Roma, 11 giugno 2021
Documento per la consultazione n.196/2021/R/RIF
PRIMI ORIENTAMENTI PER LA DEFINIZIONE DEL METODO TARIFFARIO RIFIUTI PER IL SECONDO PERIODO REGOLATORIO
(MTR-2)
Osservazioni Anci/Ifel
Premessa ... 2
1. Valutazione degli esiti del primo anno di applicazione del MTR ... 2
2. Rafforzamento dell'attenzione al profilo infrastrutturale del settore . 3 3. L’utilizzo delle componenti introdotte per fronteggiare la pandemia .. 4
4. I nuovi concetti introdotti dalla regolazione ... 5
5. La fuoriuscita dal servizio pubblico prevista dal d.lgs 116/2020 ... 6
6. Le componenti di conguaglio ... 6
7. Definizione di gestori e prestatori d'opera ... 7
8. Riconoscimenti sharing al gestore ... 7
9. Perequazione e Regolazione tariffaria degli impianti ... 9
10. Garanzia di ricavo (isoricavo) ... 10
11. Considerazioni sulla struttura della tariffa ... 10
12. Spunti per la consultazione ... 11
2 Premessa
L’orientamento generale espresso dall’Autorità nel Documento di consultazione in esame è prioritariamente rivolto in questa fase a confermare l’impostazione generale che ha contraddistinto il Metodo Tariffario Rifiuti per il primo periodo regolatorio (MTR) di cui alla deliberazione 443/2019/R/RIF.
Questa scelta, se da un lato rappresenta l’intenzione di voler garantire una continuità con il passato, dall’altro mostra una parziale presa d’atto delle maggiori criticità emerse nel primo anno di applicazione della nuova regolazione nel calcolo dei costi efficienti del servizio, che proprio in questa fase avrebbero potuto essere oggetto di aggiustamento e migliore definizione.
Vengono tuttavia introdotti alcuni elementi di novità riconducibili:
- alla necessità di rafforzare gli incentivi allo sviluppo di attività di valorizzazione dei materiali recuperati e/o di energia;
- a configurare meccanismi correttivi al sistema di riconoscimento dei costi alla luce delle novità normative introdotte dal decreto legislativo 116/2021 in materia di nuova classificazione dei rifiuti in “urbani” e “speciali”, e di nuova base imponibile determinata dall’uscita delle utenze non domestiche che conferiscono i propri rifiuti urbani ad operatori privati e di eliminazione delle superfici produttive di attività industriali, artigianali e delle attività agricole;
- a valorizzare sia la programmazione di carattere economico finanziario (prevedendo la redazione dei piani sulla base di un orizzonte pluriennale, con i necessari aggiornamenti periodici), sia il ruolo di coordinamento che può essere assunto dagli Enti di governo dell’ambito, ove istituiti e operativi.
Tutti questi nuovi elementi verranno commentati nel prosieguo del presente documento, unitamente alla presentazione di proposte migliorative che, in forza dell’esperienza che abbiamo maturato in questa prima fase regolatoria attraverso un supporto tecnico costante ai Comuni, possono rappresentare utili spunti di riflessione per l’inserimento nella delibera dell’Autorità prevista nel prossimo mese di luglio.
Riteniamo utile effettuare preliminarmente alcune riflessioni di carattere generale sui contenuti della premessa al DCO in esame, riservandoci successivamente di fornire ulteriori osservazioni nel successivo DCO quando saranno chiariti i meccanismi di calcolo e gli algoritmi da utilizzare nel prossimo MTR.
1. Valutazione degli esiti del primo anno di applicazione del MTR
Si afferma nel DCO n.196/2021, che gli obiettivi dell’azione regolatoria in questa seconda fase sono stati elaborati anche sulla base delle criticità riscontrate con riferimento al primo periodo di regolazione.
Tale affermazione non appare tuttavia adeguatamente supportata dalle misure complessive individuate come obiettivi strategici dal DCO in esame, che non sembrano partire da una valutazione complessiva di questo primo anno di
3 applicazione del MTR e delle difficoltà che gli enti interessati dalla regolazione hanno affrontato nell’implementazione delle nuove regole nei PEF. In proposito, il supporto costante ai Comuni fornito da Ifel ha fatto emergere questioni che dovrebbero essere considerate dall’Autorità in questa seconda fase, che rappresenta anche un’occasione per auspicabili messe a punto sui riscontrati e persistenti ostacoli ad una piena attuazione del metodo regolatorio.
Ci si riferisce, in particolare, al tendenziale aumento delle tariffe per i cittadini che molte realtà hanno evidenziato in relazione all’applicazione del MTR, ai rischi che taluni dispositivi insiti nel metodo non contrastino a sufficienza fenomeni di opportunismo da parte dei soggetti interessati dalla regolazione, in materia di corretta imputazione dei costi anche in assenza di rendicontazioni puntuali, al corretto utilizzo dei meccanismi di sharing dei ricavi tra gestori e Comuni, all’opportunità di introdurre elementi di semplificazione in un contesto fortemente gravato da interventi che ne hanno modificato l’assetto e le basi imponibili, anche per effetto delle novità apportate dal d.lgs 116/2020.
Per questi motivi, si conferma la richiesta, già espressa nella riunione del 9 giugno u.s., di voler condividere con tutti i soggetti interessati le risultanze delle analisi dei PEF finora pervenuti, al duplice fine di conformare un’analisi più generale e possibilmente condivisa dei dati emersi e di poter calibrare in maniera più mirata, il servizio di supporto che IFEL svolge nei confronti dei Comuni sin dall’uscita delle prime delibere dell’Autorità, considerandolo tra le proprie attività istituzionali.Appare evidente l’interesse, che riteniamo comune, ad una più puntuale analisi dei PEF approvati, spesso dai Comuni, anche piccoli, nella loro veste di ETC, nonché l’analisi delle istanze qualora formulate dagli ETC stessi e anche delle valutazioni eventualmente formulate da parte dell’Autorità circa gli equilibri economico-finanziari della gestione e delle attività di validazione a carico degli ETC. Né può essere sottaciuto l’interesse, anch’esso da ritenere comune a tutti i soggetti istituzionali coinvolti, a valutare con la maggior possibile ponderazione se le tendenze alla variazione dei costi puntino con maggior frequenza alla crescita e in quale misura tali tendenze siano da ascriversi ad utilizzi corretti o impropri di talune componenti del MTR, ovvero all’emersione di dinamiche radicate nelle gestioni che non avevano modo di esprimersi nell’assetto precedente l’avvio della regolazione.
2. Rafforzamento dell'attenzione al profilo infrastrutturale del settore
Si condivide l’approccio delineato negli “Obiettivi e possibili misure regolatorie”
laddove tra le intenzioni dell’Autorità si rinviene il “rafforzamento dell'attenzione al profilo infrastrutturale del settore (anche in ragione delle più recenti ricognizioni del fabbisogno impiantistico desumibili da fonti ufficiali), promuovendone, per un verso, una rappresentazione esaustiva e, per un altro, una configurazione maggiormente equilibrata in termini di possibili benefici economici, prefigurando modalità di riconoscimento dei costi che incentivino lo sviluppo impiantistico e la diffusione di nuove tecnologie nell'ambito del ciclo”. Tale attenzione, adeguatamente trasformata in iniziative concrete nei confronti
4 dei livelli istituzionali deputati all’adeguamento impiantistico e più volte indicata dall’Anci/Ifel come prioritaria per garantire uniformità di trattamento tra gli utenti del servizio in tutto il territorio del Paese, avrebbe tuttavia dovuto, a nostro avviso, rappresentare un ancoraggio fondamentale, se non il punto di partenza, della regolazione, in quanto, come è noto, rappresenta la criticità prioritaria per il raggiungimento degli obiettivi previsti dalle direttive comunitarie e di un ordinato sviluppo della gestione dei rifiuti in vaste aree del paese e, di conseguenza, anche per il contenimento delle tariffe a carico dei cittadini.
Al riguardo, è utile rammentare che il tema dell’adeguamento impiantistico rappresenta uno dei cardini della normativa europea, sin dalla Direttiva 2006/12/CE, che definisce le misure per la gestione dei rifiuti per gli Stati membri, dove all’articolo 5 si prevede che gli Stati membri “adottino le misure appropriate per la creazione di una rete integrata e adeguata di impianti di smaltimento, che tenga conto delle tecnologie più perfezionate a disposizione che non comportino costi eccessivi. Questa rete deve consentire alla Comunità nel suo insieme di raggiungere l’autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti e ai singoli Stati membri di mirare al conseguimento di tale obiettivo, tenendo conto del contesto geografico o della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti”. E inoltre, all’articolo 16 della stessa Direttiva, vengono esplicitati i principi di autosufficienza e di prossimità in base ai quali occorre:
• assicurare la creazione di una rete integrata e adeguata di impianti di smaltimento dei rifiuti e di impianti per il recupero dei rifiuti urbani non differenziati provenienti dalla raccolta domestica;
• permettere che tali operazioni avvengano in uno degli impianti appropriati più vicini, grazie all’utilizzazione dei metodi e delle tecnologie più idonei, al fine di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e della salute pubblica.
Per quanto le competenze di ARERA in materia impiantistica siano limitate ai regimi tariffari di accesso, appare evidente che i più generali obiettivi della regolazione sono fortemente collegati alle disfunzioni derivanti dalla difforme dotazione di strutture dedicate al trattamento e riciclo dei rifiuti, che contribuisce in modo determinante alla formazione dei costi e alla qualità del servizio.
3. L’utilizzo delle componenti introdotte per fronteggiare la pandemia
Relativamente alla considerazione contenuta nella premessa circa la scarsa considerazione che l’Autorità ha riscontrato nei PEF 2020 finora inviati sull’utilizzo delle componenti introdotte per fronteggiare la pandemia, si osserva, come già si è avuto occasione di argomentare nella Nota di approfondimento Ifel di commento alla del.158/2020 del 31 maggio 2020, che, per ciò che riguarda il versante tariffario, l’Autorità è intervenuta in una sfera già ampiamente regolata e coperta da riserva di legge, quella tributaria, con qualche
5 evidente difetto di conoscenza delle responsabilità dei diversi attori e delle condizioni di applicazione delle tariffe nei diversi territori di riferimento.
Come è noto, la legge espressamente riconosce ai Comuni poteri impositivi, come quello di deliberazione delle tariffe e di determinazione delle eventuali agevolazioni non predeterminate dalla legge, le cd. “agevolazioni atipiche”, a cui gli enti hanno fatto ampiamente ricorso per finanziare le riduzioni di tariffe alle utenze maggiormente colpite dagli effetti della pandemia da Covid-19. Le agevolazioni concesse dai Comuni sono state, di norma, più ampie e generose di quelle previste dai complessi calcoli dell’Autorità incentrati sulla sola componente variabile del prelievo (a sua volta estremamente mutevole tra i territori), in un contesto di forte incertezza circa la dimensione del ristoro statale connesso alla pandemia.
Sotto il profilo dei costi, le stesse condizioni di incertezza hanno impedito un’analisi puntuale ed affidabile degli effetti dell’emergenza, in particolare per ciò che riguarda il bilanciamento degli indubitabili maggiori oneri dovuti al continuativo esercizio dei servizi di igiene urbana con il minor aggravio determinato dalle chiusure obbligatorie di molte attività economiche, in particolare nel corso del primo lockdown generalizzato.
4. I nuovi concetti introdotti dalla regolazione
Sempre mantenendo un approccio generale e con l’esperienza finora maturata, si evidenzia che la regolazione ha introdotto nuovi concetti nel sistema, come quelli di “costo massimo del servizio”, di “predisposizione finanziaria”, di
“equilibrio economico finanziario” e ha richiamato anche il concetto di
“tariffazione puntuale”, che sarebbe necessario fossero definiti e chiariti con maggiore puntualità, auspicabilmente all’interno di un glossario.
Infatti, nonostante la centralità che questi elementi assumono nei contesti di volta in volta interessati, non risultano ad oggi sufficientemente determinati o collegati ad indicatori obiettivi che ne circoscrivono il campo e, soprattutto, il significato.
Tale circostanza ha determinato forti incertezze sia nei Comuni che nei gestori che, in qualche caso sono state anche causa di ritardi o di contestazioni tra le parti. Una maggiore precisazione dei concetti innovativi in questione potrebbe rafforzarne le capacità direttive, evitare controversie e – in definitiva – preservare i principi ispiratori del MTR.
Ad esempio, in merito alla definizione della nozione di tariffazione puntuale (TP) che influenza ovviamente i requisiti della articolazione tariffaria anche nell’attuale MTR, sarebbe utile richiamare la definizione di TP che ne fornisce il DPCM di approvazione del MUD del 23 dicembre 2020, oltre a precisare anche quali sono i requisiti minimi per essere classificati in TP anche nel caso del tributo puntuale, ad esempio chiedendo il rispetto del DM aprile 2017, che, come è noto, attualmente disciplina la sola tariffa avente natura corrispettiva.
E ancora, a nostro avviso dovrebbe essere precisato se la verifica dell’equilibrio economico finanziario (EEF) deve intendersi annuale o pluriennale (es. sono ammesse perdite in un esercizio a fronte di recuperi negli esercizi successivi ?);
6 queste indicazioni sono particolarmente rilevanti nella prospettiva di PEF quadriennale che l’Autorità ha sottoposto alla consultazione e sulla quale si tornerà in seguito. Inoltre, risulta anche necessario definire se l’EEF deve contemplare in ogni caso il riconoscimento della remunerazione del capitale investito ai tassi previsti (WACC) o anche, auspicabilmente, a tassi inferiori, anche con riferimento all’effettivo costo effettivo del denaro, ovvero se debba contemplare il riconoscimento del fattore di sharing ai coefficienti minimi o si possa derogare in riduzione.
Si ritiene che l’Autorità dovrebbe definire nel nuovo metodo MTR una procedura di accertamento dell’EEF, indicando anche gli specifici parametri di valutazione e nella quale dovrebbero essere indicati il ruolo e gli obblighi dei soggetti coinvolti quali i/il gestore/i, l’ETC e il validatore.
Sarebbe infine opportuna una precisazione sul significato di “predisposizione tariffaria” evidenziando che sia l’approvazione del PEF, sia l’approvazione delle tariffe sono predisposizioni tariffarie che vengono molto spesso effettuate da enti diversi.
5. La fuoriuscita dal servizio pubblico prevista dal d.lgs 116/2020
Il tema della liberalizzazione e dell’apertura al mercato degli operatori privati della gestione dei rifiuti urbani delle utenze non domestiche, potenziato dal d.lgs 116/2020 ed esteso a tutte le fattispecie di recupero e non solo al riciclo, sta determinando incertezze e preoccupazioni nei Comuni, soprattutto dovute ad una riduzione della base imponibile del prelievo accentuata da una non condivisibile interpretazione del MITE (con la circolare del 12 aprile 202), come ampiamente argomentato nella lettera del Presidente Decaro del 15 aprile u.s. ai Ministri della Transizione ecologica e dell’Economia e finanze.
Si ritiene che in questo contesto sia necessario e determinante un intervento dell’Autorità, che introduca dei criteri di regolazione in grado di gestire le variazioni di gettito e di costo potenzialmente determinate dalla fuoriuscita dal servizio pubblico, soprattutto in considerazione del fatto che i costi del servizio sono riferiti ai due anni precedenti.
Tale intervento diviene ancora più rilevante se si considera che l’orizzonte temporale di redazione del PEF, nella prospettiva che ha dato l’Autorità, diverrebbe quadriennale. Risulta quindi necessario introdurre un meccanismo di allineamento tra costi e ricavi, in assenza del quale i Comuni si troveranno di fronte ad un gap di risorse che non può, né dovrebbe, essere colmato con altra tipologia di risorse.
6. Le componenti di conguaglio
Si conferma la necessità di attenzione al proliferare delle componenti a conguaglio, per le quali potrebbe essere necessario uno schema di programmazione codificato. È necessario anche specificare la modalità con cui
7 applicare i conguagli, soprattutto con riferimento alle componenti previsionali già riconosciute negli anni precedenti.
Potrebbe anche essere opportuno valutare un meccanismo per escludere dal limite di crescita annuale della tariffa talune componenti a conguaglio al fine di permetterne il riconoscimento.
7. Definizione di gestori e prestatori d'opera
La profonda diversità che caratterizza i territori del nostro Paese si è rivelata con maggiore intensità in questa prima fase di avvio della regolazione, sia nei rapporti fra i Comuni e gli ETC, che fra gestori, Comuni gestori ed ETC.
Nel variegato panorama che si è delineato, figurano soggetti cui è stato demandato solamente il ruolo di “prestatore d’opera” che hanno reclamato nel primo anno di regolazione la qualifica di gestori e soggetti, invece, i cui operatori e i cui mezzi vengono utilizzati per la produzione del servizio in segmenti rilevanti della filiera di gestione, che sostengono di essere dei meri prestatori d'opera.
La decisione di ARERA di lasciare che sia l'ETC a definire quali operatori siano qualificabili come gestori – quindi tenuti a produrre il PEF – ha spesso messo in difficoltà i piccoli enti territorialmente competenti, catturati dal grande gestore che non aveva intenzione di sottostare alle scelte dell'ente.
Anche se esistono meccanismi di garanzia come la possibilità di tener conto e denunciare l'inerzia del gestore, purtroppo questo implica l'impossibilità di modulare correttamente le tariffe, spesso impedendo all'ente locale di coprire i costi del servizio. Nel tentativo di raggiungere un compromesso per la copertura dei costi, si rileva il forte rischio che non venga correttamente applicato il MTR secondo i principi di trasparenza su cui si fonda.
8. Riconoscimenti sharing al gestore
Rileviamo con favore l’accenno al diffuso impiego delle leve decisionali relative ai fattori di sharing dei proventi, 𝑏 e ω𝑎, nonché dei meccanismi di gradualità originariamente previsti.
Si condivide l’intenzione di ampliare il concetto di sharing a tutti i sistemi collettivi di compliance e agli aspetti connessi con la responsabilità estesa del produttore (REP). Tuttavia, l’obiettivo di creare efficienza e valore nella gestione rifiuti dovrebbe essere più incisivamente perseguito attraverso l’affiancamento di ulteriori meccanismi di sharing, da aggiungere a quelli attuali (che sono solo quelli relativi alla valorizzazione dei rifiuti come materia ed energia), coinvolgendo ulteriori e più ampi ambiti della gestione del rifiuto urbano.
In particolare, si suggerisce di valutare fattori di sharing codificati, che dovranno essere determinati a cura degli ETC, da inserire nelle seguenti attività:
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• attività di recupero evasione/elusione ed eventualmente recupero del credito dell’utenza domestica e non domestica. Come noto, questo aspetto rappresenta, a livello nazionale e in particolare in alcune aree del Paese, una delle principali criticità del sistema. Appare evidente che la condivisione dei risultati positivi di riscossione del prelievo tra gestori del servizio e Comuni, potrebbe incentivare lo svolgimento di correnti attività di recupero e il conseguente contenimento del fenomeno;
• attività di miglioramento delle qualità delle frazioni raccolte in forma differenziata. La qualità del rifiuto differenziato raccolto nell’ottica degli obiettivi europei di riciclo assume una nuova e più rilevante centralità, come anche l’Autorità rileva al punto 3.3, e nel box 1 della DCO;
• implementazione della tariffazione puntuale, che dovrebbe essere adeguatamente definita come precisato nel precedente paragrafo, a partire dalla misurazione del rifiuto urbano residuo. È stato ampiamente dimostrato dall’indagine IFEL – il cui aggiornamento ai dati 2019 è in via di pubblicazione – che a parità di altri condizioni la tariffazione puntuale genera mediamente il 14% di aumento della raccolta differenziata e una diminuzione del 46% di rifiuto urbano residuo pari a – 80 Kg/(ab. anno).
• attività di riduzione in genere dei costi di esercizio (riduzione costi operativi con aumento della produttività del personale, ottimizzazione dei percorsi, razionalizzazione delle frequenze di asporto, riduzione dei costi generali), dovuta, ad esempio, ad una accurata riprogettazione dei servizi e alla scelta dei manufatti di conferimento e/o alla razionalizzazione operativa dei percorsi;
• attività di efficientamento degli impianti per il miglioramento dei tassi di riciclo come ad esempio potrebbero configurarsi le attività di ulteriore lavorazione degli scarti generati dalla produzione di compost (es. la deplastificazione) o il ritrattamento delle frazioni organiche separate a monte negli impianti di digestione anaerobica, operazioni che consentono di ridurre i costi di smaltimento degli stessi, aumentando i tassi di riciclo ma che a causa del basso valore economico del compost non si traducono in aumenti significativi di ricavi e quindi non sono remunerate dallo sharing sui ricavi;
• attività di risparmio energetico in genere e, in particolare, di utilizzo di carburanti a basso impatto ambientale (elettrificazione della flotta, uso del biometano, razionalizzazione dei percorsi).
Infine, in considerazione del fatto che il riconoscimento dello sharing, nella prospettiva esposta, è una delle principali leve per l’efficientamento della gestione oltre che per il rispetto di un corretto equilibrio economico finanziario, occorre valutare l’opportunità di definire un livello minimo garantito di sharing al di sotto del quale non si possa scendere, nemmeno avvalendosi delle facoltà previste dall’ETC per ridurre i costi massimi (ad esempio nell’attuale MTR delle riduzioni 4.5). Il tema evidenziato necessita pertanto della definizione di algoritmi adeguati che tengano conto di questa esigenza.
9 9. Perequazione e Regolazione tariffaria degli impianti
Si ritiene condivisibile l’approccio che prevede l’introduzione di sistemi di perequazione applicata ai costi di conferimento degli impianti nel rispetto della gerarchia europea sui rifiuti (riciclo, recupero energetico e infine smaltimento).
A riguardo, si rammenta che solo il target di “riciclo” costituisce riferimento per il raggiungimento dell’obiettivo minimo, mentre allo smaltimento è associato un target massimo (10% di conferimenti in discarica). Il recupero energetico dovrebbe colmare le differenze tra i target raggiunti di riciclo e di smaltimento in discarica, e quindi dovrebbe essere pianificato nel rispetto di questa condizione, evitando scenari di sovracapacità, ovvero assumendo una neutralità tra il riciclo che dovrebbe essere fortemente incentivato e lo smaltimento in discarica che dovrebbe essere specularmente fortemente disincentivato.
Di fronte a questo scenario orientato ad una significativa perequazione delle tariffe di conferimento agli impianti di trattamento finale, si chiede all’Autorità di considerare una perequazione che trovi una compensazione non a livello nazionale ma a livello di macroarea (sud, centro, nord ovest, nord est e isole, semmai considerate separatamente vista la particolarità geografica e la difficoltà di trasporto dei rifiuti fuori regione), salvo possibili eccezioni di contiguità geografica. La perequazione a compensazione macroregionale, nell’ottica di un sistema regolatorio asimmetrico e tendente a ridurre i gap tra i territori, consentirebbe di attivare comunque un sistema efficace di incentivazione, evitando il trasferimento netto di risorse da una macroarea all’altra (e in sostanza da Sud verso Nord) che potrebbe tradursi, in definitiva, in un ulteriore gap da superare tra i territori e in un ulteriore ostacolo, anche nella percezione dei cittadini, al raggiungimento degli obiettivi che ci si prefigge.
Per concludere le argomentazioni di carattere generale, si chiede di considerare sia un’attività di regolazione tariffaria, sia una componente perequativa per favorire le operazioni di selezione dei rifiuti riciclabili (es. carta, plastica, metalli, vetro), anche se le frazioni sono soggette a schemi di responsabilità estesa del produttore (REP), perché le operazioni di selezione e spesso anche di prepulizia sono in genere escluse dalla copertura dei costi previsti dagli schemi medesimi, e incontrano diverse criticità nel Paese, fino a generare dei costi che in diversi casi assorbono gran parte delle risorse messe a disposizione dal CONAI. Ci si riferisce in particolare alla selezione del multimateriale. È noto, infatti, che i singoli Consorzi di filiera considerano le frazioni che si originano dalla raccolta differenziata come flussi monomateriale e su quelle riconoscono i contributi, mentre le operazioni di selezione necessariamente effettuate a carico dei convenzionati conferenti sono costi non rimborsati che incidono anche sensibilmente nel PEF.
Si propone una perequazione compositiva (in riduzione delle tariffe di trattamento) per le attività di selezione, almeno per la selezione della plastica dai
10 metalli, da erogare in funzione delle quantità di materiali raccolti e avviati a selezione.
10. Garanzia di ricavo (isoricavo)
Nella descrizione delle componenti a conguaglio dovrebbe essere esplicitamente inserito, in analogia ad altri business oggetto di regolazione (ad esempio nel servizio idrico), il concetto di “isoricavo garantito”, ovvero la garanzia della copertura dei costi definiti dal PEF anche in caso vi siano delle variazioni di gettito dipendenti da fattori non prevedibili, come peraltro sembra essere indicato, anche se in termini generici, al punto 5.3 ultimo periodo della DCO.
Ci si riferisce in particolare alle variazioni di gettito rispetto alle previsioni, dovute ad esempio alle variazioni di base imponibile, di quantità di rifiuto soprattutto in regime di tariffa puntuale, alla fuoriuscita dal servizio delle UND ai sensi dell’art.
238, co.10, del d.lgs n. 152 del 2006 per avvio a recupero o ai sensi del co. 649, art. 1, della legge n. 147 del 2013 per avvio a riciclo, o ancora alle detassazioni parziali o totali per produzione speciali rispettivamente ai sensi dei commi 682 e 649 della stessa legge 147. Tutti fattori di imprevedibile incidenza che dovrebbero essere considerati per il calcolo dei conguagli relativi ai gettiti, facendo riferimento al gettito realmente fatturato nell’anno a-2 rispetto a quello atteso.
È inoltre necessaria la definizione di criteri di ripartizione dai costi generali nelle singole gestioni (come linea di riferimento per gestori ed ETC) e, in genere, per la suddivisione ai singoli ambiti tariffari di costi rilevati a livello sovracomunale.
11. Considerazioni sulla struttura della tariffa
Il nuovo MTR-2 proposto dal DCO, per i prossimi 5 anni sembra cristallizzare la struttura dei costi fissi e dei costi variabili, perpetuando un approccio di derivazione tributaria che a nostro avviso dovrebbe evolversi, anche tenendo presente che la direzione di sviluppo strategico della stessa ARERA si orienta alla tariffa puntuale. La nuova suddivisione apportata con l’MTR-1, come è noto, ha visto un sensibile arretramento della parte fissa a favore di quella variabile (peraltro con conseguenze che sono già rilevanti e lo saranno ancor di più in futuro in termini di perdita di gettito nel caso di fuoriuscita delle UND dal servizio pubblico per avvio a riciclo e/o avvio a recupero ex d.lgs. 116/2020).
Se l’MTR-2 perseguirà la medesima impostazione, come sembra trapelare dai contenuti del DCO in esame, emergeranno difficoltà sia per gli enti in regime di TARI tributo, oggi fortemente condizionati dalle nuove riduzioni della tariffa variabile conseguenti all’attenuazione della privativa dei rifiuti non domestici, sia e in maggior misura, nella tariffa puntuale corrispettiva, che vedrebbe una quota sempre più significativa di costi variabili scaricarsi su unità di prelievo (rifiuto residuo) sempre più ridotte a causa dell’auspicabile raggiungimento degli obiettivi di riciclo. Il rischio finale potrebbe essere quello di generare tariffe variabili unitarie eccessivamente penalizzanti con una proporzionalità lineare molto
11 accentuata, poco spiegabile al cittadino. Le esperienze su base nazionale dimostrano come la struttura binomia delle tariffe puntuali sia ampiamente superata e sostanzialmente non adatta a rappresentare l’effettiva dinamica dei costi, e la sua traduzione nella articolazione tariffaria dovrebbe perseguire logiche di tipo cost reflective, piuttosto che le rigide regole derivanti dalla tariffa binomia introdotta dal DPR 158/99.
Si ritiene pertanto che nella definizione del MTR-2 si debba considerare la legittimità e anzi la maggior corrispondenza alle reali esigenze di rappresentare all’utenza la diversa natura delle componenti di costo dei modelli tariffari più articolati (che prevedono almeno la tri o quadripartizione dei costi), almeno per tutte le gestioni che scelgono di adottare la tariffazione puntuale. Nella attesa di una specifica consultazione e interlocuzione sulle modalità di articolazione tariffaria in regime di tariffazione puntuale si propone, come previsto dal MTR-1, di escludere le gestioni in tariffazione puntuale dall’obbligo di seguire la ripartizione della tariffa nelle classiche componenti binomie (fissa e variabile) lasciando agli enti competenti la definizione della articolazione tariffaria nella prosecuzione e sviluppo dei metodi già in uso o che verranno adottati nel prossimo periodo regolatorio.
12. Spunti per la consultazione
Q1. Si ritengono esaustive, seppure nella loro schematicità, le considerazioni riportate in ordine agli obiettivi dell’azione regolatoria, anche alla luce delle
rappresentate criticità riscontrate con riferimento al primo periodo di regolazione?
Motivare la risposta.
Fermo restando quanto argomentato in premessa, nel paragrafo dedicato alla
“Valutazione complessiva degli esiti del primo anno di applicazione del MTR”, nel dettaglio si elencano le criticità che sono state maggiormente riscontrate nei Comuni:
• Costo massimo del servizio: non ci sono elementi oggettivi o parametri che descrivano cosa significa “mantenimento dell’equilibrio economico
finanziario”.
• Equilibrio economico finanziario (differenze tra multiutility mono utility/in house)
• Meccanismi di sharing dei ricavi. È opportuno inserire altri meccanismi (ad esempio sulle riscossioni)
• È opportuno inserire, come già fatto per gli altri business, ad es. nel settore idrico, il concetto di “Isoricavo/Isotributo”.
• Ammortamenti non allineati con periodo regolatorio, possono arrivare ai 40 anni.
• Limite della crescita vs accantonamento FCDE o altre esigenze
• sharing riscossione o definizione incomprimibilità sharing
• Regole incentivanti se possono essere derogate perdono di effetto
• Utile d’impresa sempre meno chiaro
• Incentivo tariffazione puntuale, anche a prescindere dalla natura giuridica del prelievo
12 Si ritiene inoltre necessario, viste le criticità rilevate nella prima applicazione ed i quesiti inviati e non riscontrati, di esplicitare in modo più dettagliato alcuni elementi connessi alla filiera amministrativa richiamata nel punto 1 del DCO in esame, relativamente alle seguenti questioni:
1. competenza all’approvazione delle tariffe nel caso di Enti d’ambito costituiti ma che non hanno né approvato i piani né appaltato la gestione;
2. modalità operative nel caso di scostamento tra tariffa con il metodo ARERA ed importo contrattuale. Si rende necessario chiarire se in caso di contratto di servizio o gara che preveda un corrispettivo annuo sia da corrispondere al gestore del servizio ciò che risulta dal MTR o il canone predeterminato, anche alle disposizioni del codice degli appalti, D. Lgs. 50/2006: qualora il gestore sostenga che il proprio equilibrio economico finanziario non venga rispettato dall'applicazione del canone o dell’MTR quali sono le azioni da mettere in campo per valutare l'opportunità di procedere ad un'istanza per il superamento del limite di crescita? È necessario in questo contesto che ARERA definisca una procedura di accertamento e parametri di valutazione, ivi compreso il ruolo del validatore a riguardo;
Q2. Si condivide la proposta di durata quadriennale per il secondo periodo regolatorio, considerando il medesimo periodo pluriennale quale orizzonte
temporale di riferimento per lo sviluppo del piano economico finanziario? Motivare la risposta.
Spesso l'orizzonte quadriennale è più ampio della durata dei contratti di servizio;
infatti, la maggioranza degli appalti in corso sono di durata uguale o minore di tre anni (59%), per cui si verranno a creare una serie di eccezioni alla durata del piano quadriennale.Si consideri inoltre che per un affidamento di tre anni, stante il sistema attuale, si utilizzerebbe il metodo solo per un anno lasciando una grande alea sul riconoscimento dei costi degli altri anni.
L'incertezza legata a questa proposta deriva poi sia dalla inevitabile proliferazione dei conguagli, difficile da gestire su differenti operatori che si avvicendano nel tempo, sia per gli operatori che partecipano al mercato in relazione ai valori di riscatto. I valori di riscatto hanno significato quasi unicamente in riferimento agli impianti di trattamento. Non sono applicabili nel caso di semplici servizi di raccolta e trasporto;
in questo caso, infatti, è prassi per il Comune richiedere in sede di gara il rinnovamento sia del parco dei bidoni che del parco dei mezzi di trasporto, rendendo inutile un piano ammortamenti superiore alla durata del contratto.
Si ritiene pertanto più congruo che la durata degli affidamenti sia riferibile ad un piano di investimenti. La durata degli appalti porta infatti a chiedere grande attenzione al cambio di gestione in un’ottica di continuità degli investimenti e di riconoscimento del giusto costo del servizio.
Infatti, se l’obiettivo dell’Arera è quello di garantire l’esigenza di pianificazione degli investimenti, il PEF quadriennale non rappresenta la soluzione. Questo perché può essere disincentivante per un’azienda privata investire in assenza di un meccanismo di recupero. Per questo motivo sarebbe stato opportuno che il presente DCO fosse stato presentato insieme a quello sul contratto di servizio (Delibera 6 ottobre 2020, n.362), o quantomeno accelerare i tempi per l’uscita di quest’ultimo.
In sintesi, ferma restando la necessità di salvaguardare gli affidamenti, per l’efficientamento del sistema sarebbe necessario un periodo più lungo,
13 verosimilmente pari all’ammortamento previsto dalla regolazione (mediamente 8 anni).
Q3. Si ritiene che vi possano essere specifici elementi da considerare ai fini dell’individuazione delle tempistiche per l’aggiornamento delle predisposizioni tariffarie? Motivare la risposta.
Come già argomentato in premessa circa una opportuna maggior definizione del concetto di “predisposizioni tariffarie” e nella precedente risposta alla domanda Q2, la durata contrattuale inficia il piano regolatorio, per cui andrebbero coordinate le tempistiche.
Q4. Si ritiene condivisibile la proposta di prevedere eventuali revisioni infra periodo, al ricorrere di circostanze eccezionali e non prevedibili al momento di adozione delle determinazioni tariffarie di pertinenza? Motivare la risposta.
L'articolo 2.14 disciplina la durata quadriennale della programmazione, un aggiornamento biennale ed eventuali revisioni infra periodo. Si concorda con la previsione della regolazione delle situazioni eccezionali per cui sono consentite le revisioni infra periodo, poiché il rischio è che il piccolo ente territorialmente competente potrebbe venire catturato dal grande gestore che potrebbe ricontrattare gli affidamenti. Sarebbe pertanto necessario precisare con la massima definizione quali sono le circostanze eccezionali e non prevedibili che giustificano le revisioni infra periodo.
Q5. Si ravvisano ulteriori elementi rilevanti e/o ulteriori criticità in merito alla dotazione impiantistica e alla stima del relativo fabbisogno di trattamento dei rifiuti indifferenziati? Motivare la risposta.
Al fine di poter affrontare eventuali difficoltà di smaltimento della frazione indifferenziata, sarebbe opportuno incentivare anche la realizzazione di siti di trasferenza o stoccaggio temporaneo, così da consentire, soprattutto agli ambiti/regioni più deficitari, di sopperire eventuali, anche momentanei, mancati sbocchi per i rifiuti indifferenziati con le possibili difficoltà di raccolta e le conseguenti problematiche igienico sanitarie sui territori
Q6. Si ravvisano ulteriori elementi rilevanti e/o ulteriori criticità in merito alla dotazione impiantistica e alla stima del relativo fabbisogno di trattamento della frazione organica, anche ai fini della valutazione dei possibili strumenti di regolazione tariffaria? Motivare la risposta.
Come anticipato in premessa, la carenza di impianti di trattamento della frazione organica, in relazione ai dati di raccolta odierni ed ancor di più in prospettiva degli obiettivi da raggiungere, nonché la loro concentrazione in alcuni territori, portano alla duplice necessità di includere tutti gli impianti della frazione organica all’interno degli impianti minimi e, per quanto concerne la perequazione, all’opportunità di mantenere ambiti coerenti con le dotazioni impiantistiche, onde valorizzare le gestioni che scelgono, anche supportando costi maggiori, destinazioni più virtuose e rispettose delle gerarchie indicate nella norma.
14 Q7. Si ritiene esaustiva, seppure nella sua schematicità, la rappresentazione di filiera interconnessa presentata, alla luce delle performance attuali e dei target europei che caratterizzano il settore dei rifiuti? Motivare la risposta.
Si ritiene vada valorizzata la produzione dei metano /biogas in termini di riciclaggio.
Q8. Si ritiene vi siano ulteriori elementi di cui l’Autorità debba tener conto ai fini dell’individuazione del perimetro della regolazione per l’accesso agli impianti di trattamento? Motivare la risposta.
Non si condivide l’esclusione tout court delle frazioni differenziate diverse dall’organico. In particolare, si ravvede l’opportunità di valutare una regolazione per quanto concerne le raccolte multimateriali secondo le varie organizzazioni locali, visto che i prezzi per tali frazioni sono molto diverse a seconda delle aree geografiche e comportano un diverso costo del servizio e diversi ricavi dalla vendita dei materiali.
Tali impianti difatti sono inclusi nel perimetro di responsabilità estesa del produttore (REP) esistenti, ma non sono in alcun modo regolamentati, demandando la definizione dei prezzi al mercato. Si assiste pertanto a trattamenti il cui costo varia molto (dalle decine di euro fino a superare i cento euro) e porta, quindi, ad un incasso della vendita dei materiali molto variabile. Vista anche l’importanza che l’Autorità ha inteso dare allo sharing, si ritiene doveroso offrire ai cittadini un profilo di introiti legati alla raccolta differenziata confrontabile. In alternativa, scelta peraltro auspicabile, si dovrebbe in tempi stretti procedere la definizione dei costi standard della raccolta differenziata, onde poter definire il contributo dovuto dalle filiere, a copertura di tali costi stante la delega ad Arera contenuta nel d.lgs.116/2020.
Q10. Si condividono le determinanti (segnatamente: grado di integrazione del soggetto incaricato della gestione, caratteristiche degli impianti alla luce della gerarchia fissata dalla normativa e valutazione del livello di efficacia
dell’eventuale presenza di pressione competitiva) sulla base delle quali declinare l’intervento regolatorio in materia di fissazione dei criteri per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento? Motivare la risposta.
Nella considerazione che i rifiuti urbani da avviare a recupero/trattamento sono soggetti alle regole del libero mercato, è opportuno attribuire il meccanismo di regolazione in modo trasversale a tutte le tipologie di impianto per garantire la concorrenza, introducendo anche dei parametri sulla qualità del materiale conferito.
Il meccanismo di regolazione dovrebbe essere applicato a tutte le categorie di impianti, con particolare riguardo alla qualità dei materiali. Questo sistema potrebbe stimolare la realizzazione di impianti nelle aree carenti. È opportuno, pertanto, creare le condizioni per incentivare l’adeguamento infrastrutturale. Per il resto, si rimanda integralmente a quanto argomentato nelle premesse del presente documento, relativamente alla Regolazione tariffaria degli impianti.
15 Q11. Nei casi di gestore integrato, si ritiene condivisibile l’orientamento di adottare una regolazione tariffaria tout court, prevedendo anche forme di incentivazione (tramite un meccanismo perequativo) in funzione della gerarchia stabilita per la gestione dei rifiuti? Motivare la risposta.
Q12. Nei casi di gestori non integrati, e con riferimento agli impianti di chiusura del ciclo “minimi”, si condivide la prospettata adozione di una regolazione dei costi riconosciuti e delle tariffe caratterizzata da incentivazioni coerenti con la menzionata gerarchia? Si condivide il meccanismo perequativo illustrato nelle sue linee generali e, in particolare, l’introduzione di una componente ambientale (𝐶𝑖𝑛𝑐 ) a parziale compensazione dei corrispettivi dovuti per l’accesso agli impianti di incenerimento con recupero di energia? Motivare le risposte.
Si rimanda integralmente a quanto argomentato in premessa sulla Perequazione infrastrutturale e la Regolazione tariffaria degli impianti.
Q13. Nei casi di gestori non integrati, si condivide l’orientamento di non introdurre una regolazione tariffaria tout court per gli impianti di chiusura del ciclo
“aggiuntivi”, limitando l’intervento regolatorio all’introduzione di obblighi di trasparenza sulle condizioni (in particolare economiche) di accesso agli impianti e a disincentivi per chi conferisce in discarica o in impianti di incenerimento senza recupero di energia? Motivare la risposta.
Ad oggi, non essendoci regole se non il limite massimo introdotto dall’MTR, il gestore può effettuare qualsiasi tipo di investimento, con la garanzia della copertura finanziaria dovuta all’incremento tariffario, senza che il sistema acquisisca garanzia alcuna sul fatto che tale scelta determini un miglioramento (in termini di qualità economicità, efficacia ed efficienza) ed una ingegnerizzazione del servizio.
Q20. Si condivide l’impostazione generale in ordine alle componenti tariffarie del servizio integrato di gestione dei rifiuti urbani prospettata ai fini della determinazione delle entrate di riferimento per il secondo periodo regolatorio?
Motivare la risposta.
Come già precisato nelle premesse al presente documento, si ritiene che la struttura del metodo tariffario, legato alle rendicontazioni dell’anno a-2, porti con sé tutte le problematiche legate alla impossibilità di usare costi correnti per adeguare la tariffa. Anche i costi di smaltimento possono essere usati per giustificare lo sforamento del limite della crescita, ma non per adeguare i costi.
Occorre ricercare un equilibrio di questi elementi, perché si potrebbe arrivare ad un adattamento lento di un sistema che è molto variabile nel tempo relativamente alle esigenze di mercato.
Tale evenienza porta certamente uno shift tra costo corrente e riconoscimento in tariffa ma diviene particolarmente delicato negli ultimi due anni di contratto i cui costi, stante il metodo attuale, non saranno mai riconosciuti.
16 Q21. Si condivide l’orientamento di confermare le entrate tariffarie attualmente adottate, nella loro struttura generale? Motivare la risposta.
Q22. Si condividono le considerazioni generali formulate con riferimento alle singole componenti di costo? Motivare la risposta.
Q23. Si condivide la proposta di includere nella componente 𝐴𝑅𝑆𝐶,𝑎 la somma dei proventi riconosciuti a tutti i sistemi collettivi di compliance? Motivare la risposta.
Q24. Si condividono le ipotesi formulate in merito ai criteri per la valorizzazione del fattore di sharing dei proventi derivanti dai corrispettivi riconosciuti dai sistemi collettivi di compliance? Motivare la risposta.
Sul valore di sharing, si condivide la proposta, ma si ritiene che lo strumento dello sharing così come previsto debba essere rinforzato poiché la possibilità di deroga a tale strumento rimane molto ampia, rendendo di fatto questo strumento una mera volontarietà dell’ente territorialmente competente vedendo venir meno il suo valore di elemento di incentivo della gestione ed elemento di utile economico legato alle performance. Inoltre, si ritiene che tale strumento possa essere ampliato ad altri ambiti premianti, come argomentato in premessa.
Q25. Eventuali costi incentivanti connessi all’introduzione di standard e livelli qualitativi migliorativi, o ulteriori, rispetto a quelli minimi fissati dalla regolazione si ritiene potrebbero essere ricompresi nell’ambito delle componenti di costo 𝐶𝑂𝐼𝑇𝑉,𝑎𝑒𝑥𝑝
e 𝐶𝑂𝐼𝑇𝐹,𝑎𝑒𝑥𝑝 (in ragione della natura incentivante delle stesse), oppure si ritiene preferibile esplicitarli nell’ambito di componenti di costo previsionali 𝐶𝑄𝑇𝑉,𝑎𝑒𝑥𝑝 e 𝐶𝑄𝑇𝐹,𝑎𝑒𝑥𝑝 (per affinità di materia)? Motivare la risposta.
Premesso che l’uso di questi strumenti è risultato molto complesso e quindi di scarso utilizzo (come ratificato dai dati sinora disponibili), si ritiene che vadano anzitutto semplificati gli iter per la loro approvazione ed uso. In generale, si condivide l’esplicitazione tematica proposta. Essendo l’unico strumento di riconoscimento di costi correnti, seppur solo di investimento, dovrebbe esse maggiormente incentivato.
Q26. Evidenziare eventuali criticità emerse alla luce dell’applicazione delle novità normative introdotte dal decreto legislativo 116/2020 al fine di individuare
eventuali correttivi al sistema di riconoscimento dei costi. Motivare la risposta.
L’applicazione delle novità normative recate dal d.lgs 116/2020 potrà determinare variazioni importanti del costo del servizio sia per la nuova classificazione dei rifiuti, che ha comportato la qualificazione di “urbani” ai rifiuti prima considerati speciali, sia per il caso opposto in cui si realizzerà la possibile fuoriuscita dal sistema pubblico di un certo numero di aziende.
Tali variazioni sono allo stato attuale imprevedibili e possono portare ad una esigenza di riorganizzazione del servizio anche in termini di numerosità del personale impiegato, riorganizzazione non istantanea, mentre i costi emergenti per quantità maggiori di rifiuti si vedranno già dal 2021 ed i mancati introiti si vedranno dall’anno 2022. Si ritiene che tali evenienze debbano trovare una debita rappresentazione nel sistema con una indicazione per l’adeguamento della gestione. Si auspica pertanto una riflessione su questo tema ed una esplicitazione degli strumenti utili a far confluire tali variazioni nel metodo tariffario.
17 Q27. Si condivide l’orientamento di confermare i criteri per la determinazione del limite alle entrate tariffarie? Motivare la risposta.
Oltre a ribadire l’esigenza di individuare ulteriori elementi correnti che possono contribuire al costo del servizio (cfr. costo degli smaltimenti o effetti della 116/2020), da considerare quindi anche nel calcolo del limite della crescita, si ritiene che vadano chiariti i criteri per la deroga al limite della crescita, sia per l’approvazione di costi maggiori sia nel riconoscimento di costi inferiori. In particolare, sarebbe auspicabile un ampliamento delle casistiche per il superamento del limite inserendo ad esempio anche incrementi di costi correnti.
Il caso di adeguamento al limite andrebbe parimenti regolamentato onde chiarire i costi che si valuta di non coprire, con una considerazione sul mantenimento dell’equilibrio economico finanziario della gestione
Q28. Si condivide l’orientamento di prevedere che il coefficiente di recupero di produttività sia determinato dall’Ente territorialmente competente in ragione del confronto tra il costo unitario effettivo della gestione interessata e il Benchmark di riferimento? Motivare la risposta.
I due parametri proposti sono sicuramente ad oggi il miglior riferimento possibile, ma rimangono dei riferimenti statistici che rischiano di non premiare gestioni virtuose che hanno definito, di concerto con le amministrazioni, standard più evoluti e performanti di servizio.
Q29. Si condivide l’orientamento di prevedere un intervallo di valori più ampio per il parametro 𝑄𝐿𝑎 in considerazione degli obiettivi di adeguamento ai nuovi standard di qualità che verranno introdotti dall’Autorità secondo quanto prospettato nel documento per la consultazione 72/2021/R/RIF? Motivare la risposta.
Si condivide e si ritiene che tale parametro dovrebbe essere utilizzato anche per eventuali nuovi costi derivanti dai nuovi servizi che potrebbero nascere dai nuovi standard di qualità. In alternativa, si dovrebbe individuare un modo per includerli.
18 Q30. Quali ulteriori elementi si ritiene utile suggerire ai fini della formulazione del limite alla crescita delle entrate tariffarie? Motivare la risposta.
Spunti per la consultazione
Q31. Si condivide l’orientamento di confermare i criteri per la definizione della matrice di schemi per la determinazione del limite alla crescita annuale delle entrate tariffarie? Motivare la risposta.
Q32. Si condividono i valori proposti dall’Autorità con riferimento ai coefficienti che rilevano ai fini dell’individuazione del limite alla crescita annuale delle entrate tariffarie? Motivare la risposta.
Q33. Si condivide l’orientamento di prevedere la predisposizione di un piano economico finanziario pluriennale, al fine di garantire il recupero graduale dei costi efficienti sostenuti dal gestore, ivi inclusi i conguagli, in un’ottica di sostenibilità della tariffa? Motivare la risposta.
Q34. Oltre a richiedere alle parti interessate le verifiche in ordine all’equilibro economico finanziario, quali ulteriori indicatori si ritiene utile individuare per le necessarie verifiche? La previsione di corredare il PEF con una relazione - redatta da soggetti terzi specializzati - recante le valutazioni sulla condizione di equilibrio economico finanziario della gestione potrebbe contribuire ai necessari approfondimenti? Motivare la risposta.
La valutazione dell’equilibrio economico finanziario della gestione è sicuramente uno degli elementi del metodo che necessita di una maggiore precisazione e, come argomentato anche nei punti precedenti, uno degli elementi discrezionali che rischiano di portare a contenziosi. L’equilibrio economico finanziario potrebbe essere intaccato da scelte dell’Etc in riduzione rispetto al PEF grezzo inviato dal gestore.
Pertanto, si ritiene che il gestore potrebbe inviare una relazione sull’EEF, solo se prospetticamente i dati inviati portano ad un possibile intaccamento dell’equilibrio economico finanziario (ad esempio per costi emergenti non rilevabili con i parametri di qualità e perimetro individuati), mentre si ritiene che l’ETC debba comunicare al gestore ogni variazione in diminuzione sul PEF inviato per consentire di valutare tale variazione sull’equilibrio economico finanziario. Rimane una valutazione generale sull’utile di impresa che con tale sistema non viene garantito, oltre alle valutazioni già espresse sul parametro di sharing.
Q35. Si condivide l’ipotesi di determinare il valore di subentro sulla base del valore residuo dei conguagli maturati dal gestore uscente e degli investimenti sostenuti dal medesimo? Motivare la risposta.
Come ben delineato in premessa, questo rappresenta uno dei punti focali per una corretta applicazione della regolazione. Gli affidamenti sono ancor oggi di durata media molto breve (ben il 59% sono di durata uguale o minore di tre anni), quindi inferiore al periodo regolatorio.
Sicuramente risulta corretta la previsione di riconoscere i conguagli maturati. Per quanto concerne gli investimenti, si dovrà valutare anche il contenuto contrattuale che spesso prevede il ristoro nel tempo contrattuale degli investimenti, e parimenti, però, se si è utilizzato il dato regolato e non quello contrattuale, allo scadere potrà rivelarsi necessario un rendiconto di gestione e di equilibrio economico finanziario della gestione e dell’appalto. Inoltre, per la modalità di funzionamento del metodo tariffario all’atto della chiusura della gestione non saranno riconosciuti eventuali costi o risparmi emergenti degli ultimi due anni. Inoltre, sempre per gli ultimi due
19 anni, sarebbe di difficile gestione l’uso delle componenti prospettiche (COI) che rischiano il loro inutilizzo.
Probabilmente, nelle more di un auspicato allungamento degli affidamenti, andrebbe istituito un meccanismo più semplificato per le gestioni la cui durata sia inferiore al periodo regolatorio o, in alternativa, prevedere delle deroghe applicabili in tali casi.
La preoccupazione risiede nel fatto che l’effetto della regolazione su affidamenti brevi può creare una situazione tariffaria più confusa e meno efficace del metodo precedente.
Q36. Si condivide l’orientamento di prevedere la predisposizione di un piano economico finanziario pluriennale, al fine di garantire il recupero graduale dei costi efficienti sostenuti dal gestore in un’ottica di sostenibilità finanziaria della tariffa?
Motivare la risposta
Si concorda sul profilo pluriennale, ma, come già ampiamente argomentato nei paragrafi precedenti, andrebbe valutato l’inserimento di un elemento di costo del danaro per riconoscere le eventuali anticipazioni effettuate dal gestore. Questo effetto di trascinamento deve inoltre essere regolamentato per gli ultimi due anni della gestione.
Q37. Si condividono le proposte di integrazione del PEF in relazione ai gestori degli impianti di trattamento e smaltimento? Si ritengono esaustive le integrazioni prospettate? Motivare la risposta
Q38. Si condivide l’ipotesi di valorizzare il confronto tra i gestori e gli Enti territorialmente competenti, al fine di favorire la sostenibilità finanziaria della gestione? Motivare la risposta
Come già ampiamente argomentato nei precedenti paragrafi, si ritiene cha tale tema sia centrale nella interlocuzione tra ente, comune e gestore. Si concorda sul fatto che l’approvazione di tariffe inferiori non risultava adeguatamente circostanziata nel MTR-1e mancava di un passaggio con il gestore volto alla verifica della sostenibilità della scelta.
Non si ritiene che l’ente possa fare valutazioni in proprio sull’equilibrio economico finanziario della gestione, ma che vi sia la necessità di uno scambio con il gestore o della paventata relazione sull’equilibrio economico finanziario della gestione da inviare unitamente al PEF grezzo da parte del gestore. Rimane sullo sfondo una valutazione degli utili aziendali che con questo sistema non vengono riconosciuti.
Il tema della comunicazione risulta molto importante anche nel coinvolgimento dei Comuni che a volte vengono estromessi dalle comunicazioni tra ente e gestore, anche nel caso in cui sono loro i detentori del contratto. Visti i tempi stretti per l’approvazione degli atti, la comunicazione può essere di ausilio per accelerare i tempi e aumentare la coscienza e conoscenza collettiva sul processo.
20 Q40. Si condivide l’orientamento di semplificazione della procedura di approvazione delle entrate tariffarie di riferimento? Motivare la risposta.
Si segnala la criticità di questa impostazione: non è il gestore a fare la separazione contabile, ma l’ETC.
Si ritiene che il gestore possa avere maggiore contezza dei driver di ripartizione dei costi e che, se la stessa viene delegata agli ETC diviene per forza di cose un mero esercizio contabile, ad oggi consentito nelle more della mancanza di regole di unbundling contabile. Si ritiene, tuttavia, che vadano responsabilizzati i gestori nella individuazione di costi e ricavi di diretta imputazione non sempre rilevabili da una lettura di un bilancio complessivo del gestore. Inoltre, vale la pena evidenziare che si parla di equilibrio economico finanziario della gestione e che un singolo gestore potrebbe afferire a ad una pluralità ETC e non vedere garantito il giusto riconoscimento economico. Si ritiene invece corretta l’ipotesi che il gestore invii un PEF complessivo ed il PEF della gestione per consentire all’ente una verifica dei driver e della congruenza dei dati.
Q41. Con riferimento alle recenti modifiche normative introdotte dal decreto legislativo 116/2020 si condivide l’ipotesi di disciplinare le procedure di fuoriuscita e rientro nel servizio pubblico? In caso di risposta affermativa quali interventi si ritengono prioritari? Motivare le risposta.
Si concorda con tale ipotesi per le problematiche sopra esposte, sia per le fuoriuscita/rientro nel servizio pubblico sia per la variazione di rifiuti trattati per l’effetto della nuova classificazione dei rifiuti. Occorre capire l’effetto sugli introiti e sull’isoricavo.
Nei conguagli deve essere considerato in analogia agli altri business il concetto di isoricavo garantito ovvero la copertura dei costi definiti dal PEF. Variazioni di gettito rispetto alle previsioni (dovute a variazioni di base imponibile, variazioni di quantità di rifiuto in regime di tariffa puntuale, fuoriuscita dal servizio delle UND 238 c.10 o avvio a riciclo 649 o detassazioni parziali o totali per produzione speciali 682-649 etc) devono essere riconosciute al gestore come anche gli extragettiti devono essere restituiti agli utenti secondo meccanismi di conguaglio previsti dal MTR.
Si richiamano infine, le considerazioni espresse in premessa sulla bipartizione tra costi fissi e variabili in relazione alla tariffazione puntuale.
