4 QUESTIONE GIUSTIZIA

QG ^{QUESTIONE GIUSTIZIA} Trimestrale promosso da Magistratura democratica

2020 4

La Corte costituzionale

nel XXI secolo

Trimestrale fondato da Giuseppe Borrè

Direttore Nello Rossi Vice Direttori

Vincenza (Ezia) Maccora, Rita Sanlorenzo Comitato di redazione

Maria Acierno, Silvia Albano, Giovanni Armone, Giuseppe Battarino, Marco Bignami, Francesco Buffa, Giuseppe Cascini, Giulio Cataldi,

Stefano Celentano, Maria Giuliana Civinini, Linda D’Ancona, Carlo De Chiara, Riccardo De Vito, Mariarosaria Guglielmi, Daniele Mercadante,

Gualtiero Michelini, Luca Minniti, Piergiorgio Morosini, Ilario Nasso, Andrea Natale, Luigi Orsi, Marco Patarnello, Carla Ponterio, Gaetano Ruta, Giuseppe Salmè, Enrico Scoditti, Simone Spina, Anna Luisa Terzi,

Glauco Zaccardi, Giovanni (Ciccio) Zaccaro.

Comitato scientifico

Perfecto Andrés Ibáñez, Remo Caponi, Sergio Chiarloni, Maurizio Converso,

Beniamino Deidda, Mario Dogliani, Massimo Donini, Luigi Ferrajoli, Paolo Ferrua, Simone Gaboriau, Antonio Gialanella, Gianfranco Gilardi, Glauco Giostra,

Francesco Macario, Vittorio Manes, Luigi Marini, Federico Martelloni, Luca Masera, Silvia Niccolai, Elena Paciotti, Mauro Palma, Livio Pepino, Marco Pivetti,

Roberto Romboli, Vincenzo (Enzo) Roppo, Renato Rordorf, Alessandro Simoni.

Segreteria di redazione Mosè Carrara

Service editoriale

Guaraldi S.r.l. (Via Macanno 38B - 47923 Rimini)

QUESTIONE GIUSTIZIA

direttore editoriale: Nello Rossi

sede: c/o Associazione Nazionale Magistrati,

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sito web: www.questionegiustizia.it

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IV trimestre 2020 - chiuso in redazione in febbraio 2021

Editoriale

di Nello Rossi 4

La Corte costituzionale nel XXI secolo

Introduzione

La Corte costituzionale nel XXI secolo: ritorno al futuro

di Marco Bignami 6

Diario di un giudice (costituzionale)

Frammenti di un novennio (dicembre 2010 - dicembre 2019)

di Giorgio Lattanzi 13

La Corte e il legislatore

Del rendere giustizia costituzionale

di Gaetano Silvestri 24

L’attivismo, la deferenza e la giustizia del caso singolo

di Massimo Luciani 37

La Corte nel contesto

di Diletta Tega 42

Corte costituzionale e minimalismo

di Michele Massa 53

La Corte e i giudici comuni

Le “spinte centripete” nel giudizio incidentale di costituzionalità

di Carlo Padula 62

Le controspinte centrifughe nel sindacato di costituzionalità

di Andrea Guazzarotti 78

di Elisabetta Lamarque 89

Il giudice comune, servitore di più padroni

di Andrea Natale 98

Il processo costituzionale Il processo costituzionale

di Francesca Biondi 114

Gli amici curiae

di Marilisa D’Amico 122

La Corte mediatica

La Corte “mediatica”: aspetti positivi e profili problematici di una trasformazione in atto

di Simone Pajno 137

Il senso della Corte per la comunicazione

di Donatella Stasio 156

Prove di comunicazione della Corte costituzionale

di Luigi Ferrarella 167

Novità tematiche della giurisprudenza costituzionale Il diritto civile e la procedura civile

di Francesco Cortesi 171

Il diritto amministrativo nella più recente giurisprudenza della Corte costituzionale

di Pier Luigi Tomaiuoli 192

Il diritto penale nella giurisprudenza della Corte costituzionale degli ultimi anni

di Raffaele Gargiulo 234

Gli autori

I “più piccoli” tra giudici e la Corte costituzionale

1. Le citazioni in corsivo nel testo sono tratte da un intervento del 1996 che ora si può leggere nel testo scritto G. Borrè, Pesi e contrap- pesi: gli istituti di garanzia, in questa Rivista online, 4 ottobre 2016, www.questionegiustizia.it/articolo/pesi-e-contrappesi_gli-istitu- ti-di-garanzia_04-10-2016.php, tratto da L. Pepino (a cura di), L’eresia di magistratura democratica. Viaggio negli scritti di Giuseppe Borrè, Quaderni di Questione giustizia, Franco Angeli, Milano, 2001.

1. Nell’editoriale di un numero della Rivista inte- ramente dedicato ai temi della giustizia costituzionale, chi scrive, in ragione della sua storia personale e della sua esperienza professionale, non può che assumere e rappresentare il punto di vista del “giudice comune”.

Ammesso a dubitare della legittimità della legge, reso interlocutore della Corte costituzionale nella ve- ste di promotore del giudizio di costituzionalità, chia- mato a leggere le norme ordinarie non più solo nel loro oggettivo significato ma anche nella loro rispon- denza al dettato costituzionale, il giudice comune è stato profondamente trasformato dalle innovazioni introdotte nella Costituzione repubblicana in materia di controllo di costituzionalità.

Ai molteplici e imponenti mutamenti del suo ruolo scaturiti dalle vicende del Paese, si è così som- mato l’altrettanto profondo mutamento istituzionale indotto dal rapporto con la Costituzione e con il Giu- dice delle leggi.

È quanto rilevava molti anni fa, con finezza di giurista e acume di studioso della magistratura , Pino Borrè, il fondatore di questa Rivista.

Il fatto che il giudice sia divenuto il tramite at- traverso il quale la questione di costituzionalità per- viene al Giudice delle leggi – osservava Borrè in uno dei suoi ultimi interventi¹ – ha dato vita a una lunga cascata di effetti politici e istituzionali.

In primo luogo la legge ha cessato di essere per il giudice comune un postulato assoluto, divenendo un testo da leggere «nel cono di luce offerto dalla Costi- tuzione», con la capacità di cogliere «la sovraordina- zione del piano normativo costituzionale rispetto a quello ordinario».

Inoltre le scelte di valore sollecitate dal coinvol- gimento del giudice nella verifica di legittimità co-

stituzionale hanno concorso all’abbandono dei tra- dizionali tratti burocratici della sua figura e del suo

“mestiere” e determinato una crescita della funzione del magistrato.

Infine la giurisdizione è divenuta, sia pure in ul- tima istanza, un «luogo» di possibile «resistenza all’illegittimità della legge», prendendo il posto che le spetta nel delicato sistema di equilibri istituzionali

«che producono democrazia pur collocandosi al di fuori del circuito stretto della rappresentatività e della responsabilità politica».

E che siano stati spesso «i più piccoli» tra i giudici a far uso del potere di sollevare questioni di costituzio- nalità – concludeva Borrè – «ha avuto la conseguenza di creare una coscienza egualitaria, di far crescere e favorire una cultura egualitaria nella magistratura».

2. Di tutte le intuizioni e le affermazioni illumi- nanti di quel lontano intervento, quest’ultima è oggi certamente la più problematica .

L’ansia di carriera che ha pervaso una parte della magistratura sembra aver relegato sullo sfondo quella cultura egualitaria che l’aveva permeata a partire dagli anni settanta e che aveva permesso proprio alla “ma- gistratura senza carriera” di rispondere alle domande di giustizia di larghi settori della società e di reggere l’urto terribile della criminalità terroristica e mafiosa.

E però, nel dialogo intrattenuto in diverse forme con il Giudice delle leggi e più in generale con le Cor- ti supreme, l’eguaglianza dei giudici e la cultura che l’alimenta hanno conservato intatto vigore e vengono costantemente ribadite, offrendo frutti fecondi.

I saggi degli autorevoli studiosi che hanno accet- tato l’invito di Questione giustizia a dar vita a una riflessione corale sulla giurisdizione costituzionale

mostrano quanto questa dialettica tra giudici sia di- venuta sofisticata e complessa, arricchendosi via via di inedite potenzialità ma anche caricandosi di sem- pre nuove tecnicalità.

Come è sin troppo noto, lo scarno modello teo- rico della decisione del giudice costituzionale, legi- slatore negativo che reagisce «alla cognizione della incostituzionalità di una legge con un atto che cor- risponde come actus contrarius alla fattispecie inco- stituzionale della produzione della norma, cioè con l’annullamento della norma incostituzionale»² ha progressivamente ceduto il posto a una ricca panoplia di schemi decisionali della Corte, oggetto di classifica- zioni che, per quanto accurate, si rivelano continua- mente bisognose di nuovi aggiornamenti.

L’ampiezza dei moduli di intervento della Corte costituzionale coincide con una sua più ampia discre- zionalità?

Ne scaturisce una più intensa e incisiva attitudine ad assumere un ruolo politico e a interloquire con la politica?

Su questi temi i contributi di studio raccolti in questo numero monografico offrono – gettando lo scandaglio nella giurisprudenza recente e meno re- cente della Corte – risposte di estremo interesse pro- prio perché tutt’altro che uniformi.

Così come è viva la discussione sulle strategie di comunicazione adottate dal Giudice delle leggi e sul- le innovazioni che consentono ai soggetti portatori di interessi collettivi o diffusi di presentare alla Cor- te opinioni scritte e l’ascolto, da parte del giudice, di esperti di chiara fama.

Ma accanto alle “novità” e alle “variabili” sta una

“costante” che corre lungo tutta la storia del rapporto tra giudici e Corte costituzionale.

La dialettica tra queste due istituzioni poggia, oggi come ieri, su comuni fondamenta: la peculiare politicità della funzione giurisdizionale, sia essa ordi- naria o costituzionale; la necessità che il suo esercizio avvenga in condizioni di indipendenza e terzietà; la maggiore o minore ampiezza della discrezionalità a seconda della precisione o indeterminatezza dei qua- dri normativi di riferimento.

Attingendo di nuovo a Kelsen, che tali caratteri ha teorizzato con dovizia di argomenti, si può sot- tolineare che – agendo come risolutori di conflitti di interessi o di potere che hanno assunto la forma di controversie giuridiche – il giudice comune e quello costituzionale emettono sentenze nelle quali è sem- pre presente «una dose di esercizio del potere», un elemento di decisione, profondamente diverso nell’ampiezza degli effetti ma simile nella sua qualità.

2. H. Kelsen, La giustizia costituzionale, Giuffrè, Milano, 1981, p. 257 3. Ivi, pp. 242-243.

Così che, se «la funzione di un tribunale costitu- zionale ha un carattere politico assai più marcato di quella degli altri tribunali (…) ciò non significa che non si tratti di un tribunale, che la sua funzione non sia giurisdizionale e tanto meno che questa funzio- ne non possa essere affidata ad un organo dotato dell’indipendenza giudiziaria»³.

3. È stato in forza della condivisa posizione di in- dipendenza e di un esercizio consapevole della diver- sa “politicità” delle loro funzioni che i giudici comuni e il giudice costituzionale hanno potuto attraversare la storia tumultuosa del Paese intessendo un collo- quio fitto e produttivo e contribuendo, nelle diverse fasi della vita repubblicana, a far vivere principi di li- bertà, di solidarietà sociale, di rispetto della dignità di ogni persona, di democrazia.

Oggi, uno degli interlocutori – la magistratura or- dinaria – è ad un passaggio estremamente difficile e tormentato della sua esistenza.

Da una crisi che – stando ai fatti accertati – ha riguardato principalmente l’amministrazione della giurisdizione e non la giurisdizione stessa, si tenta di estrarre artificiosamente una narrazione di segno di- verso: la storia di una giustizia manipolata e orientata a fini politici, propensa all’aggressione di presunti av- versari politici, dominata da trame tessute in segreto da pochi oligarchi.

Una narrazione infedele ma suggestiva e carica di pericoli, amplificata da megafoni interessati e stru- mentalmente utilizzata per portare l’ennesimo as- salto all’assetto del giudiziario voluto dal Legislatore costituente.

Il limpido rapporto dei giudici comuni con la Cor- te non è, ovviamente, neppure sfiorato da questi cla- mori e da queste miserie.

Ma è altrettanto certo che la magistratura ordi- naria deve rapidamente recuperare il suo equilibrio e ripristinare la fiducia e l’autorevolezza incrinate, per svolgere con la necessaria serenità tutte le sue funzio- ni tra cui quella, delicatissima, di dubitare della legge sollevando questioni di costituzionalità.

Mentre chiama studiosi e magistrati all’esame ap- profondito del campo di problemi propri della giuri- sdizione costituzionale, una Rivista promossa da ma- gistrati sa anche che la magistratura dovrà scrutare a fondo in se stessa per salvaguardare le condizioni – di correttezza, di trasparenza, di indipendenza – che la mantengano all’altezza dei compiti che la Costituzio- ne le assegna.

Nello Rossi Gennaio 2021

Introduzione

La Corte costituzionale nel XXI secolo:

ritorno al futuro

di Marco Bignami

1. Quantum mutatus ab illo! Il marziano di Flaia- no (impratichitosi con il latino e, in ipotesi, raffinato costituzionalista) non potrebbe che avvertire una ver- tigine, se, ripiombato suo malgrado sul pianeta Ter- ra, ponesse a raffronto ciò che la Corte costituzionale avrebbe dovuto essere nel pensiero di chi le diede for- ma, con ciò che essa è in effetti divenuta. Lo stordi- mento non sarebbe poi meno acuto, ove il primo ter- mine di raffronto fosse offerto non dalle suggestioni teoriche degli anni cinquanta del Novecento, ma dalla giustizia costituzionale “vivente” agli immediati esor- di del XXI secolo.

A dire il vero, anche quest’ultima, infatti, emana un odore piuttosto rancido, se paragonato al sedu- cente profumo che il Palazzo della Consulta sprigiona nell’etere romano, a partire dai nuovi, rutilanti comu- nicati stampa con cui si ama presidiare le edizioni se- rali del telegiornale.

La Corte, negli ultimi vent’anni, ha offerto agli studiosi molte novità sulle quali riflettere.

Il processo costituzionale, anziché saldo ancorag- gio della nave al porto, è stato sufficientemente duttile per lanciare nuove imprese di conquista: dall’ammis- sibilità di questioni di legittimità costituzionale matu- rate nel solco di giudizi a quibus di mero accertamento del diritto (con buona pace dell’incidentalità, perlome- no nella sua versione più rigorosa: sentenza n. 1 del 2014), alla modulazione degli effetti temporali delle decisioni di accoglimento (fino a escludere il processo a quo dal relativo beneficio: sentenza n. 10 del 2015), passando per un caso di affermata rilevanza della que- stione, pur contestuale alla mancata sospensione del giudizio principale (sentenza n. 180 del 2018).

Il Legislatore, pigramente acquattato sull’eco di moniti canzonatori quanto certi termini del processo civile, si è dovuto bruscamente risvegliare al suono delle incostituzionalità accertate, ma non dichiarate

(sentenza n. 23 del 2013), e, soprattutto, delle ordi- nanze a incostituzionalità differita (ordinanza n. 207 del 2018), con le quali la Corte gli assegna un termi- ne per rimediare a una già acclarata illegittimità, e lo avverte che, in caso contrario, ci penserà il giudice costituzionale (tanto più che le rime obbligate son di- venute stantie, e persino Debussy è in odore di con- servatorismo musicale).

I giudici comuni si erano appena avvezzati all’i- dea di dover imprimere alla legge un significato con- forme a Costituzione, prima di adire la Corte, che, ecco, le cose non sono più così nette, perché, ogni qual volta l’interpretazione conforme richieda un certo sforzo di elucubrare, vien detto loro che non si deve esagerare con il peccato di orgoglio intellet- tuale, e che, insomma, è la Corte a dover dichiarare le incostituzionalità, alle quali solo una esegesi “dif- ficile”, e dunque preclusa, potrebbe altrimenti porre rimedio (sentenza n. 22 del 2017).

Nel frattempo, inventata e poi integrata una teo- rica del rapporto con le fonti del diritto internazionale (le sentenze gemelle), la Corte ha approfittato dell’in- sperata breccia aperta a Lussemburgo nel muro dell’effetto diretto del diritto dell’Unione per ribaltare niente meno che l’assetto di compromesso raggiunto in punto di doppia pregiudizialità (sentenza n. 269 del 2017), simulando poi di essere addivenuta a più miti consigli, per continuare in realtà, e alacremente, ad allargare la crepa, dalle norme materialmente co- stituzionali della Carta di Nizza, fino alle fonti unioni- ste di diritto derivato (sentenza n. 20 del 2019).

2. Tutto ciò, e i molti altri fattori convergenti di cui danno così bene conto gli Autori che hanno offerto la loro preziosa collaborazione a Questione giustizia, potrebbero indurre i maliziosi a domandarsi (c’è in effetti chi in sostanza se lo è già chiesto, sia pure con

una raffinatezza intellettuale ben superiore) se la Cor- te costituzionale non sia in procinto di divenire essa stessa di dubbia legittimità costituzionale, perché troppo distante da ciò che si voleva fosse, o da ciò che aveva mostrato di essere nel primo quarantennio di vita, o, più semplicemente, da ciò che i commentatori desidererebbero che fosse.

Ma si rifletta: forse che il giudice costituziona- le fin de siècle (XX) ricordava davvero un augusto consesso di tecnici del diritto chiamati a superare la presunzione di costituzionalità di una legge (c’era chi ragionava così, all’inizio!), aprendo vuoti che il legi- slatore avrebbe poi prontamente colmato?

La intransigente ortodossia con la quale oggi si stigmatizza l’effervescenza culturale della giurispru- denza costituzionale non suona meno severa dei mo- niti preoccupati che, fin perlomeno agli anni settanta del secolo scorso, venivano lanciati contro le decisioni manipolative, a volte proprio da autori che, divenuti in seguito giudici costituzionali, vi avrebbero in quel- la veste ampiamente fatto ricorso.

E che dire degli ulteriori fattori di presunta crisi del cosmo costituzionale?

Il processo innanzi alla Corte è sempre stato di impalpabile consistenza, a fronte della necessità di graduare le decisioni sul merito delle questioni, al punto che esso venne riscoperto quale tema di inda- gine nei soli anni novanta del XX secolo, per poi esse- re riposto nel cassetto della realpolitik costituzionale.

Chi ancora rammenta, poi, le vibranti polemiche sui primi interventi di manipolazione degli effetti temporali delle pronunce di accoglimento, vecchie di circa trent’anni? E la denuncia di invadere gli spazi concessi alla discrezionalità legislativa, mediante le sentenze additive “che costano”, come si diceva allo- ra delle decisioni foriere di un incremento della spesa pubblica?

Quanto al rapporto con i giudici comuni, esso è sempre stato un pendolo oscillante, dalle politiche di promozione del valore dell’incidente di legittimità co- stituzionale, agli albori della Corte, fino alla più rigida chiusura dei canali di accesso durante la presidenza Saja, e oltre, quando le pronunce costituzionali supe- ravano il migliaio e vi era necessità di porre un freno.

Né le additive di principio, anch’esse risalenti ormai a decadi fa, appaiono meno innovative delle ordinanze a incostituzionalità differita, per il duplice verso del rapporto con il legislatore, e con i tribunali chiamati a condurle a compimento.

La stessa più recente posizione nei confronti delle Corti internazionali continua a riflettere l’approccio dualista del nostro giudice costituzionale, che non si è certo formato ora.

Termini e condizioni perché la giurisprudenza Edu si imponga sui poteri interpretativi del giudice

sono decisi dal nostro ordinamento costituzionale, e non a Strasburgo (sentenza n. 49 del 2015). L’assetto compromissorio seguito a Granital era pur sempre un elegante impiego alternativo della giustizia costi- tuzionale (il difetto di rilevanza delle norme contrarie al diritto Ue direttamente applicabile), buono finché si è trattato di regolamenti sulla etichettatura delle merci; meno utile, invece, quando il diritto unionista si è allargato alla sfera delle libertà fondamentali, sul- le quali si edifica una comunità politica.

Insomma, come in quel famoso racconto di Bor- ges, la Corte ha saputo, nel corso del suo lungo per- corso, imboccare così tanti sentieri che si biforcano, che la storia della giustizia costituzionale davvero po- trebbe apparire il frutto di una fantasia narrativa de- viata. Ma, non appena svelata la finzione borgesiana, si capisce che vale il contrario. Molte vite sono state possibili, perché vi è una sola identità del giudice co- stituzionale, che ha saputo popolarle tutte.

3. La faccenda è perciò più complicata di quanto voglia credere chi limita la propria indagine agli ulti- mi, tumultuosi anni di esperienza giurisprudenziale.

Il fatto è che la Corte, una volta iniziato a cammi- nare per i sentieri di cui si è detto, non ha mai smesso.

Ed è solo una questione di punti di vista credere che sia stata la Corte a evolversi, ovvero che sia stata la Costituzione repubblicana a svilupparsi, insieme con la comunità sociale che essa ordina, ma dai cui stimo- li è al contempo continuamente arricchita.

Alla fine, il punto è proprio questo, ovvero che idea si abbia delle carte costituzionali. Se esse siano una congerie di disposizioni più o meno articolate, ovvero, piuttosto, un corpo vivente, le cui ambizioni programmatiche, e i cui enunciati a formula linguisti- ca aperta, ambiscono a crescere unitamente al corso della storia e alle aspirazioni ideali degli individui e delle formazioni sociali che ne sono protagonisti.

È solo per questa ultima strada, ovviamente, che una Costituzione può, pur con tutta la precarietà delle cose umane, proporsi di conseguire l’obiettivo che le è di natura proprio, ovvero di proiettarsi per un tem- po che si vorrebbe infinito (che, anzi, si presuppone infinito, quando si dà corso alla volontà di costitu- zionalizzare). Ché, altrimenti, lo sfilacciamento che il tempo impone alle più solide delle nostre realtà non potrebbe risparmiare i concetti costituzionali.

Se, dunque, la Costituzione si muove insieme con la società, allora la Corte costituzionale, che ne è il cu- stode giudiziario per eccellenza, non può che seguirla.

Basti pensare a quanti, tra gli strappi che pure sono stati a prima vista inferti alla trama del processo co- stituzionale, non siano che mezzi necessari per impe- dire al mondo di perire inseguendo la giustizia, così riflettendosi in essa l’eco di una concezione filosofica

del tutto rinnovata dei rapporti tra esigenze ordina- mentali astratte e vicende individuali.

Del resto, dalle nostre parti non ha mai trovato non si dice adesione, ma alla fine neppure seria consi- derazione, quella dottrina sciocca che negli Stati Uniti prende il nome di originalismo, e in base alla quale, ad esempio, se la pena di morte non appariva ripu- gnante a Filadelfia nel 1787, allora si è tenuti a pren- derla ancora per accettabile a Washington nel 2021.

Certo, non può sfuggire che queste bizzarre idee sono un mezzo per soffocare “da destra” gli spazi di ma- novra della Corte suprema, che è del tutto legittimo reputare a volte troppo ingombrante per i processi di integrazione politica, anche “da sinistra”. Ma, anche stavolta, con ciò si intende alla fine pietrificare la Co- stituzione e inchiodarvi le società che, per i conserva- tori, cambiano pericolosamente volto, a riprova che non è mai del tutto chiaro se il movimento, o la stasi, siano del giudice costituzionale, o piuttosto della Car- ta che quest’ultimo è tenuto ad applicare.

4. Negli Usa la Corte suprema è da sempre oggetto di contesa politica. Qui non si tratta davvero di schie- rarsi con la conservazione piuttosto che con il progres- so. All’“avvocato” Nixon, temuto da Dworkin e sbeffeg- giato proprio nella sua veste di leguleio da Philip Roth, si può senz’altro accostare su questo piano il padre del New Deal, con quel suo “court-packing” (l’incremento dei membri della Corte suprema per diluirne il tasso di conservatorismo), il rigetto del quale Acemoglu e Robinson, in un fin troppo fortunato best-seller, con- siderano come il segno della tenuta della liberal-de- mocrazia. E vi è l’astuzia della storia nella circostanza che, dopo l’ennesima nomina trumpiana di un Justice ultra-conservatore, quella stessa democrazia liberale pare stia pensando di nuovo a una soluzione analoga, posto che il neo-Presidente Biden si è ben guardato dall’escluderla nella campagna elettorale del 2020.

Ciò che è rimarchevole è che, nei confronti della nostra Corte costituzionale, nel complesso e superate le invettive di Nitti in Assemblea costituente, nessuno abbia davvero preso sul serio un tema che invece con- tinua a essere proprio, pur senza divenire maggiorita- rio, del miglior pensiero liberal (non conservatore!) nord-americano (si pensi a Walzer), ovvero la sup- posta incompatibilità teorica degli istituti di giustizia costituzionale con la democrazia politica. Evidente- mente, sulla sensibilità di giuristi e politologi non può che incidere pesantemente il trascorso storico. Chi ha vissuto e conserva nella propria memoria identitaria la tragedia novecentesca del tracollo della democrazia parlamentare, per mano di quegli stessi Parlamenti che avrebbero dovuto proteggerla, non può porsi sul- lo stesso piano di chi appartiene a comunità che ne sono scampate.

Nella vecchia Europa squassata dai totalitarismi, allora, i problemi che i giudici costituzionali possono porre a fronte del primato democratico non sono mai qualitativi, ma sempre quantitativi. Una volta che si ammette, senza troppi indugi e distingui, che una leg- ge può cadere a colpi di sentenza, il dado è tratto. Si tratterà, insomma, di dividersi sui limiti auspicabili all’intervento in concreto di una Corte costituzionale, e non sulla consustanzialità di quel potere in astratto con la democrazia.

5. Ma, si dirà a questo punto ritornando al Po- eta, est modus in rebus! Sarà anche vero, insomma, che si discute di quantità, anziché di qualità, ma resta assodato che una giurisprudenza creativa oltre ogni limite sfocia in una sorta di inaccettabile cesarismo giudiziario.

A chi scrive non sembra che sia così, per quanto concerne la vicenda storica della nostra Corte costitu- zionale, per almeno due ordini di ragioni.

Anzitutto, non bisogna mai dimenticare (si ripren- de qui l’esca che si è lanciata nei paragrafi preceden- ti) che la nostra Corte ha un corpo kelseniano, ma lo spirito non ha mai cessato di confrontarsi con le obie- zioni che alla materia venivano opposte da Schmitt, in quell’antico, ma ancora fecondo confronto di idee.

Giudicare della compatibilità di una norma con un’altra, senza l’ausilio di un linguaggio formalizzato, è altra cosa dall’applicare una certa disposizione nor- mativa a un certo fatto della vita. Affermazione che la Corte ha sempre avuto presente non per cedere, come avrebbe desiderato Schmitt, allo scetticismo implici- to nella denuncia di inevitabile arbitrarietà, quanto, piuttosto, per correggere l’astrazione del giudizio di validità/invalidità normativa con il prepotente in- gresso del fatto nello scrutinio di costituzionalità. Il caso della vita che si va a regolare, nonché l’impatto della decisione sugli interessi sociali compositi che essa sottende, sono un forte fattore di pre-compren- sione à la Gadamer, perché indirizzano l’interprete su un percorso tutt’altro che vergine.

Se, dunque, la Corte allarga il proprio sindacato alle zone franche dell’ordinamento; ovvero sottrae certe fattispecie agli effetti di una dichiarazione di incostituzionalità; o ancora impiega con disinvoltu- ra le competenze legislative esclusive dello Stato nel contenzioso con le Regioni, tutto ciò non accade per capriccio (al netto, ovviamente, di eventuali incidenti di percorso, che sono pur sempre possibili nelle vi- cende umane, e che è giusto compito della dottrina sottolineare e castigare).

Ma vi è poi un’ulteriore ragione, ancora più forte.

Bisogna sempre tener presente che la Corte non è una solista, ma canta nel coro. Insomma, l’idea dell’in- tangibilità del giudicato costituzionale, con il quale la

Corte si porrebbe al vertice dell’ordine costituzionale, pare piuttosto ingenua.

Se vi è una spiegazione del perché, salvo spora- dici casi, il nostro giudice costituzionale non è mai stato oggetto di una vera e propria discussione po- litica sul ruolo che esercita nell’ordinamento, essa è tutt’altro che estranea alla capacità dell’organo di imporsi un self-restraint, ovvero all’intuito che lo conduce a sapere quando è necessario fermarsi. Al- trimenti, senza una tale sentimento di essere la par- te di un tutto complesso, e disarticolato in rapporti che non sono mai di pura propensione egemonica (o, peggio, di formale gerarchia), tutto sarebbe perduto (narra E. Tarle che la House of Lords, all’inizio del XX secolo, intralcia pesantemente le politiche del Governo liberale di espansione della spesa pubblica, valendosi di un regime di bicameralismo paritario;

poi, innanzi alla minaccia di essere infiltrata da una valanga di nobiluomini progressisti, cede, si suicida e si degrada spontaneamente a organo dotato di un mero potere di interdizione temporanea delle leggi:

un “Parliament-packing” obliato dalla storia, ma che i costituzionalisti non dovrebbero mancare di rammentare). I rapporti di forza, anche nelle demo- crazie, sono fattori di reciproco temperamento, per- sino al di là dell’effettivo esercizio di un’attribuzione costituzionale.

Insomma, il cesarismo porta frequentemente alle Idi di marzo, ma nessuno può seriamente sostenere che la nostra Corte si sia finora esposta a questo peri- colo. Perché, alla fine, con il trucco e con la mimica di un procedimento di revisione costituzionale non par- ticolarmente gravoso, le stesse sentenze costituziona- li possono essere superate. E, anzi, ciò è già successo con la riscrittura dell’art. 111 Cost. (per introdurvi a forza le regole del processo penale accusatorio, alle quali la Corte continuava a opporre il principio costi- tuzionale del dovere di accertare la verità).

6. Allora, l’onestà intellettuale esige di ricono- scere che la complicata vicenda della relazione tra Corte e potere legislativo, che oggi sembra ai più subire una torsione forzosa a vantaggio della prima, cangia di colore, a seconda del punto di vista dell’os- servatore.

Certamente, le ordinanze a incostituzionalità dif- ferita hanno più presa di un monito (almeno, sulla comunità dei giuristi, visto che il Parlamento si ostina a ignorare le prime e i secondi con uguale determina- zione). Ma chi dice che esse siano l’alternativa al rifiu- to di dire giustizia costituzionale con una pronuncia di inammissibilità, anziché alla scelta, ben più conso- na al ruolo primigenio di tutte le corti costituzionali, di dichiarare una illegittimità costituzionale, aprendo un vuoto nell’ordinamento? È la Corte di oggi che si

annette prerogative non sue, o non era piuttosto quel- la di ieri che rinunciava a una fetta del potere pubbli- co che la Costituzione le appalta?

Quanto, poi, al declino delle rime obbligate, non si può trascurare che la soluzione introdotta di vol- ta in volta dalla Corte, per supplire alla carenza di una disciplina applicabile a seguito della declarato- ria di incostituzionalità, è solo un ponte provvisorio tra il vuoto che si crea in via giudiziale e il pieno che compiutamente il legislatore è pur sempre titolato a realizzare. In altri termini: la Corte trova una disci- plina, la più armonica nel sistema per permettere all’ordinamento di regolare una certa fattispecie, ma si guarda bene dall’irrigidirla con i crismi di quanto è costituzionalmente obbligato. Le Camere ben posso- no intervenire subito per trovarne un’altra, che esse semplicemente preferiscono nell’esercizio di una pie- na discrezionalità legislativa. Se un tale modo di de- cidere investe con la pronuncia di illegittimità disci- pline che un tempo si sarebbero salvate dalla scure, al contempo esso rinuncia alla finzione della soluzione costituzionalmente obbligata per i casi in cui la Corte non riteneva possibile tollerare l’incostituzionalità, ma finiva poi per ingessare l’ordinamento, dicendo troppo rispetto a quanto minimamente dovuto per rimediare al vizio. Uno spazio si chiude per il legisla- tore, un altro gli si può aprire, seguendo quello stesso ragionamento.

7. Attivismo e deferenza sono espressioni lingui- stiche contestate, ma, se anche le si vuole estrapolare dal mondo del diritto per consegnarle al dominio del- la psicologia comportamentale, in ogni caso colgono il grado di auto-percezione che un giudice costituzio- nale ha di sé, quale parte di un sistema istituzionale a sovranità diffusa.

È noto che il dibattito sull’opportuno grado di modesty giudiziaria si è dipanato lungo l’asse privi- legiato del rispetto, più o meno intenso, dello spazio proprio dei decisori politici. Eppure, la partita schiera più giocatori sul campo. Se il tema principale attie- ne all’identificazione di chi abbia il compito di spe- cificare il significato dei diritti fondamentali, allora il circuito tradizionale tra giudice costituzionale e le- gislatore non può non tenere in conto l’infiltrazione che vi apportano sia i tribunali comuni, sia le Corti sovra-nazionali.

Una volta preso atto di un certo grado di impo- tenza in capo alla stessa Corte costituzionale nel ga- rantire l’effettività delle proprie decisioni sui diritti, ci si accorgerà che attivismo e deferenza chiamano in causa non soltanto la relazione Corte/Parlamento, ma l’intera “fabbrica delle interpretazioni”, attraverso la quale una certa regola verrà a definire una fattispe- cie concreta nell’ordinamento.

Le sentenze interpretative di rigetto hanno una forza che è pari non all’autorità, ma alla sola autore- volezza del giudice che le pronuncia.

La dottrina del diritto vivente, a fronte della ini- ziale pretesa di reinventare l’interpretazione a Palazzo della Consulta, è un self-restraint che mostra deferen- za verso il potere giudiziario, allo scopo di implemen- tare quella stessa autorevolezza, e di sottrarsi a “guer- re tra corti” dalle quali, storicamente, non si può dire che il giudice costituzionale sia mai uscito bene.

Se, da un lato, la nuova dottrina dell’interpreta- zione conforme alleggerisce il ruolo creativo del giu- dice comune, dall’altro lato la Corte si mostra impo- tente a governare l’attivismo verso il Parlamento, se non attraverso la collaborazione con le giurisdizioni.

Già le additive di principio, o di meccanismo che siano, non portano da nessuna parte, se non vi è un qualche tribunale disposto a dar corso al principio o al meccanismo.

Ma si pensi, poi, al tema, sempre più frequente, del deperimento degli automatismi legislativi: quando la Corte colpisce una regola generale e astratta, il cui vizio risiede proprio nell’indifferenza opposta alle sfu- mature della fattispecie concreta, è ovvio che, per la contradizion che nol consente, non sia permesso som- ministrare altra regola di pari generalità e astrattezza, ma tutt’al più un principio, dal quale le regole andran- no cavate a colpi di sentenze del giudice comune.

Se si erodono spazi a scapito del legislatore, in- somma, se ne debbono cedere a favore dei tribunali, come se l’equilibrio complessivo del sistema mostri intolleranza verso la supremazia, ed esiga una sintesi tra acquisizioni e cessioni di sovranità.

8. Il punto più eclatante di un simile rapporto bi-direzionale nei confronti del potere giudiziario è mostrato dal ripensamento della doppia pregiudizia- lità comunitaria.

Certamente, imboccando questa via la Corte si pone al centro della scena, a fronte del pericolo di una marginalizzazione del proprio ruolo di custode dei di- ritti fondamentali, per effetto del dialogo alternativo tra giudice comune e Corte di giustizia. Ma, dopo un primo tentativo, all’apparenza inteso a riformulare le coordinate dell’incidente di legittimità costituzionale così da renderne cogente la primazia, almeno tempo- rale, sul rinvio pregiudiziale e sulla non applicazione della norma nazionale incompatibile, la Corte ha pre- sto ripiegato sulla flessibilità procedimentale, in defi- nitiva auspicando che i tribunali la preferiscano, ma ammettendo la propria impotenza a impedire l’inver- sione della gerarchia a favore del collega lussembur- ghese. E come potrebbe essere altrimenti? Appare in- fatti perlomeno improbabile che la Corte di giustizia, investita di un rinvio pregiudiziale in tema di diritti

fondamentali, lo dichiari inammissibile a causa del mancato, previo esperimento della via dell’incidente di legittimità costituzionale.

Mentre la Corte può con facilità imporre una cer- ta struttura al sistema delle fonti, fino a quando esse sono nazionali e non poggiano su di un regolamento di competenza con corti internazionali, al contrario la partita si complica in quest’ultimo caso. Infatti, se il giudice comune può porsi in un rapporto diretto con la Corte sovra-nazionale, e se in questo rapporto vol- to a definire un caso giudiziale la Corte costituzionale non può entrare, allora il surplus di legittimazione che deriva dall’appoggio conseguito nel Lussembur- go, e l’effettività della decisione giurisdizionale posso- no davvero tagliare fuori il Giudice delle leggi.

Queste condizioni, perlomeno finora, non con- cernono la Cedu, ove, in carenza di tale filo diretto (e nell’attesa infinita del Protocollo addizionale n. 16), è agevole per la Corte imporre un certo assetto, che riflette il celebre “predominio assiologico della Costi- tuzione”. Invece, quanto al diritto dell’Unione, tutto ciò che è stato consentito al supposto cesarismo giu- diziario della Corte è riposto nel periglioso abbando- no del sistema delle fonti (con le conseguenti rigidità in termini di gerarchia e competenza), per abbraccia- re un’ermeneutica valoriale del caso concreto, tutta affidata alla collaborazione dei tribunali. Se questi ultimi si convinceranno ad adire la Corte per prima, la questione di costituzionalità sarà decisa: è tutta qui la grandezza e la miseria del nuovo corso sulla doppia pregiudizialità!

Ci si permetta di ricordare che chi scrive, nel 2008, era, confusamente, tra chi aveva temuto che la convergenza sul medesimo caso di plurime fonti del diritto internazionale, in quanto mediate diret- tamente da Corti ad hoc, avrebbe potuto comportare l’esito, non proprio auspicabile, che il giudice comune finisse per esprimere una sua scelta assiologica tra or- dinamenti, andando a pescare la regola del caso nel- le acque che gli fossero sembrate più dolci, chiare e fresche. Non si è troppo lontani dal vero nel dire che quel presentimento rischia di divenire realtà.

Per il nostro discorso di oggi, in ogni caso, ciò che conta è ancora una volta l’evidente compensazione che la Corte costituzionale ha dovuto accettare tra l’istanza centripeta che coltiva, e la cessione parzia- le, ma dolorosa, del proprio ruolo di dominatore del sistema delle fonti, indulgendo sulla virtù della sou- plesse, ma ritraendosi, parallelamente, dal compito di indicare regole strette di risoluzione delle antinomie.

9. Del resto, anche il rapporto con le Corti eu- ropee mostra margini di ambiguità. Il nostro giu- dice costituzionale ha rivendicato con successo sia la primazia nel definire le condizioni di ultrattività

(rispetto al decisum concreto) delle pronunce del- la Corte Edu, sia la cogenza dei principi supremi dell’ordine costituzionale a fronte non soltanto del diritto Ue direttamente applicabile, ma persino degli arresti giurisprudenziali con cui esso è enunciato dal suo interprete naturale (i celeberrimi casi Varvara e Taricco, entrambi risolti alla fine dai colleghi euro- pei come si desiderava a Roma).

Tuttavia, si tratta della medesima Corte costitu- zionale che, pochi anni prima, aveva deciso di rinun- ciare al solipsismo, consegnandosi al laccio del rinvio pregiudiziale, con il quale certamente si veicolano istanze nazionali nel processo decisionale europeo, ma al contempo si ammette che un segmento della fattispecie costituzionale venga ricostruito altrove, e in forza di parametri concorrenti con quelli interni (ordinanza n. 182 del 2020).

Persino il famoso scostamento da una pronuncia della Corte internazionale di giustizia (sentenza n.

238 del 2014) cela l’intento di tornare a contribuire all’evoluzione del diritto internazionale generale in tema di immunità degli Stati dalla giurisdizione, po- sto che la decisione si apre sagacemente con il ricordo dell’apporto che la giurisprudenza italiana diede alla ridefinizione di quell’immunità agli inizi del XX seco- lo, anche allora contro quanto ritenuto dalla comuni- tà internazionale.

Nel contesto che si è appena ricordato, ove le corti superiori si contendono i favori dei giudici comuni, ciò che pesa non è tanto la prova di forza, ma la capa- cità di persuasione esercitata sui tribunali internazio- nali, perché soltanto la convergenza conclusiva verso regole condivise può salvare dal caos interpretativo.

Le ordinanze di rinvio pregiudiziale della nostra Corte, e con esse l’alternanza tra blandizie e severi- tà mostrata verso Strasburgo (ben più le prime, che la seconda) sono scritte (basta leggere l’ordinanza n.

24 del 2017) con un manuale di ars rhetorica tra le mani. E bisognerà anche accettare l’idea che, come accadde ai tempi di Granital, il passo indietro possa toccare al giudice costituzionale, se l’opera di persua- sione dovesse fallire in altre occasioni.

10. La coralità dello spartito costituzionale, in definitiva, ridimensiona assai l’allarme per i pretesi sconfinamenti della Corte, anche se, naturalmente, questo non vuol dire che ogni novità della giurispru- denza costituzionale debba essere accettata come verbo rivelato. Ché, anzi, una critica dottrinale non animosa e preconcetta, ma puntuale e serrata non è l’ultimo dei fattori di cui la Corte deve tener conto, pri- ma di insistere su di una certa linea decisoria, ovvero di rinunciarvi. È vero, infatti, che lo slabbramento de- gli ordinamenti giuridici (un riflesso forse inevitabile del weberiano disincanto del mondo, prima ancora

che dell’affermazione dello Stato sociale) rende tal- volta rapsodica la stessa giurisprudenza costituziona- le, costretta ad adattarsi alle pieghe dell’universo. E, allora, non ogni pronuncia annunzia la capitolazione del mondo che conosciamo. Fino a quando la novità non si consolida, c’è spazio e modo per recuperare la forma originaria delle cose.

La giustizia costituzionale è oggi, almeno in parte, il terreno di questa sperimentazione, che chiama in causa non soltanto la Corte, ma con essa tutti gli altri protagonisti della vita pubblica del Paese, nei loro re- ciproci rapporti.

11. Tra le parti con le quali si confronta la Cor- te, l’odierno numero di Questione giustizia ha voluto ricomprendere l’opinione pubblica, verso la quale il giudice costituzionale ha aperto, negli ultimi anni, più di un canale di ascolto.

Certamente, è un tema di riflessione molto deli- cato, perché il giudizio costituzionale, non differente- mente da ogni altro, non può cercare altra legittima- zione che non sia la garanzia che si renda giustizia, applicando le disposizioni pertinenti.

Tuttavia, si deve anche riconoscere che la Corte esercita una giurisdizione dal taglio peculiare, ove è continua la verifica dei bilanciamenti che il legislatore ha operato tra principi confliggenti, specie nel campo dei diritti fondamentali. E questi ultimi, a propria vol- ta, non sono recintati nel modo trascendente delle idee chiare e distinte, ma crescono in un “catalogo aperto”, incessantemente nutrito dai rinnovati bisogni vita- li delle persone, materiali o ideali che essi siano. Se davvero, come si crede fortemente, la Costituzione si evolve insieme con la società che essa vuole ordinare per un tempo indefinito, allora la ricezione della do- manda di giustizia che proviene da quest’ultima non può trovare innanzi a sé un giudice del tutto sordo.

Chi scrive non reputa dubbio che, nel processo di emersione dei nuovi diritti, il legislatore abbia un primato che è imposto dalla sua ontologica corrispon- denza alla qualità della nostra democrazia, nonché dal fatto che con esso si riflette la superiorità tecno- cratica del Parlamento sulle corti, quando si tratta di enunciare il diritto (il primo lo crea, le seconde lo dichiarano, ma entrambi debbono poi veicolarlo in proposizioni intellegibili, di immediata conoscibilità, legate da un’intrinseca coerenza).

Nel primo senso, chi, più delle Camere rappresen- tative, è legittimato a prendere in carico la maturazio- ne nel corpo sociale di aspettative di tutela, che non è più possibile procrastinare? Nel secondo, non è pen- sabile che una sentenza abbia spalle altrettanto robu- ste che una legge, sia nella preliminare acquisizione di tutti gli elementi utili a decidere sui diritti (il famoso argomento di Bickel); sia nella effettiva elaborazione

linguistica di precetti altamente correlati ad altri, in un sistema relazionale assai ricco e difficilmente do- minabile per mezzo di un dispositivo giudiziario; sia, anche, nella capacità di far penetrare quel diritto in una coscienza sociale ove esso può restare controver- so, fino a quando non riceva il crisma di legalità che gli proviene dalla volontà legislativa.

Non si costruisce, insomma, la galassia dei diritti senza un legislatore, e perché tale operazione sarebbe profondamente anti-democratica, e perché, più sem- plicemente, essa apparirebbe destinata a un nuovo, fatale big bang.

Se tutto questo resta vero, ugualmente vi è un pun- to, oltre il quale l’inerzia del legislatore non può essere ulteriormente tollerata. Come nelle struggenti ultime pagine del Tonio Kröger, ove i protagonisti «dagli oc- chi azzurri» si affollano innanzi al futuro narratore e reclamano vita, così processi storici sempre più rapidi nelle fluide società contemporanee si prestano ad ar- ricchire le valvole aperte della Costituzione con diritti, la cui ricognizione diviene, alla fine, inevitabile.

Se un vantaggio hanno le corti su questo piano, è che esse vengono a contatto con episodi della vita così impregnati di realtà (verrebbe da dire, di ordina- ria quotidianità), da non poter sfuggire all’attenzione, per i profili che sollecitano una risposta di giustizia (costituzionale). Il legislatore può inizialmente restare indifferente; poi, attardarsi, anche per lungo tempo.

Moniti, inammissibilità, differimenti o prospettazioni di incostituzionalità che dir si voglia, riconoscono la legittimità dell’indugio, ma non oltre un certo limite.

Va concesso che, specialmente nel campo della bioetica, il limite sia particolarmente largo. Dunque,

«il legislatore, quale interprete della volontà della collettività, è chiamato a tradurre (…) il bilancia- mento tra valori fondamentali in conflitto, tenendo conto degli orientamenti e delle istanze che apprez- zi come maggiormente radicati, nel momento dato, nella coscienza sociale» (sentenze nn. 230 del 2020 e 84 del 2016). Ma se la «coscienza sociale» si evol- vesse fino al punto da rendere palesemente residuale ogni altra opzione che non sia l’attribuzione del di- ritto (persino il divorzio, negli anni settanta, restava controverso), fino a quando un giudice costituzionale, innanzi alla ostinazione del legislatore, potrà fingere di non udire?

L’alternativa tra legalismo e costituzionalismo si rende meno drammatica, se la questione viene posta in termini di priorità (anche temporale), ovvero di in- tegrazione, piuttosto che di reciproca esclusione. Tra le virtù di una buona Corte costituzionale, vi è certo

quella di saper ben cogliere il timing dei propri inter- venti. Molte, tra le novità dell’ultimo corso della giu- risprudenza costituzionale, sono una manifestazione di tale attitudine.

12. Proiettandosi oltre le proprie mura, la nostra Corte ascolta e viene ascoltata.

Lasciandosi ascoltare, essa si propone verosimil- mente di rafforzare la propria capacità di presa sulla comunità, e in definitiva il grado di effettività delle proprie pronunce, pur dovendosi dare atto ai più cri- tici che, anche in questo campo, è sempre questione di misura.

Quanto alla recente modifica delle norme integra- tive, che ammette gli amici curiae nel processo inci- dentale, non pare del tutto convincente né esaltarne la funzione, né temerne gli esiti. Se micro-interessi corporativi dovessero filtrare nel giudizio costituzio- nale, è improbabile che ciò avvenga con il deposito di brevi note d’udienza. D’altro canto, acquisire punti di vista ulteriori, rispetto a quelli che a buon titolo giu- dici rimettenti e parti del giudizio rappresentano, può essere talvolta utile, ma raramente necessario.

Le modalità con cui la Corte costruisce la propria rete di relazioni con le formazioni intermedie restano, in ogni caso, oggetto di un prezioso confronto tra gli studiosi, perché esse ripropongono il tratto saliente del dibattito sulla giurisdizione costituzionale: può un giudice surrogare il legislatore nel rendersi interpre- te della coscienza sociale? E, se non può, quale altro criterio permette di riempire di contenuto le clausole costituzionali sui “nuovi” diritti fondamentali, am- messo che se ne voglia affermare la “giustiziabilità”?

13. Tutti gli spunti ai quali si è accennato nella presente introduzione, senza alcuna pretesa di esau- stività o profondità, trovano un articolato sviluppo nei contributi che formano questo numero di Que- stione giustizia. Spesso, essi si rincorrono l’un l’altro nel medesimo articolo, perché ormai un qualunque discorso sulla Corte costituzionale non può prescin- dere dalla visione di insieme di una struttura divenu- ta straordinariamente complessa.

E, forse, chi leggerà si troverà, come chi ha scritto queste note introduttive, a pensare di avere compiu- to, prima ancora che un viaggio intorno alla Corte, un viaggio dentro se stesso; la propria sete di giustizia;

il proprio bisogno di legalità; l’irrinunciabile vizio umano a rendersi costruttore della πόλις, con tutti gli attrezzi dei quali dispone, inclusa oramai la giurisdi- zione costituzionale.

Frammenti di un novennio (dicembre 2010 - dicembre 2019)

di Giorgio Lattanzi

I ricordi del presidente emerito sui nove anni vissuti alla Corte, dipinta nelle pieghe più vivide del suo operato, si intrecciano a una riflessione più ampia sul ruolo del Giudice costituzionale nei suoi rapporti con il Legislatore e le Corti internazionali.

1. Marco Bignami, uno dei miei passati assistenti, mi ha chiesto un articolo sull’esperienza dei nove anni trascorsi alla Corte costituzionale. Come mi accade troppo spesso, non ho saputo dire di no. Mi sono poi reso conto che, per varie ragioni, non sarei stato in gra- do di ripercorrere in modo esauriente e organico que- gli anni e, comunque, che per farlo non sarebbe stato sufficiente un articolo, così ho pensato di limitarmi a ricordare alcuni episodi che sono rimasti impressi nel- la mia mente e alcune idee che l’avevano attraversata.

Innanzi tutto il giuramento. Si svolge nel Salone delle feste del Palazzo del Quirinale, alla presenza dei giudici della Corte, dei suoi presidenti e giudici emeriti e delle più alte cariche dello Stato, e avviene davanti al Presidente della Repubblica, affiancato dai presidenti del Senato e della Camera dei deputati, dal presidente del Consiglio dei ministri e dal presidente della Corte costituzionale.

Credo che nessun giudice possa dimenticare quel giorno.

Sono stato nominato dalla Corte di cassazione in sostituzione del presidente della Corte costituziona- le, che pure proveniva dalla Cassazione ed era giunto al termine del mandato, così il mio primo compito è stato quello di partecipare alla nomina del nuovo pre- sidente.

Mi è sembrato naturale votare per il giudice più anziano nel ruolo, anche perché un collega e amico mi aveva detto che così avrebbe votato. Solo dopo mi sono reso conto che esistevano altre candidature e che il mio voto era stato decisivo. Delle altre candida- ture prima nessuno mi aveva parlato.

L’elezione del presidente, spesso, per la Corte, quando ci sono più candidature, è un avvenimento che può rivelarsi traumatico. Generalmente viene eletto il giudice più anziano nel ruolo, ma può acca- dere che ci siano più giudici con anzianità uguale o assai vicina, di modo che l’elezione dell’uno esclude, nel primo caso, o rende assai improbabile, nel secon- do, l’elezione dell’altro.

In questi casi, già prima del voto, la Corte si di- vide e successivamente possono rimanere recrimina- zioni e risentimenti, che rischiano di turbare per un po’ di tempo i rapporti collegiali.

Normalmente però opera la regola, non scritta ma tradizionalmente osservata, dell’anzianità, a meno che il periodo di presidenza che resterebbe al più an- ziano prima della cessazione dell’incarico risulti trop- po breve. Non di rado, però, il presidente viene eletto anche per periodi brevissimi, specie quando, oltre che un amico o un quasi amico al quale non si vuole re- care dispiacere, è un giudice illustre e la presidenza rappresenta il riconoscimento dei meriti maturati in tutta una vita di giurista prima ancora che nella Cor- te, che di quella vita ha costituito il coronamento.

Del resto la conduzione della Corte, anche nei suoi aspetti amministrativi, è in gran parte collegiale, e il presidente è considerato dai giudici solo un primus inter pares, sicché non sempre viene percepita l’inop- portunità della rapida successione al vertice. Non ci si rende conto che nei confronti della collettività e degli altri organi dello Stato la Corte deve offrire un’imma- gine di continuità. Il rapido succedersi dei presidenti la fa venir meno, determinando l’impressione che i

giudici si preoccupino più di compiacere il collega che di assicurare la funzionalità dell’organo.

Anche quando non si tratta di periodi brevissi- mi, la “regola” dell’anzianità comunque dà luogo a presidenze di durata limitata e più volte mi sono chiesto se si tratta di una regola opportuna giungen- do sempre a una conclusione affermativa, con una correzione. Si potrebbe prevedere che vada assicura- to un periodo minimo di presidenza non inferiore a un anno, vale a dire che il nuovo presidente normal- mente dovrebbe essere il più anziano in carica tra i giudici in condizione di assicurare la permanenza di almeno un anno.

Con un correttivo del genere si eviterebbero le presidenze eccessivamente brevi, lasciando in vita una regola che vale a garantire serenità nell’attività della Corte e nei rapporti collegiali. Quella di raggiun- gere la presidenza della Corte è un’aspirazione com- prensibile, che è bene regolare in modo da evitare una competizione tendenzialmente permanente. Questa infatti non potrebbe non riflettersi sulla quotidianità della vita della Corte, originando la ricerca di consen- si e la formazione di rapporti più stretti tra gruppi di giudici, con possibili riflessi anche sulle decisioni.

All’inizio il nuovo giudice svolge una sorta di ap- prendistato; per un certo periodo (uno o due mesi) non gli vengono assegnate cause e si limita a contri- buire al lavoro della camera di consiglio. Quando ho iniziato, anche questo contributo era tendenzialmen- te limitato. Un paio di colleghi mi avevano consiglia- to: “nei primi tempi ascolta molto e parla poco”. Non ricordo di aver fatto tesoro del consiglio; ho ascoltato, ma ho anche parlato come sempre, nella misura che mi è parsa opportuna.

Non credo fosse un buon consiglio; io non l’ho mai dato. La propensione ad ascoltare più che a par- lare è piuttosto stimolata dall’estrema varietà delle materie che, in ogni udienza, la Corte è chiamata ad affrontare.

Il giudice, e soprattutto il nuovo giudice, ha per lo più una preparazione prevalentemente specialistica, che all’inizio può farlo sentire in difficoltà di fronte a questioni che richiedono competenze giuridiche di- verse dalle sue, ma questa sensazione è destinata a durare assai poco. L’organizzazione della Corte infatti è tale da mettere ogni giudice in grado di dominare la questione e di disporre di tutti gli elementi necessari per decidere. Oltre agli atti del processo e agli scritti delle parti il giudice ha a disposizione un’ampia re- lazione preparata da un assistente del relatore, alla quale si aggiungono gli eventuali contributi dei suoi tre assistenti.

Io preparavo l’udienza parlandone almeno due volte con i miei assistenti, una prima volta per una ri- cognizione sommaria di tutte le cause con l’individua-

zione delle possibili soluzioni, una seconda volta in modo approfondito esaminando e discutendo a fondo ogni questione.

Il ruolo degli assistenti è assai importante e nella maggior parte dei casi si integra fortemente con quel- lo del giudice, affiancandolo anche nella redazione delle sentenze. La collaborazione dei miei assistenti è stata per me fondamentale.

Gli assistenti sono scelti dal giudice tra i magi- strati, oppure tra i ricercatori o i professori univer- sitari, e alcuni di loro dopo anni sono ritornati nella Corte come giudici facendosi apprezzare anche per la formazione che avevano maturato in precedenza.

L’esperienza nel lavoro della Corte conta, perciò ero solito raccomandare ai nuovi colleghi di prende- re almeno un assistente che fosse stato in preceden- za con un altro giudice. Alcuni assistenti, bravissimi, sono rimasti per numerosi anni con giudici diversi e fino a quando non hanno lasciato la Corte hanno rappresentato per questa un prezioso patrimonio di esperienza e di competenza. Anche per questa ragio- ne, in un progetto di rinnovamento dell’ordinamento del personale della Corte avevo previsto che uno dei tre assistenti dovesse essere interno e provenire da un apposito ruolo della Corte, ma l’idea non è piaciuta; si è detto che avrebbe potuto dar luogo a un’ingerenza della struttura amministrativa nell’attività dei giudi- ci, ma forse, più semplicemente, è sembrato prefe- ribile ai giudici mantenere la facoltà di scegliere tre assistenti anziché solo due.

Nell’arco dei nove anni della mia permanenza i quattordici giudici che mi hanno accolto sono giunti in tempi diversi al termine del loro mandato, sicché la Corte nella quale sono entrato e quella dalla qua- le sono uscito erano totalmente diverse, ma il rinno- vamento è avvenuto con gradualità dando modo ai nuovi giudici, sovente con personalità assai differenti da quelle dei precedenti, di integrarsi nel collegio, il quale così riesce a mutare pur rimanendo fondamen- talmente se stesso. Personalità diverse e orientamenti ideali diversi hanno un denominatore comune che è costituito dalla formazione e dalla cultura giuridica, ed è solo in questo ambito che si possono svolgere le discussioni e formulare le varie proposte di decisione.

Ho constatato con una certa sorpresa che, diversa- mente da quello che pensavo, la politica, e non solo quella partitica, rimane fuori dalla Corte. Le situazio- ni materiali implicate dalla decisione non vengono ignorate, perché la Corte, come ogni giudice, non può non considerare gli effetti pratici dalle proprie deci- sioni, ma tutto ciò naturalmente avviene nell’ambi- to di un discorso giuridico condizionante, e qualche volta dopo la decisione sono rimasto convinto che ci sarebbero stati anche spazi giuridici per soluzioni di- verse, maggiormente aderenti alla realtà.

2. Tra le sentenze che ricordo, la prima di una certa importanza è la n. 236 del 2011, nella quale mi sono trovato a fare per la prima volta applicazione della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e del- la giurisprudenza della Corte di Strasburgo.

Nei tanti anni di attività giudiziaria non avevo mai avuto occasione di occuparmi della Cedu e ne avevo una conoscenza solo teorica e sommaria.

Del resto la Cedu, per molti anni, è vissuta nell’om- bra e solo in tempi relativamente recenti è divenuta un punto di riferimento fondamentale, oltre che per il nu- mero dei ricorsi individuali alla Corte Edu, per la sua frequente applicazione da parte della Corte costituzio- nale, oltre che direttamente da parte dei giudici tutte le volte che ritengono praticabile un’interpretazione conforme.

La vicenda relativa all’integrazione delle norme della Convenzione nell’ordinamento e nella cultura giuridica nazionale mi ricorda per vari aspetti quella relativa alla Carta costituzionale.

C’era stata nei primi tempi una sottovalutazione della Costituzione, favorita anche dall’iniziale distin- zione tra norme programmatiche e precettive, alla quale ha fatto seguito un rilevante fervore applicati- vo, sia attraverso la rimessione massiccia di questioni alla Corte costituzionale, sia con avventurosi tentativi di applicare direttamente i principi della Costituzione con i quali le leggi ordinarie si trovavano in irresolu- bile contrasto.

Infine è stato raggiunto un giusto assetto, con un’equilibrata miscela tra l’interpretazione conforme e la rimessione alla Corte costituzionale, tutte le volte in cui lo strumento interpretativo risulta inidoneo.

Mi sembra che, per quanto riguarda la Cedu, la vicenda sia stata analoga.

Per molto tempo è mancato anche lo strumen- to giuridico per dare esecuzione alle decisioni della Corte di Strasburgo, e alla lacuna ha dovuto supplire in vario modo la giurisprudenza sia della Corte di cas- sazione sia della Corte costituzionale, che, al termine di una tormentata evoluzione, è giunta a individuare o addirittura a costruire vari istituti processuali da

1. Scoppola era stato giudicato con un giudizio abbreviato che aveva richiesto quando, in base alla l. n. 479/1999, era previsto che, nel caso di abbreviato, la pena dell’ergastolo sarebbe stata sostituita con quella di trenta anni di reclusione. Nel corso del giudizio, però, era entrato in vigore il dl n. 341/2000, il quale con una norma interpretativa aveva stabilito che quella sostituita con la reclusione di trenta anni era solo la pena “secca” dell’ergastolo, mentre la pena dell’ergastolo con isolamento diurno (che si applica nel caso in cui con il reato punito con l’ergastolo concorrono altri gravi reati) andava sostituita con l’ergastolo semplice (cioè senza isolamento diurno). Il giudice aveva ritenuto che fosse quest’ultima la pena che spettava a Scoppola e gli aveva, di conseguenza, applicato l’ergastolo anziché la pena di trenta anni di reclusione sulla quale l’imputato aveva fatto affidamento quando aveva chiesto il giudizio abbreviato.

Chiamata a pronunciarsi su questa vicenda, la Corte Edu, con una sentenza della Grande Camera in data 17 settembre 2009, ha ritenuto che la condanna di Scoppola all’ergastolo avesse violato l’art. 7 (oltre che l’art. 6) della Convenzione europea perché, pur riguardando un procedimento speciale, l’art. 442, comma 2, cpp, che stabilisce la pena da applicare nel caso di giudizio abbreviato, costituisce «una di- sposizione di diritto penale materiale riguardante la severità della pena da infliggere in caso di condanna secondo il rito abbreviato». «Di conseguenza», ha aggiunto la Corte, «al ricorrente è stata inflitta una pena più severa di quella prevista dalla legge che, tra le leggi entrate in vigore nel periodo compreso tra la commissione del reato e la pronuncia della sentenza definitiva, gli era più favorevole».

utilizzare per dare esecuzione nell’ordinamento in- terno alle decisioni della Corte Edu.

Non sempre è facile fare applicazione nel diritto interno dei principi affermati dalla Corte Edu, perché le sue affermazioni di principio sono generalmente rapportate a un caso particolare e nella loro enun- ciazione possono non essere prive di ambiguità, che richiedono di essere sciolte in vista dell’applicazione a casi diversi da quello che aveva formato oggetto del giudizio.

È esemplare in materia penale la sentenza Scop- pola, della quale la sentenza della Corte n. 236 del 2011 era stata chiamata a fare applicazione. La sen- tenza Scoppola è particolarmente importante, oltre che per il contenuto della decisione sul caso che era stato sottoposto alla Corte Edu¹, anche per un’affer- mazione innovativa sulla portata dell’art. 7, par. 1 del- la Convenzione, nel senso che questo articolo «non sancisce solo il principio della irretroattività delle leg- gi penali più severe, ma anche, e implicitamente, il principio della retroattività della legge penale meno severa. Questo principio», ha aggiunto la Corte, «si traduce nella norma secondo cui se la legge penale in vigore al momento della commissione del reato e le leggi penali posteriori adottate prima della pronun- cia di una sentenza definitiva sono diverse, il giudice deve applicare quella le cui disposizioni sono favore- voli all’imputato».

La regola della retroattività della lex mitior per noi non era nuova, perché è prevista dall’art. 2, se- condo, terzo e quarto comma, cp, e secondo la Corte costituzionale, «pur avendo rango diverso dal prin- cipio d’irretroattività della norma incriminatrice, di cui all’art. 25, secondo comma, della Costituzione, non è priva di un fondamento costituzionale» (sent.

n. 215/2008), che è stato individuato «nel principio di eguaglianza, che impone, in linea di massima, di equiparare il trattamento sanzionatorio dei medesi- mi fatti, a prescindere dalla circostanza che essi siano stati commessi prima o dopo l’entrata in vigore della norma che ha disposto l’abolitio criminis o la modifi- ca mitigatrice» (sent. n. 394/2006).