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CAPITOLO III. Le missioni PESD impiegate per l’attività di
contrasto all’immigrazione irregolare
1. Il teatro operativo delle missioni PESD lungo la rotta migratoria del
Mediterraneo centrale
Sulla rotta del Mediterraneo centrale sono stati intercettati, nel 2016, oltre 181.000 migranti irregolari, la maggior parte dei quali ha raggiunto l’Italia. Rispetto al 2015 si è registrato un aumento degli arrivi pari al 18%, un numero persino superiore al precedente picco del 2014. In confronto, gli arrivi a Malta sono numericamente esigui. La Libia è stata il principale paese di partenza per quasi il 90% dei migranti, seguita dall’Egitto (7%), dalla Turchia (1,9%), dall’Algeria (0,6%) e dalla Tunisia (0,5%).
Quanto alla composizione per nazionalità, si evidenzia un flusso costante di migranti provenienti dall’Africa sub-sahariana.
Poco più della metà di coloro che sono arrivati in Italia hanno chiesto asilo. Anche se la migrazione è sempre esistita, il fenomeno attuale appare come un movimento strutturale proveniente dall’Africa sub-sahariana e non vi sono segnali che indichino un potenziale cambiamento di tale tendenza finché la situazione economico-politica e le condizioni di sicurezza nei paesi di origine non saranno migliorate.
L’Italia e Malta hanno compiuto molti sforzi per ridurre il rischio di perdite di vite umane e rispondere alle richieste di soccorso in mare mediante operazioni di ricerca e salvataggio. Nel 2013 il governo italiano ha avviato la prima grande iniziativa coordinata per salvare vite in mare tramite l’operazione navale e aerea Mare Nostrum.
Dalla fine del 2014 la cooperazione dell’Ue, sempre nel pieno rispetto dei diritti umani e del diritto internazionale, ha dato un importante contributo. Grazie all’operazione Triton e alla Missione EUNAVFOR MED-operazione Sophia oltre 200 000 migranti sono stati tratti in salvo in mare.
L’operazione Triton è stata avviata da Frontex nel novembre 2014 allo scopo particolare non solo di proteggere le frontiere, ma anche di fornire sostegno alle
92 operazioni di ricerca e soccorso. Nel luglio 2015 la sua zona operativa è stata estesa verso sud, agevolando tra l’altro il sostegno alle operazioni di ricerca e soccorso ancor più a sud. Gli agenti dispiegati da Frontex hanno assistito le autorità italiane nella registrazione dei migranti in arrivo. L’obiettivo operativo di Triton è stato ampliato fino ad includere la criminalità transfrontaliera, come il traffico di esseri umani, il narcotraffico, la pesca illegale e l’inquinamento marino. Triton opera sotto il comando del Ministero dell’interno italiano. Vi hanno partecipato in tutto 28 paesi europei mediante l’invio di attrezzature tecniche o di guardie di frontiera.
Una parte della soluzione per affrontare in modo efficace la situazione attuale risiede nella capacità delle autorità libiche di prevenire le attività dei trafficanti e della guardia costiera libica di gestire meglio i confini marittimi e di garantire sbarchi sicuri sulle coste libiche.
Riuniti informalmente il 3 febbraio 2017 a La Valletta per discutere di migrazione irregolare, i Capi di Stato e di Governo dell'Unione europea hanno adottato la "Dichiarazione di Malta", recante una serie di misure volte a contrastare tale fenomeno con particolare riferimento alla rotta del Mediterraneo centrale. In particolare, è stato deciso di intensificare la collaborazione con la Libia, quale principale paese di partenza, e con i suoi vicini in Africa settentrionale e sub-sahariana. Inoltre l'Ue ha preso l’impegno a favore della stabilizzazione politica del paese e di intensificare la cooperazione con le comunità regionali e locali libiche e con le organizzazioni attive nel paese. Priorità è stata data, tra l'altro: alla formazione della guardia costiera libica; allo smantellamento delle modalità di azione dei trafficanti; al miglioramento della situazione socio-economica delle comunità locali situate lungo le zone costiere e le rotte migratorie; al sostegno alle attività di rimpatrio volontario assistito e al monitoraggio delle rotte alternative e di possibili deviazioni delle attività dei trafficanti.
E’ stato accolto con favore il memorandum di intesa firmato il 2 febbraio dalle autorità italiane e dal presidente del Consiglio di presidenza al-Serraj; l'Ue sosterrà l'Italia nella sua attuazione. Quanto alle risorse, si preannuncia il rafforzamento dell'aiuto pubblico allo sviluppo per l'Africa nell'ottica dello sviluppo ulteriore della politica migratoria esterna per renderla resiliente alle crisi future.
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2. Il Contributo delle missioni PESD nell’attività di contrasto: uno
sguardo di insieme
L’Ue ha intrapreso una serie di iniziative, in particolare le missioni della politica di sicurezza e di difesa comune e i progetti realizzati in tutta l’Unione, che contribuiscono a far fronte alla sfida della gestione dei flussi di migranti irregolari che continuano ad arrivare attraverso la frontiera meridionale.
L’operazione EUNAVFOR MED-operazione Sophia e la missione di assistenza alle frontiere (EUBAM Libia), operano in stretto coordinamento con gli Stati membri e altri soggetti per assicurare la creazione di capacità di contrasto all’immigrazione irregolare, con la previsione di formare la polizia marittima libica operante nel rispetto dei diritti umani in relazione ai migranti.
Per gestire i flussi migratori e salvare vite umane nel Mediterraneo centrale, l’Ue e i suoi Stati membri hanno messo progressivamente a punto una risposta politica più forte e articolata. Dopo la perdita di centinaia di vite umane in un naufragio al largo di Lampedusa nell’aprile del 2015, il Consiglio europeo ha concluso che l’Ue si sarebbe adoperata con ogni mezzo a sua disposizione per evitare ulteriori perdite di vite umane in mare e per affrontare le cause profonde dell’emergenza umana e ha deciso di rafforzare la presenza dell’Ue in mare. Nelle Conclusioni del Consiglio europeo95 (dicembre 2016) è stata sottolineata «la necessità di potenziare il sostegno alla guardia costiera libica, anche attraverso EUNAVFORMED- operazione Sophia, in modo da rafforzarne le capacità di prevenire la perdita di vite umane in mare e smantellare il modello di attività dei trafficanti […] e di adottare iniziative che consentano di offrire opportunità di rimpatrio volontario assistito ai migranti bloccati in Libia e di limitare i viaggi pericolosi».
La forza navale diretta dall’Unione europea nel Mediterraneo (EUNAVFOR MED) è stata creata in tempi record nel giugno del 2015 per individuare, fermare e mettere fuori uso le imbarcazioni e i mezzi usati o sospettati di essere usati dagli scafisti o dai trafficanti di migranti, ovvero allo scopo di smantellarne il modus operandi nel Mediterraneo centro-meridionale e di prevenire la perdita di altre vite in mare. Dall’ottobre 2015 l’operazione Sophia è entrata nella sua seconda fase, che prevede fermi, ispezioni, sequestri e dirottamenti in alto mare di imbarcazioni
94 sospettate di essere usate per il traffico o la tratta di esseri umani. Nel giugno del 2016 il suo mandato è stato rafforzato con l’aggiunta di due compiti di sostegno: la formazione della Guardia costiera e della Marina libiche e il contributo all’attuazione dell’embargo delle Nazioni Unite sulle armi in alto mare al largo delle coste libiche. L’operazione Sophia è attualmente autorizzata ad agire nel tratto di alto mare adiacente alla Libia e, pertanto, non all’interno delle acque territoriali libiche. Nel corso del 2017 la missione EUNAVFOR MED operazione Sophia «ha salvato circa 11000 persone in mare, consegnati 30 sospettati contrabbandieri alle autorità italiane e dismessi 155 navi contrabbandiere. Come riconosciuto dalla comunità internazionale, l’operazione Sophia ha ottenuto un notevole effetto deterrente contro contrabbandieri di armi in acque internazionali»96.
La possibilità di formare la polizia marittima libica – che dipende dal ministero dell’Interno libico e opera in mare – è presa in considerazione anche nel quadro di EUBAM, dell’operazione Sophia e di altre iniziative dell’Ue.
La guardia costiera libica presenta complesse esigenze di formazione che vanno dalle tecniche marittime di base alla capacità di operare in mare in sicurezza e all’esecuzione di una serie di compiti di contrasto in mare ritenuti di pertinenza di una Guardia costiera, tra cui l’efficace controllo della zona internazionale libica di ricerca e salvataggio. L’Ue attribuisce particolare importanza al fatto di garantire che la creazione di capacità contribuisca ad assicurare il rispetto dei diritti umani in relazione ai migranti. La formazione della guardia costiera libica è stata avviata mediante tre pacchetti di formazione con l’obiettivo, a lungo termine, di realizzare una situazione in cui le autorità libiche siano in grado di gestire un’area di ricerca e salvataggio in piena conformità agli obblighi internazionali. In questa prospettiva, l’Ue eroga un sostegno finanziario alla guardia costiera italiana per aiutarla a istituire un centro di coordinamento del soccorso marittimo, prerequisito per coordinare efficacemente le attività di ricerca e salvataggio nella zona di pertinenza libica. Utilizzando l’infrastruttura di comunicazione satellitare della rete Seahorse per il Mediterraneo, istituita nel 2017, la guardia costiera libica dovrebbe essere in grado di scambiare informazioni sugli incidenti e coordinare le attività di pattugliamento e salvataggio con le guardie costiere dei paesi vicini,
96 Annual report 2017 - MISSIONS AND OPERATIONS PESD, pag.28.
95 apportando un contributo notevole alle attività di salvataggio. Nell'ambito della rete Seahorse per il Mediterraneo, Malta ha organizzato corsi di formazione sulla ricerca e il soccorso, e altre sessioni saranno impartite dall'Italia. La creazione di una rete sicura di comunicazione nel Mediterraneo per lo scambio di informazioni sull'immigrazione irregolare via mare sta ora toccando la fase finale, e la rete dovrebbe diventare operativa nella seconda metà del 2018.
L’Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera contribuirà a tale cooperazione con periodiche informazioni di monitoraggio e sorveglianza. Inoltre il 1° febbraio 2018 l'Agenzia Frontex ha varato la nuova operazione congiunta Thèmis97, che sostituisce l'operazione congiunta Triton nel Mediterraneo centrale per rispecchiare meglio l'evoluzione dei modelli migratori e prevenire la criminalità transfrontaliera. Le navi che partecipano all'operazione congiunta Thèmis continueranno a salvare vite umane nel Mediterraneo centrale: se richiesto dal centro di coordinamento del salvataggio marittimo esse devono prestare assistenza in ogni intervento di ricerca e soccorso, indipendentemente dalla zona operativa. In particolare, non vi è più l’automatico trasporto in Italia dei migranti recuperati in mare, come in precedenza previsto da Triton, sin dal 2014.
Queste iniziative integrano gli interventi in mare aperto condotti nell’ambito dell’operazione Sophia che sono finalizzati a contrastare le attività di scafisti e trafficanti di esseri umani. Dalla Relazione sullo stato di attuazione dell'agenda europea sulla migrazione98 della commissione europea del 14 marzo 2018, si rileva che grazie all'operazione Sophia finora è stato possibile impartire corsi di formazione a circa 201 membri della guardia costiera della Marina libica, compresi equipaggi di 5 motovedette, mediante una combinazione di attività in mare e a terra. Si pianifica di continuare la parte di formazione a terra nel 2018 e di
97 La nuova operazione congiunta Themis sostituisce l'operazione Triton, che fu lanciata nel 2014.
L’operazione Themis continuerà a includere ricerca e soccorso come componente cruciale. Allo stesso tempo, la nuova operazione avrà un focus maggiore sulle forze dell'ordine. La sua area operativa coprirà il Mar Mediterraneo centrale per intercettare i flussi dei migranti dall'Algeria, dalla Tunisia, dalla Libia, dall'Egitto, dalla Turchia e dall'Albania. "Operazione Themis rispecchierà meglio i modelli mutevoli della migrazione, così come il crimine transfrontaliero. Frontex aiuterà inoltre l'Italia a rintracciare attività criminali, come il contrabbando di stupefacenti attraverso l'Adriatico ", ha dichiarato l'amministratore delegato di Frontex, Fabrice Leggeri. Cfr. https://frontex.europa.eu/media-centre/news-release/frontex-launching-new-operation-in-central-med-yKqSc7
98 Relazione sullo stato di attuazione dell'agenda europea sulla migrazione, Commissione europea del
14 marzo 2018. Cfr. http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2018/IT/COM-2018-250-F1-IT-MAIN-PART-1.PDF
96 rafforzare il monitoraggio con una prima relazione nel 2018. L'Ue sostiene anche la cooperazione fra la guardia costiera italiana e la guardia costiera libica per valutare le capacità in materia di ricerca e soccorso e intraprendere uno studio di fattibilità ai fini dell'istituzione di un Centro libico di coordinamento del soccorso marittimo. E’ in corso di creazione un progetto pilota per aiutare il personale delle agenzie dell'Ue e di EUNAVFORMED operazione Sophia a lavorare direttamente insieme, in una cellula sulle informazioni dei reati connessi all’immigrazione irregolare. Questo per ottimizzare l'uso delle informazioni raccolte dall'operazione Sophia per la prevenzione dei reati, le indagini e l'azione penale, conformemente ai rilevanti mandati legali.
Analogamente per «la missione EUBAM di assistenza alle frontiere in Libia [che] ha stabilito una presenza moderata a Tripoli con un organico operativo inviato a rotazione. Nel 2017 la missione si è impegnata in modo crescente con le autorità libiche, anche assistendole nell'elaborazione di riforme della gestione delle frontiere del paese. Questa presenza sarà gradualmente potenziata non appena le condizioni di sicurezza lo permetteranno»99.
Un contributo fondamentale è inoltre fornito dalla squadra operativa congiunta “JOT MARE” - istituita presso Europol e avviata nel marzo 2015 - per combattere il crimine organizzato che facilita l’immigrazione irregolare nel Mediterraneo. Nel febbraio 2016 la squadra operativa congiunta “JOT MARE” è stata incorporata nel Centro europeo contro il traffico di migranti di Europol. Essa è costituita da specialisti distaccati da sette Stati membri che si scambiano informazioni in tempo reale per smantellare le reti dei trafficanti.
Tali azioni rientrano in una strategia globale che focalizza fortemente l’attenzione sulla rotta attraverso la Libia, ma che, per prevenire un’eventuale deviazione delle rotte migratorie ed evitare qualsiasi ripercussione negativa per i paesi vicini, tiene anche conto del più ampio contesto regionale (in particolare, Tunisia, Egitto e Algeria), nonché dell’importanza del coinvolgimento delle municipalità libiche e del governo di intesa nazionale libico (interlocutore essenziale) e di una stretta collaborazione con le organizzazioni internazionali attive nel paese, quali l’OIM e l’UNHCR.
La Libia si trova al crocevia della rotta del Mediterraneo centrale e rappresenta il punto di partenza per il 90% di coloro che cercano di raggiungere l’Europa.
97 Scafisti e trafficanti sfruttano l’instabilità della situazione politica e la frammentarietà dei controlli sul territorio e alle frontiere della Libia ma anche fattori di più ampia portata, quali i conflitti violenti e la situazione economica nell’Africa sub-sahariana. Tali motivi non sono destinati a scomparire nel prossimo futuro e creeranno flussi costanti che andranno ad aumentare la pressione esercitata sugli Stati membri dell’Ue più colpiti: l’Italia e Malta.
La missione di assistenza alle frontiere (EUBAM) in Libia, attualmente presente a Tunisi, sta ultimando la mappatura degli operatori principali nel settore della sicurezza e sta esplorando, in collaborazione con le autorità libiche, la possibilità di avviare azioni, destinate a sostenere le autorità libiche, combinate con altri strumenti, compresi l’operazione Sophia e i piani operativi dell’Agenzia Frontex, al fine di migliorare il monitoraggio e la gestione dei flussi migratori e delle informazioni nonché la possibilità della fornitura di tecnologie, veicoli e altri mezzi per migliorare il controllo della frontiera terrestre tra la Libia e i paesi vicini. Nell’ Annual Report sull’attività svolte nel 2017 dalle missioni PESD si precisa che nella missione EUBAM Libia «sono state impegnate 24 persone in collaborazione con il governo di intesa nazionale libico ed è stata fornita assistenza nel settore della gestione delle frontiere (compresa la sicurezza delle frontiere, la migrazione irregolare e la tratta di esseri umani), l'applicazione della legge (sull’antiterrorismo e sulla criminalità organizzata) e la giustizia penale [avvalendosi] del supporto della missione delle Nazioni Unite in Libia (UNSMIL) e del Programma di sviluppo delle Nazioni Unite (UNDP) - progetto che istituisce un modello pilota di stazione di polizia a Tripoli basato sullo sviluppo delle migliori pratiche di gestione»100.
Sul confine meridionale della Libia, il contributo dell’Unione europea alla gestione della migrazione comprende il sostegno allo sviluppo delle capacità di sicurezza e difesa e a processi di cooperazione regionale per la sicurezza nel Sahel, in particolare nel quadro del G5 Sahel101. La missione di formazione EUTM Mali e
100 Annual report 2017 - MISSIONS AND OPERATIONS PESD, pag.18.
Cfr. https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/csdp_annual_report_2017_web.pdf
101 G5 Sahel, è un quadro istituzionale per il coordinamento della cooperazione regionale nelle
politiche di sviluppo e di sicurezza in Africa occidentale. È stato costituito il 16 febbraio 2014 in Mauritania, con un vertice di cinque paesi del Sahel : Burkina Faso, Ciad, Mali, Mauritania e Niger. Lo scopo del G5 Sahel è rafforzare il legame tra sviluppo economico e sicurezza e combattere insieme la minaccia delle organizzazioni jihadiste che operano nella regione. Nel luglio 2017 è stata
98 la missione EUCAP Sahel Mali contribuiscono a migliorare i controlli alle frontiere in Mali mediante attività di formazione e consulenza.
La missione EUTM Mali nel 2017 «ha impiegato 581 dipendenti per la formazione delle forze armate maliane sul miglioramento della sua capacità militare al fine di provvedere al ripristino della piena integrità territoriale sotto l'autorità civile»102. Mentre la missione EUCAP Sahel Mali nel 2017 «ha impiegato 128 dipendenti per la gestione delle risorse umane, la lotta contro il terrorismo e la criminalità organizzata, gestione delle frontiere attraverso la formazione e la consulenza a livello strategico»103.
L’Ue sta già promuovendo attivamente il dialogo tra la Libia e i suoi vicini meridionali sulla gestione delle frontiere comuni e sulla cooperazione in materia di intelligence sulle rotte migratorie.
Il Niger, uno dei principali crocevia di transito per i migranti nel loro viaggio verso l’Europa, beneficia di un impegno in ambito PESD più forte, che prevede anche una presenza permanente della missione EUCAP Sahel Niger ad Agadez. Questa misura mira a sostenere le autorità nigerine nella lotta contro l’immigrazione irregolare e a combattere il relativo traffico di esseri umani e la criminalità organizzata. La missione EUCAP Sahel Niger è stata avviata nel luglio 2012 al fine di migliorare le capacità delle forze di sicurezza nigerine di combattere il terrorismo e la criminalità organizzata e contribuire a migliorare la stabilità politica, la sicurezza e la governance in Niger. Dal 2015 la missione ha fornito assistenza tramite un miglior controllo e una migliore gestione dei flussi migratori lanciata un’operazione militare congiunta per assicurare la sicurezza nella regione sahelo-sahariana. Una forza coordinata nel quadro della lotta alla criminalità locale e, soprattutto, alla minaccia terroristica che dall’inizio della crisi nel Mali, scoppiata nel gennaio 2012, ha compromesso la stabilità geopolitica della zona. «Gli Stati aderenti al progetto hanno promesso 10 milioni di euro a testa, ai quali si aggiungono 8 milioni provenienti dalla Francia e 50 dall’Unione europea. Dopo un lungo braccio di ferro diplomatico tra Washington e Parigi avvenuto durante la presidenza francese del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, lo scorso 30 ottobre 2017 il segretario di Stato americano, Rex Tillerson, ha annunciato un sovvenzionamento di 51 milioni di euro. Un parziale cambio di rotta per gli Stati Uniti, che fin da subito si erano mostrati contrari a un finanziamento da parte delle Nazioni Unite arrivando a minacciare il veto sulla risoluzione 2359 (2017) poi adottata a giugno 2017. Tillerson ha fatto sapere che il sostegno avverrà sotto forma di cooperazione bilaterale direttamente con i paesi appartenenti all’operazione, senza passare attraverso le Nazioni Unite». (Dall’articolo di stampa-di Danilo Ceccarelli: https://eastwest.eu/it/opinioni/sub-saharan-monitor/africa-g5-sahel-forze-militari-congiunte). Il documento della risoluzione 2359 (2017) è reperibile all’indirizzo: https://www.un.org/press/en/2017/sc12881.doc.htm
102 Annual report 2017 - MISSIONS AND OPERATIONS PESD, pag. 21. 103 Annual report 2017 - MISSIONS AND OPERATIONS PESD, pag. 20.
99 per contrastare l’immigrazione irregolare e ridurre il tasso di criminalità che vi è associata. Nel corso del 2017 EUCAP Sahel Niger «ha impiegato 134 dipendenti che supportano, tramite consulenza e formazione, le istituzioni di sicurezza nigerine per aumentare la loro capacità nell'antiterrorismo, nel contrasto alla criminalità organizzata e all’migrazione irregolare»104.
L’EUCAP Sahel Niger è attualmente l’unica missione internazionale impegnata in modo permanente nella regione di Agadez e fa fronte a un alto numero di minacce alla sicurezza della regione. La Missione è stata accolta con grande favore dalle autorità locali e dalle forze armate nigerine impegnate nella lotta al traffico delle armi e nell’attività di contrasto all’immigrazione irregolare e ai reati connessi, come il contrabbando di esseri umani e la frode documentale.
Le operazioni condotte ad Agadez (Niger) possono svolgere un ruolo chiave in questo senso. Inoltre sono previste misure per le zone situate al di là di Agadez: regione che potrebbe inoltre fungere da base provvisoria per il rimpatrio volontario assistito dei migranti bloccati in Libia. Queste azioni sono collegate a un sostegno continuo alle autorità di frontiera della Repubblica del Niger in vista di un controllo più efficiente della frontiera Niger-Libia.
Gli sforzi volti a rafforzare il controllo della frontiera Niger-Libia, tramite le missioni PESD, per contrastare il flusso di migranti e fornire assistenza al rimpatrio volontario devono tenere conto dei potenziali impatti sulle comunità del Nord del Niger che sono economicamente sostenute dal traffico di migranti. Occorrerebbe quindi garantire adeguati mezzi di sostentamento alternativi e l’accesso ai mercati legali e sostenibili in modo da sostituire il traffico di migranti. Nel quadro della regionalizzazione delle missioni PESD nel Sahel e della prevista istituzione di una rete PESD nella regione, viene fornito un ulteriore sostegno in questi settori ad altri paesi della regione, in particolare Mauritania, Burkina Faso e Ciad.
Nell’adottare azioni comuni con la Libia, è necessario minimizzare il rischio che possano emergere altre rotte nei paesi vicini intensificando il dialogo e la cooperazione in materia di migrazione nell’insieme della regione.
100 Paesi come l’Algeria, l’Egitto e la Tunisia105, che ospitano ingenti numeri di migranti, sono sollecitate dall’Ue al sostegno al rimpatrio volontario assistito. Paesi membri dell’Unione europea sono impegnati in missioni bilaterali correlate all’attività di contrasto all’immigrazione irregolare in questi paesi e spingono insieme all’Ue anche sul fronte dell’assistenza ai paesi suddetti affinché mettano a punto un proprio sistema di asilo efficace e diano sostegno a coloro che necessitano di protezione internazionale. Viene promossa inoltre una cooperazione più stabile con le Nazioni Unite e le agenzie dell’Ue per la loro partecipazione a iniziative comuni come la rete Seahorse per il Mediterraneo. Tali cooperazioni consentirebbero di promuovere sia la cooperazione pratica, sia un approccio comune per una migliore gestione dell’immigrazione, consentendo di salvare vite umane in mare nel pieno rispetto dei diritti umani in linea con le norme internazionali e dell’Ue.
105 Già nell’ottobre 2011 l’UE aveva avviato con la Tunisia un dialogo sulla migrazione, la mobilità e
la sicurezza, conclusosi nel dicembre 2013 con la conclusione di un partenariato per la mobilità, finalizzato a facilitare la circolazione delle persone tra Tunisia e UE e, in generale, a sviluppare relazioni reciproche nei settori della sicurezza, per affrontare al meglio le nuove sfide regionali. Nel quadro di questa cooperazione, sono state identificate soprattutto una serie di priorità in materia di gestione dei flussi migratori, tra cui il sostegno alla migrazione legale, la lotta a quella illegale e alla tratta di essere umani, la gestione dei ritorni e delle riammissioni, il controllo dei confini e lo sviluppo di un sistema di protezione internazionale e asilo. Con la fine della rivoluzione e l’inizio della complessa transizione democratica, l’Unione Europea ha continuato a fornire al Paese un sostanziale sostegno politico e finanziario. Gli attentati terroristici del 2015 a Tunisi e Sousse sono stati causa dell’adozione di nuove misure di assistenza e in virtù di un’ulteriore rinnovamento della Politica Europea di Vicinato avviato nel 2015, la Tunisia è divenuta beneficiaria di un nuovo importante sostegno finanziario. Il regolamento 2016/580 sull’introduzione di queste misure di emergenza è stato adottato dal Parlamento e dal Consiglio nell’aprile 2016. (Maria Di Martino, articolo all’indirizzo: https://www.ilcaffegeopolitico.org/61149/relazioni-tunisia-unione-europea-parte-ii). Nell’ottobre 2016 la Tunisia e l’UE hanno inoltre tenuto un primo ciclo di negoziati sulla facilitazione dei visti e sugli accordi di riammissione. La rapida conclusione di questi negoziati renderebbe la Tunisia il primo paese del vicinato meridionale dell’Unione europea a beneficiare di un efficace e ambizioso accordo di facilitazione del rilascio dei visti. L’accordo di riammissione fornirebbe solide basi al rapporto in materia di migrazione e servirebbe da deterrente per i potenziali migranti in transito. «Un dialogo informale sulla migrazione fra l'UE e l'Algeria ha avuto inoltre luogo il 28 febbraio 2018. L'Algeria partecipa attualmente a programmi regionali sulla migrazione (ad es. il programma regionale di sviluppo e protezione per l'Africa settentrionale ed Euromed Migration). Tuttavia, la cooperazione con l'Unione europea non si è ancora tradotta in azioni specifiche». Citazione da “Relazione sullo stato di attuazione dell'agenda europea sulla migrazione”, Commissione europea del 14 marzo 2018.
101
3. La missione EUBAM Libia
La Missione EUBAM Libia di assistenza integrata alle frontiere in Libia è stata varata nel maggio 2013. Fa parte di un processo di pianificazione globale del settore della sicurezza civile, cooperando strettamente e contribuendo agli sforzi dell'ONU, in collegamento con le legittime autorità libiche e altri rilevanti interlocutori della sicurezza.
Già nel 2012 il Consiglio riconoscendo i gravi problemi di sicurezza in Libia offre assistenza attraverso la PESC e in stretto partenariato con le autorità libiche. In precedenza, infatti con decisione 2011/137/PESC106, erano state imposte misure restrittive, tenuto conto anche dell'UNSCR 1970 (2011)107 che evidenziava la gravità della situazione in Libia: la pace, la stabilità o la sicurezza della Libia e il completamento della transizione politica in Libia continuavano a essere minacciati, dalle divisioni a opera di persone ed entità politiche del vecchio regime di Muammar Gheddafi in Libia, o altrimenti associate in passato a tale regime, e in conseguenza del fatto che la maggior parte di tali persone o entità non sia stata chiamata a rispondere delle sue azioni. Tale decisione prese anche in considerazione il fatto che costituiscono una minaccia le persone ed entità che possiedono o controllano fondi pubblici libici distratti durante il vecchio regime di Muammar Gheddafi in Libia che potrebbero essere utilizzati per minacciare la pace, la stabilità o la sicurezza della Libia, oppure per ostacolare o pregiudicare il positivo completamento della sua transizione politica.
Con la Decisione 2013/233/PESC108 del Consiglio sono stati stabiliti gli obiettivi della missione EUBAM Libia ovvero: fornire alle autorità libiche sostegno per sviluppare la capacità di accrescere la sicurezza delle frontiere terrestri, marine e aeree libiche a breve termine e per sviluppare una strategia più ampia di gestione integrata delle frontiere a più lungo termine.
Tra i compiti della missione, per raggiungere gli obiettivi, vi sono:
10697 Decisione 2011/137/PESC Del Consiglio del 28 febbraio 2011 concernente misure restrittive in
considerazione della situazione in Libia.
Cfr. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:058:0053:0062:IT:PDF
107 Resolution 1970 (2011) - Pace e sicurezza in Africa.
Cfr. http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/1970(2011)
102 • sostenere le autorità libiche nel rafforzare i servizi di frontiera attraverso
attività di formazione;
• fornire consulenza in merito alla strategia nazionale libica di gestione integrata delle frontiere;
• sostenere le capacità operative istituzionali le autorità libiche. Quindi la missione EUBAM Libia non svolge una funzione esecutiva.
Il comando (con sede iniziale a Tripoli poi spostata a Tunisi) dispone di una capacità di progetto per individuare, pianificare e attuare i progetti.
Il comandante civile dell’operazione, sotto il controllo politico e la direzione strategica del Comitato politico e di Sicurezza (CPS) e l’autorità generale dell’AR, esercita il comando e il controllo a livello strategico dell’EUBAM Libia.
L’EUBAM Libia è costituita essenzialmente da personale distaccato dagli Stati membri, dalle istituzioni dell’Unione o dal Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE). Il loro status, compresi i privilegi, le immunità e le altre garanzie necessarie, è oggetto di un accordo concluso ai sensi dell’articolo 37 TUE e secondo la procedura di cui all’articolo 218 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Spetta comunque sempre al Consiglio autorizzare il CPS ad assumere le decisioni all’uopo pertinenti a norma dell’articolo 38, terzo comma, TUE.
L’importo di riferimento finanziario per EUBAM Libia per i primi dodici mesi è pari a 30, 3 milioni di euro.
Con la Decisione (PESC) 2015/1333109 del Consiglio del 31 luglio 2015,
concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Libia, è stata abrogata la decisione 2011/137/PESC. Mentre il 7 dicembre 2015 il Consiglio ha adottato la Decisione (PESC) 2015/2276110 recante modifica e proroga della decisione 2013/233/PESC, prevedendo in particolare una proroga e un importo di riferimento finanziario per il periodo fino al 21 febbraio 2016 di ulteriori 26,2 milioni di euro.
Il 15 febbraio 2016 con Decisione (PESC) 2016/207111 del Consiglio, in vista di un
peggioramento della situazione libica che avrebbe potuto ostacolare il conseguimento degli obiettivi dell'azione esterna dell'Unione enunciati nell'articolo
109 Cfr. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A32015D1333
110 Cfr. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2015.322.01.0051.01.ITA 111 Cfr. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A32016D0207
103 21 del trattato, è stato rimodulato l’obiettivo della missione: «La missione EUBAM Libia presterà assistenza a un processo globale di pianificazione della riforma del settore della sicurezza civile nella prospettiva di preparare un'eventuale missione civile di gestione delle crisi relativamente a sviluppo di capacità e assistenza». Tra i compiti della missione sono stati aggiunti (sempre nell'ambito della riforma del settore della sicurezza) quello di stretta collaborazione e cooperazione alle iniziative dell'UNSMIL112, mantenendo i contatti con le autorità legittime della
Libia e altri pertinenti interlocutori della sicurezza. Mentre l’ulteriore importo di riferimento fino 21 agosto 2016 era pari a 4,475 milioni di euro.
Il 4 agosto 2016 il Consiglio ha prorogato il mandato della missione di pianificazione EUBAM Libia fino al 21 agosto 2017, approvando un bilancio di 17 milioni di euro per il periodo dal 22 agosto 2016 al 21 agosto 2017.
E’ stato stabilito inoltre che nell'ambito dell'approccio globale dell'Ue a sostegno della transizione a una Libia democratica, EUBAM Libia ha l'incarico di pianificare un'eventuale missione futura dell'Ue che fornisca consulenza e sostenga lo sviluppo di capacità nei settori della giustizia penale, della migrazione, della sicurezza delle frontiere e della lotta al terrorismo.
Qualsiasi futura missione civile in Libia dovrebbe in particolare occuparsi delle attività di contrasto riguardanti la migrazione irregolare, il traffico di migranti e la tratta di esseri umani, promuovendo al contempo iniziative più a lungo termine a favore della riforma del settore della sicurezza, compresa la governance. Per questa futura missione occorre la richiesta delle legittime autorità libiche, che ne avrebbero la piena titolarità.
In generale la capacità civile di pianificazione dovrebbe cooperare strettamente con la missione di sostegno delle Nazioni Unite in Libia, ai cui sforzi contribuisce.
112 L’UNSMIL (Missione di sostegno delle Nazioni Unite per la Libia) è una missione politica
speciale integrata istituita il 16 settembre 2011 dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite su richiesta delle autorità libiche a sostegno delle nuove autorità di transizione del paese nei loro sforzi postbellici. Il suo attuale mandato è stipulato dall'ultima Risoluzione 2376 (2017) che ha esteso la missione dell'UNSMIL fino al 15 settembre 2018. Tra i compiti vi sono: esercitare la mediazione a sostegno dell'attuazione dell'accordo politico libico; monitorare e riferire sui diritti umani; coordinare l'assistenza internazionale e supportare gli sforzi condotti dal governo degli Accordi nazionali per stabilizzare le zone post conflittuali.
104 Nel febbraio 2016 il Consiglio, come precisato su, ha modificato il mandato della sua missione di assistenza alla gestione integrata delle frontiere in Libia (EUBAM Libia) per concentrarsi sulle attività civili di pianificazione.
La missione ha stabilito contatti con le pertinenti autorità libiche. Il bilancio della missione, approvato con la decisione, copre le attività e il personale a Tunisi, oltre a prevedere la possibilità di un nuovo schieramento in Libia appena le condizioni di sicurezza lo permetteranno.
Il 24 gennaio 2017, l'AR dell’Ue (Federica Mogherini) e il capo della missione UNSMIL (Martin Kobler), si sono incontrati a Bruxelles convenendo di intensificare la cooperazione tra Ue-ONU per sostenere la soluzione politica e inclusiva in Libia.
L'AR ha inoltre aggiornato il rappresentante speciale ONU sugli sforzi globali dell'Ue per affrontare le sfide della migrazione irregolare lungo la rotta del Mediterraneo centrale, che si concentrano sul salvataggio di vite umane in mare e sulla lotta contro i trafficanti e i contrabbandieri. Ha sottolineato l'importanza di assistere i migranti, anche impegnandosi con le autorità libiche e le organizzazioni internazionali per migliorare le condizioni dei migranti all'interno della Libia e promuovendo la governance della migrazione in Libia, affrontando al contempo le cause profonde della migrazione. A tale riguardo, l'AR ha anche aggiornato il rappresentante speciale delle Nazioni Unite Kobler sulla formazione della guardia costiera libica portata avanti dalla missione EUNAVFORMED-operazione Sophia. Il 3 febbraio 2017 nella dichiarazione di Malta dei membri del Consiglio europeo sugli aspetti esterni della migrazione, si è ribadito che gli sforzi tesi a stabilizzare la Libia sono più importanti che mai e che l'Unione farà tutto il possibile per contribuire al conseguimento di tale obiettivo. In Libia lo sviluppo di capacità è fondamentale affinché le autorità possano acquisire il controllo delle frontiere terrestri e marittime e contrastare le attività di transito e di traffico dei migranti. Il 4 luglio 2017 il CPS ha convenuto, sulla base della revisione strategica della missione, di prorogare il mandato dell'EUBAM Libia fino al 31 dicembre 2018. L’11 luglio del 2017 con la Decisione (PESC) 11050113
del Consiglio sono stati rimodulati gli obiettivi della Missione: «L'EUBAM Libia presterà assistenza a un processo globale di pianificazione della riforma del settore della sicurezza civile nella prospettiva di preparare un'eventuale missione civile in ambito di politica di
105 sicurezza e di difesa comune (PESD). Gli obiettivi dell'EUBAM Libia sono collaborare con le autorità libiche e prestare loro assistenza nei settori della gestione delle frontiere, dell'applicazione della legge e del sistema di giustizia penale più in generale».
Per raggiungere tali obiettivi, nell’ultima Decisione del Consiglio, si stabilisce in particolare la fornitura di capacità alla polizia costiera del Ministero degli interni libico (amministrazione generale per la sicurezza costiera), collaborando con la Guardia costiera libica, e il potenziamento dei contatti con le autorità legittime della Libia alle frontiere meridionali.
L'importo di riferimento ulteriore fino al 30 novembre 2017 è stato fissato pari a 17 milioni di euro. Infine il 17 luglio 2017 il Consiglio ha adottato la decisione (PESC) 2017/1342 che ha prorogato il mandato dell'EUBAM Libia fino al 31 dicembre 2018. Mentre la missione è stata rifinanziata con Decisione (PESC) 2017/2162114 del Consiglio, del 20 novembre 2017, per un importo pari a 31,2
milioni di euro.
4. La missione EUNAVFOR MED - Operazione Sophia
La missione EUNAVFORMED - Operazione Sophia (Forza navale mediterranea dell'Unione europea) è un’operazione militare di peace-keeping lanciata in conseguenza dei naufragi avvenuti nell'aprile 2015 che hanno coinvolto diverse imbarcazioni che trasportavano migranti e richiedenti asilo dalla Libia. Lo scopo dell'operazione era inizialmente solo quello di neutralizzare le consolidate rotte della tratta dei migranti nel Mediterraneo.
Su proposta dell'AR, il Consiglio europeo - come riportato nella Decisione (PESC) 2015/778 115 del 18 maggio 2015 relativamente all’operazione militare dell'Unione europea nel Mediterraneo centromeridionale (EUNAVFOR MED) - «ha espresso la propria indignazione per la situazione nel Mediterraneo e ha sottolineato che l'Unione si adopererà con ogni mezzo a sua disposizione per evitare ulteriori
114 Cfr.
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A32017D2162#ntr2-L_2017304IT.01005001-E0002
106 perdite di vite umane in mare e per affrontare le cause profonde di quest'emergenza umana, in cooperazione con i paesi di origine e di transito, e che la priorità immediata è evitare altre morti in mare. Il Consiglio europeo si è impegnato a rafforzare la presenza dell'Unione in mare, prevenire i flussi migratori illegali e rafforzare la solidarietà e la responsabilità interne».
Di conseguenza, il Consiglio si è impegnato a contrastare i trafficanti nel rispetto del diritto internazionale, adottando misure sistematiche per individuare, fermare e distruggere le imbarcazioni prima che siano usate dai trafficanti, e ha invitato l'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (AR) ad avviare i preparativi per una possibile operazione nell'ambito della politica di sicurezza e di difesa comune (PESD). A tal fine l'AR ha informato il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite sulla crisi dei migranti nel mediterraneo manifestando la necessità che l'Unione operi con il sostegno del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.
Da queste premesse, il 18 maggio 2015, il Consiglio ha approvato il concetto di gestione della crisi concernente l'operazione PESD intesa a smantellare il modello di business dei trafficanti nel Mediterraneo centromeridionale. L’EUNAVFOR MED rientra, quindi, nell’ambito del c.d. Comprehensive Approach adottato dall’Unione europea nei confronti del fenomeno della migrazione. Esso consiste sia nella “cura dei sintomi”, sia nella risoluzione delle cause che ne sono all’origine, quali situazioni di conflitto, povertà, cambiamento climatico, persecuzioni.
Da sottolineare che questa operazione PESD viene condotta nel rispetto del diritto internazionale, in particolare delle pertinenti disposizioni della Convenzione delle Nazioni Unite del 1982 sul diritto del mare (UNCLOS)116, dei Protocolli del 2000 contro il traffico di migranti (via terra, via mare e via aria e per prevenire, reprimere e punire la tratta di persone, in particolare di donne e bambini), della Convenzione internazionale del 1974 per la salvaguardia della vita umana in mare (SOLAS)117, della Convenzione internazionale del 1979 sulla ricerca ed il
salvataggio marittimo (SAR)118, della Convenzione del 1976 sulla protezione
dell'ambiente marino e del litorale del Mediterraneo (Convenzione di Barcellona), della Convenzione di Ginevra del 1951 relativa allo status dei rifugiati nonché del
116 Cfr. https://www.admin.ch/opc/it/classified-compilation/20040579/200905310000/0.747.305.15.pdf 117 Cfr. https://www.admin.ch/opc/it/classified-compilation/19740268/201209270000/0.747.363.33.pdf 118 Cfr. http://opac.vimaru.edu.vn/edata/EBook/Sar%20Convention,%201979.pdf
107 principio di non-refoulement e del diritto internazionale dei diritti umani.
Le convenzioni UNCLOS, SOLAS e SAR comprendono l'obbligo di assistere le persone in pericolo in mare e di condurre i sopravvissuti in un luogo sicuro e, a tal fine, le imbarcazioni assegnate a EUNAVFOR MED dovrebbero essere pronte ed equipaggiate per assolvere ai relativi compiti sotto la guida del competente centro di coordinamento del salvataggio.
In alto mare, conformemente al diritto interno e internazionale, gli Stati possono bloccare e ispezionare le imbarcazioni sospettate di traffico di migranti - previa autorizzazione dello Stato di bandiera o direttamente qualora l'imbarcazione sia priva di nazionalità - e adottare le misure appropriate nei confronti delle imbarcazioni, delle persone e del carico.
Possono essere adottate misure anche in acque territoriali o interne, nel territorio o nello spazio aereo di uno Stato nei confronti di imbarcazioni sospettate di coinvolgimento nel traffico o nella tratta di esseri umani, con il consenso di tale Stato o ai sensi di una eventuale risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.
Uno Stato può adottare misure appropriate nei confronti di persone, presenti nel suo territorio e sospettate di traffico o tratta di esseri umani, per l'eventuale arresto e azione penale, conformemente al diritto internazionale e al diritto interno.
A norma dell'articolo 41, paragrafo 2, del TUE e della decisione (PESC) 2015/528 del Consiglio, le spese operative derivanti che hanno implicazioni nel settore militare o della difesa, devono essere a carico degli Stati membri.
La Missione prevede una gestione militare della crisi che contribuisca a smantellare il modello di business delle reti del traffico e della tratta di esseri umani nel Mediterraneo centromeridionale (EUNAVFORMED), realizzata adottando misure sistematiche per individuare, fermare e mettere fuori uso imbarcazioni e mezzi usati o sospettati di essere usati dai trafficanti, in conformità del diritto internazionale applicabile, incluse l'UNCLOS e le Risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.
Il Mandato prevede che EUNAVFORMED operi conformemente agli obiettivi politici, strategici e politico-militari figuranti nel concetto di gestione della crisi approvato dal Consiglio il 18 maggio 2015.
108 1) la prima fase (che si ritiene completata), ha sostenuto (ma sostiene ancora) l'individuazione e il monitoraggio delle reti di migrazione attraverso la raccolta d'informazioni e il pattugliamento in alto mare conformemente al diritto internazionale;
2) la seconda fase (su cui l’operazione si è assestata):
a) procede a fermi, ispezioni, sequestri e dirottamenti in alto mare di imbarcazioni sospettate di essere usate per il traffico e la tratta di esseri umani, alle condizioni previste dal diritto internazionale applicabile, in particolare l’UNCLOS e il protocollo per combattere il traffico di migranti; b) conformemente alle risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite applicabili o al consenso dello Stato costiero interessato, procede a fermi, ispezioni, sequestri e dirottamenti, in alto mare o nelle acque territoriali e interne di tale Stato, di imbarcazioni sospettate di essere usate per il traffico e la tratta di esseri umani, alle condizioni previste da detta risoluzione o detto consenso;
3) la terza fase (non iniziata), conformemente alle risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite applicabili o al consenso dello Stato costiero interessato, adotta tutte le misure necessarie nei confronti di un'imbarcazione e relativi mezzi, anche mettendoli fuori uso o rendendoli inutilizzabili, che sono sospettati di essere usati per il traffico e la tratta di esseri umani, nel territorio di tale Stato, alle condizioni previste da detta risoluzione o detto consenso. Il mandato stabilisce inoltre che EUNAVFOR MED potrà raccogliere, conformemente al diritto applicabile, i dati personali relativi alle persone imbarcate e relativi a caratteristiche che potrebbero contribuire alla loro identificazione, tra cui le impronte digitali.
La sede del comando operativo, di EUNAVFOR MED, è stata designata a Roma. Il Comitato Politico di Sicurezza (CPS) esercita, sotto la responsabilità del Consiglio e dell'AR, il controllo politico e la direzione strategica119 di
EUNAVFOR MED.
119 Il Consiglio autorizza il CPS ad assumere le decisioni pertinenti a norma dell'articolo 38 TUE.
Tale autorizzazione include le competenze necessarie per modificare i documenti di pianificazione, compreso il piano operativo, la catena di comando e le regole di ingaggio. Essa include inoltre le competenze necessarie per adottare decisioni relative alla nomina del comandante dell'operazione dell'UE e del comandante della forza dell'UE. Le competenze decisionali riguardanti gli obiettivi e la
109 L'AR, assistito dal Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE), agisce in qualità di punto di contatto principale con le Nazioni Unite, le autorità dei paesi nella regione, nonché con altri pertinenti attori internazionali e bilaterali, NATO, Unione africana e Lega degli Stati arabi compresi.
Il 22 giugno 2015 - con la Decisione (PESC) 2015/972 del Consiglio120 - si è data
avvio alla prima fase dell'operazione militare (EUNAVFOR MED) precisando che «la Danimarca non partecipa all'elaborazione e all'attuazione di decisioni e azioni dell'Unione che hanno implicazioni nel settore della difesa. La Danimarca non partecipa, pertanto, all'adozione della presente decisione, non è da essa vincolata, né è soggetta alla sua applicazione, e non partecipa al finanziamento della operazione» e approvando il piano operativo e le regole di ingaggio dell’operazione militare.
Il Comitato Politico e di Sicurezza con la Decisione (PESC) 2015/1772121 del 28
settembre 2015 preso atto «che l'operazione ha conseguito tutti gli obiettivi militari della prima fase riguardanti la raccolta d'informazioni e di intelligence» approva le regole di ingaggio adottate con decisione (PESC) 2015/778, per avviare la seconda fase dell’operazione, con effetto dal 7 ottobre 2015. La Decisione (PESC) 2015/1926122 del Consiglio del 26 ottobre 2015 (su proposta del
Comandante) cambia nome alla missione ovvero: «EUNAVFOR MED operazione conclusione dell'operazione militare dell'UE restano attribuite al Consiglio. Il CPS ha il potere decisionale in merito a quando effettuare la transizione tra le varie fasi dell'operazione.
Il CPS riferisce periodicamente al Consiglio. Mentre il presidente del Comitato militare dell'UE (EUMC) riferisce periodicamente al CPS sulla condotta di EUNAVFOR MED. Il CPS può invitare alle sue riunioni, secondo i casi, il comandante dell'operazione dell'UE o il comandante della forza dell'UE. L'EUMC sorveglia la corretta esecuzione di EUNAVFOR MED condotta sotto la responsabilità del comandante dell'operazione dell'UE.
Le disposizioni particolareggiate per la partecipazione di Stati terzi sono oggetto di accordi conclusi a norma dell'articolo 37 TUE e secondo la procedura di cui all'articolo 218 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). Quando l'Unione e uno Stato terzo hanno concluso un accordo che istituisce un quadro per la partecipazione di quest'ultimo alle missioni dell'Unione di gestione delle crisi, le disposizioni di tale accordo si applicano nell'ambito di EUNAVFOR MED. Gli Stati terzi che forniscono contributi militari significativi a EUNAVFOR MED hanno gli stessi diritti e gli stessi obblighi, in termini di gestione quotidiana dell'operazione, degli Stati membri che vi partecipano. 120 Cfr. http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/libe/dv/3_oj20150519-council_dec_eunavformed_/3_oj20150519_council_dec_eunavformed_it.pdf 121 Cfr. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2015.258.01.0005.01.ITA&toc=OJ:L:2015:258:TOC 122 Cfr. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A32015D1926
110 Sophia» per ricordare la bimba nata dalla migrante tratta in salvo da una nave tedesca della forza navale.
Il 9 ottobre 2015 il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite adotta la risoluzione 2240123 volta a contrastare e reprimere le attività di contrabbando di migranti e
traffico di esseri umani nelle acque internazionali a largo delle coste libiche. Nella prima parte della risoluzione, il Consiglio di sicurezza ribadisce il proprio impegno in favore della sovranità, l’indipendenza e l’integrità territoriale della Libia, esprimendo preoccupazione per il ripetersi di tragici eventi nel Mediterraneo dovuti, tra l’altro, alla proliferazione delle attività di traffico di esseri umani e contrabbando di migranti, specialmente a largo delle coste libiche, ed evidenziando come tali attività contribuiscano anche a destabilizzare la situazione interna, alimentando le reti criminali e terroristiche operanti nel paese. Fa poi riferimento alla necessità di garantire il rispetto dei più importanti strumenti giuridici rilevanti in materia, quali la convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 1982, che codifica il diritto internazionale generale; la convenzione della Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale ed i relativi protocolli contro il contrabbando di migranti via terra, mare ed aria nonché per la prevenzione, repressione e punizione del traffico di esseri umani, in particolare di donne e bambini.
Il Consiglio di Sicurezza, con la risoluzione, fa appello agli Stati membri dell’ONU affinché, agendo individualmente o attraverso organizzazioni internazionali delle quali siano parti, provvedano alla visita, nelle acque internazionali a largo delle coste libiche.
Disposizioni significative sono poi contenute nei paragrafi 7 e 8 del testo, in cui il Consiglio di sicurezza “decide”:
• di autorizzare gli Stati membri alla visita e all’ispezione in acque internazionali a largo delle coste della Libia, di imbarcazioni nei confronti delle quali vi sia un ragionevole sospetto che siano utilizzate per il trasporto illegale di migranti o per il traffico di esseri umani dalle coste libiche. Tali azioni possono essere intraprese anche senza il consenso dello Stato di bandiera, in deroga alle norme della convenzione ONU sul diritto del mare.
123 Risoluzione 2240(2015) SECURITY COUNCIL,
111 • di autorizzare per un periodo di un anno a sequestrare le imbarcazioni nei confronti delle quali sia stato esercitato il potere di visita conferito dal par. 7 e rispetto alle quali sia confermato il sospetto di utilizzo per attività di contrabbando di migranti o traffico di esseri umani dalla Libia.
La previsione di questi poteri di visita e sequestro “accresciuti” merita di essere analizzata sotto due diversi profili. In primo luogo, per quanto essi rappresentino un’eccezione, seppur per un periodo di tempo definito ed entro certi limiti, alle norme della convenzione di Montego Bay124 relative alla giurisdizione esclusiva
dello Stato della bandiera sulle navi in acque internazionali, il risvolto pratico di tale previsione appare certamente per certi versi trascurabile: è molto più verosimile, infatti, che imbarcazioni utilizzate per svolgere contrabbando di migranti e traffico di esseri umani siano piuttosto gli “unflagged vessels” 125 (Navi
senza segni).
Le disposizioni della risoluzione se da un lato non arrivano ad equiparare le imbarcazioni utilizzate per il traffico di migranti ad imbarcazioni pirata, dall’altro prevedono certamente per la visita ed il sequestro una disciplina simile a quella contenuta nelle norme per il contrasto alla pirateria della convenzione di Montego Bay quest’ultima all’art 105 stabilisce che “[i]n alto mare o in qualunque altro luogo fuori dalla giurisdizione di qualunque Stato, ogni Stato può sequestrare una nave o aeromobile pirata o una nave o aeromobile catturati con atti di pirateria tenuti sotto il controllo dei pirati”. Insomma, la risoluzione non arriva ad
124 La Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, o UNCLOS (acronimo del nome in
inglese United Nations Convention on the Law of the Sea) è un trattato internazionale che definisce i diritti e le responsabilità degli Stati nell'utilizzo dei mari e degli oceani, definendo linee guida che regolano le trattative, l'ambiente e la gestione delle risorse minerali. L'UNCLOS è stata definita durante un lungo processo di negoziazione attraverso una serie di Conferenze delle Nazioni Unite cominciate nel 1973 ed è stata finalmente aperta alla firma a Montego Bay, Giamaica, il 10 dicembre 1982. È entrata in vigore il 16 novembre 1994, un anno dopo la firma della Guyana come sessantesimo Stato contraente. Al momento 164 Stati hanno firmato la Convenzione. La Comunità europea ha firmato e ratificato, gli Stati Uniti hanno firmato, ma il Senato americano non l'ha ancora ratificata. L'Italia ha ratificato la convenzione per mezzo della legge del 2 dicembre 1994, n. 689. Cfr. http://www.ibneditore.it/wp-content/uploads/_mat_online/DirittoMarittimo/Convenzione_Diritti1982.pdf
125 “unflagged vessels”: sono le navi “senza segni” operanti illegalmente, ad esempio navi
da pirati o sottomarini narco , non sono normalmente registrate (sebbene una nave registrata possa essere catturata o utilizzata di nascosto per scopi illegali). La registrazione della nave è il processo attraverso il quale una nave è documentata dandole la nazionalità del paese. La nazionalità consente a una nave di viaggiare a livello internazionale in quanto è la prova della proprietà della nave. La legge internazionale richiede che ogni nave mercantile sia registrata in un paese, chiamato il suo stato di bandiera . Una nave è soggetta alla legge del suo stato di bandiera.
112 equiparare i contrabbandieri di migranti ed i trafficanti di esseri umani ai pirati “nemici del genere umano”, non prevedendo, ad esempio, un diritto di visita per così dire “assoluto”, ma certamente può essere vista come un passo in questa direzione, prevedendo misure sostanziali per il contrasto a questo genere di crimini in alto mare.
Il paragrafo 10 autorizza gli Stati membri, agenti individualmente o nell’ambito di organizzazioni regionali, ad usare tutte le misure necessarie (e quindi, teoricamente, anche misure implicanti l’uso della forza), per contrastare trafficanti di migranti ed esseri umani nel quadro dello svolgimento delle attività di visita e cattura. Il paragrafo precisa che l’autorizzazione non si applica nei confronti delle navi beneficiarie di immunità ai sensi del diritto internazionale (quindi, le navi da guerra e le navi in servizio governativo non commerciale in alto mare, ai sensi degli articoli 95 e 96 della convenzione di Montego Bay). Insomma, per quanto un qualche tipo di autorizzazione all’uso della forza pare emergere dal testo della risoluzione, essa appare alquanto limitato, facendo pensare più ad un’azione di polizia internazionale che non ad una vera e propria autorizzazione all’uso della forza armata.
Un importante risvolto pratico, dell’adozione della risoluzione 2240/2015 - da parte del Consiglio di sicurezza - è stato una maggiore legittimazione, anche a livello ONU, dell’azione della missione navale dell’Unione europea EUNAVFOR MED, il cui passaggio alla “fase 2” del mandato è stato avallato dal Consiglio affari generali dell’Ue tenutosi il 14 settembre 2015.
Come già detto il mandato della missione europea, sulla base della citata decisione 2015/778, è suddiviso in tre fasi. La prima fase, ha visto l’intervento coordinato di unità navali tedesche, britanniche e italiane per il rilevamento ed il monitoraggio delle reti di trafficanti attraverso la raccolta di informazioni ed il pattugliamento delle acque internazionali.
Nella seconda fase, che si svolge anch’essa in acque internazionali, le navi degli Stati membri partecipanti possono procedere a “fermi, ispezioni, sequestri e dirottamenti in alto mare di imbarcazioni sospettate di essere usate per il traffico e la tratta di esseri umani, alle condizioni previste dal diritto internazionale applicabile, in particolare dalla Convenzione ONU sul diritto del mare e del relativo protocollo per combattere il traffico di migranti”. Tuttavia, il mandato al capoverso ii) del punto 2, sempre nell’ambito della seconda fase, stabilisce che “le
113 stesse funzioni potranno essere svolte anche all’interno delle acque territoriali degli Stati costieri dell’area, conformemente alle risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite applicabili o al consenso dello Stato interessato, ed alle condizioni previste da detta risoluzione o detto consenso”.
In questo senso, si può notare come la risoluzione 2240 si collochi “a metà” tra il primo ed il secondo momento della seconda fase del mandato di EUNAVFOR MED: da una parte, non è la sua approvazione a rendere possibile il passaggio dalla prima alla seconda fase (che infatti, è avvenuta circa un mese prima dell’approvazione stessa) e che prevede azioni contemplate dalla convenzione di Montego Bay e dal citato protocollo; dall’altra, la risoluzione in oggetto amplia, attraverso le previsioni dei paragrafi 7, 8 e 10, il raggio delle azioni e delle misure utilizzabili dalle navi degli Stati membri impegnate nella lotta al traffico di migranti ed esseri umani, includendovi il possibile ricorso all’uso della forza armata nonché la possibilità (in via eccezionale, e per un periodo di un anno) di visitare e catturare imbarcazioni sospettate di essere utilizzate per tali traffici anche in assenza del consenso dello Stato della bandiera. D’altro canto, la risoluzione non contempla l’ipotesi di allargamento del teatro operativo alle acque territoriali libiche, non consentendo pertanto di intraprendere quelle azioni previste dal mandato nel capoverso ii) relativo alla fase 2 della missione, per il quale, peraltro, sarebbe necessario anche il consenso dei governi interessati.
In definitiva, la risoluzione 2240 ha nell’Ue e nella sua missione, EUNAVFOR MED, i principali “beneficiari”: essa amplia, rispetto a quanto contenuto nel mandato, la gamma di azioni esperibili dalla missione, prevedendo eccezioni alle norme della convenzione di Montego Bay in materia di diritto di visita e consenso dello Stato della bandiera così come la possibilità di ricorrere all’uso della forza. Tuttavia, la risoluzione lascia immutato il perimetro operativo di EUNAVFOR MED, che ad oggi è limitato alle acque internazionali. Il consenso ad includere le acque territoriali libiche nel teatro di azione può essere concesso da quel Governo libico di unità nazionale alla cui formazione mirano i negoziati in corso.
A livello europeo, quanto detto, si è stabilito con la Decisione (PESC) 2016/118126
del Comitato Politico e di Sicurezza del 20 gennaio 2016, relativa all'attuazione della risoluzione 2240 (2015) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite,
114 ovvero:«L'operazione militare dell'Unione europea nel Mediterraneo centromeridionale (EUNAVFOR MED operazione SOPHIA) è autorizzata a procedere a fermi, ispezioni, sequestri e dirottamenti in alto mare di imbarcazioni sospettate di essere usate per il traffico e la tratta di esseri umani, alle condizioni previste dall'UNSCR 2240 (2015), conformemente alla decisione (PESC) 2015/778, per il periodo stabilito in tale risoluzione, comprese le eventuali proroghe successive di tale periodo stabilite dal Consiglio di sicurezza».
Il 23 maggio 2016, nelle sue conclusioni sulla missione EUNAVFORMED operazione Sophia, il Consiglio accogliendo con favore la disponibilità espressa dal presidente del Consiglio di presidenza del Governo libico di intesa nazionale a cooperare con l'Unione sulla base delle suddette conclusioni, ha convenuto di prorogare di un anno il mandato di EUNAVFOR MED operazione Sophia e, pur mantenendo l'accento sul suo mandato principale, di aggiungere due compiti aggiuntivi:
• sviluppo di capacità e formazione della guardia costiera e della marina libiche, e condivisione di informazioni con le stesse, in base a una richiesta da parte delle legittime autorità libiche e tenendo conto della necessità di titolarità della Libia;
• contributo alla condivisione delle informazioni e attuazione dell'embargo dell'ONU sulle armi in alto mare al largo delle coste libiche, sulla base di una nuova risoluzione127 2292 (2016) del Consiglio di sicurezza dell'ONU.
127 Il 14 giugno 2016 il Consiglio di sicurezza dell'ONU ha adottato l'UNSCR 2292 (2016), relativa
all'applicazione dell'embargo sulle armi nei confronti della Libia, manifestando in particolare la preoccupazione che la situazione in Libia sia aggravata dal traffico di armi illegali e materiale connesso. La risoluzione: 2. esorta gli Stati membri a combattere con tutti i mezzi, in conformità degli obblighi derivanti dalla Carta delle Nazioni Unite e da altri obblighi previsti dal diritto internazionale […] le minacce alla pace e alla sicurezza internazionali causato da atti terroristici; 3. decide, al fine di affrontare la minaccia della loro proliferazione delle armi, di autorizzare gli Stati membri, […] l’ispezionare, senza indebiti ritardi, in alto mare al largo delle coste della Libia, delle navi confinanti da o verso la Libia sospettate di trasportare armi o materiale connesso da o verso la Libia, a condizione che tali Stati membri compiono sforzi in buona fede per ottenere prima il consenso dello Stato di bandiera della nave prima di qualsiasi ispezione a norma del presente paragrafo e invita tutti gli Stati di bandiera delle suddette navi a cooperare con tali ispezioni; 4. Autorizza gli Stati membri, che agiscono a livello nazionale o tramite organizzazioni regionali, che effettuano ispezioni a norma del paragrafo 3, a utilizzare tutte le misure commisurate alle circostanze specifiche per effettuare tali ispezioni, nel pieno rispetto del diritto umanitario internazionale e del diritto internazionale dei diritti umani, come applicabile […]Cfr. http://unscr.com/en/resolutions/doc/2292
115 Per aggiungere questi due compiti ulteriori al mandato principale contenuto nella decisione (PESC) 2015/778, il Consiglio ha adottato la Decisione (PESC) 2016/993128 - del 20 giugno 2016 - con la quale viene stabilito:
quale compito aggiuntivo, l’EUNAVFOR MED operazione SOPHIA contribuisce allo sviluppo delle capacità e alla formazione della guardia costiera e della marina libiche nei compiti di contrasto in mare, in particolare per prevenire il traffico e la tratta di esseri umani. Questo primo compito aggiuntivo è svolto in alto mare nella convenuta zona di operazione di EUNAVFOR MED operazione Sophia ma può altresì essere svolto nel territorio, comprese le acque territoriali, della Libia o di uno Stato terzo ospitante vicino della Libia, qualora il CPS decida in tal senso sulla base di un invito da parte della Libia o dello Stato ospitante interessato, e in conformità del diritto internazionale. In considerazione dei requisiti operativi eccezionali, parte del compito aggiuntivo può essere svolta, su invito, all'interno di uno Stato membro, anche nei centri di formazione pertinenti.
Nell'ambito del secondo compito aggiuntivo di contribuire all'attuazione dell'embargo delle Nazioni Unite sulle armi in alto mare al largo delle coste libiche,l’EUNAVFORMED operazione Sophia raccoglie e condivide informazioni con i partner e le agenzie pertinenti […] laddove siano classificate fino al livello «RESTREINT UE/UE RESTRICTED»; quindi avvia ispezioni, nella convenuta zona di operazione, in alto mare al largo delle coste libiche, sulle imbarcazioni dirette in Libia o provenienti da tale paese laddove vi siano fondati motivi di ritenere che tali imbarcazioni trasportino armi o materiale connesso in violazione dell'embargo sulle armi nei confronti della Libia ed effettua gli interventi opportuni per sequestrare e smaltire tali prodotti, anche al fine di deviare tali imbarcazioni e i loro equipaggi verso un porto adatto al fine di facilitare tale smaltimento, con il consenso dello Stato di approdo e in conformità delle pertinenti risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, tra cui l'UNSCR 2292 (2016).
L’avvio alle operazioni di questo secondo compito è stato dato il 6 settembre 2016 con Decisione (PESC) 2016/1637129 del comitato politico e di sicurezza.
Il 3 febbraio 2017, nella dichiarazione di Malta dei membri del Consiglio europeo sugli aspetti esterni della migrazione (affrontare la rotta del Mediterraneo centrale) è stato affermato che in particolare sarà data priorità alla formazione,
128 Cfr. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A32016D0993 129 Cfr. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A32016D1637
