n Mo. Consiglio nazionale (Romano). Aumentare l effettivo del Corpo delle guardie di confine

C o n s i g l i o d e g l i S t a t i C u s s e g l d a l s s t a d i s

12.3071 n Mo. Consiglio nazionale (Romano). Aumentare l’effettivo del Corpo delle guardie di confine

12.3180 n Mo. Consiglio nazionale (Fehr Hans). Aumento degli effettivi per il Corpo delle guardie di confine

Rapporto della Commissione della politica di sicurezza del 22 agosto 2013

Riunitasi il 22 agosto 2013, la Commissione della politica di sicurezza del Consiglio degli Stati ha esaminato la mozione presentata il 5 marzo 2012 dal consigliere nazionale Marco Romano e la mozione presentata il 15 marzo 2012 dal consigliere nazionale Hans Fehr, accolte il 17 aprile 2013 dal Consiglio nazionale.

Alla luce degli sviluppi della politica migratoria internazionale e della crescente pressione nei confronti della Svizzera, la mozione 12.3071 incarica il Consiglio federale di:

1. verificare se l’effettivo globale autorizzato del Corpo delle guardie di confine (Cgcf) è almeno pari a quello in servizio prima dell’entrata in vigore dell’accordo di Schengen/Dublino. Si ricorda che tra le misure di accompagnamento a tutela del Ticino, il Consiglio federale aveva prospettato un aumento dell’effettivo autorizzato del Corpo;

2. concedere un aumento dell’effettivo autorizzato del Corpo delle guardie di confine per poter gestire le emergenze specifiche legate all’immigrazione, contrastare la criminalità transfrontaliera ed essere maggiormente incisivi nella lotta al contrabbando.

Relatore: Hess Hans

In nome della Commissione:

Il presidente

Hans Hess

Contenuto del rapporto:

1 Testo e motivazione

2 Parere del Consiglio federale del 9 maggio 2012 3 Deliberazioni e decisione della Camera prioritaria 4 Informazioni di fondo

Il Parlamento segue la situazione degli effettivi del Corpo delle guardie di confine e l’evolversi delle loro condizioni di lavoro sin dagli anni Novanta. A questo riguardo sono del resto stati depositati numerosi interventi parlamentari, tra cui si citano in particolare i tre seguenti:

5 Considerazioni della Commissione

1 Testo e motivazione 1.1 Testo

[12.3071]

Alla luce degli sviluppi della politica migratoria internazionale e della crescente pressione nei confronti della Svizzera, si chiede al Consiglio federale di:

- verificare se l’effettivo globale autorizzato del Corpo delle guardie di confine è almeno pari a quello in servizio prima dell’entrata in vigore dell’accordo di Schengen/Dublino. Si ricorda che tra le misure di accompagnamento a tutela del Ticino, il Consiglio federale aveva prospettato un aumento

dell’effettivo autorizzato del corpo;

- concedere un aumento dell’effettivo autorizzato del Corpo delle guardie di confine per poter gestire le emergenze specifiche legate all’immigrazione, contrastare la criminalità transfrontaliera ed essere maggiormente incisivi nella lotta al contrabbando.

[12.3180]

Il Consiglio federale è incaricato di aumentare, il prima possibile, gli effettivi del Corpo delle guardie di confine (Cgcf) di 100-200 specialisti, affinché possano essere garantiti controlli più frequenti.

1.2 Motivazione

L’attuale situazione alla frontiera sud del Paese è preoccupante e tesa. Durante lo scorso anno sono notevolmente aumentati sia il numero di richiedenti l’asilo in arrivo nella città di Chiasso e alla

"frontiera verde" del Ticino sia i soggiorni illegali. Le prognosi di evoluzione evidenziano che la pressione resterà alta, soprattutto per quanto attiene l’arrivo di cittadini dall’Africa e dai Balcani.

Il Corpo delle guardie di confine è sotto pressione. L’attuale dotazione di personale è limitata. Da più parti si chiede di gestire l’arrivo dei richiedenti l’asilo e i soggiorni illegali con maggiore efficacia ed efficienza. Serve un migliore e più presente controllo alla frontiera. Con maggiore personale, si potrebbe anche valutare di reintrodurre il "presidio fisso" presso tutti i valichi doganali. Nel contempo l’afflusso di richiedenti l’asilo crea crescenti impegni nella repressione di reati connessi

all’immigrazione, quali la tratta di esseri umani e la criminalità transfrontaliera (ad esempio

l’organizzazione dell’entrata illegale e i furti perpetrati da immigrati residenti illegalmente in Italia).

Appare dunque necessario e opportuno aumentare l’effettivo autorizzato del Corpo delle guardie di confine.

Maggiori effettivi non rappresentano esclusivamente un costo, si ricorda infatti che il Corpo delle

seguito dell’intervento dell’allora consigliere federale Hans-Rudolf Merz, il Consiglio degli Stati ha rinunciato a definire in maniera vincolante il numero degli effettivi. Di conseguenza, il Cgcf è stato rafforzato in misura minima e del tutto insufficiente.

Da allora, per diverse ragioni, le lacune in materia di sicurezza sono notevolmente aumentate. Come noto, con Schengen i controlli delle persone alle frontiere interne sono stati aboliti, mentre quelli alle frontiere esterne lasciano, in parte, molto a desiderare. Negli ultimi anni si è pertanto assistito a un forte aumento della criminalità transfrontaliera. Per garantire la sicurezza della nostra popolazione, nell’area di confine e nelle retrovie è necessario intensificare i controlli da parte di pattuglie mobili.

Secondo l’ex presidente dei ministri bavarese Beckstein, in Baviera si è raggiunta una frequenza dei controlli sufficiente effettuati da pattuglie mobili solo grazie a un significativo aumento degli effettivi delle guardie di confine e degli organi di controllo.

Poiché l’Italia, che si considera un Paese di transito e d’asilo, non rispetta ampiamente l’accordo di Dublino, migliaia di richiedenti l’asilo e immigrati illegali, provenienti soprattutto dall’Africa, tentano di raggiungere il nostro Paese passando per l’Italia. Si impone quindi la necessità di rafforzare i

controlli, in particolare al confine meridionale e sui treni in provenienza dall’Italia, ma anche nella zona di Ginevra e in altre regioni di confine. A causa della mancanza di membri del Cgcf e degli organi di polizia, attualmente a Chiasso è possibile controllare solo il 20 per cento circa dei treni provenienti da sud.

Con ogni evidenza, incrementare la frequenza dei controlli è più efficace e conveniente che tentare di far fronte a posteriori alle gravi conseguenze delle lacune in ambito di sicurezza. Pertanto, occorre aumentare subito l’effettivo del Cgcf di 100-200 specialisti.

2 Parere del Consiglio federale del 9 maggio 2012

1. Attualmente il Corpo delle guardie di confine (Cgcf) dispone di un effettivo pari a 1941 posti. Il decreto federale per l’associazione della Svizzera alla normativa di Schengen risale al 2004 ed è entrato in vigore nel 2008/2009. Nel 2004, al momento del decreto di associazione, l’effettivo del Cgcf era di 2012 posti. L’attuazione dei programmi di sgravio 2003 e 2004 ha richiesto un taglio di 74 posti nel 2004 e di altri 10 posti nel 2005. Di conseguenza, tra il 2006 e il 2009, ossia nel periodo dell’entrata in vigore di Schengen, l’organico ascendeva a 1928 posti. Altri tagli nell’ambito del programma di consolidamento nonché gli aumenti dovuti alla comprovata necessità onde attuare Schengen e compensare la fine del supporto fornito dal Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport (impiego "LITHOS") hanno portato al summenzionato organico di 1941 posti.

2. Il 26 gennaio 2011 il Consiglio federale ha trasmesso al Parlamento un rapporto completo

sull’Amministrazione federale delle dogane (Cgcf e servizio civile). Sulla base di questo documento il Consiglio federale è giunto alla conclusione che il comprovato maggiore fabbisogno di personale indicato dalla dogana (35 nuovi posti) è giustificato. Di questi 35 posti, 11 sono già stati autorizzati a partire dal 1° gennaio 2011.

Il Consiglio federale ha preso atto del fatto che il 17 gennaio 2012 la Commissione della politica di sicurezza del Consiglio degli Stati (CPS-S) si è espressa all’unanimità a favore di un rafforzamento degli effettivi del Cgcf nel 2013 mediante i rimanenti 24 posti assegnati. A questo scopo la CPS-S ha incaricato la Commissione delle finanze di attribuire al Cgcf, nel budget 2013, le risorse necessarie per finanziare i 24 posti mancanti.

Il Consiglio federale è consapevole della difficile situazione in Ticino. L’aumento della migrazione illegale e della criminalità transfrontaliera, avvertito in modo particolare in Ticino e a Ginevra, ha indotto il Cgcf a rafforzare queste due regioni. Infatti nel Cantone Ticino sono stati impiegati 15

membri del Cgcf supplementari per affrontare la migrazione illegale e l’attività criminale dei

passatori, mentre nel Cantone Ginevra vi sono 20 membri del Cgcf supplementari per lottare contro la criminalità transfrontaliera.

Il Consiglio federale continuerà ad attribuire particolare attenzione alla situazione del personale del Cgcf e dunque alla sicurezza interna della Svizzera nell’ambito della definizione delle priorità e dei mezzi disponibili.

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.

[12.3180]

L’intervento del 2008 citato dall’autore della mozione ha dato adito a intensi dibattiti parlamentari, in seguito ai quali la Commissione della politica di sicurezza del Consiglio degli Stati (CPS-S) ha incaricato il Consiglio federale di esaminare l’effettivo del Cgcf sulla base delle esperienze fatte con gli accordi di associazione a Schengen e Dublino (postulato 09.3737). Il 26 gennaio 2011, il

Consiglio federale ha pertanto sottoposto al Parlamento un rapporto completo sull’Amministrazione federale delle dogane (Cgcf e servizio civile). Sulla base di tale documento il Consiglio federale è giunto alla conclusione che il comprovato maggiore fabbisogno di personale indicato dalla dogana (35 nuovi posti) è giustificato. Di questi 35 posti, 11 sono già stati autorizzati a partire dal 1° gennaio 2011. Nel quadro della trattazione dell’iniziativa parlamentare Reymond, il 17 gennaio 2012 tutti i membri della CPS-S si sono espressi a favore del potenziamento, a partire dal 2013, dell’effettivo del Cgcf mediante i 24 posti supplementari mancanti. A tal fine, essa ha annunciato di voler chiedere alla Commissione delle finanze di riservare nel preventivo 2013 i mezzi sufficienti a finanziare i 24 posti; ciò permetterebbe la creazione di altre due squadre e una pianificazione degli impieghi più flessibile all’interno del corpo. Indipendentemente da queste decisioni, in data 29 giugno 2011 il Consiglio federale ha parimenti approvato 24 posti a favore del Cgcf per compensare la

soppressione, a fine 2012, dell’appoggio fornito dalla sicurezza militare (impiego "LITHOS").

In quanto parte dell’Amministrazione federale delle dogane, il Cgcf deve adempiere un mandato principale di polizia doganale. Tuttavia, vista l’attuale situazione in materia di sicurezza, esso è chiamato altresì a svolgere diversi compiti nei settori della sicurezza e della migrazione. Le sue molteplici mansioni richiedono quindi un dispositivo di base appropriato. In considerazione

dell’aumento della migrazione illegale e della criminalità transfrontaliera, soprattutto in Ticino e nella regione di Ginevra, il Cgcf ha deciso di definire delle priorità nell’ambito dei propri impieghi,

accettando così che in altre parti vengano a mancare risorse di personale. D’altro canto il Consiglio federale tiene comunque a precisare che la frequenza dei controlli non rappresenta l’unico criterio di efficacia. Negli ultimi anni, la priorità del Cgcf è stata quella di rendere i propri impieghi sempre più efficaci grazie a un migliore utilizzo dei mezzi. Oltre al mantenimento dei controlli statici, esso si è concentrato sui controlli mobili, e quindi non prevedibili, nonché su operazioni concertate dettate dalla situazione. Si è inoltre investito sull’infrastruttura tecnica. Attualmente il Cgcf ha potenziato

3 Deliberazioni e decisione della Camera prioritaria

Il 17 aprile 2013 il Consiglio nazionale ha trattato le mozioni nell’ambito della sessione straordinaria su Schengen/Dublino, approfondendo nello specifico la questione se l’adesione della Svizzera all’accordo di Schengen/Dublino abbia migliorato o peggiorato la sicurezza. In tale contesto è stato segnalato in particolare l’aumento della criminalità transfrontaliera e la situazione critica, soprattutto nei Cantoni Ginevra, Vaud, Basilea e Ticino. Vari oratori hanno criticato in proposito la passività e la scarsa efficienza di taluni Paesi limitrofi come, soprattutto, l’Italia, ma anche la Francia. C’è stato altresì da ridire sulle risorse insufficienti a disposizione delle forze di sicurezza svizzere. Senza mezzi finanziari supplementari non è possibile migliorare la situazione, per cui numerosi oratori hanno chiesto che venissero liberati le pertinenti risorse allo scopo di aumentare gli effettivi del Corpo delle guardie di confine.

Al termine delle deliberazioni il Consiglio nazionale ha accolto:

– la mozione 13.3071 con 170 voti contro 14 e – la mozione 13.3180 con 160 voti contro 17.

4 Informazioni di fondo

Il Parlamento segue la situazione degli effettivi del Corpo delle guardie di confine e l’evolversi delle loro condizioni di lavoro sin dagli anni Novanta. A questo riguardo sono del resto stati depositati numerosi interventi parlamentari, tra cui si citano in particolare i tre seguenti:

1. Il postulato presentato il 24 settembre 2008¹dalla consigliera nazionale Hildegard Fässler, che incarica il Consiglio federale di verificare, entro la sessione estiva 2009, il numero di posti in seno all’Amministrazione federale delle dogane (Corpo delle guardie di confine e servizio civile) e di indicare l’eventuale necessità d’intervento. L’11 giugno 2009 il Consiglio nazionale ha accolto il postulato con 153 voti contro 7².

2. La mozione presentata il 23 settembre 2008³dal consigliere nazionale Hans Fehr, che incarica il Consiglio federale, da un lato, di rafforzare il più presto possibile il Corpo delle guardie di confine (Cgcf) con 200-300 specialisti affinché possa essere garantita un’intensità dei controlli adeguata alla situazione e, dall’altro, di provvedere a una retribuzione

competitiva, innanzitutto per le giovani leve. L’11 giugno 2009, il Consiglio nazionale ha accolto la mozione con 156 voti contro 9⁴. Su proposta della sua Commissione della politica di sicurezza, il 9 dicembre 2009 il Consiglio degli Stati ha deciso, con 23 voti contro 11, di modificare il testo della mozione stralciando l’indicazione del numero di posti e chiedendo invece al Consiglio federale di assumere tutti gli effettivi necessari a garantire gli opportuni controlli⁵. Il 1° marzo 2011 il Consiglio nazionale ha accolto, senza voti contrari, la modifica proposta⁶.

3. Durante le deliberazioni sulla mozione Fehr (08.3510), la Commissione della politica di sicurezza del Consiglio degli Stati (CPS-S) ha presentato un postulato⁷che incaricava il Consiglio federale di esaminare entro la fine del 2010 l’effettivo del Corpo delle guardie di

108.3513 «Analisi degli effettivi dell’AFD»

2Boll. Uff. 2009 N 1257

308.3510 «Aumento degli effettivi e migliori condizioni d’impiego per il corpo delle guardie di confine»

4Boll. Uff. 2009 N 1255

5Boll. Uff. 2009 S 1263

6Boll. Uff. 2011 N 52

709.3737 «Effettivo del corpo delle guardie di confine»

confine sulla base delle esperienze maturate con l’accordo di Schengen/Dublino e di presentare il risultato di tale esame nel rapporto di gestione 2010. Il 9 dicembre 2009, il Consiglio degli Stati ha accolto il postulato senza voti contrari⁸.

In adempimento del postulato Fässler, il 26 gennaio 2011 il Consiglio federale ha

presentato all’Assemblea federale un rapporto sull’Amministrazione federale delle dogane⁹, nel quale, riconoscendo la carenza di effettivi in seno al Cgcf, raccomandava la creazione di 35 posti a tempo pieno affinché il Corpo delle guardie di confine fosse messo in condizione di adempiere i propri compiti¹⁰. Dal rapporto si evince che, sino a quel momento, dei 35 posti giudicati necessari ne erano stati creati soltanto 11, ossia ne mancavano ancora 24.

Carenza riscontrata¹¹ Posti creati Posti da creare secondo

il rapporto del Consiglio federale del gennaio 2011:

35

Nel giugno 2010:

11 Posti da creare al termine dell’appoggio della

sicurezza militare (LITHOS):

24

Posti previsti nel bilancio 2012:

24

Totale: Totale: Saldo:

59 posti 35 posti - 24 posti

Nel febbraio 2011, la CPS-N ha preso atto del rapporto del Consiglio federale, ma non ha proposto alcuna misura particolare. La CPS-S, dal canto suo, ha esaminato il dossier nella seduta dell’ottobre 2011, constatando la gravità della situazione ed esortando con insistenza la consigliera federale Eveline Widmer-Schlumpf, capo del Dipartimento federale delle finanze (DFF), a creare quanto prima i 24 posti mancanti. Nella risposta del 23 dicembre 2011, il capo del DFF ha sottoscritto l’analisi della situazione presentata dalla CPS-S, ma ha espresso i propri dubbi quanto alla

probabilità che il Parlamento avrebbe stanziato i crediti richiesti per aumentare gli effettivi del Cgcf.

Ha proposto che, in alternativa, fossero le Camere stesse a decidere il rafforzamento degli effettivi, prevedendo a tal fine gli appositi crediti nel preventivo.

LA CPS-S, dal canto suo, si è occupata dell’iniziativa durante la seduta del 16-17 gennaio 2012 e, nella stessa occasione, ha anche preso atto della risposta del capo del DFF. Pur condividendo la posizione della sua omologa del Consiglio nazionale, la CPS-S ha deciso a grande maggioranza (11 voti contro 1) di non dare seguito all’iniziativa parlamentare, non ritenendola lo strumento adatto a raggiungere l’obiettivo perseguito. Parallelamente, ha incaricato la Commissione delle finanze del Consiglio degli Stati di prevedere, nel preventivo 2013, i finanziamenti necessari alla creazione di 24 posti a tempo pieno per rinsaldare le fila del Cgcf.

Avendo preso atto della decisione della sua omologa del Consiglio degli Stati, nella seduta del

23-24 aprile 2012 la CPS-N ha deciso di sospendere l’esame dell’iniziativa parlamentare Reymond e di sottoporre alla Commissione delle finanze del Consiglio nazionale la stessa richiesta presentata dalla CPS-S alla Commissione delle finanze del Consiglio degli Stati. Ha giustificato la propria richiesta rilevando quello che, ai suoi occhi, è un sostanziale deficit di sicurezza nelle regioni di confine, deficit cui occorre assolutamente porre rimedio. Ha inoltre sottolineato come la situazione si sia ulteriormente aggravata in seguito all’intensificarsi dei flussi migratori causati dalla Primavera araba e ha fatto notare che il carico di lavoro supplementare è stato gestito soltanto grazie al temporaneo trasferimento di guardie di confine dal Nord della Svizzera verso i punti critici alle

frontiere con la Francia e l’Italia (Ginevra e Ticino), il che si è però tradotto in una pesante carenza di personale nelle regioni guardie di confine I e II (Basilea e Sciaffusa). In buona sostanza, il

rafforzamento del personale in una regione va automaticamente a scapito di un’altra regione, meccanismo, questo, che la Commissione non ritiene sostenibile.

Durante le deliberazioni sul preventivo 2013, le Commissioni delle finanze, seguite dalle due Camere, hanno accolto le argomentazioni avanzate dalle CPS e approvato i crediti necessari a creare 24 posti supplementari in seno al Cgcf. I crediti necessari sono stati previsti nel preventivo 2013.

Riunitasi il 7 e 8 gennaio 2013, la Commissione della politica di sicurezza del Consiglio nazionale ha ripreso l’esame dell’iniziativa, accogliendo con favore unanime la decisione delle due Camere di sostenere la proposta delle due Commissioni e di stanziare nel preventivo del DFF i mezzi necessari per istituire 24 nuovi posti. Ha tuttavia proposto alla sua Camera, con 12 voti contro 11, di dare seguito all’iniziativa. Il 5 marzo 2013 il Consiglio nazionale ha accolto tale proposta con 98 voti contro 89. Come la sua Commissione, anche il Consiglio nazionale ha riconosciuto senza eccezioni la necessità di agire. La maggioranza dei deputati della Camera bassa ha ritenuto che, nonostante le misure già messe in atto, questa iniziativa parlamentare permettesse di mantenere la pressione affinché l’effettivo del Cgcf fosse effettivamente potenziato. Secondo la minoranza, invece, l’iniziativa non costituisce un mezzo appropriato per raggiungere l’obiettivo prefissato: rispetto alla

presentazione di una mozione o all’aumento del preventivo dell’Amministrazione federale delle dogane, la via dell’iniziativa è lenta e inefficace.

Il 23 maggio 2013 la CPS-S, con 9 voti contro 2 e 1 astensione, ha confermato la sua decisione di non dare seguito all’iniziativa parlamentare 10.515. I membri della Commissione della politica di sicurezza del Consiglio degli Stati hanno concordato sul fatto che, visti i problemi relativi alla carenza di personale nel Cgcf in alcune zone di frontiera, in particolare nella Svizzera romanda e in Ticino, occorre continuare a rafforzare l’organico. Tuttavia, la maggioranza della Commissione ha proposto di non dare seguito all’iniziativa, confermando così la propria decisione del 16 e 17 gennaio 2012.

Secondo la maggioranza, i problemi del Cgcf non si prestano ad essere risolti per via legislativa.

Occorre piuttosto stanziare anche in futuro i mezzi necessari per mettere il Cgcf in condizione di svolgere i suoi compiti.

La minoranza della Commissione ha sottolineato che, alla luce della precarietà della sicurezza, soprattutto nella regione di frontiera di Ginevra, occorre agire, e ha quindi proposto di dare seguito all’iniziativa, che permetterebbe di istituire le basi legali necessarie al potenziamento dell’organico del Cgcf. La trattazione dell’iniziativa parlamentare 10.515 è prevista per la sessione autunnale 2013.

5 Considerazioni della Commissione

La CPS-S ritiene che alla Svizzera servano risposte adeguate agli sviluppi della criminalità

transfrontaliera e della migrazione illegale. Nella sua seduta del 22 agosto 2013, con 9 voti contro 3 e 1 astensione, ha perciò deciso di depositare un postulato di commissione (13.3666 «Corpo delle guardie di confine: adempimento dei compiti e dotazione di personale»), con il quale chiede di essere informata sulla situazione del Corpo delle guardie di confine (Cgcf) nel rapporto di gestione 2013 e che il Consiglio federale proponga se necessario le eventuali misure. Per la creazione di nuovi posti dovrebbero essere previsti nel preventivo i relativi mezzi finanziari. Di converso, la Commissione respinge le mozioni 12.3071 e 12.3180.

La maggioranza della Commissione è del parere che la necessità di intervento per il Corpo delle guardie di confine debba essere formulata dal Governo e non possa essere quantificata senza questa base e che, di conseguenza, quest’ultimo debba sollecitare i mezzi necessari nell’ambito del preventivo. La maggioranza della Commissione reputa troppo generico, e quindi non efficace, un aumento forfettario di 100-200 specialisti e propone perciò di respingere entrambe le mozioni.

La minoranza si è detta per contro favorevole alle richieste, ovvero effettuare un confronto tra

l’attuale effettivo globale del Corpo delle guardie di confine e la situazione prima dell’entrata in vigore dell’accordo Schengen/Dublino e aumentare l’effettivo per rispondere efficacemente ai problemi di sicurezza interna ed essere più incisivi nella lotta al contrabbando nei Cantoni di confine. Le

statistiche hanno mostrato che diminuisce la sicurezza, specialmente nelle regioni di confine, per cui ora si dovrebbero adottare contromisure nell’interesse della popolazione e dell’economia. La

minoranza propone perciò di accogliere la mozione 12.3071.