et al., 2013). Similmente, la propensione a privilegiare le
logiche politiche e la limitata presenza di figure professionali dotate di com- petenze in ambito economico-aziendale hanno fortemente rallentato l’aper- tura ai sistemi di misurazione delle performance previsti dalle recenti riforme (Scapens e Roberts, 1993).
L’attitudine a elaborare documenti nei quali siano esplicitate la mission, la vision, le aree strategiche d’intervento e i correlati obiettivi strategici, non- ché la presenza di un sistema di informazioni per le decisioni è sintomatico di una predisposizione alla cultura della performance (Del Bene, 2008). I risultati di una ricerca condotta da Nisio et al. (2013) mostrano che un nu- mero esiguo e minoritario di Comuni ha realizzato, almeno formalmente, e pubblicato il Piano della Performance. La successiva analisi dei contenuti ha evidenziato come sia lungi dall’attuarsi nei Comuni esaminati un consape- vole recepimento dei principi innovativi del performance management e una corretta introduzione di percorsi, logiche, strumenti propri di tali sistemi di controllo.
Allo stesso modo, i risultati emersi nella ricerca condotta da Nardo et al.
(2019) mostrano che gli strumenti di programmazione introdotti dal D.lgs. n.
118/2011 non hanno reso maggiormente qualificante il ciclo di programma- zione delle performance e soprattutto l’integrazione tra obiettivi di perfor- mance e risorse di bilancio non può considerarsi avvenuta. Il recepimento dei principi del D.lgs. n. 118/2011 è avvenuto quindi solo parzialmente. In particolare, nelle realtà indagate pur essendo rispettati i tempi e i contenuti prescritti, i documenti elaborati risultano troppo tecnici, frenando la diffu- sione e la comprensione delle informazioni in essi contenute da parte degli stakeholder.
Più recentemente, Caldarelli et al. (2020) sostengono che possibili cause dei fallimenti registrati relativamente all'introduzione di sistemi di misura- zione delle performance negli Enti Locali sono ascrivibili alla assenza di una reale dialettica tra gli attori coinvolti nell'utilizzo di detti strumenti.
In generale, dalle precedenti ricerche emerge ancora l'esigenza di fare ul- teriore chiarezza sulla rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle per- formance negli Enti Locali. In tale ambito di studi, il presente lavoro si pro- pone di indagare la rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle perfor- mance, verificando come tali strumenti siano stati in grado di impattare sulle logiche e sui comportamenti dei diversi soggetti coinvolti nei processi deci- sionali.
4. Metodologia
Al fine di cogliere gli aspetti connessi all’elevata complessità organizza- tiva ed istituzionale che caratterizza tali contesti, è stato condotto un caso studio riguardante un Ente Locale del Sud Italia, ed in particolare di un Co- mune della provincia Metropolitana di Catania. Trattasi di un Comune di medie dimensioni (circa 28.000 abitanti), caratterizzato in misura prevalente da un’economia basata su attività artigianali e agricole. I cambiamenti pro- mossi dagli interventi normativi dell’ultimo decennio nell’ambito della mi- surazione delle performance hanno portato il Comune in esame a dotarsi di nuovi strumenti in grado di esprimere il Ciclo delle Performance in modo chiaro per interlocutori esterni e interni. Tali condizioni rendono questo Ente un ambiente di ricerca fertile per lo studio della rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance.
L’Ente esaminato articola la misurazione delle performance su tre livelli:
l’Ente nel suo complesso, le strutture che compongono l’Ente (servizi e uffici autonomi) e il personale in servizio. La valutazione dell’Ente nel suo com- plesso è svolta con riferimento alle macro aree di intervento, rispetto alle quali l’Ente fissa determinati obiettivi o standard qualitativi da raggiungere.
Tali aree sono valutate tramite l’individuazione di specifici progetti operativi che sono sviluppati e monitorati per un triennio. Questi progetti, a loro volta, sono posti in essere da uffici competenti per i quali sono fissati obiettivi ope- rativi da conseguire nell’arco dell’anno di riferimento. Successivamente, con la predisposizione della relazione sulle performance, si effettua la verifica sull’effettiva realizzazione di quanto programmato nell’ambito del Piano delle Performance, con la conseguente valutazione della prestazione dell’Ente nel suo complesso, dei servizi e del personale comunale.
Ai fini dell'analisi della rilevanza pratica, si è scelto di focalizzare l’atten- zione sui progetti operativi e sulle relative misurazioni delle performance, prendendo come riferimento i Piani delle Performance relativi ai due trienni consecutivi (2014-2016; 2015-2017) pubblicati nel sito web dell’Ente.
L’approccio adottato ai fini dell’analisi del caso è di tipo interpretativo, orientato a cogliere l’insieme prescrittivo di regole e procedure dettate dai cambiamenti relativi ai sistemi di misurazione delle performance e al loro impatto sulle pratiche dell'Ente esaminato, in relazione a quanto percepito dagli amministratori e dai tecnici dello stesso Ente (Denzin e Lincoln, 1994;
Gubrium e Holstein, 1997). In particolare, l’osservazione è stata focalizzata sui Piani delle Performance del Comune, svolgendo uno studio di tipo longi- tudinale, in modo da analizzare i cambiamenti intercorsi nell’ambito della
misurazione delle performance nel periodo 2014-2017, caratterizzato da ri- levanti cambiamenti istituzionali ed organizzativi relativamente al Ciclo delle Performance.
Ai fini della triangolazione dei dati le fonti utilizzate sono le seguenti:
documenti aziendali relativi all’organizzazione e alla misurazione delle per- formance dei diversi progetti operativi (progetto “fattibilità delle opere pub- bliche”, progetto “lavori pubblici”, progetto “servizio scuolabus” e progetto
“qualità servizio mensa scolastica”), interviste e osservazioni dirette.
Sono stati inoltre analizzati sia i documenti pubblicati nel sito web del Comune sia documenti interni, come relazioni periodiche sul raggiungi- mento degli obiettivi dei progetti operativi, comunicazioni scritte dei respon- sabili dei progetti, indirizzate al responsabile finanziario o al responsabile del controllo di gestione. Sono stati esaminati, infine, i documenti riguardanti i cambiamenti istituzionali relativi al periodo esaminato (2014-2017) ed i re- lativi Piani delle Performance.
Le interviste sono state condotte durante il 2018 seguendo un questionario semi-strutturato in modo da guidare la discussione verso le tematiche di in- teresse del presente lavoro1. Nello specifico, prima di condurre le interviste, il team di ricerca ha condiviso con i soggetti da intervistare un report relativo alla descrizione: dei progetti oggetto di osservazione, dei relativi obiettivi, delle misurazioni e dei risultati raggiunti ed ove disponibili eventuali infor- mazioni relative a punti di forza o di debolezza dei progetti. Il contenuto del report è stato elaborato in funzione dell’analisi documentale condotta preli- minarmente, successivamente condiviso con il responsabile del controllo di gestione che ne ha approvato il contenuto, ed infine sottoposto all’attenzione dei soggetti da intervistare. La condivisione di tali informazioni ha consen- tito al team di ricerca di validare le informazioni reperite nei documenti e allo stesso tempo di fornire un quadro di riferimento utile per un confronto con i soggetti intervistati. Tutte le interviste sono state registrate, trascritte e successivamente condivise con gli intervistati, in modo da verificarne i con- tenuti. Nella tabella 1 sono indicati l’obiettivo conoscitivo delle interviste, i documenti utilizzati, i soggetti intervistati, il numero delle interviste e la loro durata.
1 Tale scelta è coerente con l’approccio adottato di tipo interpretativo volto a comprendere le dinamiche dei processi di valutazione delle performance e interpretare le interazioni tra i soggetti coinvolti.
Tabella 1: Dettaglio interviste
Obiettivo conoscitivo Soggetti intervistati Numero di interviste
Durata delle in- terviste
Finalità perseguite attra- verso i Piani delle per- formance
Segretario comunale Responsabile finanziario Responsabile controllo di gestione/ciclo della per- formance
Sindaco
Assessore al bilancio 1 1 1
1 1
1 h e 15 min.;
1h 1h
1h 1h
Impatto dei Piani delle performance sulle prati- che
Responsabile finanziario 2 1 h; 1h e 30 min.
Dirigente Progetto “lavori pubblici”
2 1 h e 15 min.; 1h Dirigente progetto “cul-
tura e svago”
2 1 h; 1h
Responsabile del con- trollo di gestione/ciclo della performance
2 1 h; 1h e 30 min.
Responsabile del team progetto “realizzazione opere pubbliche”
2 1 h; 1h e 15 min.
Responsabile del team progetto “lavori pubblici”
2 1 h; 1h
Responsabile del team progetto “qualità servizi mensa scolastica”
2 1 h; 45 min.
Responsabile del team progetto “servizio scuola- bus”
2 1 h e 10 min.; 1h
5. La rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance: il caso di un Comune italiano
In ottemperanza a quanto previsto dagli interventi normativi, il Comune in questione da circa un decennio si è dotato di un sistema di valutazione delle performance volto a definire in modo coerente obiettivi strategici e ope- rativi. In particolare, a partire dal decreto n. 150 del 2009, l’Ente ha imple- mentato il Ciclo di Gestione della Performance e pubblica sul sito web uffi- ciale, nell’area dedicata all’“Amministrazione trasparente”, i documenti ne- cessari a garantire l’integrità, la trasparenza ed il buon andamento dell’am- ministrazione comunale. Inoltre, il Comune ha approvato numerosi regola- menti interni, tra cui, nel 2014, il regolamento sul sistema di misurazione e valutazione delle performance che pone le basi per attuare il suddetto ciclo2.
Secondo quanto previsto dalla normativa vigente, il Ciclo della Perfor- mance inizia con la predisposizione, in fase previsionale, del Piano delle Per- formance, attraverso il quale si definiscono e si attribuiscono le risorse ne- cessarie per operare secondo un articolato sistema di determinazione di obiettivi assegnati ai diversi responsabili dei servizi.
La riconduzione del Piano delle Performance e del Piano degli Obiettivi (PDO) all’interno del PEG implica la predisposizione di un unico documento nel quale rappresentare gli indirizzi e gli obiettivi strategici e operativi, ai quali sono associati indicatori utili alla misurazione e alla valutazione delle performance dell’Amministrazione.
Pertanto, il PEG costituisce lo strumento cardine per avviare il Ciclo della Performance e assume la funzione di guidare e coordinare l’azione pubblica, assegnando ai responsabili dei servizi gli obiettivi e definendo l’allocazione delle risorse.
Tali documenti rappresentano strumenti manageriali di rilevanza sia in- terna, poiché consentono all’Ente di valutare e migliorare i servizi erogati, che esterna, poiché, attraverso la comunicazione dei risultati, rendono conto ai cittadini del grado di realizzazione degli obiettivi previsti rispetto alle linee programmatiche dell'Amministrazione.
2 Il regolamento, suddiviso in cinque sezioni, disciplina l’intera attività dell’amministra- zione e prevede le seguenti aree: predisposizione e approvazione del Bilancio di previsione e dei documenti strategici tra cui il Documento Unico di Programmazione; predisposizione e approvazione del Piano esecutivo di gestione (PEG); predisposizione ed approvazione del Piano triennale della Performance integrato con il PEG ed il relativo Piano degli Obiettivi (PDO); realizzazione del monitoraggio in itinere; predisposizione ed approvazione della Re- lazione sulla Performance; realizzazione della misurazione e valutazione delle performance dell’Ente, organizzativa ed individuale; corresponsione degli incentivi premiali.
Nei Piani delle Performance esaminati (2014-2016; 2015-2017) è chiara- mente esplicitata la visione strategica dell'Ente, suddivisa per macro aree di intervento, nelle quali si concentra in via prioritaria l’attività dell’Ente, pro- getti operativi e connessi obiettivi, target e misure di performance.
Dai Piani delle Performance le finalità perseguite dall'Ente risultano: 1) il miglioramento della reputazione dell’Ente attraverso il rispetto delle proce- dure e del quadro giuridico; 2) lo sviluppo di una gestione che utilizzi al meglio le risorse e consolidi l’Ente in una logica di continuità; 3) la necessità di valutare e controllare gli effetti delle politiche e delle scelte sia sul piano degli interessi pubblici che del consenso politico.
Nonostante il coinvolgimento dei diversi attori organizzativi nella defini- zione dei contenuti dei Piani delle Performance, non sempre i predetti docu- menti sono stati in grado di impattare sui comportamenti e di orientare la gestione dell'Ente in modo efficace, così come è emerso in più parti dalle interviste effettuate. Di seguito si descrivono alcuni esempi relativi alle cri- ticità riscontrate in sede di definizione e di attuazione dei Piani delle Perfor- mance. Tali criticità hanno influenzato la rilevanza pratica di tali strumenti, in termini di impatto sui comportamenti dei diversi soggetti coinvolti e sulle logiche seguite nella gestione dell'Ente. In particolare, le suddette criticità sono riconducibili alle diverse finalità perseguite dai soggetti coinvolti, alla carenza di competenze tecnico-professionali e al ritardo nei processi di ela- borazione delle informazioni. Tali criticità possono impattare sia sulla defi- nizione dei contenuti del Piano delle Performance sia nella sua attuazione.
Nel caso studio la definizione dei contenuti dei Piani delle Performance esaminati ha previsto una consultazione tra politici, tecnici ed amministra- tivi, orientata alla ricerca di un accordo tra i diversi interessi coinvolti sulla distribuzione delle risorse finanziarie ai diversi servizi, piuttosto che essere orientata alla definizione degli obiettivi di gestione e dei connessi indicatori.
Tale attenzione sulla distribuzione delle risorse finanziarie è espressione della prevalenza di finalità particolari che non necessariamente comportano il perseguimento delle finalità strategiche dichiarate nel Piano, con la conse- guenza che il sistema di misurazione delle performance fosse percepito come mero adempimento formale e non come reale strumento di gestione. In par- ticolare, nel definire i contenuti dei Piani delle Performance, nel Comune in esame, si era attivata anzitutto una procedura di negoziazione tra i diri- genti/responsabili, il capo del servizio finanziario, gli assessori e il Sindaco, per stabilire l’ammontare di risorse finanziarie e gli obiettivi di gestione se- condo una scala di priorità. In questa fase i soggetti presentavano le diverse necessità e modulavano gli interventi e le risorse in relazione ad esse, me-
La formalizzazione del processo di definizione dei contenuti dei Piani delle Performance rappresentava la fase più rilevante per gli attori organiz- zativi al fine di prendere consapevolezza sui contenuti e sulle finalità del Ciclo della Performance. In merito a tale aspetto il segretario comunale ar- gomentò quanto segue: “il processo di definizione dei contenuti del Piano delle Performance dell’Ente nel suo complesso, ma anche dei progetti ope- rativi, trae origine dalla formulazione degli obiettivi … inizialmente viene richiesto ai responsabili di progetto di mettere per iscritto alcune proposte individuando obiettivi e relative dimensioni di performance che potrebbero essere oggetto di misurazione dei servizi comunali … in alcuni casi i respon- sabili non hanno mostrato un elevato grado di partecipazione … probabil- mente perché nel primo triennio di definizione del Piano delle Performance
… la formulazione degli obiettivi e la definizione degli indicatori di perfor- mance appariva quasi come una mera formalità … un adempimento da por- tare a termine solo ai fini istituzionali”.
Al riguardo, nel piano delle performance 2014-2016 con riferimento al
“servizio scuolabus”, il parziale coinvolgimento di tutti i soggetti coinvolti ha condotto alla definizione di indicatori poco chiari o generici, che hanno reso critica l'attuazione del Piano riducendone la rilevanza pratica. Più spe- cificamente, l’obiettivo triennale riguardava il grado di soddisfacimento dell’utenza rispetto al servizio scuolabus tramite la supervisione del servizio prestato. In questo caso non fu stabilito alcun indicatore così come specifi- cato dal responsabile del servizio: “gli impegni assunti dall’Amministrazione durante la campagna elettorale erano perlopiù orientati all’attuazione dei progetti relativi ai lavori pubblici, per cui in sede di definizione degli indi- catori relativi agli altri servizi, non furono tenute in considerazione le spe- cifiche tecniche necessarie”. Così, nel piano delle performance 2014-2016 sotto la voce risultati da conseguire/parametro si trova l’annotazione “man- tenimento standard 2013”. Tale specifica ha influenzato il comportamento degli attori organizzativi coinvolti in tale progetto, che hanno compilato in modo sommario la scheda operativa di controllo del servizio reso da ogni scuolabus, fornendo una rappresentazione delle informazioni orientata alle finalità degli stakeholders di riferimento. Ciò ha ridotto l’attenzione del per- sonale coinvolto in tale progetto verso ciò che era stato prescritto nel Piano delle Performance, riducendo la rilevanza pratica dello stesso.
Un altro aspetto importante nella definizione dei contenuti del Piano delle Performance sono le divergenti finalità degli attori coinvolti nella progetta- zione (il Sindaco, il segretario comunale, il responsabile del controllo di ge- stione, l’Assessore al Bilancio e alcuni dei dirigenti responsabili dei singoli progetti operativi). Tra questi, con riferimento al Piano delle Performance
2014-2016, un ruolo importante è stato assunto dagli amministrativi, i quali perseguivano finalità di natura istituzionale, così come argomentato dal re- sponsabile del controllo di gestione: “la priorità per gli amministrativi era soddisfare le richieste del legislatore in merito alla messa appunto del Ciclo delle Performance e alla pubblicazione del relativo piano entro i termini stabiliti … ma onestamente individuare in tempi brevi indicatori di outcome e output non fu una missione semplice … molti servizi erano accomunati dall’utilizzo esclusivo di indicatori qualitativi a volte molto generici che non consentivano una corretta misurazione dei risultati rispetto agli obiettivi fis- sati per l’anno di budget”.
Similmente, le logiche di comportamento degli attori politici hanno in- fluenzato la scelta di alcune misure relative a specifici progetti operativi. È stato questo il caso del progetto “lavori pubblici”, così come argomentato dal Sindaco in carica nell’anno di implementazione del Piano delle Performance 2014-2016: “nella definizione degli indicatori fu di primaria importanza la coerenza tra le misure individuate e gli obiettivi che la nostra Amministra- zione si era impegnata a raggiungere nei confronti degli abitanti in merito al progetto lavori pubblici...in campagna elettorale avevamo preso un impe- gno ben preciso riguardante il ripristino del manto stradale nella zona Sud del Comune… pertanto nonostante tale progetto prevedesse una serie di la- vori pubblici da portare a termine entro il primo triennio, fu dato un maggior peso all’indicatore relativo al ripristino del manto stradale nella zona Sud”.
In merito alla proposta avanzata dal Sindaco, motivata dalla ricerca di consenso da parte del suo elettorato, l’assessore al Bilancio mise in evidenza un aspetto importante in termini di fattibilità dell’esecuzione dei lavori di ripristino del manto stradale che portò alla negoziazione del peso attribuito all’indicatore legato a tale progetto: “il ripristino del manto stradale era senza dubbio un obiettivo di primaria importanza per la nostra Amministra- zione ma l’obiettivo individuato per misurare le performance di tale progetto mostrava dei limiti in termini di fattibilità … i tempi tecnici necessari per la gestione delle gare d’appalto e per la successiva esecuzione dei lavori erano stati sottostimati … per cui l’obiettivo fissato per il primo anno (percentuale di completamento dei lavori pari al 40%) era non realistico”.
Tali argomentazioni condussero in sede di definizione dell’obiettivo a ri- vedere la percentuale obiettivo per il primo anno (ridotta al 20%) da inserire nel Piano.
Queste evidenze mostrano che gli interessi e le finalità perseguite dai sog- getti che partecipano alla definizione dei contenuti dei sistemi di misurazione delle performance possono interferire con quelle degli utilizzatori che po-
fondo del Piano. Tali divergenze, laddove non risolte, potrebbero compro- mettere la rilevanza pratica del Piano.
Allo stesso modo, quest’ultima evidenza mostra che il coinvolgimento nella definizione dei contenuti dei Piani delle Performance di attori con un adeguato background tecnico-professionale potrebbe consentire di verificare ex-ante la fattibilità di alcuni target, migliorando la rilevanza pratica dei Piani.
In questa prospettiva, il Comune esaminato ha tentato di superare, nella predisposizione del Piano delle Performance 2015-2017 la logica dell’adem- pimento formale e di attivare un processo più partecipativo, orientato al mag- giore coinvolgimento delle parti interessate, non trascurando le abilità tec- nico-professionali e le competenze dei singoli soggetti coinvolti. Lo stesso segretario comunale, relativamente al Piano delle Performance 2015-2017, ha affermato: “Successivamente, con l’elaborazione del secondo Piano, la partecipazione ed il coinvolgimento dei dirigenti è aumentato … gli obiettivi sono stati formulati e condivisi in modo negoziale … ciò ha comportato l’in- dividuazione di chiari e coerenti indicatori di performance”.
Il segretario comunale e i primi dirigenti responsabili dei progetti opera- tivi che furono coinvolti nella definizione degli indicatori di performance erano accomunati da un background formativo di tipo politico piuttosto che manageriale-amministrativo, pertanto nella definizione di indicatori di pro- getto erano orientati, ad esempio, alla misurazione della fattibilità delle opere pubbliche, attribuendo alle stesse misure un peso rilevante nella valutazione delle performance. Tale scelta è stata giustificata con la ricerca di un bisogno di legittimazione da parte dei cittadini e dagli altri attori esterni, necessaria a creare la base del consenso sull’operato del Comune.
La criticità delle finalità perseguite dai soggetti coinvolti e le relative competenze tecnico-professionali hanno avuto un impatto anche nell’attua- zione dei Piani delle Performance. In particolare, con riferimento alla macro area d’intervento “territorio e sicurezza” l’obiettivo era articolato come se- gue: garantire la realizzazione di opere pubbliche per il miglioramento dell’assetto urbano; vigilare sulla manutenzione del territorio prevenendo si- tuazioni di nocumento e reprimendo gli illeciti; salvaguardare la sicurezza dei cittadini sia tramite la prevenzione che attraverso la repressione di reati e/o di situazioni di pericolo.
Per quanto riguarda la realizzazione di opere pubbliche, il responsabile del progetto ha messo in evidenza: “era diventato opportuno per la nostra amministrazione assumere una condotta migliore rispetto all’amministra- zione precedente che aveva trascurato la cura e la manutenzione delle strut-
ture pubbliche e di valore artistico … uno dei punti cardine del nostro pro- gramma elettorale era mirato a soddisfare l’esigenza di rinnovo delle opere pubbliche così come manifestato dall’elettorato … nell’ambito della macro area “territorio e sicurezza” per il progetto “restauro della casa delle arti”, già iniziato nel 2013, l’indicatore di performance fu individuato nella con- clusione dei lavori e relativo collaudo …”. In questo caso, la consapevolezza da parte degli attori politici e amministrativi dell’importanza assegnata dall’amministrazione alla realizzazione di opere pubbliche ha supportato il processo decisionale sia in fase di formulazione del Piano delle Performance, inserendo come indicatore la conclusione dei lavori e dei relativi collaudi per legittimare la scelta dell’Amministrazione; sia in ambito applicativo, ove le scelte compiute in termini di misurazione sono state riconosciute e legitti- mate dai responsabili dei progetti operativi, rilevando un miglioramento dei risultati conseguiti dal 2013 al 2015. Ciò ha consentito agli attori ammini- strativi e politici di confermare e legittimare la bontà delle scelte compiute in sede di misurazione delle performance della “realizzazione di opere pub- bliche” in entrambi i Piani delle Performance esaminati.
La partecipazione dei responsabili dei progetti alla definizione dei conte- nuti dei Piani delle Performance è stata quindi determinante ai fini della ri- levanza pratica degli stessi, che a loro volta sono stati in grado di influenzare il comportamento dei responsabili nell’uso degli indicatori. In merito agli indicatori individuati, il responsabile del progetto “lavori pubblici” ha argo- mentato: “sicuramente nel 2014 gli indicatori di performance individuati erano molto generici ... tali da non consentire una corretta misurazione delle attività progettuali … l’anno successivo l’amministrazione richiese un mag- gior coinvolgimento da parte nostra nella definizione ed individuazione de- gli indicatori … così dopo aver avanzato le nostre proposte circa le modalità di rilevazione dei possibili risultati … la Giunta ed il segretario comunale approvarono la maggior parte delle misurazioni proposte riconoscendo la loro rilevanza nel controllo delle azioni … anche le decisioni da intrapren- dere furono velocizzate avendo a supporto tali dati”.
Le schede relative al progetto “lavori pubblici” nel Piano delle Perfor- mance 2015-2017 erano articolate su quattro dimensioni di risultato (quan- tità, qualità, efficienza ed efficacia), per ognuna delle quali furono indivi- duati specifici indicatori (vedi figura 1).
Figura 1: Scheda degli indicatori relativi al progetto lavori pubblici- Piano delle per- formance 2015-2017
L’individuazione di tali indicatori e la loro inclusione nel Piano delle Per- formance misero in evidenza che i responsabili di progetto, che seguivano un approccio manageriale alla gestione dei progetti operativi, erano più at- tenti alla fattibilità tecnica e finanziaria dei progetti (vedi indicatori di solvi- bilità e programmazione riportati nella figura 1); ciò li portò a definire indi- catori finanziari e temporali opportuni per la valutazione del grado di attua- zione e sostenibilità economica. Gli indicatori esplicitati nel Piano delle Per- formance 2015-2017 hanno consentito allo stesso Piano di assumere una ri- levanza nelle pratiche dell'Ente, orientando i comportamenti dei soggetti coinvolti in tale progetto verso il conseguimento di comuni finalità. L’uso di tali indicatori ha, inoltre, avviato un processo di miglioramento continuo al quale partecipano tutti i soggetti coinvolti nell'attuazione del progetto.
Similmente, nell’ambito della “qualità servizio mensa scolastica”, l'obiet- tivo da raggiungere nel triennio era il monitoraggio del servizio di mensa scolastica tramite i controlli da effettuare presso le scuole e la contestazione di eventuali infrazioni al capitolato. Il corrispondente indicatore individuato era esplicitato come segue: “Effettuare almeno tre controlli settimanali presso le mense scolastiche e mantenimento dei tempi di contestazione della violazione alla ditta”. In merito a tale misurazione uno dei responsabili di servizio ha sottolineato: “già nel 2013 effettuavamo tre controlli settimanali rilevando le anomalie entro 24 ore … ma spesso i controlli rilevavano le
stesse anomalie … e nonostante i reclami ricevuti non siamo riusciti a mi- gliorare la qualità del servizio mensa scolastica delle scuole pubbliche … in realtà alcuni membri del mio team erano soddisfatti del lavoro portato a termine in quanto il compimento di tre controlli settimanali poteva garantire loro una buona valutazione delle performance del progetto operativo e di conseguenza delle loro performance individuali … ma ai fini di migliorare il servizio reso al cittadino … ritengo che la qualità vada misurata in fun- zione dei controlli ma anche dalla riduzione del numero di anomalie ricor- renti”. In questo caso, le competenze tecniche degli attori coinvolti nel pro- getto hanno messo in evidenza alcuni limiti dell’indicatore incluso nel Piano delle Performance per il progetto operativo in esame. Nonostante l’indicatore fosse riconosciuto e condiviso soggetti coinvolti in tale progetto, l’esecu- zione dei controlli e la rilevazione delle anomalie ha reso gli stessi soggetti consapevoli delle criticità insite nell’indicatore in uso e gli ha consentito di individuare e suggerire indicatori capaci di cogliere gli aspetti qualitativi del servizio, migliorando il raggiungimento dell’obiettivo di efficacia esplicitato nel Piano delle Performance. In questo caso, il Piano delle Performance ha avuto un impatto sui comportamenti dei soggetti coinvolti e ha stimolato an- che un comportamento virtuoso, che ha comportato l’individuazione di nuove pratiche utili alla ridefinizione dei contenuti del Piano.
Infine, una problematica di ordine tecnico che ha influenzato la rilevanza pratica del Piano delle Performance sia nella definizione dei contenuti che nell’attuazione, è data dal basso grado di integrazione tra i documenti relativi al ciclo finanziario e quelli prodotti per la valutazione della performance, resa ancor più critica dal ritardo nei processi di programmazione, che talvolta comporta un differimento nella definizione degli obiettivi e delle relative mi- sure di performance. Tale ritardo non ha consentito in molti casi di monito- rare alcune situazioni pratiche, riducendo la misurazione delle performance a un mero adempimento formale, con poca valenza nell’ambito dei processi decisionali. In particolare, il segretario comunale in un’intervista rilevò come: “il ritardo nell’approvazione del piano delle performance, dovuto al ritardo nell’approvazione degli altri documenti programmatici avrebbe va- nificato lo sforzo fatto nell’individuazione delle dimensioni di performance
… piuttosto nei primi anni il piano delle performance sembrava essere un’appendice del budget … a causa del ritardo nella sua approvazione, si rilevò una certa difficoltà nella definizione di appropriate misure finanziarie e nel loro monitoraggio … aspetto abbastanza critico dato che il piano ve- niva approvato nel secondo semestre dell’anno”.
A tal proposito il responsabile del controllo di gestione ha argomentato:
“il ritardo nell’approvazione del piano delle performance e del PEG sarebbe
stato diretta conseguenza del ritardo nell’approvazione del bilancio di pre- visione dell’Ente … la norma purtroppo determina uno scollamento delle previsioni temporali: dato dall’obbligo di approvare il piano della perfor- mance e obiettivi in fase di programmazione e i continui rinvii di approva- zione del bilancio che si verificano ogni anno … Come è possibile svolgere l’attività di Programmazione se il bilancio viene approvato in ritardo? Di- viene una necessità definire preventivamente gli obiettivi (inizio anno) anche non formalizzati nel PEG - approvato entro 20 giorni dal Bilancio di previ- sione - e poi successivamente quando il Bilancio si approva, si procederà all’approvazione del PEG e quindi degli obiettivi in via formale. Pertanto, sebbene il Piano delle Performance e le relative misurazioni in esso conte- nute siano utilizzati nella selezione e nel controllo delle azioni, influenzando indirettamente il modo di pensare e di operare dei soggetti coinvolti, in molti casi il ritardo nei processi di programmazione può spingere gli stessi soggetti a non riconoscere le misure previste dal Piano delle Performance come stru- menti utili per i fini gestionali dell’Ente.
In sintesi, le evidenze riscontrate nel caso hanno mostrato che le criticità che possono influenzare la rilevanza pratica dei Piani delle Performance in uno solo dei momenti esaminati, come nel caso del servizio “qualità mensa scolastica”, nel quale in sede di attuazione del Piano, le competenze tecnico- professionali hanno messo in evidenza i limiti degli indicatori inseriti nel stesso Piano. Le criticità potrebbero anche influenzare entrambi i momenti della rilevanza pratica, come nel caso del “servizio scuolabus”, nel quale la mancata definizione di un indicatore specifico, attribuibile alla carenza di competenze tecnico-professionali, non ha avuto un impatto sui comporta- menti degli utilizzatori.
Infine, le criticità riscontrate possono agire talvolta contestualmente come nel caso dei progetti “lavori pubblici” relativi al ripristino del manto stradale zona Sud e al restauro della Casa delle Arti, nei quali le finalità dei soggetti coinvolti e le loro competenze tecnico-professionali hanno influenzato i con- tenuti e l’attuazione dei Piani delle Performance.
6. Conclusioni
Il presente lavoro si proponeva di analizzare la rilevanza pratica dei si- stemi di misurazione delle performance negli Enti Locali, attraverso una va- lutazione dell’impatto dell’introduzione di tali sistemi sulle logiche e sui comportamenti dei diversi soggetti coinvolti nei processi decisionali e ge- stionali di tali Enti.
Muovendo dall'analisi della letteratura in merito ai fattori che possono determinare delle divergenze tra quanto previsto in sede di formulazione del modello di misurazione delle performance e quanto recepito nelle pratiche aziendali, è stato condotto un caso studio su un Comune del Sud Italia al fine di trarre utili spunti di riflessione in merito alla tematica in esame.
L’Ente investigato pone come finalità principali del sistema di misura- zione della performance il miglioramento della credibilità, da attuarsi con il rispetto istituzionale delle procedure, la capacità di utilizzare efficientemente le risorse nel tempo e la necessità di valutare e controllare l’attuazione delle politiche per rafforzare il consenso e soddisfare la comunità.
I risultati a cui si è pervenuti contribuiscono, nell’ambito della letteratura che analizza la rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance nelle pubbliche amministrazioni, a spiegare la limitata efficacia di alcuni strumenti di misurazione introdotti da cambiamenti istituzionali per i quali non sempre corrisponde un pieno riconoscimento da parte degli utilizzatori.
Conseguentemente, gli strumenti di misurazione delle performance potreb- bero non avere rilevanza pratica, non riuscendo ad influenzare le logiche e i comportamenti dei diversi soggetti coinvolti nei processi decisionali e ge- stionali di tali Enti.
Le evidenze empiriche tratte dal caso mostrano che gli interessi e le fina- lità perseguite dai diversi soggetti che operano nell’Ente Locale possono in- terferire nella definizione dei contenuti e nell’attuazione dei Piani delle Per- formance, attivando processi interpretativi non sempre coerenti con le logi- che di fondo alle quali dovrebbe essere ispirata tale misurazione. Al con- tempo, la condivisione da parte di attori politici ed amministrativi dei signi- ficati e delle potenzialità legate alle misurazioni delle performance, per al- cuni progetti operativi, ha fatto emergere una maggiore coerenza ed efficacia delle pratiche introdotte.
L’analisi dei Piani delle Performance nel caso ha evidenziato, infatti, come la rilevanza pratica di tali strumenti risulti maggiore per quei progetti operativi in cui è stata rilevata una convergenza di finalità tra tutti i soggetti coinvolti nella definizione dei contenuti del Piano e nella sua attuazione.
Nello specifico, sono state riscontrate delle evidenze in merito all'intervento di alcuni responsabili di servizi nella definizione di indicatori di performance relativi alla realizzazione di opere pubbliche, attraverso l’adozione di stru- menti di monitoraggio dei progetti in corso e la definizione di nuovi idee progettuali.
In altri casi, invece, la ridotta rilevanza pratica dei Piani delle Perfor- mance è da attribuire non tanto alla divergenza di finalità tra gli attori coin- volti, bensì alla carenza delle adeguate competenze tecnico-professionali utili alla corretta definizione dei contenuti degli stessi Piani.
Infine, è emerso come la carenza di adeguati strumenti informativi di sup- porto o il ritardo nei processi di elaborazione delle informazioni, può vanifi- care gli sforzi fatti in sede di progettazione, rendendo i Piani delle Perfor- mance non attuabili per mancanza delle informazioni di supporto. In parti- colare, il ritardo nell’approvazione dei documenti di programmazione spesso ha comportato nel Comune esaminato una non chiara e specifica definizione degli obiettivi operativi, che devono essere ancorati alla definizione delle ri- sorse finanziarie e alla preventiva formulazione degli obiettivi strategici.
Dallo studio del caso emerge inoltre una diversità nelle modalità di ac- quisizione delle logiche che portano alla definizione degli obiettivi e dei cri- teri di valutazione dei servizi. Talvolta, la presenza di diverse dimensioni di osservazione, tecnica e politica, pone difficoltà nella strutturazione di obiet- tivi ed indicatori di performance più legati ad una visione burocratica e di fattibilità che ad uno sforzo innovativo per migliorare l’efficienza e l’effica- cia della gestione. Tale aspetto fa emergere una dimensione essenziale nello sviluppo di un sistema di misurazione delle performance, che è quella cultu- rale. Diviene così rilevante l’avvio di un percorso interno volto al migliora- mento delle competenze manageriali, in base alle quali gli amministratori riconoscono l’importanza di misurare i risultati conseguiti secondo criteri e metodi improntati al cambiamento e all’innovazione e non soltanto come mero adempimento al dettato normativo.
La scelta di condurre l’analisi su un singolo caso-studio rappresenta sicu- ramente un limite che non consente di generalizzare le evidenze riscontrate, ma sicuramente costituisce un punto di partenza per ulteriori indagini volte ad approfondire, anche mediante l’analisi di casi multipli, le cause del gap tra i modelli teorici e le pratiche relative ai sistemi di misurazione delle per- formance riferiti agli Enti Locali.
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