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Roma, 1° aprile 2021
Osservazioni al Documento di consultazione ARERA n.72/2021
“Primi orientamenti per la regolazione della qualità del servizio di gestione dei rifiuti urbani e assimilati”
Sommario
Premessa ... 2
Soggetti obbligati alla disciplina della qualità... 4
Obblighi, indicatori e standard di Qualità contrattuale ... 6
Carta della qualità del servizio ... 6
Gestione dei reclami e delle richieste scritte di informazioni ... 7
Gestione dei punti di contatto con l’utente ... 7
Rateizzazione e modalità di pagamento ... 8
Richieste di rettifica e rimborso degli importi non dovuti ... 10
Ritiro dei rifiuti ingombranti ... 11
Obblighi, indicatori e standard di qualità tecnica ... 13
Continuità e regolarità del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani. 16 Continuità e regolarità del servizio di spazzamento delle strade ... 17
Sicurezza del servizio ... 18
2 Premessa
Il DCO n.72/2021 fa seguito alla presentazione delle “Prime ipotesi di regolazione della qualità del servizio integrato di gestione dei rifiuti urbani”, avvenuta il 24 settembre 2020 in modalità videoconferenza, alla quale Anci/Ifel ha partecipato, presentando il documento di osservazioni del 12 ottobre 2020, allegato alla presente nota.
Rileviamo con favore l’inserimento nel DCO in esame di alcune considerazioni avanzate da Anci/Ifel, ma in taluni casi il richiamo della normativa in vigore non è comunque sufficiente a garantire la conformità delle prescrizioni regolatorie ad un dettato normativo tuttora attuale e perfettamente vigente, in particolare in ambito fiscale, come meglio argomentato nel prosieguo del presente documento di osservazioni.
Con il DCO in oggetto, condivisibilmente, l’Autorità si pone l’obiettivo di favorire la progressiva convergenza delle diverse realtà gestionali verso un modello ottimale in termini di prestazioni garantite agli utenti e di condizioni per l’erogazione del servizio tecnicamente efficienti, anche assicurando “un livello minimo di tutela crescente e omogeneo sull’intero territorio nazionale, contenendo al contempo l’incremento dei costi sottostanti le misure prospettate e conseguentemente l’aumento della tariffa corrisposta dagli utenti per la fruizione del servizio”.
Il timing previsto è più disteso rispetto a quanto prospettato il 24 settembre 2020. L'avvio è previsto già nel primo periodo regolatorio (1° luglio 2022), ma con uno slittamento in avanti di 6 mesi rispetto all'iniziale previsione, coerentemente alle richieste dell’Anci/Ifel, in base al cronoprogramma di seguito rappresentato:
- 1° luglio 2022: inizio regolazione qualità: solo set parametri, nessun controllo da parte di ARERA, la trasmissione dei dati non è obbligatoria;
- secondo semestre 2022: consultazione per ulteriore definizione della qualità tecnica;
- 1°gennaio 2023: inizio trasmissioni dati e parametri ad ARERA attraverso ETC, inizio meccanismo incentivante (premi) e penalità, ancora nessun indennizzo per gli utenti;
- 1° gennaio 2024 inizio secondo periodo regolatorio con emanazione ulteriori standard di qualità – in particolare di tipo tecnico – e definizione degli indennizzi agli utenti per mancato rispetto degli standard.
L’Autorità, sul presupposto della estrema eterogeneità delle gestioni nel panorama nazionale, ha deciso per un approccio asimmetrico secondo lo schema sotto riportato:
3 L’approccio dello schema a quattro quadranti si ripercuote su tutto il documento, creando un panorama a quattro velocità, in cui gli obblighi sono differenziati a seconda del livello di partenza di ciascun gestore, anche se si lascia agli enti la possibilità di
“sfidarsi” su un livello più elevato rispetto a quello iniziale.
Si osserva che tale approccio, se da una parte prende atto delle enormi differenze tra le gestioni del settore rifiuti, rischia tuttavia di accentuare le differenze tra le gestioni delle diverse aree del Paese e, a cascata, tra gli utenti del servizio, soprattutto se i costi e le penalità derivanti dall’applicazione di queste attività verranno definite nel nuovo MTR e attribuite direttamente alle gestioni che generano i costi per il raggiungimento di livelli crescenti di qualità senza un adeguato sistema di perequazione.
Pertanto, pur condividendo quanto indicato nello spunto S7 e S10 con una logica di gradualità e progressiva convergenza verso un livello crescente ed omogeneo, si evidenzia che una adeguata impostazione della premialità, oltre ad ammettere al riconoscimento di fattori di merito coloro che passano da un livello inferiore a un livello superiore, deve riconoscere adeguatamente e con livelli economici simili a quelli relativi al passaggio anche le gestioni che già hanno raggiunto livelli di qualità elevata per scelte fatte nel passato. D’altro canto, si potrebbe anche osservare che un’impostazione basata su criteri esclusivamente premiali legati al passaggio di livello potrebbe determinare una scelta del livello di partenza basata esclusivamente su una progressione mirante ad ottenere premialità che non rappresenta i livelli effettivamente acquisiti finora. Considerazione questa che conferma la necessità di garantire almeno pari livelli di premialità alle gestioni virtuose già ricadenti nello schema IV.
Sempre per quel che attiene al tema della premialità (paragrafo 7), si considera positivamente il finanziamento non solo di eventuali premialità ma anche dei costi della qualità attraverso un meccanismo di perequazione nazionale che coinvolga la CSEA, a condizione che i meccanismi di adesione e fruizione siano semplici e alla portata (anche sotto il profilo normativo) degli ETC/Comuni/gestioni meno strutturate che, peraltro, tendenzialmente avranno più bisogno di accedervi.
Infine, vale la pena sottolineare che, come si evince dai dati pubblicati sul Green Book 2020, gli affidamenti di tre anni o inferiori sono il 53%. Tale circostanza induce a ritenere che tali ridotti tempi di affidamento siano difficilmente compatibili con l’attuazione del processo di convergenza graduale immaginato dall’Autorità. Tale processo dovrà, quindi,
4 essere accompagnato da misure che tengano conto della durata degli affidamenti, quali disposizioni da inserire nelle gare fino ad obblighi contrattuali minimi (ivi compresa l’adozione della carta dei servizi secondo standard definiti) che consentano, già in fase di appalto, di partire da un livello minimo qualitativo e poi prevedere un percorso di miglioramento compatibile con i tempi di appalto.
Al riguardo, appare pertanto centrale e da raggiungere al più presto la chiusura del procedimento per la “predisposizione di schemi tipo dei contratti di servizio per la regolazione dei rapporti tra enti affidanti e gestori del servizio di gestione dei rifiuti, anche differenziati, urbani e assimilati o di uno dei servizi che lo compongono” di cui alla Delibera 06 ottobre 2020 n. 362/2020/R/rif.
Soggetti obbligati alla disciplina della qualità
Circa i soggetti che saranno tenuti al rispetto degli obblighi previsti in materia di qualità, per gli ambiti tariffari in cui non opera un gestore integrato, nel DCO in esame l’Autorità individua preliminarmente:
a) il gestore dell’attività di gestione tariffe e rapporti con gli utenti con riferimento ai profili di qualità contrattuale e, in particolare, agli obblighi relativi alla gestione dei reclami, delle richieste scritte di informazioni, dei punti di contatto con l’utente, nonché quelli in materia di riscossione, rettifica delle somme richieste e rimborso degli importi non dovuti;
b) il gestore della raccolta e trasporto e/o spazzamento delle strade, ognuno per le attività di propria competenza, per quanto riguarda le prestazioni relative alla disciplina in materia di qualità tecnica del servizio e al ritiro dei rifiuti ingombranti che richiedono l’utilizzo di mezzi e know-how specifici, nell’esclusiva disponibilità del gestore che fornisce tale servizio. Laddove l’attività di ritiro dei rifiuti ingombranti fosse affidata a un operatore diverso dal gestore della raccolta e trasporto dei rifiuti urbani, sarà l’ETC a individuare il gestore obbligato agli adempimenti previsti dalla regolazione.
Pertanto, una serie rilevante di obblighi sulla qualità contrattuale viene posta in capo ai gestori delle tariffe e rapporti con l’utenza che, nella maggioranza dei casi, coincidono con gli uffici tributi dei Comuni. Posto che nella del. n. 444/2019 è stata già definita una serie importante di obblighi per la trasparenza, il gestore tariffe e rapporti con l’utenza diventa ora il referente unico per l’utenza “in presenza di frammentazione del servizio integrato di gestione dei rifiuti urbani e di affidamenti di breve durata” per:
1. Adozione della Carta di qualità dei servizi;
2. Gestione dei reclami e richieste scritte di informazioni;
3. Gestione punti di contatto con l’utente (servizio telefonico e sportello fisico);
4. Rateizzazione e modalità di pagamento;
5. Gestione delle richieste di rettifica e rimborso degli importi dovuti.
6. Ritiro dei rifiuti ingombranti.
Pertanto, in caso di applicazione di questo scenario, in molti casi i Comuni si troveranno a dover gestire in toto il rapporto con l’utenza, anche per servizi che spesso sono delegati e contrattualizzati con i gestori operativi (in particolare
5 relativamente al punto 6 e punto 2), almeno per gli aspetti legati al servizio di raccolta e spazzamento, con sicuri ed ulteriori aggravi gestionali e quindi economici, che in questo momento storico risultano particolarmente impegnativi, date le condizioni di carenza di personale critiche in cui versano le Amministrazioni comunali.
Inoltre, sempre nel caso in cui non operi un gestore integrato, l’Autorità sta opportunamente valutando l’introduzione di specifici obblighi sullo scambio dei flussi informativi tra i soggetti gestori che dispongono delle informazioni e dei dati funzionali a tematiche di non diretta competenza del gestore delle tariffe e rapporti con l’utenza.
Infine, l’Autorità è orientata a prevedere la possibilità che sia direttamente l’ETC a individuare il soggetto responsabile delle prestazioni inerenti ai punti di contatto con l’utente, nonché alla gestione dei reclami e delle richieste di informazioni, previa intesa con il gestore integrato, in luogo del gestore delle tariffe e rapporti con l’utenza.
Risposta S.12: Si ritiene opportuno specificare chiaramente che il processo sottoposto a regolazione sulla qualità investe la gestione della riscossione nella sua interezza, dalla fase di riscossione bonaria alla fase di riscossione coattiva.
Tale richiesta è motivata sia dal fatto che la riscossione della tariffa è gestita secondo molteplici modalità e forme contrattuali, talvolta non definite in autonomia dall’ente (si pensi, ad esempio, agli enti che affidano ad AdER – Agenzia delle Entrate-Riscossione), talvolta oggetto di contratti pluriennali che potrebbero non contemplare i parametri di qualità in oggetto.
La specifica richiesta eviterebbe ogni dubbio interpretativo rispetto alla filiera interessata dai nuovi interventi di qualità richiesti e consentirebbe agli enti di porre in atto le azioni necessarie per la loro attuazione.
Si propone in proposito di adottare una metodologia simile alla compilazione del MTR, e all’attuazione degli obblighi previsti dal TITR, ovvero prevedere la categoria dei “prestatori di servizi” i cui obblighi scalano sul gestore che ha affidato il servizio. Tutte le casistiche in cui il soggetto obbligato è diverso da quello che effettivamente opera il servizio, dovrebbero essere trattati in maniera diversa sulle tempistiche di risposta e andrebbe adeguatamente configurata l’obbligatorietà delle informazioni di collegamento, al fine di non incorrere in contenziosi sulla responsabilità per il mancato riscontro.
Risposta S.13: a condizione che via sia il nulla osta del Comune interessato (se diverso dall’ETC stesso), si concorda con l’orientamento suggerito dall’Autorità di prevedere per l’ETC la possibilità di individuare un soggetto diverso dal gestore delle tariffe per alcuni profili di qualità contrattuale (ad esempio quelli legati agli aspetti più operativi del servizio come la raccolta ingombranti e la gestione di un primo livello di segnalazioni relativi ai disservizi del servizio di asporto), anche al fine di non gravare sul personale comunale con ulteriori servizi che possono essere affidati ad altri soggetti.
Risposta S.14: si condivide senz’altro l’ipotesi di introdurre specifici obblighi di trasmissione dei dati e delle informazioni in capo ai diversi gestori che ne dispongono, anche inserendo profili di responsabilità di questi ultimi, in caso di inerzia nell’invio dei dati utili.
6 Obblighi, indicatori e standard di Qualità contrattuale
Con il termine qualità contrattuale/commerciale l’Autorità si riferisce ai parametri quali- quantitativi che vengono conseguiti attraverso l’individuazione di tempi massimi e standard minimi di qualità, omogenei sul territorio nazionale per tutte le prestazioni da assicurare all'utenza finale. Il termine deriva dai mercati già regolati (gas, elettricità, idrico) e viene usato anche nel servizio rifiuti; esso, come è noto, non prevede tuttavia, né in regime di tributo né di tariffa corrispettiva, la stipula di un contratto con l’utente mentre prevede invece che il contratto o concessione sia stipulato con il gestore/i o i prestatori di servizio, per cui risulta anomala e per certi versi fuorviante la terminologia utilizzata almeno per quanto riguarda i rapporti con l’utenza finale.
Nella qualità contrattuale rientrano i seguenti elementi: la Carta della qualità del servizio;
la gestione dei reclami e delle richieste scritte di informazioni; la gestione dei punti di contatto con l’utente (servizio telefonico e sportello fisico); la rateizzazione e modalità di pagamento; la gestione delle richieste di rettifica e rimborso degli importi non dovuti; il ritiro dei rifiuti ingombranti.
Tutte queste attività sono svolte nella maggioranza dei casi dai Comuni, e dai concessionari cui questi ultimi hanno affidato la gestione della riscossione del prelievo sui rifiuti, tranne l’ultima (ritiro rifiuti ingombranti) che è erogata dai gestori di norma anche per ciò che riguarda rapporti inerenti la gestione del servizio (prenotazione, segnalazioni di abbandoni nel territorio, etc.).
Carta della qualità del servizio
La carta della qualità dei servizi è stata prevista come obbligatoria dalla legge n.244 del 2007 e reca gli standard di qualità e di quantità relativi alle prestazioni erogate così come determinati nel contratto di servizio, nonché le modalità di accesso alle informazioni garantite, quelle per proporre reclamo e quelle per adire le vie conciliative e giudiziarie, nonché la modalità di ristoro all’utenza in caso di inadempienza del gestore.
L’Autorità afferma che “a differenza di altri settori regolati, nel settore dei rifiuti urbani la normativa non prescrive uno schema di riferimento unico per la predisposizione della Carta dei servizi”, e l’obbligo di adozione della carta della qualità “non risulta sempre ottemperato in buona parte dei casi in cui il gestore svolga esclusivamente attività di gestione delle tariffe e rapporti con l’utenza”.
Per questo motivo, nel DCO in esame, l’Autorità afferma di valutare l’obbligo di adozione di un’unica Carta dei servizi per gestione, approvata dall’ETC come parte integrante del contratto di servizio. Tale carta dovrà essere pubblicata sui siti web del gestore delle tariffe e rapporti con l’utenza e del gestore del servizio di raccolta e trasporto. Allo stato attuale, sembra che i soggetti che gestiscono unicamente l’attività di spazzamento delle strade vengano esonerati dall’obbligo in questione.
Appare significativo il richiamo all’adozione della Carta della qualità, che sarà inserita come “specifica condizionalità nell’ambito delle misure che verranno definite in sede di aggiornamento del MTR”. Ciò significa che tali elementi potrebbero verosimilmente determinare un incremento di costi del servizio.
Risposta S.16: si concorda sull’importanza di una Carta della qualità, ma sarebbe auspicabile e opportuno che Arera mettesse a disposizione uno schema
7 univoco, da replicare eventualmente in tutte le realtà. Si concorda inoltre sulla possibilità di esonerare dall’obbligo di pubblicazione del documento i gestori che svolgono unicamente l’attività di spazzamento, anche se si ritiene debba essere inserito l’obbligo di pubblicazione dei calendari di spazzamento e debbano essere considerati i parametri di recupero dei servizi non erogati, oltre alla gestione dei reclami. In definitiva, si ritiene sia utile definire al posto della carta dei servizi un set minimo di documenti che contempli le informazioni/obblighi minimi utili alla operatività in termini di trasparenza (TITR) e per il riscontro ai cittadini in merito alle definizioni di qualità che si andranno a definire.
Gestione dei reclami e delle richieste scritte di informazioni
L’Autorità è intenzionata a introdurre, per tutte le gestioni, l’obbligo di adozione di una procedura per la gestione dei reclami e delle richieste scritte di informazioni da parte degli utenti del servizio. A tal fine ogni gestore, dovrà rendere disponibile una modulistica per l’invio del reclamo scritto che contenga un set di informazioni “minime”. In aggiunta, per i sistemi di gestione “più evoluti” di cui agli Schemi II, III e IV, saranno previsti degli indicatori di qualità, uno per i reclami e uno per le richieste di informazioni.
Risposta S17: anche in questo caso si auspica la messa a disposizione di un format, da parte dell’Autorità, contenente il set di informazioni “minime”. È opportuno anche per evitare margini di errori e/o non considerazione di specifici requisiti richiesti. Si evidenzia inoltre che le semplici richieste, anche se scritte, di gestione delle segnalazioni relative al servizio che non siano ancora divenute reclami (ovvero non siano violazioni dei contratti in essere con il gestore del servizio) debbano poter essere rivolte direttamente anche al gestore dei servizi di raccolta o di spazzamento senza gravare sui Comuni. Si segnala che in queste casistiche l’interfaccia del Comune rischia di rallentare i tempi di intervento del o dei gestori operativi, finendo con il diventare ostacolo al raggiungimento di obiettivi di efficienza e tempestività.
Si condividono gli indicatori relativamente alle tempistiche e agli standard proposti. Si segnala che in merito ad alcuni aspetti di complessità che si potrebbero rilevare in determinati reclami (comportamento irregolare dell’operatore, danni a cose e beni degli utenti, procedure assicurative, ecc.) potrebbero essere necessarie attività supplementari di verifica, tali da richiedere un differimento dei normali standard.
Si propone in tali casi, da definire successivamente, di interrompere i termini con una risposta interlocutoria all’utente che definisca gli elementi e le motivazioni di differimento della scadenza e la nuova tempistica proposta. Tale differimento potrebbe trovare specifica autorizzazione da parte del Comune/ETC al fine di evitare una dilazione surrettizia alle regole standard.
Gestione dei punti di contatto con l’utente
Il DCO in esame precisa che lo sportello fisico e il servizio telefonico rappresentano i punti di contatto con l’utente più diffusi nel territorio nazionale. Fermi restando gli obblighi già definiti dal TITR, l’Autorità considera necessario garantire a tutti gli utenti del servizio l’accesso ad un servizio telefonico. E si prospettano inoltre una serie di misure che vanno dall’obbligo di istituzione di un numero verde gratuito per informazioni e ritiro rifiuti ingombranti e RAEE fino all’istituzione di uno sportello fisico.
8 Tali obblighi potrebbero trovare, ad avviso dell’Autorità, una deroga nel caso di piccole gestioni che servano un numero di abitanti inferiore a 5mila.
Risposta S.21: per quanto riguarda il gestore delle tariffe e rapporti con l’utente, l’Ufficio Tributi del Comune rappresenta già, di fatto, uno sportello informativo/di contatto con l’utente. Con le previsioni dell’Autorità, tuttavia, il gestore delle tariffe e rapporti con l’utenza potrebbe trovarsi gravato di tutta una serie di ulteriori obblighi inerenti il servizio di gestione dei rifiuti, che finora non ha gestito e che potrebbero comportare un impatto economico rilevante per molte gestioni, soprattutto quelle più piccole, che potrebbe risultare insostenibile.
L’incremento di qualità dovrebbe essere ottenuto anche mediante l’implementazione delle informazioni/servizi via web, come ad esempio la possibilità di “Scrivi all’Ufficio”, con risposte da restituire entro un temrine definito. Resta da valutare la fattibilità di attività e servizi aggiuntivi sotto il profilo del tempo lavoro dei dipendenti dedicati e sotto il profilo dei costi, per eventuali implementazioni informatiche necessarie.
Risposta S.22: Si condivide l’orientamento di lasciare all’ETC la scelta di decidere, in accordo con il gestore, l’istituzione di uno sportello fisico piuttosto che uno sportello web, ma solo ove lo stesso ETC coincida con il Comune, o comunque vi sia una concertazione preventiva con il Comune, che rimane il principale soggetto coinvolto dalla nuova serie di obblighi di qualità contrattuale.
Rateizzazione e modalità di pagamento
L’Autorità correttamente afferma che, nel caso di TARI tributo, le modalità di rateizzazione sono già disciplinate sia dalla normativa vigente (art.1, co.688, l. n. 147 del 2013), sia dai regolamenti comunali, che disciplinano gli strumenti di pagamento, il numero delle rate e le modalità di riscossione. Tuttavia, in un passaggio immediatamente successivo del DCO in esame, si legge che “l’Autorità è orientata a garantire a tutti gli utenti - indipendentemente dal regime tariffario (TARI o tariffa corrispettiva) e dal pertinente Schema regolatorio - l’accesso alla rateizzazione gratuita per almeno due rate semestrali. Inoltre, si ritiene opportuno prevedere un incremento del numero di rate, nelle ipotesi in cui gli stessi utenti siano tenuti a pagare importi sensibilmente superiori a quelli ordinariamente pagati, ovvero qualora il documento di riscossione emesso superi notevolmente il valore dell’addebito medio riferito ai 3 anni precedenti.”
Obiettivo dell’Autorità è sicuramente quello di omogeneizzare i livelli di tutela degli utenti sull’intero territorio nazionale, ma si osserva che in materia di rateizzazione degli importi della TARI, i Comuni già applicano a regime almeno due rate bimestrali che poi si estendono a tre/quattro in diverse realtà. Ciò anche in base al presupposto che la disciplina delle entrate tributarie – e con essa quella del numero delle rate applicabili all’utenza – è garantita dalla normativa primaria, che assicura “agli enti locali potestà impositiva autonoma nel campo delle imposte, delle tasse e delle tariffe, con conseguente adeguamento della legislazione tributaria vigente” (art. 149, comma 3 del Testo Unico degli Enti Locali, d.lgs. n.267 del 2000, che recepisce le disposizioni fondamentali contenute nell’art.52 del d.lgs. n. 446 del 1997). A tal fine, i Comuni possono disciplinare con regolamento le proprie entrate, salvo per quanto attiene all’individuazione e definizione delle fattispecie imponibili, dei soggetti passivi e dell’aliquota massima dei singoli tributi, nel rispetto delle esigenze di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti.
9 Si evidenzia inoltre che la previsione di aumentare il numero di rate “qualora il documento di riscossione emesso superi notevolmente il valore dell’addebito medio riferito ai 3 anni precedenti” non dovrebbe comunque applicarsi quando l’aumento del valore dell’addebito è dovuto all’aumento delle quantità imponibili derivanti da variazioni oggettive delle stesse (ad esempio un aumento delle superfici, un cambiamento di categoria, un aumento del servizio erogato per le gestioni in tariffa corrispettiva). Infatti, in questo caso vi sarebbe una ingiustificata violazione del principio di imparzialità agli utenti del servizio pubblico in quanto vi sarebbe discriminazione tra utenti con le stesse quantità imponibili per la sola ragione di uno storico diverso.
Si ritiene pertanto che, eventualmente (e fatta salva la considerazione successiva), il numero di rate possa essere aumentato unicamente in caso di recupero di somme pregresse che non è stato possibile addebitare nei documenti di riscossione del periodo di competenza (ad esempio accertamenti straordinari sulla superficie o ritardi accidentali nell’iscrizione/variazione dell’utenza).
Inoltre, qualora gli importi siano sensibilmente superiori a quelli ordinariamente pagati dagli utenti del servizio, la facoltà di rateizzazione è sempre concessa dai Comuni dietro richiesta degli utenti, e ciò nello spirito di collaborazione che contraddistingue le amministrazioni comunali come enti di maggiore prossimità al cittadino.
Per quanto riguarda le modalità di pagamento, si esprimono le stesse considerazioni della rateizzazione, ma si concorda con l’Autorità nel voler garantire a tutti gli utenti sistemi di pagamento gratuiti. Tuttavia, tale gratuità deve essere a monte concordata con i gestori di sistemi di pagamento diversi dal modello F24 (l’unico gratuito), come PagoPA o Poste Italiane, ad esempio per i bollettini postali, e non ricadere sui Comuni o sui gestori del servizio.
Risposta S.26: si condivide che vi debbano essere, indipendentemente dal regime del prelievo (al di là delle diverse forme di pagamento) o standard qualitativi, uguali possibilità per tutti gli utenti del servizio rifiuti, relativamente all’accesso alla rateizzazione e alla presenza di almeno un canale gratuito di pagamento.
Per il resto, occorre in primo luogo distinguere tra riscossione ordinaria e riscossione coattiva/da accertamento. Per la prima, la norma già attribuisce ai Comuni la possibilità di stabilire il numero delle rate (non meno di due) in cui pagare la TARI dell’anno (art. 1, comma 688, l. 147/2013). Per la riscossione da accertamento/coattiva esiste già un piano di rateazione disciplinato dalla legge, che si applica, se non diversamente regolamentato dal Comune (art. 1, comma 796, l. 160/2019). Quindi l’intervento regolatorio si innesterebbe su un ambito già disciplinato da norme speciali, di rango primario, che non possono essere derogate dai provvedimenti di regolazione. La regolazione dovrebbe pertanto limitarsi ad indicare le azioni di miglioramento che i Comuni possono attuare mediante l’esercizio della loro potestà regolamentare.
Non si condivide, alla luce delle considerazioni sopra riportate, quanto prospettato dall’Autorità in materia di rateizzazione. Inoltre, sembra prevedersi che oltre un dato importo la rateizzazione dei pagamenti debba essere obbligatoriamente concessa, senza condizioni. Si ritiene in proposito che la possibilità di concedere la rateizzazione ulteriore, rispetto a quella ordinaria sopra richiamata, debba afferire unicamente alle scelte di ciascun Comune, che la esercita nell’ambito della propria autonomia gestionale (si tratta di materia riservata alla potestà regolamentare ex art. 52 del d.lgs. n. 446/1997),
10 considerando le proprie disponibilità economiche e relativamente a situazioni di reale necessità documentata da parte degli utenti e non essere concessa in maniera generalizzata.
Richieste di rettifica e rimborso degli importi non dovuti
In capo al gestore delle tariffe e dei rapporti con l’utenza gravano poi ulteriori obblighi, tra i quali il più oneroso è l’adozione di una procedura per la gestione delle richieste di rettifica degli importi dovuti. Rispetto alle intenzioni dell’Autorità, manifestate in occasione del focus group del 24 settembre u.s. 2020, si chiarisce che per “richieste di rettifica” “si intende ogni comunicazione scritta, fatta pervenire al gestore dell’attività di gestione tariffe e rapporti con gli utenti, anche per via telematica, con la quale l’utente contesta la correttezza delle somme addebitate in relazione ad inesattezze o errori nel calcolo degli importi dovuti – ad esempio, in ragione del mancato recepimento nella quantificazione degli importi delle dichiarazioni dell’utente inerenti alla modifica delle condizioni sottese al calcolo (ricalcolo della superficie calpestabile, variazione del numero di componenti del nucleo familiare), ovvero nei casi di addebito di importi anomali rispetto a quelli generalmente addebitati all’utente medesimo.”
Il DCO in esame prospetta l’intenzione dell’Autorità di prevedere un obbligo in capo al gestore delle tariffe e dei rapporti con l’utenza di adottare una procedura per la gestione delle richieste di rettifica nonché determinate tempistiche per gli eventuali rimborsi dovuti all’utente.
La stessa Autorità dichiara che “Il livello qualitativo prospettato risulta più stringente di quanto previsto dall’attuale quadro normativo in materia di TARI tributo, con l’obiettivo di stimolare l’incremento dell’efficienza della prestazione, a beneficio di tutti gli utenti, indipendentemente dal regime tariffario applicato.”
Si osserva in proposito – come già si è avuto occasione di anticipare nel documento di osservazioni Anci/Ifel presentato il 12 ottobre 2020 a seguito del focus group del 24 settembre – che un settore fiscale ben regolato, quale quello dei tributi locali, governato da una precisa tempistica oltre che da una specifica terminologia, non può comunque prescindere dalle regole stabilite in normative speciali, sia di carattere settoriale (legge 147/2013 per la Tari) sia di carattere trasversale (mini testo unico tributi comunali in l.
296/2006; d.lgs. 472/1997 sulle sanzioni; Statuto dei diritti del contribuente, ecc.).
Inoltre, la procedura delineata prevede a monte la disponibilità di un set di modulistica di richiesta e riscontro (in molte realtà ancora non presente e quindi da predisporre, unitamente alla relativa procedura) e la definizione di una modalità di rimborso sulla bolletta successiva ovvero con altri sistemi (bonifico bancario, vaglia postale, contanti o nota di credito).
Solo per le realtà “più evolute” è invece individuato un tempo massimo di risposta per il rimborso degli importi non dovuti e di un “Tempo massimo di rettifica degli importi dovuti”, nonché l’indicazione di uno standard generale per ora definito in 60/90 giorni, che non trova riscontro nell’attuale normativa tributaria che, con la legge 296/2006, prevede il rimborso entro 180 giorni1.
1Il comma 164 dell’articolo 1 della Legge 296/2006 disciplina la decadenza del diritto ad ottenere il rimborso di somme non dovute, dando indicazioni sui tempi del rimborso e prevede che. “Il rimborso delle somme versate e non dovute deve essere richiesto dal contribuente entro il termine di cinque anni dal giorno del versamento, ovvero da quello in cui è stato accertato il diritto alla restituzione. L’ente locale provvede ad effettuare il rimborso entro centottanta giorni dalla data di presentazione dell’istanza”.
11 Si ritiene, salvo specifiche casistiche di specifica necessità evidenziate dall’utenza, che ordinariamente debba essere favorita e prevista la restituzione (sia in regime di tariffa corrispettiva che di tributo) attraverso il successivo documento di pagamento degli importi pagati dall’utente stesso, in quanto questa modalità risulta più comoda e meno onerosa sia per l’utenza che per il gestore.
Da non sottovalutare infine l’onere di verifica da parte dei Comuni di tutto ciò che viene richiesto al gestore in termini di servizio e di rendicontazione, che spesso, come dimostrato nell’ambito dell’implementazione del MTR nei PEF, trova un ostacolo nella frammentarietà dei dati a disposizione dei gestori.
Risposta S. 27, 28, 29 e 30: Si ritiene che l’Autorità confonda concetti profondamente diversi tra loro, regolati da norme speciali e da principi di diritto inscritti nella giurisprudenza di legittimità e costituzionale. L’ente è infatti già obbligato a provvedere ad una richiesta di rettifica se l’importo preteso è errato esercitando il diritto/dovere dell’“autotutela”. Ma, anche in questo caso, occorre capire in quale fase del processo di riscossione si colloca la richiesta di rettifica.
Se arriva nella fase della riscossione ordinaria, ovvero dopo l’invio di un avviso bonario, l’ente è tenuto a modificare la propria richiesta sulla base della segnalazione dell’utente, una volta verificata. Se l’ente non adempie, il contribuente potrebbe pagare e poi chiedere il rimborso, o potrebbe pagare e poi ricevere un atto di accertamento. In entrambi i casi, la fase patologica porta ad un giudizio innanzi al giudice tributario. L’obiettivo di Arera potrebbe ben essere collocato all’interno dell’ambito della rettifica in autotutela, oggi governata dal DM 37/1997 e dal dl n. 564/1994, fermo restando l’obbligo per il Comune di indicare l’organo competente all’esercizio del potere di annullamento in rettifica (art. 1, comma 162, legge 296/2006). Inoltre, occorre rammentare che il diniego di rettifica o annullamento in autotutela non è comunque mai autonomamente impugnabile. Al riguardo si vedano gli importanti principi di diritto enunciati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n.181/2017.
Pertanto, non si ritiene di condividere l’impostazione dell’Autorità in ordine alle richieste di rettifica e modalità di rimborso ai contribuenti degli importi eventualmente da rimborsare, per le su esposte motivazioni.
Ritiro dei rifiuti ingombranti
Altro elemento previsto dall’Autorità all’interno della qualità contrattuale è l’obbligo di ritiro dei rifiuti ingombranti. Al tema, il citato documento Anci/Ifel del 12 ottobre 2020, ha dedicato una particolare attenzione, che riscontriamo recepita nel DCO in esame, soprattutto in ordine alla valutazione di tale tipologia di rifiuti nel quadro delle recenti disposizioni del d.lgs. n. 116 del 2020.
Il DCO in esame recepisce inoltre, anche se solo parte, le richieste dall’Associazione, in particolare sul fatto che la raccolta dei rifiuti ingombranti non debba essere necessariamente a domicilio ma anche presso i Centri di raccolta, fatta eccezione per le utenze “fragili” per cui si dovrà attivare un servizio alternativo.
Per il resto del contenuto del documento di consultazione in esame, va confermata la preoccupazione di Anci/Ifel, che deriva dalla circostanza secondo cui la nuova classificazione come rifiuti urbani di tutti gli ingombranti di cui all’allegato L-quinquies del d.lgs n.152/2006, determina una considerevole difficoltà di previsione dei quantitativi
12 in gioco. Il rischio oggettivo che si delinea è quello di un significativo incremento dei costi di gestione (si consideri peraltro che gran parte degli ingombranti vanno a smaltimento e non a recupero), ma anche di tempistiche di ritiro più lunghe; si evidenzia infine che sarà necessario limitare la quantità di rifiuti ritirabili dalle utenze commerciali (n. max di colli / volume per prenotazione).
Inoltre, nel documento Anci/Ifel del 12 ottobre 2020, è stato evidenziato che l’indicazione di ARERA va in una direzione diametralmente opposta rispetto all’approccio seguito dalle gestioni più evolute, nelle quali l’accesso degli utenti al centro di raccolta per il conferimento degli ingombranti è garantito e gratuito, mentre il servizio a domicilio è perlopiù a pagamento e prevede un corrispettivo crescente qualora si superino determinati quantitativi annui stabiliti dal regolamento comunale. Tale diversa impostazione appare di gran lunga preferibile.
Si osserva ancora come l’Autorità si sofferma, con particolare attenzione, alle previsioni relative al servizio di raccolta dei rifiuti ingombranti. In più parti del DCO in esame viene rilevata una significativa – e forse eccessiva – preoccupazione in merito ai possibili effetti degli abbandoni imputabili, secondo l’Autorità, all’applicazione di una tariffa per l’erogazione dei servizi a domicilio in luogo dell’accesso gratuito ai Centri di Raccolta.
Non si condivide questa impostazione nel merito. Infatti, oltre che costituire un potenziale elemento di contraddizione in relazione alla stessa posizione dell’Autorità in ordine all’auspicato sviluppo della tariffa corrispettiva e puntuale evidenziato nei documenti finora emanati, non vi è alcuna evidenza della connessione fra tariffa puntuale e l’abbandono dei rifiuti.
Molti anni di esperienze sull’applicazione della tariffa puntuale in Italia come evidenziato nella pubblicazione Guida IFEL sulla tariffazione puntuale, hanno dimostrato che anche in caso di applicazione di una tariffa per i servizi a domicilio di raccolta dei rifiuti ingombranti, si sia rilevata una insignificante presenza di rifiuti ingombranti abbandonati nel territorio e un uso generalizzato dei Centri di Raccolta da parte degli utenti. Ciò vale anche per le utenze che ospitano casi di utenti deboli, che vi provvedono normalmente con altri membri della famiglia anche allargata. Infatti, il trasporto dei rifiuti ingombranti per l’abbandono “gratuito” nel territorio è il medesimo sforzo del conferimento gratuito ai centri di raccolta. La differenza tra i due comportamenti è eventualmente dovuta piuttosto alla capillarità e pervasività della informazione da parte dei gestori, ovvero a carenze nell’accessibilità dei Centri di raccolta, e non ad altre ragioni che sono state sollevata con il Documento in consultazione. La problematica dell’abbandono risulta invece collegata più al deposito a fianco dei contenitori stradali o di prossimità, che spesso vengono individuati dagli utenti come destinatari di rifiuti che non devono essere conferiti, mentre nei sistemi domiciliari correttamente attuati non si riscontrano aumenti di frequenza di abbandoni.
Si propone pertanto di rinviare le considerazioni su esposte alla specifica regolazione da parte dell’Autorità del sistema tariffario, considerando la questione più attinente a quest’ultimo aspetto piuttosto che alle attuali determinazioni sulla qualità tecnica, legate a standard di servizio per l’utente. Infatti, le strategie tariffarie integrate complessive devono seguire logiche di coerenza complessiva con il principio cardine della normativa UE “chi inquina paga” anche attraverso l’approccio PAYT (“Pay as you throw”), indicato dalla UE (e ora dal d.lgs. 116/2020) come uno degli strumenti per applicare correttamente la gerarchia dei rifiuti e raggiungere i nuovi target ambientali, anche
13 prevedendo ad esempio, nel servizio ingombranti, l’obbligo o la preferenza per garantire anche un servizio destinato al riuso degli stessi.
L’obbligo di ritiro gratuito degli ingombranti senza limiti quali/quantitativi determina, di fatto, che i costi di tale gestione sarebbero sopportati indifferentemente da tutti gli utenti, anche da quelli che non hanno prodotto tali rifiuti.
Risposta S31: si osserva che nelle gestioni più evolute si prevede un servizio standard (conferimento al centro di raccolta più eventualmente un ritiro domiciliare con volume massimo definito) incluso nella tariffa “base” (pagata da tutte le utenze) e una tariffa apposita per i ritiri aggiuntivi, i cui costi sono sopportati solo dalle utenze che usufruiscono del servizio. In tale logica, mentre si condivide che i costi per il ritiro degli ingombranti in un numero limitato per ciascun utente possa gravare su tutti gli utenti del servizio, se conferiti oltre una certa quantità, i relativi costi dovrebbero ricadere in modo prevalente sulle utenze che hanno prodotto questi rifiuti (applicazione del principio “chi inquina paga”) e le tariffe commisurate alla quantità di materiali (principio “pay as you throw).
In conclusione, se non ben regolamentato, soprattutto sui rifiuti ingombranti conferibili oltre una certa quantità, tale servizio gratuito “a domicilio” porta ad un incremento della tariffa derivante da incremento di costi fissi come personale ed attrezzature. Il servizio gratuito senza particolari limiti potrebbe essere riservato solo a chi effettivamente è impossibilitato a conferire presso un centro di raccolta, in quanto utente in condizioni di “fragilità” certificata.
Obblighi, indicatori e standard di qualità tecnica
Con il termine “qualità tecnica” l’Autorità si riferisce a standard di qualità specifici dell’organizzazione del servizio di asporto e spazzamento rifiuti che vanno normalmente ad incidere sugli standard di erogazione del servizio operativo. Sono considerati dall’Autorità gli aspetti che hanno diretto impatto sull’utente del servizio, come la continuità, la sicurezza e la regolarità nell’erogazione del servizio medesimo e sono individuati obblighi di servizio a cui associare indicatori e standard di qualità.
In questa fase sono quindi considerati:
- interruzione del servizio di raccolta e trasporto e di spazzamento delle strade (obbligo di individuazione del tempo massimo di sospensione del servizio);
- continuità e regolarità del servizio (mappatura e ispezione contenitori, calendario raccolta, obbligo programmazione, monitoraggio numero interruzioni e tempi massimi di recupero);
- sicurezza del servizio (obbligo servizio pronto intervento - pronto intervento gratuito, tempi massimi erogazione servizio di pronto intervento)
Relativamente all’interruzione del servizio, l’Autorità intende come tale “un servizio non effettuato puntualmente e recuperato oltre un tempo massimo ammissibile” che può essere differenziato in relazione a diversi fattori, tra i quali:
a) il modello di raccolta adottato (stradale/di prossimità vs domiciliare);
14 b) la densità abitativa;
c) la stagionalità del servizio (con particolare riferimento all’affluenza turistica);
d) la morfologia del territorio (zona montuosa vs pianeggiante).
In merito alla definizione di obblighi, indicatori e standard di cui all’oggetto, ANCI/IFEL condivide l’obiettivo di disciplinare gli aspetti di qualità tecnica, quali la continuità e sicurezza. Tuttavia, stante la molteplicità dei modelli di raccolta e delle situazioni territoriali che determinano una elevatissima diversità tra le gestioni, si esprime la preoccupazione che una regolazione centralizzata e sulla base di standard generali di riferimento possa finire con il determinare aumenti tariffari a cui non è associato né un aumento della qualità percepita né la percezione di utilità aggiuntiva da parte dell’utenza, con un impatto negativo sul concetto “willingness to pay”, peraltro correttamente introdotto dalla stessa Autorità.
L’Autorità, come detto, introduce al punto 5 del documento le definizioni di Continuità e Sicurezza del Servizio. In particolare, si ritiene che i due concetti debbano essere declinati e soprattutto associati agli standard che dovranno essere definiti con maggiore dettaglio e chiarezza in relazione alle caratteristiche dei servizi di cui trattasi, proprio per evitare che standard scorretti finiscano per determinare costi aggiuntivi non necessari.
Ad esempio, in merito al concetto di interruzione del servizio e di tempo di recupero, si deve considerare che l’interruzione di un servizio ha effetti molto diversi in relazione alla frequenza del servizio e alla tipologia dello stesso.
Si prenda ad esempio un servizio di spazzamento che, di norma, è svolto attraverso l’individuazione di periodi in cui un ciclo di spazzamento di uno o più percorsi inizia e termina in un arco di tempo prevedibile ma non necessariamente certo. L’indicazione di una data o addirittura di un orario specifico e tassativo determina l’allocazione di risorse assegnate che possono comportare costi di investimento e di esercizio più elevati e che nella maggioranza dei casi non consentono di godere delle economie di scala che invece una programmazione più flessibile può determinare (come di norma i gestori pubblici e privati fanno a livello pluricomunale, soprattutto per i Comuni di medio e piccole dimensioni).
Gli eventi che possono accadere (quantità rifiuti giacenti, caduta foglie, precipitazioni, manifestazioni, automezzi parcheggiati, lavori stradali, ecc.), piuttosto che eventuali avarie temporanee di mezzi o incidenti organizzativi possono incidere nelle date od orari di inizio o di fine di un ciclo di spazzamento. Il differimento anche di qualche giorno di un ciclo di spazzamento, ad esempio programmato mensilmente (frequenza piuttosto Comune nelle zone non centrali o nei piccoli e medi comuni), purché permangano gli standard annuali contrattuali, non è certamente associabile a una significativa caduta della qualità. Diversamente, il ritardo di 24 ore per attività e servizi aventi programma giornaliero, o addirittura sub-giornaliero, potrebbe causare una perdita di qualità significativa. Si pensi alle esigenze di sgombero delle piazze adibite a mercati in cui l’esigenza si pone addirittura in un orario strettamente definito. Le tempistiche di recupero sono quindi da relazionare alla frequenza prevista e ai vincoli specifici del tipo di intervento.
Analoghi ragionamenti possono e devono essere fatti anche per il servizio a contenitori stradali, dove il ritardo di un appuntamento, sebbene programmato, dello svuotamento anche di uno o due giorni, può non essere nemmeno avvertito in quanto riduzione di qualità in una situazione ordinaria a basso o medio carico e con dimensionamento dei
15 volumi di conferimento con sufficiente grado di sicurezza (grado di sicurezza = volume disponibile di rifiuto/volume atteso di rifiuto conferito). Al contrario, in altri contesti (dimensionamento dei contenitori insufficiente e/o situazioni ad alto conferimento, ad esempio zone turistiche, piazze centrali, etc.), anche il ritardo di poche ore può determinare situazioni di caduta drammatica della qualità servizio (sia percepito che reale). Inoltre, con riferimento al fattore di riempimento dei contenitori e nella logica di economia circolare e massimizzazione della raccolta differenziata e del riciclo, vanno considerati in maniera diversa i riempimenti di rifiuto differenziato destinato a riciclo e quelli di rifiuto residuo, poiché questi ultimi possono derivare da comportamenti non virtuosi di cittadini che, peraltro, devono essere sfavoriti, mentre quelli differenziati sono più compiutamente responsabilità del gestore che deve sempre assicurare volumi di conferimento, anche in eccesso, al fine di favorire lo sbocco ritenuto auspicabile e che deve essere incentivato e reso più agevole e comodo.
Infine, anche in relazione al servizio porta a porta (domiciliare), si deve considerare con particolare attenzione la previsione di definizione degli orari di raccolta per “area di gestione” (punto 5.14). Il concetto dovrebbe essere meglio chiarito in relazione alla tipica organizzazione che normalmente fa riferimento a Comuni o porzioni di essi nelle quali viene definito quello che in gergo viene chiamato “calendario”, che prevede che in un semiperiodo giornaliero vengano definite le date e fasce orarie di raccolta. Deve essere tenuto in considerazione che le frequenze adottate sono molto variabili per merceologia di rifiuto (variando da frequenze anche in zone non turistiche o non centrali di 2/3 turni a settimana fino a frequenze mensili) e, di conseguenza, i tempi e le necessità di recupero possono e devono essere diversamente previsti e dimensionati.
Anche il concetto di programmazione va chiarito: è necessario evitare un possibile equivoco in merito alla necessità che la programmazione vincolante ai fini delle disposizioni regolatorie debba avvenire per ciascun operatore e mezzo, che pure avviene, ma che è caratterizzata da intrinseca e dinamica flessibilità e variabilità.
Per quanto riguarda la regolarità dei servizi domiciliari (ma anche stradali), occorre premettere che uno schema di riferimento può essere, in funzione della gravità, così contraddistinto:
1) LIVELLO I -Interruzioni nella programmazione generale consistenti nella mancata esecuzione di un intero giro pianificato ad esempio in un Comune o in una zona ampia (un quartiere di una città) per un certo tipo di raccolta (es organico, rifiuto residuo, etc.);
2) LIVELLO II - Interruzione della regolarità di un servizio pianificato pur mantenendo l’effettuazione dello stesso per la maggior parte del territorio previsto (ad esempio la mancata esecuzione del servizio in alcune vie o porzioni di vie o zone territoriali delimitate);
3) LIVELLO III - Interruzione puntuale che determina il “salto” ovvero mancato servizio di utenze singole o di singoli contenitori mentre il servizio viene svolto regolarmente nella rimanente parte del territorio previsto.
16 Risposte S. 34 e S. 35: si propone di chiarire meglio le definizioni, nel senso auspicato nel paragrafo precedente, contemplando anche il livello di priorità/importanza, oltre che tenere conto della frequenza del servizio per consentire l’associazione di standard di servizio adeguati.
Risposta S.36: per la quantificazione del parametro tempo di recupero si dovranno considerare tutti i parametri, ivi compreso il calendario ed i turni di raccolta in essere, arrivando ad una articolazione complessiva e strutturata che tenga conto dei vari aspetti.
Continuità e regolarità del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani
L’Autorità è orientata a introdurre per tutte le gestioni l’obbligo di predisporre un Programma delle attività di raccolta, da cui sia possibile evincere, per ciascuna strada/area della gestione, la data e la fascia oraria prevista per lo svolgimento delle menzionate attività, consentendo una rendicontazione giornaliera dei servizi espletati rispetto a quelli programmati.
Inoltre, esclusivamente per i gestori che effettuano la raccolta stradale/di prossimità, viene previsto un obbligo di mappatura dei contenitori della raccolta, con indicazioni dell’età e della funzionalità di ciascun contenitore, lasciando al gestore la facoltà nella scelta del tipo di cartografia da adottare (informatizzata, parzialmente informatizzata, cartacea).
Al punto 5.16 non è chiaro l’indicatore proposto, ovvero che cosa si intende per servizi
“espletati puntualmente” e quelli “programmati” in relazione alla raccolta domiciliare. In particolare, se si intende la regolare esecuzione dei percorsi previsti di raccolta programmati, ovvero l’assenza di interruzioni di livello I2, oppure se si intenda l’assenza di interruzioni di livello 2 o 3, ovvero il numero di contenitori/sacchi raccolti in rapporto al totale consegnati o alle utenze presenti. Né appare chiaro se in questo indicatore si devono escludere i servizi recuperati entro un tempo prestabilito. In ogni caso, il dato appare non idoneo a rappresentare la regolarità del servizio quanto invece il monitoraggio di altri parametri che nel settore vengono utilizzati.
Si propongono di conseguenza i seguenti indicatori di regolarità:
- mancata raccolta dovuta ad interruzione della pianificazione generale di livello I: numero di raccolte – intese come turni di raccolta o giri previsti da calendario – non eseguite/numero di raccolte pianificate in un determinato periodo (mese, anno);
- mancate raccolte del contenitore/sacco/prelievo di livello II: porzioni di territorio non servite (vie, frazioni, …) in termini di numero utenze-contenitori non asportati/numero complessivo di contenitori/utenze pianificati in un determinato periodo (mese, anno);
- mancate raccolte del contenitore/sacco/prelievo di livello III: n° di segnalazioni degli utenti/totale utenti in un determinato periodo di (settimana/mese/anno);
2 Si faccia riferimento allo schema prima esposto
17 - mancate raccolte del contenitore/sacco/prelievo di livello III reiterate: n° di
segnalazioni degli utenti/totale utenti in un determinato periodo di (settimana/mese/anno);
Inoltre, si segnala che la mancata raccolta nei sistemi domiciliari (e ci si riferisce alle interruzioni di livello III) è spesso riferita a cause non imputabili al servizio e a volte caratterizzata da assoluta fisiologicità, se contenuta in termini statisticamente contenuti.
Ciò in ragione delle abitudini degli utenti, del posizionamento degli stessi, dal conferimento post-orario di incerto accertamento, della presenza di ostacoli di visibilità (auto, siepi, ecc.), della sostituzione operatori per ferie/malattie. Ragioni che difficilmente si possono discriminare nel breve periodo che intercorre fra la segnalazione e il recupero, che comunque viene garantito ordinariamente.
In tale quadro appare ragionevole proporre il recupero del servizio a tutti i richiedenti non palesemente inadempienti alle regole, in un tempo che nel settore viene regolato una forchetta accettabile di 24-48 ore dalla segnalazione.
Diversamente, le 12 ore di cui allo schema di qualità IV risulterebbero di impossibile attuazione se non prevedendo un’organizzazione del lavoro con squadre appositamente predisposte pronte ad intervenire nel semiperiodo giornaliero successivo a quello programmato (es. al pomeriggio nel caso di disservizi riscontrati al mattino) con impegno di costi irragionevole, che difficilmente verrebbe percepito come un effettivo e sensibile miglioramento della qualità.
Risposte S.37 e S. 38: in generale si ritengono adeguate le misure regolatorie prospettate per ciascuno Schema, ma si conferma una generale perplessità sul parametro “contenitori sovrariempiti”, per quanto già osservato nel precedente punto s.34. Si evidenzia inoltre una possibile difficoltà per le gestioni di breve durata o di piccole dimensioni a fornire il report richiesto sulla posizione dei contenitori sul territorio. Anche in questo caso andrebbero valutate anche le frequenze del servizio erogato.
Si evidenzia che al punto 5.15b l’introduzione dell’indicatore di continuità
“rapporto tra il numero di contenitori della raccolta stradale/di prossimità sovrariempiti e il numero di contenitori controllati” con standard tra il 70—90%
contiene un refuso; si ritiene che la definizione corretta debba essere “rapporto tra il numero di contenitori della raccolta stradale/di prossimità NON sovrariempiti e il numero di contenitori controllati” con livello quantitativo minimo compreso tra 70-90%.
Continuità e regolarità del servizio di spazzamento delle strade
Anche in questo caso, come nel precedente, l’Autorità prevede l’obbligo di predisporre un Programma dell’attività di spazzamento e lavaggio delle strade.
Si richiamano a riguardo le considerazioni espresse nel paragrafo precedente.
Per quanto riguarda il servizio di spazzamento si propone pertanto di introdurre un indicatore del “tempo di recupero dell’interruzione del servizio di spazzamento e lavaggio” che risulti relativo alla periodicità del ciclo di intervento, in funzione giornaliera e dei vincoli speciali.
18 Non è chiaro, invece, nell’accezione generalista del termine “spazzamento”, come sono declinabili gli standard di altri servizi come cestini, spazzamento manuale, pulizia territorio da abbandoni, e – in certi contesti – persino dei mercati. Data l’eterogeneità della locuzione ci si limita all’osservazione di cui sopra, ma evidenziando la necessità di una migliore definizione del DCO stesso.
Risposta S.41: dipende dalla natura della interruzione e dal preavviso con cui è stata segnalata. Se il preavviso non è sufficiente ad una qualsiasi attività complementare ed era prevedibile, la responsabilità della interruzione è da addebitare all’impianto e non al gestore.
Sicurezza del servizio
Se può apparire in astratto condivisibile l’esigenza sottesa al tema “sicurezza” lo svolgimento proposto dall’Autorità prospetta l’ipotesi di un servizio continuativo sulle 24 ore del tutto non aderente alla realtà delle gestioni attuali per motivi – si ritiene – non patologici, ma connaturati alle specificità del servizio rifiuti. L’ipotesi prospettata riporta, forse troppo pedissequamente, gli elementi di altri sistemi regolati senza tener conto delle differenze con il servizio rifiuti.
Un servizio di raccolta rifiuti non è un servizio erogato continuamente ma un servizio
“discreto” organizzato con frequenze e ritiri variabili il cui scostamento può dare ripercussioni molto diversificate in termini di sicurezza del servizio. che debbono essere attentamente valutate nella loro specificità.
La previsione del servizio attivo h 24 avrebbe certamente una ripercussione importante sui costi complessivi, presupponendo l’organizzazione di turni e servizi aggiuntivi, oltre alla gestione di base correntemente pianificata ed erogata.
Va sottolineato che molte gestioni lavorano solo negli orari diurni 6/12, per cui per coprire tutti gli altri orari si dovrebbero organizzare squadre ad hoc e turni notturni ulteriormente onerosi, a detrimento del servizio ordinario o con rilevanti oneri aggiuntivi rispetto all’attuale dotazione prevalente.
L’Autorità per tale servizio prevede (5.27 b) l’obbligo di attivazione di un numero verde gratuito dedicato, raggiungibile dall’utente 24 ore su 24, dotato di operatore di centralino o pronto intervento, che ha senso solo se si dispone di una capacità di intervento e prelievo h24. In caso diverso si tratterebbe evidentemente di un onere ulteriore non necessario.
Per quanto riguarda la gestione del “disservizio” inteso come mancato servizio dovuto, anche su segnalazione dell’utenza di una anomalia, il quadro in cui il tema deve essere trattato e disciplinato, deve considerare tempistiche di operatività della gestione per ciascuna tipologia di servizio, secondo logiche di adeguato bilanciamento di costi/benefici.
In relazione alla gestione dei disservizi (ci si riferisce in particolare al paragrafo 5.29 e 5.30 del DCO), sono proposti standard di esecuzione dei servizi sui rifiuti abbandonati.
Si rileva che la rimozione dei rifiuti abbandonati sembra essere annoverata fra i disservizi, anche se tale definizione non si presta a rappresentare una carenza del gestore, trovando causa primaria nel soggetto che abbandona i rifiuti.
19 Le tempistiche individuate, tuttavia, possono presentare delle criticità in relazione al contesto e alle circostanze in cui si manifestano. Ad esempio, la rimozione dei rifiuti pericolosi abbandonati di grandi dimensioni non può considerarsi attività programmabile con tempi predefiniti, in quanto:
o è soggetta a caratterizzazione e classificazione;
o non è coperta dai meccanismi ordinari del contratto di servizio;
o ha un costo non compatibile con il corrispettivo annuale previsto con la necessità di impegni di spesa aggiuntivi.
Inoltre – e sempre a titolo di esempio – occorre prevedere anche i tempi tecnici per verificare se sia possibile risalire all'autore dell'abbandono (es. con fototrappole, indagini su etichette, su fusti o altro) e per poter procedere ai sensi dell'art. 192 del d.lgs.
152/2006, che prevede l'obbligo di rimozione e ripristino dello stato dei luoghi da parte dell'autore dell'abbandono. Il Sindaco peraltro può disporre con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie e il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati e al recupero delle somme anticipate. Nel frattempo, è importante che venga effettuata la messa in sicurezza, che ha importanza prioritaria rispetto alla rimozione.
Va anche considerato che l'abbandono di rifiuti riguarda particolari tipologie di rifiuto che sono spesso oggetto di contratti ad hoc e non in capo al gestore della raccolta e dello spazzamento. Di seguito un elenco indicativo e non esaustivo:
• Lastre di cemento – amianto;
• Manufatti o materiali di vario tipo contenenti amianto in matrice compatta o friabile o in confezione originale;
• Materiali da costruzione contenenti amianto legato in matrici cementizie o resinoidi identificati con codice CER 170605*
• Materiali isolanti contenenti amianto diversi dai materiali da costruzione identificati con codice CER 170601*;
• Altri materiali isolanti contenenti o costituiti da sostanze pericolose identificati con codice CER 170603*;
• Materiali da costruzione a base di gesso contenenti sostanze pericolose e non identificati rispettivamente con codici CER 170801* e 170802;
• Emulsioni e soluzioni per macchinari contenenti alogeni e non identificati rispettivamente con codici CER 120108* e 120109*;
• Miscele bituminose contenenti catrame di carbone identificate con codice CER 170301* o miscele bituminose diverse da quelle di cui alla voce 1703001;
• Fusti, estintori ecc.
Si tenga presente anche che prima di rimuovere il rifiuto si deve, nel caso in cui lo stesso possa contenere sostanze pericolose o il codice di attribuzione sia incerto, procedere alla classificazione/caratterizzazione dello stesso e, nel caso della rimozione dell'amianto, deve essere anche presentata preventiva comunicazione all'azienda sanitaria. Pertanto, si ritiene che lo schema proposto dall’Autorità sia eccessivamente semplificato e gli standard previsti non siano adeguati alla reale complessità dell’intervento richiesto.
Inoltre, le circostanze di urgenza e quindi di annovero fra gli Interventi ordinari e quelli di Pronto Intervento, non sono solamente legate alla sicurezza o all’ingombro del rifiuto ma
20 anche al contesto in cui avvengono (ad esempio abbandoni anche di piccole dimensioni in contesti di particolare pregio come piazze centrali oppure con fruizione particolare – ad esempio siringhe abbandonate presso parchi pubblici); tali specifiche fattispecie si ritiene siano meglio individuabili dall’ETC.
Appare altresì, per i motivi anticipati, certamente sproporzionata la previsione della istituzione di un servizio di Pronto intervento 24 ore su 24 nel settore dei rifiuti, così come appare inopportuno estendere la regolazione di Arera a questioni di Pubblica Sicurezza con la prescrizione delle 2 ore di arrivo al luogo della chiamata.
Si propone che la definizione delle casistiche e gli standard di Intervento e Pronto Intervento vengano definite dall’ETC/Comune, così come le cause di interruzione dei termini delle tempistiche di intervento a motivo dei necessari accertamenti degli illeciti connessi all’abbandono dei rifiuti.
Per quanto riguarda il servizio di pronto intervento a seguito di incidenti stradali si segnala che dalla ricognizione effettuata questo servizio viene gestito dalla autorità di pubblica sicurezza attraverso fornitori specifici che, oltre a mettere in sicurezza il luogo, garantiscono la rimozione dei rifiuti con oneri che sono a carico delle compagnie assicuratrici coinvolte. Non vengono di norma coinvolti i gestori del servizio, né tali oneri rientrano nei PEF.
Si propone pertanto che la regolazione degli interventi di pubblica sicurezza vengano rinviati alle norme in tema di sicurezza pubblica locali, quasi sempre oggetto di gestione da parte delle forze di polizia, che risulta si avvalgono di soggetti autorizzati e di norma retribuiti dalle assicurazioni dei conducenti coinvolte negli incidenti. Conseguentemente si chiede di espungere completamente la previsione della istituzione di un servizio di Pronto Intervento 24 ore su 24.
