Università degli Studi di Cagliari
DOTTORATO DI RICERCA
in ARCHITETTURA Ciclo XXVIII
TITOLO TESI
LA SIMULAZIONE IN ARCHITETTURA
PER IL CONTROLLO DEI CONSUMI ENERGETICI
E DEL TERRITORIO
NEGLI APPALTI PUBBLICI (VERDI)
Settore scientifico disciplinare di afferenza ICAR/11 - PRODUZIONE EDILIZIA
Presentata da: Barbara Orgiano Coordinatore Dottorato prof. Ing. E. Abis Tutor prof. Ing. C. Argiolas
Il presente lavoro di Ricerca è stato finanziato
con borsa di studio triennale
ex D.M. n. 198/2003.
RINGRAZIAMENTI
Alla mia splendida famiglia;
Al Prof. Carlo Argiolas e tutto il gruppo di lavoro frequentato in questi anni: Annetta, Emanuela, Martina e Monica. Per aver condiviso con me il percorso lavorativo e di ricerca,
“Io sono me più il mio ambiente e se non preservo quest'ultimo
non preservo me stesso.”
INDICE
Introduzione e struttura della ricerca
I. Premessa … 1
II. Parole chiave … 2
III. Ambito di indagine … 2
IV. Articolazione del Lavoro … 3
Capitolo 1
GLI APPALTI PUBBLICI VERDI:
L’EVOLUZIONE GREEN DEGLI APPALTI, ALLA LUCE DELLE NUOVE NORME COMUNITARIE
1.1Il ruolo essenziale del Green Public Procurement … 5
1.1.1 Il significato del GPP … 7
1.1.2 Il GPP nel Mondo ...13
1.1.3 Il GPP in Europa ...16
1.1.3.1La Direttiva Comunitaria in ambito di Appalti
(2004/18/CE) ...20
1.1.3.2 Le nuove Direttive Comunitarie in ambito di Appalti
(2014/23/CE, 2014/24/CE e 2014/25/CE) ...23
1.1.4 Il GPP in Italia ...32
1.1.4.1 Il Piano di Azione Nazionale per il GPP (PAN GPP) e la
definizione dei Criteri Ambientali Minimi (CAM) ...34
1.1.5.1Con il Comune di Cagliari verso l’ottenimento del marchio “Sardegna compra verde”:
collaborazione e (possibili) sviluppi futuri ...41
1.2 I nuovi punti cardine dell’appalto
1.2.1 La valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa ...45
1.2.2 Il Life Cycle Assessment ...47
1.2.2.1 Il Life Cycle Assessment in edilizia: vantaggi e limiti ...49 1.2.2.2 Il Life Cycle Assessment in edilizia: fase gestionale ...51 1.2.3 La riqualificazione e gestione dell’esistente ...53
Capitolo 2
L’IMPORTANZA DEGLI APPALTI VERDI NELLA RIQUALIFICAZIONE DEGLI EDIFICI: LA SIMULAZIONE COME SUPPORTO ALLA GARA D’APPALTO
2.1 La simulazione nella filosofia BIM …56
2.1.1 Il Building Information Modelling: nuovo approccio al processo …57 2.1.2 Interoperabilità e informazione condivisa …61 2.1.3 Il Model Checking e la BIM Validation,
per un controllo efficace del progetto …64
2.2 BIM e retrofitting: digitalizzazione e gestione del patrimonio esistente 2.2.1 La riqualificazione del patrimonio edilizio esistente …73 2.2.2La simulazione come base per la programmazione degli interventi…76 2.2.3 BIM surveying: dal rilievo alla modellazione integrata …78 2.2.4 Il laser scanning: rilievo 3d e restituzione …81 2.2.4.1 Modellazione e progettazione BIM per il costruito …88
Capitolo 3
SIMULAZIONE E CONTROLLO DEI CONSUMI:
PREMESSA STRATEGICA PER LA RIQUALIFICAZIONE DEL PATRIMONIO PUBBLICO ESISTENTE
3.1 La simulazione delle prestazioni degli edifici …94
3.1.1 Regime stazionario versus regime dinamico …96 3.1.2 La modellazione in regime dinamico …98 3.1.3 Modellazione dettagliata e modellazione ridotta 102
3.2 Caso studio: la modellazione di un Ospedale 103
3.2.1 La modellazione di un Ospedale 105
3.2.2.1 Il software Dymola 105
3.2.2.2 La definizione della struttura 106
3.2.2.3 La definizione degli impianti 110
3.2.2 Gestione e semplificazione del modello dinamico 119
Capitolo 4
CONTROLLO DEI CONSUMI ATTRAVERSO UN MODELLO RIDOTTO CON LE RETI BAYESIANE
4.1 Le reti bayesiane 120
4.1.1 L’approccio bayesiano alla teoria delle probabilità 127
4.1.2 Inferenza e reti bayesiane 130
4.2 Elaborazione di una rete bayesiana per il caso studio 133
4.2.1 Studio del sistema Ospedale 133 4.2.2 Topologia della rete 137
CONCLUSIONI E SVILUPPI FUTURI 142
BIBLIOGRAFIA 144
SITOGRAFIA 148
- Introduzione e struttura della ricerca -
I. Premessa
La presente ricerca mira a mettere in luce come la simulazione si ponga oggi al centro dell’evoluzione del processo edilizio nell’ambito degli Appalti Pubblici (verdi), muovendosi su uno sfondo co-abitato da altri due grandi protagonisti: ambiente e tecnologia.
L’attenzione verso l’ambiente non è certo una novità, tuttavia, giorno dopo giorno, pare assumere ruolo fondamentale all’interno del processo decisionale che muove il legislatore nella formulazione dell’apparato normativo che regola le nostre attività.
Cosi, ecco che le tematiche ambientali permeano sempre più le disposizioni locali, nazionali e comunitarie, invitando ad un approccio “verde” in molti ambiti della nostra quotidianità.
Anche la componente tecnologica è in costante ascesa ed è per questo che appare interessante un’indagine più approfondita che provi a delineare quali siano oggi i margini di influenza dell’una e dell’altra e come entrambe possano coesistere, cercando di tracciare i rispettivi contributi all’interno dello sviluppo del processo edilizio, sempre con un occhio di riguardo al mondo degli Appalti Pubblici.
Infatti, nonostante la crisi economica che stiamo vivendo, il mondo degli Appalti continua a muovere ingenti quantità di risorse, umane e materiali, influenzando ancora molto il mercato e rappresentando una componente fondamentale per il PIL nazionale. A tal proposito, i dati della Commissione Europea del 2014 parlano chiaro: nel nostro Paese, circa il 15% del PIL afferisce alla sfera degli Appalti Pubblici; quota parte assai elevata e, per questo, certamente non trascurabile all’interno della presente riflessione.
La presente ricerca si pone come obiettivo quello di mostrare come la gestione del patrimonio pubblico esistente oggi possa e debba essere condotta dalle Pubbliche Amministrazioni integrando gli aspetti meramente economici con
l’esigenza di tutelare i valori extra-commerciali, nei quali rientrano aspetti sociali, etici ed ambientali.
Ambiente e Tecnologia, infatti, si stanno configurando sempre più come i principali protagonisti della scena politica mondiale, determinando in modo incisivo le Direttive comunitarie e nazionali. Il concetto di “sostenibilità” si allarga a nuove sfumature, inglobando al suo interno diverse sfaccettature prima ignorate e stimolando ad obiettivi sempre più alti e ambiziosi.
II. Parole chiave
Le parole chiave attorno a cui si è sviluppata la presente ricerca sono le seguenti: - Appalti pubblici - Appalti verdi - Risparmio energetico - Controllo/gestione - Simulazione/Tecnologia BIM
III. Ambito di indagine
Come anticipato in premessa, l’ambito che si è voluto indagare è il mondo degli Appalti Pubblici e la sua relazione con le problematiche di sostenibilità e risparmio energetico.
Infatti, l’impulso dato dalle nuove Direttive al mondo degli Appalti, ci consente oggi di parlare con sempre più frequenza di Appalti “verdi”, facendo ben emergere quindi come le tematiche ambientali permeino le procedure ad evidenza pubblica e le gare di Appalto in generale.
Ecco allora che, in un contesto internazionale e locale in cui l’attenzione al minor consumo in termini di prestazioni energetiche ed emissioni in atmosfera la fanno da padrona, si senta in modo assai forte l’esigenza di una innovazione tecnologica che possa consentire una più efficace progettazione e gestione dell’intero processo edilizio.
Di conseguenza, l’attenzione è passata in modo naturale ai vantaggi offerti dalla simulazione, poiché si ritiene che grazie ad essa oggi si possano compiere molti passi avanti nell’assegnazione delle risorse, nonché nella loro gestione.
Simulazione intesa come strumento di supporto alla fase decisionale e, soprattutto, a quella gestionale, vista l’ingente quantità di immobili oggi esistenti e poco prestanti da un punto di vista termico/energetico.
Grazie alla simulazione, sarà possibile compiere della scelte mirate, basate su risultati attesi visualizzabili ancora prima che vengano effettivamente realizzati. Non solo, si potranno anche compiere interventi di riqualificazione dell’esistente, monitorando i consumi e intervenendo in tempo reale, grazie a sistemi di controllo dinamico, gestibili in tempo reale.
IV. Articolazione del Lavoro
Il lavoro svolto in tre anni si è da subito sviluppato su due fronti, uno per ciascuna delle tematiche affrontate, ambiente e simulazione, considerando sempre come punto di vista l’influenza della loro evoluzione nell’ambito degli Appalti Pubblici, con riferimento alla gestione del patrimonio esistente.
Si è partiti con uno studio approfondito della normativa nazionale vigente in ambito di Appalti Pubblici, quindi il Codice dei Contratti (D. Lgs. 163/2006) ed il suo Regolamento di attuazione (D.P.R. 207/2010), per creare una solida base su cui fondare tutto il ragionamento circa l’evoluzione di tale normativa. Si è trattato di un corso intensivo e lungo, organizzato in 147 ore di attività frontali ed esercitazioni pratiche, che hanno reso una buona preparazione teorica sugli argomenti trattati, ma si sono rivelati anche assai determinanti per mettere in
luce dubbi e criticità che si riscontrano quotidianamente in sede di attività amministrativa e lavoro pratico.
L’interesse della ricerca è stato indirizzato fin da subito a capire come le Direttive Europee vengano recepite a livello nazionale e come esse influenzino la fase di evoluzione del processo edilizio, partendo dalla progettazione per arrivare alla gestione e manutenzione dell’opera.
Sul fronte tecnologico, è stata condotta un’ampia indagine sulla simulazione offerta dalla tecnologia BIM e sugli effetti che sta avendo (e sicuramente avrà negli anni a venire) nel processo edilizio, con uno sguardo verso le innovazioni sul suo sviluppo e sulle ripercussioni che ha in ambito pratico, sulla gestione del costruito.
Sul fronte ambientale, si è proceduto con una ricognizione di come le tematiche verdi si siano sviluppate in questi ultimi anni, per arrivare, ad oggi, ad essere ritenute cosi importanti che il termine Appalto sarà destinato ad essere accompagnato sempre più dalla qualifica verde, con tutte le conseguenze che ciò determinerà a livello normativo ed istituzionale, nonché operativo per tutti gli attori coinvolti nel processo.
L’ambito di indagine della presente ricerca, quindi, si è configurato come bivalente, sviluppandosi su due fronti che rappresentano oggi due tematiche fondamentali e non eludibili all’interno dello studio dell’evoluzione del processo edilizio e che determineranno una svolta, un cambio assai significativo nel paradigma operativo e procedurale, da cui difficilmente sarà possibile esimersi.
Capitolo 1
GLI APPALTI PUBBLICI VERDI:
L’EVOLUZIONE GREEN DEGLI APPALTI, ALLA LUCE DELLE NUOVE NORME COMUNITARIE
1.1 Il ruolo essenziale del Green Public Procurement
Come noto, oggi l’ambito degli Appalti Pubblici è un tassello fondamentale per gli equilibri di mercato, sia nazionale che comunitario. Per questo motivo, la normativa nazionale, sia italiana che degli altri Stati membri, si configura di volta in volta come recepimento delle Direttive attraverso cui la Comunità Europea si pronuncia periodicamente in materia.
Non è sempre stato cosi.
Infatti, l’interesse del legislatore comunitario verso questo ambito si è sviluppato col tempo, soprattutto a seguito delle considerazioni circa il suo impatto nel mercato unico. Per tale motivo, quindi, si è reso necessario un intervento regolatore, che coordinasse le attività di ciascuno Stato membro, all’interno del proprio territorio nazionale ed oltre confine.
Fino agli anni ’70, l’unico titolare della potestà legislativa in materia di Contrattualistica Pubblica era lo Stato ed il principale riferimento normativo in tale ambito era individuato nel R.D. 2440/1923 e nel successivo R.D. 827/1924 (“Nuove disposizioni sull'Amministrazione del Patrimonio e sulla contabilità
generale dello stato”)1.
In questa prima “fase”, la normativa comunitaria non presumeva alcuna possibilità di inserire considerazioni di natura non economica nel settore degli
1
Tali normative si riconducono ad Alberto De Stefani, Ministro del primo Governo Mussolini, nonché autore della riforma della contabilità di Stato, che considerava la Ragioneria generale dello Stato come baricentro della Pubblica Amministrazione, determinando una serie di principi e disposizioni normative riconoscibili ancora oggi nei regolamenti vigenti.
Appalti Pubblici, ma si limitava alla mera trattazione degli aspetti abitualmente più collegati agli obiettivi del mercato interno. Il legislatore comunitario, pertanto, si poneva come coordinatore di una politica sovra locale, che poi ciascuno Stato membro avrebbe dovuto recepire al proprio interno, con la giusta declinazione normativa, specifica per i propri regolamenti in vigore.
Le cose iniziano a cambiare dopo gli anni ’70, quando la titolarità in ambito di Appalti non è più esclusiva dello Stato, ma ritenuta meritevole di attenzione a
livello sovra locale. È del 1971, infatti, la prima Direttiva2 sui Lavori Pubblici
promulgata dalla Comunità Europea.
Pertanto, essendo ancora oggi assai notevole l’effetto degli Appalti sul mercato europeo e globale, oltreché gli aspetti economici, vengono posti in primo piano anche gli aspetti socio-ambientali, per i quali si avverte una stretta correlazione.
Questo interesse è determinato dall’esigenza del legislatore comunitario di garantire il rispetto dei principi di libera concorrenza, imparzialità, non discriminazione, parità di trattamento e trasparenza. L’obiettivo della politica degli Appalti era, infatti, di produrre a livello europeo le condizioni di concorrenza necessarie affinché i contratti pubblici fossero attribuiti in modo non discriminatorio e il denaro pubblico fosse utilizzato ragionevolmente attraverso la scelta della reale migliore offerta presentata.
Per questo motivo, il nocciolo centrale leggibile in questa Direttiva e nelle successive, comprese quelle attualmente in vigore, è sicuramente riconoscibile in una puntuale attenzione verso la precisa definizione dell’oggetto dell’appalto e verso i criteri di selezione dei candidati, a quell’epoca meramente economici, in modo da essere facilmente confrontabili e valutabili.
Ultimamente, si è assistito all’affermazione a livello internazionale dei concetti di “sostenibilità” e “sviluppo sostenibile”, per cui gli Enti comunitari hanno progressivamente iniziato a prendere in considerazione le richieste etiche ed
2
Si tratta della Direttiva 71/305/CE, di assetto generale e rivolta agli Stati membri con lo scopo di promuovere un comportamento politically correct, per evitare favoritismi nei confronti delle proprie imprese nazionali discriminando quindi quelle degli altri paesi.
ambientali, integrandole con le altre politiche comuni. È da questo fenomeno di integrazione che si è sviluppata, anche a livello europeo, la pratica del Sustainable Public Procurement (SPP), ossia la possibilità di introdurre criteri sostenibili, quali appunto le valutazioni etico-sociali ed ambientali, in ambito di Appalti Pubblici.
1.1.1 Il significato del GPP
La locuzione Green Public Procurement (GPP) letteralmente ci rimanda alla definizione degli “acquisti pubblici verdi”.
Tuttavia, pare riduttivo lasciare che il GPP venga classificato in modo cosi sbrigativo, poiché in realtà rappresenta di più. Esso nasce dalla commistione tra il Public Procurement, ossia il sistema di acquisti condotto dalla Pubblica Amministrazione per soddisfare le proprie esigenze, ed il Green Procurement, ossia quel sistema di acquisti che “considera e valorizza durante la fase di acquisto di un bene o servizio anche i suoi aspetti ambientali valutati sull’intero ciclo di
vita”3.
Per essere precisi, la definizione dell’Unione Europea del GPP è la seguente: “Il Green Public Procurement è l’approccio in base al quale le Amministrazioni Pubbliche integrano i criteri ambientali in tutte le fasi del processo di acquisto, incoraggiando la diffusione di tecnologie ambientali e lo sviluppo di prodotti validi sotto il profilo ambientale, attraverso la ricerca e la scelta dei risultati e delle soluzioni che hanno il minore impatto possibile sull’ambiente lungo l’intero ciclo di vita”.
Per questo, quando si parla di GPP, diventa impossibile non parlare anche del concetto di “ciclo di vita”; ciò rappresenta una bella novità all’interno delle politiche in ambito di appalti, poiché, in caso di acquisto di un nuovo bene o servizio, la Stazione Appaltante andrà a scegliere un bene o servizio che, dal punto
3
Fieschi M. (a cura di) 2004 – Le forniture verdi in Italia – I libri di Ambiente & Sicurezza, Il Sole 24 Ore, marzo 2004.
di vista funzionale, dovrà soddisfare in toto i requisiti richiesti (cosi come per gli acquisti eseguiti in precedenza), ma stavolta dovranno essere presi in considerazione anche gli impatti ambientali lungo tutto il ciclo di vita di quel bene o servizio; quindi, dalla fase di estrazione delle materie prime per la realizzazione di quel bene, alle successive fasi di realizzazione, distribuzione, consumo e smaltimento finale del bene stesso.
Questo approccio è fondamentale e sarà quello che condurrà direttamente alla definizione dei Criteri Ambientali che la stazione Appaltante dovrà individuare ed inserire in tutte le fasi del processo di acquisto.
Fig. 1 – Schematizzazione delle fasi del ciclo di vita di un bene/servizio4
Il concetto di ciclo di vita torna al centro dell’interesse anche quando si parla in termini economici dell’acquisto che si vuole effettuare.
4
Infatti, per sapere se un bene o un servizio costeranno di più o di meno rispetto ad un altro, la Stazione Appaltante dovrà elaborare una valutazione del concetto di “più o meno caro” non solo in base al prezzo da corrispondere al momento dell’acquisto, ma sempre in termini di costi da sostenere per tutta la durata del ciclo di vita di quel bene o servizio, quindi per ciascuna delle macro-fasi schematizzate nella Fig. 1.
Allora, ciò che sta cambiando a livello normativo, europeo ma anche nazionale, è proprio l’approccio all’acquisto che da ora in poi le Stazioni Appaltanti dovranno adottare, considerando questi due (nuovi) principi:
1. Acquistare beni o servizi previa valutazione di criteri ambientali e sociali;
2. Ragionare non più in termini di prezzo del bene o del servizio, ma in
termini di costo.
Questo determinerà un cambiamento di prospettiva per tutti gli operatori coinvolti nel processo, nonché una evoluzione del processo stesso. Infatti, per continuare a godere di competitività nel mercato, gli operatori coinvolti non potranno esimersi dall’adeguarsi a questo importante passaggio, innovando i propri modus operandi e contribuendo cosi ad innovare l’intero processo al tempo stesso.
Quindi, per restare competitivi nel mercato, occorrerà investire in innovazione e l’innovazione dovrà passare a sua volta attraverso la sostenibilità ambientale.
COMPETITIVITÀ INNOVAZIONE SOSTENIBILITÀ AMBIENTALE
Per quanto sopra, vien da sé come il GPP possa essere considerato come quel sistema di acquisti di beni e servizi “ambientalmente preferibili” o “eco-friendly”, gestito dalla Pubblica Amministrazione, dove per “ambientalmente preferibili” si
intendono, prendendo in considerazione il loro intero ciclo di vita, tutti quei
prodotti e servizi “che hanno un minore o ridotto impatto sulla salute umana5.
Proprio a proposito della definizione di GPP di cui sopra, l’Autore Fieschi M. nel suo Libro “Le forniture verdi in Italia” (2004), specifica che, quando si parla di “ambientalmente preferibili”, non si intende che un determinato bene considerato tale sarà poi acquistato automaticamente, ma solo che, in fase di acquisto, verranno fatte dalla Pubblica Amministrazione una serie di considerazioni volte a valutare, accanto alle caratteristiche classiche di prestazioni ed economia tipiche di una gara con offerta economicamente più vantaggiosa, anche altri criteri extra (ad esempio esigenze sociali, ambientali, tutela della salute, ecc…), specifici per quel dato contesto ed esigenza.
Inoltre, la qualità di un bene “ambientalmente preferibile” sarà da valutarsi in relazione all’intero ciclo di vita del bene stesso, non fermandosi al solo momento della sua scelta, ma considerando anche criteri oltre l’immediato (per esempio, frequenza e necessità delle manutenzioni future, nonché il loro costo!). Da qui, come abbiamo visto, l’importanza che negli ultimi anni sta acquisendo sempre più il Life Cycle Assessment (noto anche come LCA), ossia la “valutazione del ciclo di vita", che rappresenta un metodo di valutazione delle interazioni che un prodotto o un servizio ha con l’ambiente, considerando il suo intero ciclo di vita, partendo dalle fasi di pre-produzione (quindi anche estrazione e produzione dei materiali), passando per la sua produzione, la sua distribuzione ed il suo uso (quindi anche riuso e manutenzione), per finire con il riciclaggio e la dismissione finale.
La procedura LCA è standardizzata a livello internazionale ed è regolata dalle norme ISO 14040 e 14044.
Accanto al LCA è importante richiamare anche la LCCA, ossia la “Lyfe Cicle Cost Analysis”, che rappresenta un ulteriore strumento molto usato ai giorni nostri per la valutazione del costo globale di un prodotto, sempre considerando il suo intero ciclo di vita.
5
Dalla Tesi “Appalti pubblici e criteri ecologici: l’incidenza delle pratiche di Green Public Procurement negli acquisti delle Pubbliche Amministrazioni” di Chiara Sambataro: “…that have a lesser or reduced effect on human health and the environment when compared with competing products or services that serve the same purpose”. Sec. 201, Title 3, Executive Order 13101 of September 14,1998, “Greening the Government through Waste Prevention, Recycling, and Federal Acquisition”; Presidential Documents, Federal Register, vol.63, no.179.
L'idea alla base dell’impiego della LCCA è che le decisioni in merito ad un certo investimento dovrebbero essere effettuate considerando tutti i costi inerenti ad
un certo prodotto, e non solo quelli iniziali relativi alla sua produzione6.
L’importanza del LCA in edilizia, verrà trattata a fine capitolo, nella seconda parte.
Fig. 2 – Variabili specifiche da considerare per il Life Cycle Assessment7
In conclusione, quando si parla di “ambientalmente preferibili”, si rimanda ad una serie di considerazioni che finora non si sono mai fatte in sede di gara, o quantomeno non in modo significativo.
Infatti, sia che si adotti il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa che quella del massimo ribasso, la valutazione delle offerte avviene di solito sulla base del “momento” di presentazione dell’offerta stessa e al massimo delle migliorie proposte, che però di solito hanno a che vedere con dei quadri
6
Da una Lezione del Prof. Arch. Stefano Stanghellini, collaboratrice: phd Arch. Valeria Ruaro – Valutazione economica del progetto_ Life cycle cost analysis con esempi applicativi. IUAV, Venezia.
7
economici che devono tornare in termini di importi totali di finanziamento, ma nulla di più. Come a dire che, in sede di gara, un’Impresa può proporre delle migliorie impiantistiche, per esempio, che non comportino variazioni significative al quadro economico del progetto complessivo, ma che ne sarà della manutenzione e dei costi di gestione di quel bene? Sono considerazioni importanti e paiono quasi scontate, ma, se ci guardiamo intorno, ci rendiamo conto che non lo sono poi tanto.
Fig. 3 – Ciclo di vita tradizionale e sostenibile a confronto8
Ecco allora che il primo dei grandi meriti del GPP potrebbe essere individuato proprio in questa maggiore attenzione cui invita gli operatori del processo edilizio nella loro opera di valutazione delle scelte progettuali, affinché la scelta cada sulla soluzione davvero più vantaggiosa.
8
Fig. 4 – Rilevanza della fase di mantenimento e gestione di un bene9
1.1.2 Il GPP nel Mondo
Anche se la definizione del Green Public Procurement è abbastanza recente, per come la intendiamo oggi, è importante sottolineare come l’attenzione verso gli impatti ambientali generati dal mondo degli Appalti si sia imposta, a livello internazionale, già fin dai primi anni ’90.
Come detto, lo sviluppo degli Appalti Sostenibili si pone a livello globale, comparendo in modo significativo in Paesi come Giappone, Australia, Corea del Sud, Cina, Tailandia e Filippine, ma è sicuramente in America che abbiamo i principali riferimenti, nonché una maggiore e assai robusta strutturazione delle policies perseguite.
9
È importante segnalare che, proprio in America, per indicare questo tipo di approccio agli Appalti e degli Acquisti, non si utilizza l’acronimo GPP, ma quello di EPP, intendendo con esso beni e servizi Environmentally Preferable Purchasing; nello specifico, la definizione che si dà in America di questo tipo di approccio è cosi definibile:
“[…] it means adding environmental considerations to purchasing decision
along with such traditional factors as performance, price, health, and safety”10
(“[…]Significa aggiungere considerazioni ambientali alle decisioni di acquisto accanto a criteri tradizionali come la prestazione, il prezzo e la sicurezza”).
Quindi, lo stesso significato che noi Europei attribuiamo al GPP.
Definizione a parte, è chiaro comunque che l’interesse verso questi aspetti sia molto forte anche in quella parte di Mondo, anzi addirittura lì si sono affrontati questi temi molto prima che in Europa.
Infatti, Secondo l’indagine svolta dall’ICLEI11 nel 2001 “The world buys green;
International Survey on National Green Procurement Practices”, nell’ambito del
progetto di ricerca RELIEF12, i primi esperimenti di Environmentally Preferable
Purchasing negli USA risalgono al 1988, quando nello Stato del Massachusetts viene avviato un programma di acquisti di prodotti riciclati (con l’obiettivo di raggiungere nel 2000 una quota del 46% sul totale degli acquisti); l’esempio del Massachusetts viene seguito nel 1990 dalla città di Santa Monica (California) con la “Tropical Rainforest Wood Purchasing Ordinance” (nel 1993 viene poi lanciato il “Toxics Use Reduction Programme”, seguito nel 1994 dal “Sustainable City Programme”).
A livello federale, nel 1992 l’U.S. EPA presenta per la prima volta l’etichetta Energy Star per i Personal Computer (che contrassegna i prodotti che soddisfano 10 Online: http://www.epa.gov/epp/index.htm. 11 Online: http://www.iclei.org/. 12
(Environmental relief potential of urban action on avoidance and detoxification of waste streams through green procurement) viene avviato col 5° Framework Programme (“City of tomorrow and Cultural Heritage”) della Commissione Europea con lo scopo di recuperare e rendere disponibili dati e informazioni sulle caratteristiche ambientali di prodotti e servizi, in modo da fornire alle Pubbliche Amministrazioni europee una serie di strumenti per una linea di condotta europea di acquisti ambientalmente preferibili.
requisiti di risparmio energetico), dando il via ad un programma volontario che attualmente comprende più di 35 categorie di prodotti per la casa e per l’ufficio; dai 10 produttori di PC certificati del 1992 si è passati ai 600 (quasi il 100%), soprattutto grazie all’ordine presidenziale di Bill Clinton che obbligava tutti i dipartimenti federali ad acquistare solo computer Energy Star (per un totale di 1 milione di computer l’anno, circa il 3% della quota di mercato); tale spinta governativa fu in grado di orientare l’intera offerta nazionale di Personal Computer tanto che il 95-97% dei computer/monitor venduti nel 2000 (sia per la casa sia per l’ufficio) sono certificati Energy Star; si calcola che nel 1994-1995, con l’utilizzo di tale metodo, siano stati risparmiati negli Stati Uniti circa 2,3 miliardi di
kWh13.
A fianco del programma Energy Star, sono state inoltre avviate a livello federale numerose altre iniziative, tra cui è doveroso citare l’U.S. EPA Green Light Programme, per l’uso di dispositivi di illuminazione a basso consumo energetico, cui hanno aderito oltre 2.300 enti, per un risparmio, tra il 1991 e il 1996, di 440 milioni di dollari (di cui 254 solo nel 1996), corrispondente a 7,4 miliardi di kWh,
2,5 milioni di tonnellate di CO2 e 8.500 tonnellate di NOx14.
Negli Stati Uniti, quindi, si iniziano a trattare gli Appalti Pubblici con approccio verde nel 1993, grazie al provvedimento del Presidente W. J. Clinton denominato Executive Order 12873- Federal acquisition, recycling, and waste prevention, in seguito ripreso e sviluppato, nel 1998, con la direttiva “Executive Order 13101 - Greening the Government through Waste Prevention, Recycling and Federal
Acquisition”15.
Tali Direttive risultano attualmente ancora in vigore e con esse si richiede a tutti gli Enti federali che abbiano a che fare con politiche di acquisto di beni e servizi, di optare per beni e servizi che siano “ambientalmente preferibili” valutando, se possibile, prodotti “bio-based”, ossia con riconoscibili componenti sostenibili dal punto di vista ambientale.
13
Risk Reduction Through Voluntary Programs, Office of the Inspector General, U.S. EPA, Washington 1997.
14
S. Bilato, Acquisti Verdi – Le Amministrazioni Pubbliche per l’Ambiente; Supplemento n.1 a Gaia n.24 / 2005 - trimestrale edito dal Movimento dei Consumatori.
15
Altri esempi di attenzione internazionale verso gli Appalti Verdi sono riscontrabili, come detto in precedenza, anche in Giappone (innovazione verde: i progetti strategici Nazionali per l'innovazione verde avranno l’obiettivo di produrre un fatturato di circa 50 bilioni di yen nel settore ambientale e creare 1,4
milioni di nuovi posti di lavoro legati all’ambiente16), Australia, Corea del Sud,
Cina, Tailandia e Filippine.
1.1.3 Il GPP in Europa
Volendo ricostruire la cronologia dell’avvicendarsi degli atti che l’Unione Europea ha promulgato con particolare attenzione verso il GPP, potremmo formulare il seguente elenco:
- 2001: prima comunicazione sulla possibilità di utilizzare GPP;
- 2004: Direttive Europee 17 e 18 del 30/3/2004
(oggi sostituite dalle Direttiva 24 e 25 del 2014);
Manuale europeo Buying Green! sul GPP;
Piano d’Azione Tecnologie Ambientali ETAP (Agosto 2004);
- 2005: Linee Guida Redazione dei Piani d’Azione Nazionali per il GPP;
- 2008: Comunicazione della Commissione su produzione e consumo
sostenibile 397/2008;
Comunicazione Appalti pubblici per un ambiente migliore (400/2008);
- 2009: Criteri ambientali europei (GPP Toolkit) 2009 (fino al 2014);
16
Verso una crescita verde - Una sintesi per i responsabili politici, Maggio 2011. Online: http://www.oecd.org/greengrowth/48536972.pdf.
- 2011: Linee Guida per l’SPP Buying Social sui criteri sociali (Gennaio 2011);
Manuale europeo Buying Green! sul GPP;
Comunicazione 21/2011 della Commissione “Un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse – Iniziativa faro della strategia Europa 2020”;
Comunicazione 571/2011 della Commissione Europea “Tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse”.
Comunicazione 206/2011 della Commissione Europea "Atto per il mercato unico: dodici leve per stimolare la crescita e rafforzare la fiducia";
Comunicazione 109/2011 della Commissione Europea “Piano di efficienza energetica 2011”;
- 2012: Programma generale di azione della UE “Vivere bene entro i limiti
del nostro pianeta”17;
- 2013: Comunicazione “Costruire il mercato unico dei prodotti verdi”
(COM(2013)196) – (OEF e PEF);
- 2014: Comunicazione 440/2014 “Verso un’economia circolare”;
Comunicazione 445/2014 “Opportunità per migliorare l’efficienza delle risorse nell’edilizia sul metodo comune per valutare prestazioni ambientali”.
Dall’elenco qui sopra, si evince chiaramente come oggi il GPP rappresenti una priorità per l’Europa, ma non è sempre stato cosi.
17
Tratta di appalti pubblici verdi per “trasformare l’Unione in un’economia a basse emissioni di carbonio, efficiente nell’impiego delle risorse, verde e competitiva”.
Infatti, le Direttive Comunitarie dei primi anni ’90 mostravano una certa ritrosia ad introdurre le variabili verdi all’interno delle norme, nonostante a livello mondiale, come abbiamo visto, ci fosse una progressiva e crescente attenzione generale per le tematiche ambientali e per il concetto di sviluppo sostenibile.
Le Direttive Comunitarie, quindi, limitavano la loro attenzione soltanto alla fase di aggiudicazione, per assicurarsi che venissero rispettati i classici principi di trasparenza e non discriminazione.
Questo è ciò che si evince dalle Direttive18 n. 92/50/CEE (aggiudicazione di
Appalti Pubblici di servizi), la n. 93/36/CEE (aggiudicazione di Appalti Pubblici di forniture) e la n. 93/37/CEE (aggiudicazione di Appalti di lavori pubblici), in cui non è possibile riscontrare alcun interesse per le variabili ambientali o aspetti eco-compatibili.
Pochi anni più tardi, qualcosa inizia a cambiare e nel 1996 viene emanato il Libro verde sugli Appalti Pubblici (COM(96)583), che rappresenta il primo Documento Comunitario in cui si manifesta l’apertura all’integrazione della politica del libero mercato con la politica ambientale, in ambito di Appalti Pubblici.
Il punto di svolta vero e proprio è però rappresentato dal Trattato di
Amsterdam19, del 1997. Questo documento è fondamentale nella storia degli
Appalti Verdi, poiché con esso si impone l’obbligo per gli organismi comunitari di considerare gli interessi ambientali e di integrarli all’interno di tutte le altre
politiche da perseguire20.
È da questo momento in poi che lo sviluppo della politica degli Appalti Verdi si diffonde sempre più, rappresentando costante oggetto di dibattito nazionale ed internazionale, dando origine ad una serie di adempimenti e strategie organizzative dei vari Paesi, per l’inclusione delle tematiche ambientali all’interno delle politiche economiche.
18
Eur- Lex. Online: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=it.
19
Online: http://www.europarl.europa.eu/topics/treaty/pdf/amst-en.pdf.
20
Lombardo F., Farì A., Appalti verdi: i criteri ambientali nel diritto comunitario degli appalti pubblici. Online: http://www.professioni-imprese24.ilsole24ore.com/art/edilizia-e-ambiente/news/2013-08-28/appalti-verdi-criteri-ambientali-114116.php.
Fondamentale risulta la Direttiva Europea 2004/18/CE del 31 marzo 2004, relativa al “coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli Appalti Pubblici di forniture, di servizi e di lavori” che, a livello normativo, riconosce la possibilità di inserire la variabile ambientale come criterio di valorizzazione dell’offerta.
Da questo momento, ciascuno Stato membro ha mosso i propri passi per adeguarsi alle prescrizioni comunitarie, con notevoli progressi. La stessa Commissione ha fornito, negli anni, diverse edizioni di un manuale sugli Appalti Pubblici Verdi, che fosse un valido strumento di supporto alle Pubbliche Amministrazioni.
Fig. 5 – Ciclo sostenibile di produzione e consumo21
In conclusione, gli acquisti verdi si configurano come una parte del più vasto
gruppo di acquisti sostenibili22 (Sustainable Procurement) e si inseriscono tra gli
interventi volti ad accelerare il passaggio alla produzione ed al consumo sostenibili, per promuovere lo sviluppo sociale ed economico in modo tale che gli
21
Online: www-unep.org.
22
Gli acquisti sostenibili sono un processo attraverso il quale le organizzazioni soddisfano i loro bisogni di beni, servizi e lavori generando valore lungo l’intero ciclo di vita, in termini di benefici non solo per l’organizzazione ma anche per la società e l’economia, minimizzando al tempo stesso gli impatti sull’ambiente. Definizione dal sito www.gpp2020.eu.
impatti rientrino nella capacità di carico degli ecosistemi, sganciando crescita
economica e degrado ambientale23.
1.1.3.1 La Direttiva Comunitaria in ambito di Appalti (2004/18/CE)
Nella Direttiva 2004/18/CE24, vengono riprese ed ufficializzate alcune
considerazioni sulle procedure di aggiudicazione degli Appalti Pubblici già contenute nella Comunicazione Interpretativa del 2001, in particolare per quanto riguarda l’inserimento di criteri ambientali. Infatti, nelle considerazioni iniziali, il Parlamento Europeo ed il Consiglio affermano che la Direttiva:
“[…] chiarisce le possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici di soddisfare le esigenze del pubblico interessato, tra l’altro in materia ambientale e sociale […]” e
“[…] in che modo le amministrazioni aggiudicatrici possono contribuire alla tutela dell’ambiente e alla promozione dello sviluppo sostenibile, garantendo loro al tempo stesso di poter ottenere per i loro appalti il miglior rapporto qualità/prezzo”.
Al punto 6, sottolinea inoltre che:
“nessuna disposizione della presente Direttiva dovrebbe vietare di imporre o di applicare misure necessarie alla tutela dell’ordine, della moralità e della sicurezza pubblici, della salute, della vita umana e animale o alla preservazione dei vegetali, in particolare nell’ottica dello sviluppo sostenibile, a condizione che dette misure siano conformi al trattato”.
Nei diversi articoli vengono evidenziate le stesse possibilità di inserimento dei criteri ambientali viste nella Comunicazione Interpretativa:
23
Online: www.gpp2020.eu.
24
S. Bilato, Acquisti Verdi – Le Amministrazioni Pubbliche per l’Ambiente; Supplemento n.1 a Gaia n.24 / 2005 - trimestrale edito dal Movimento dei Consumatori, pagg. 47/49.
• Specifiche tecniche: “fatte salve le regole tecniche nazionali obbligatorie, nella misura in cui sono compatibili con la normativa comunitaria, le specifiche tecniche sono formulate secondo una delle modalità seguenti: […] in termini di prestazioni o di requisiti funzionali, che possono includere caratteristiche
ambientali”25; “le amministrazioni aggiudicatrici, quando prescrivono
caratteristiche ambientali in termini di prestazioni o di requisiti funzionali […] possono utilizzare le specifiche dettagliate o, all’occorrenza, parti di queste, quali sono definite dalle eco-etichettature europee (multi)nazionali o da qualsiasi altra eco-etichettatura, purché:
- esse siano appropriate alla definizione delle caratteristiche delle forniture o delle prestazioni oggetto dell’Appalto; […];
- le eco-etichettature siano adottate mediante un processo al quale possano partecipare tutte le parti interessate, quali gli enti governativi, i consumatori, i produttori, i distributori e le organizzazioni ambientali;
- siano accessibili a tutte le parti interessate.
Le amministrazioni aggiudicatrici possono precisare che i prodotti o servizi muniti di eco-etichettatura sono presunti conformi alle specifiche tecniche definite nel capitolato d’oneri; essi devono accettare qualsiasi altro mezzo di prova appropriato, quale una documentazione tecnica del fabbricante o una
relazione di prova di un organismo riconosciuto”26.
• Condizioni di esecuzione dell’Appalto: “le amministrazioni aggiudicatrici possono esigere condizioni particolari in merito all’esecuzione dell’Appalto purché siano compatibili con il diritto comunitario e siano precisate nel bando di gara o nel capitolato d’oneri.
Le condizioni di esecuzione di un Appalto possono basarsi in particolare su
considerazioni sociali e ambientali”27. “L’amministrazione aggiudicatrice può
precisare o può essere obbligata da uno Stato membro a precisare nel capitolato
25
Direttiva 2004/18/CE, art. 23, comma 3.
26
Direttiva 2004/18/CE, art. 23, comma 6.
27
d’oneri l’organismo o gli organismi dai quali i candidati o gli offerenti possono ottenere le pertinenti informazioni sugli obblighi relativi […] alla tutela dell’ambiente […] che sono in vigore nello Stato membro, nella regione o nella località in cui devono essere fornite le prestazioni e che si applicheranno ai lavori
effettuati nel cantiere o ai servizi forniti nel corso dell’esecuzione dell’Appalto”28.
• Criteri di selezione qualitativa, capacità tecniche e professionali: “le capacità tecniche degli operatori economici possono essere provate in uno o più dei seguenti modi, a seconda della natura, della quantità o dell’importanza e dell’uso dei lavori, delle forniture o dei servizi: […] per gli appalti pubblici di lavori e di servizi e unicamente nei casi appropriati, indicazione delle misure di gestione ambientale che l’operatore economico potrà applicare durante la realizzazione dell’appalto […]”;
• Norme di gestione ambientale: “qualora nei casi di cui all’articolo 48, paragrafo 2, lettera f), richiedano la presentazione di certificati rilasciati da organismi indipendenti per attestare il rispetto da parte dell’operatore economico di determinate norme di gestione ambientale, le amministrazioni aggiudicatrici fanno riferimento al sistema comunitario di ecogestione e audit (EMAS) o a norme di gestione ambientale basate sulle pertinenti norme europee o internazionali certificate da organismi conformi alla legislazione comunitaria o alle norme europee o internazionali relative alla certificazione. Le amministrazioni aggiudicatrici riconoscono i certificati equivalenti in materia rilasciati da organismi stabiliti in altri Stati membri. Esse accettano parimenti altre prove relative a misure equivalenti in materia di gestione ambientale, prodotte dagli operatori
economici”29.
• Aggiudicazione dell’Appalto: “i criteri sui quali si basano le amministrazioni aggiudicatrici per aggiudicare gli Appalti Pubblici sono:
- quando l’Appalto è aggiudicato all’offerta economicamente più vantaggiosa, diversi criteri collegati all’oggetto dell’Appalto Pubblico in questione, quali, ad esempio, la qualità, il prezzo, il pregio tecnico, le caratteristiche estetiche
28
Direttiva 2004/18/CE, art. 27, comma 1.
29
e funzionali, le caratteristiche ambientali, il costo d’utilizzazione, la redditività, il servizio successivo alla vendita e l’assistenza tecnica, la data di consegna e il termine di consegna o di esecuzione;
- esclusivamente il prezzo più basso”30.
1.1.3.2 Le nuove Direttive Comunitarie in ambito di Appalti e concessioni
(2014/23/CE, 2014/24/CE e 2014/25/CE)
Sono recentissime le nuove Direttive Comunitarie in ambito di Appalti e concessioni:
- Direttiva 2014/24/UE31 (che abroga la direttiva 2004/18/CE) sugli Appalti
Pubblici;
- Direttiva 2014/25/UE32 (che abroga la direttiva 2004/17/CE) sulle
procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali.
Completamente nuova è invece la Direttiva 2014/23/UE33, sull’aggiudicazione
dei contratti di concessione.
Gli Stati membri saranno obbligati, entro il 18 aprile 2016, a recepire le nuove disposizioni nella legislazione nazionale.
La strategia Europa 202034 punta a rilanciare l’economia dell’Unione Europea
nel prossimo decennio.
30
Direttiva 2004/18/CE, art. 53, comma 1.
31
Direttiva sugli Appalti Pubblici.
32
Direttiva sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali.
33
Online: http://www.politicheeuropee.it/attivita/18862/appalti-pubblici-pubblicate-nuove-direttive-ue. 34
“Gli appalti pubblici verdi svolgono un ruolo fondamentale nella strategia Europa 2020, giacché costituiscono uno degli strumenti basati sul mercato che possono contribuire alla realizzazione dei suoi obiettivi.” -
Secondo quest’ottica, gli Appalti Pubblici sono considerati fondamentali nel quadro delle politiche dell’Unione Europea, rappresentando allo stesso tempo un fulcro e uno strumento non solo per gli investimenti pubblici e privati in infrastrutture e servizi strategici in condizioni che assicurino un’accresciuta efficienza della spesa generata dalla domanda pubblica di contratti di lavori, servizi e forniture, a fronte di una ridotta disponibilità di risorse, ma anche di ulteriori politiche pubbliche, a proposito delle quali le commesse pubbliche possano rivestire un ruolo strategico, promuovendo l’innovazione, l’accesso al mercato delle Piccole e Medie Imprese (PMI), la tutela ambientale e la
responsabilità sociale35.
In un mondo che cambia, l’Unione Europea si propone di diventare un’economia:
- intelligente;
- sostenibile;
- solidale.
Questi tre obiettivi si rafforzano a vicenda ed intendono agevolare l’Unione Europea e gli Stati membri a raggiungere elevati livelli di occupazione, produttività e coesione sociale. In pratica, entro il 2020, l'Unione si è posta i seguenti cinque ambiziosi obiettivi:
1. Occupazione
o innalzamento al 75% del tasso di occupazione (per la fascia di età
compresa tra i 20 e i 64 anni). 2. Ricerca & Sviluppo
o aumento degli investimenti in ricerca e sviluppo al 3% del PIL
dell'Unione Europea.
Comunicazione della Commissione Europea n. 15/2011 del 27.01.11 – LIBRO VERDE sulla modernizzazione della politica dell’UE in materia di appalti pubblici.
35
N. Torchio, Le nuove direttive europee in materia di appalti e concessioni. Online: http://www.lineeavcp.it/wp-content/uploads/2014/06/leggi-il-documento-completo5.pdf
3. Cambiamenti climatici e sostenibilità energetica
o riduzione delle emissioni di gas serra del 20% (o persino del 30%,
se le condizioni lo permettono) rispetto al 1990;
o 20% del fabbisogno di energia ricavato da fonti rinnovabili;
o aumento del 20% dell’efficienza energetica.
4. Istruzione
o Riduzione dei tassi di abbandono scolastico precoce al di sotto del
10%;
o aumento al 40% dei 30/34enni con un’istruzione universitaria;
5. Lotta alla povertà e all’emarginazione
o almeno 20 milioni di persone a rischio o in situazione di povertà
ed emarginazione in meno.
Fig. 6 – Obiettivi Europa 2020, in sintesi36
Ogni Stato membro dovrà adottare, per ciascuno di questi settori, i propri
obiettivi nazionali37.
Questa riforma della legislazione europea offrirà agli Stati membri l’opportunità di intervenire sulle criticità esistenti e avviare misure di rilancio del
36
Online: http://orpheuspublicaffairs.eu/glossary/2013/03/04/europes-2020-strategy/.
37
settore, primo tra tutti la semplificazione, importante per l’abbattimento dei costi delle imprese, certezza del diritto, ecc.
Tra la priorità da perseguire, rientra l’esigenza di semplificare e consolidare il mercato unico dei prodotti e dei servizi anche attraverso una maggiore apertura del mercato degli Appalti Pubblici e l’attuazione del pacchetto di riforme recentemente adottato ha un ruolo fondamentale per rimuovere le barriere transfrontaliere. Anche l’attuale Presidenza del Consiglio dell’Unione Europea ha sottolineato l’importanza per gli Stati membri di utilizzare le nuove Direttive Appalti per intraprendere riforme dei rispettivi sistemi, in modo da garantire che il
settore degli Appalti possa contribuire pienamente alla ripresa economica38.
L’individuazione del settore degli Appalti Pubblici come uno degli strumenti trasversali per raggiungere gli obiettivi strategici, potrà consentire di creare le condizioni per le imprese di innovare, incoraggiando un uso estensivo del Green Public Procurement (appalti verdi), e supportando il passaggio a un uso più efficiente delle risorse e a un’economia a basso impatto ambientale. La visione strategica principale identifica la necessità di perfezionare il mercato unico, giacché crescita e occupazione si sviluppano in mercati sani e ben collegati, dove la concorrenza e l’accessibilità possano stimolare l’attività imprenditoriale e l’innovazione. Inoltre, le Direttive recepiscono il portato delle sentenze della Corte di giustizia e introducono definizioni giuridiche più dettagliate per chiarire alcuni
concetti di base, al fine di contribuire alla certezza del diritto39.
I principali obiettivi perseguiti dalle Direttive si possono così sintetizzare:
1. Uso più efficiente dei fondi pubblici. Le sfide sono quelle di realizzare
maggiore semplificazione, maggiore flessibilità delle procedure, e attuare procedure corrette;
2. Mercato degli Appalti aperto a livello dell’Unione. Le sfide sono quelle di
realizzare un generalizzato favor verso le PMI e gli offerenti transfrontalieri;
38
Diana Agosti, Capo Dipartimento Politiche Europee. Seminario “Appalti pubblici e nuove direttive europee”, Roma, 13.02.2015.
39
N. Torchio, Le nuove direttive europee in materia di appalti e concessioni. Online: http://www.lineeavcp.it/wp-content/uploads/2014/06.pdf
3. Promuovere l’innovazione, comprensiva della cd. eco-innovazione – definita dalla Commissione (COM (2011) 899 definitivo) “qualsiasi forma d’innovazione che riduce impatti negativi per l’ambiente, aumenta la resistenza alle pressioni ambientali e consente un uso più efficace e responsabile delle risorse naturali”- e la tutela ambientale e la responsabilità sociale. Le sfide sono quelle di realizzare un più vantaggioso rapporto qualità/prezzo nelle acquisizioni pubbliche e maggiori benefici economici ambientali e per la società.
La semplificazione e la flessibilità si attuano attraverso le seguenti principali misure:
- eliminazione della tradizionale distinzione tra cosiddetti servizi prioritari e
non prioritari (servizi di tipo A o B), con individuazione di norme specifiche per i servizi sociali e per specifici servizi;
- un più ampio ventaglio di strumenti a disposizione;
- promozione comunicazioni elettroniche e appalti elettronici e
aggregazione della domanda;
- modernizzazione delle procedure;
- lotta alle prassi commerciali scorrette40.
È importante segnalare che queste nuove Direttive si contraddistinguono per l’attenzione che il legislatore europeo ha dedicato ad alcuni obiettivi, che possono essere perseguiti attraverso le procedure di gara relative agli Appalti Pubblici ed alle concessioni: uno dei più rilevanti è l’impulso alla partecipazione al sistema dei contratti pubblici delle PMI.
L’attenzione che l’UE pone alle PMI non deve meravigliare. Il ruolo di tali Imprese nel mercato europeo ed il loro contributo alla creazione di ricchezza ed occupazione sono stati sottolineati con sempre maggiore evidenza a partire dal 2000 (con l’adozione, in data 13 giugno, da parte del Consiglio Europeo, della
40
“Carta per le piccole e medie imprese”) e per tutto il corso del decennio appena trascorso: basti ricordare l’adozione della COM/2008/394 def., “Uno «Small Business Act» per l’Europa”; della COM/2011/78 def., “Riesame dello «Small Business Act» per l’Europa”; della SEC/2008/2193, “Codice europeo di buone
pratiche per facilitare l’accesso delle PMI agli appalti pubblici”41.
La volontà di promuovere l’effettiva partecipazione delle PMI al sistema degli Appalti Pubblici e delle concessioni ha portato il legislatore europeo a:
- predisporre un quadro giuridico nel quale possano essere inserite
procedure “PMI friendly”, tese a semplificare la pubblicazione dei bandi di gara e ad accrescere l’efficacia e la trasparenza delle procedure di Appalto e di concessione;
- incoraggiare la suddivisione e la suddivisibilità degli Appalti (anche quelli
“sopra-soglia” di dimensioni contenute) in lotti più piccoli;
- agevolare la disarticolazione del ciclo produttivo degli appaltatori e dei
concessionari pubblici attraverso il ricorso al subappalto, anche grazie a previsioni quali quelle che introducono la possibilità di pagamento diretto
da parte delle stazioni appaltanti a favore dei subappaltatori42.
Il favor nei confronti delle PMI si attua attraverso le seguenti principali misure:
- suddivisione degli appalti in lotti;
- individuazione dei requisiti di partecipazione pienamente rispettosi del
principio di proporzionalità e divieto di imporre requisiti di fatturato per un importo superiore al doppio del valore dell’appalto;
41
Vedi la SEC/1991/1286, “Verso un mercato europeo dei subappalti”. Sul tema, M. Cozzio, Le nuove direttive appalti e l’accesso delle piccole e medie imprese al mercato degli appalti pubblici. Online: www.osservatorioappalti.unitn.it.
42
S. Costantini, Il subappalto nelle recenti direttive europee in materia di appalti pubblici e concessioni. Online: http://www.diprist.unimi.it/reti_impresa/papers/13.pdf.
- pagamento diretto dei subappaltatori43.
Accanto a questi aspetti, centrale si pone anche l’esigenza di innovazione e di tutela ambientale e responsabilità sociale, il cui raggiungimento si ritiene conseguibile attraverso le seguenti principali misure:
- introdurre il calcolo dei costi del ciclo di vita e del processo di produzione
all’interno delle variabili da prendere in considerazione per l’aggiudicazione dell’Appalto;
- sanzionare le violazioni degli obblighi derivanti dal diritto del lavoro, di
previdenza sociale e dell’ambiente;
- introdurre il partenariato per l’innovazione.
Ancora, all’interno della nuove Direttive, possiamo ritrovare degli ammodernamenti al modus operandi finora seguito, secondo le seguenti parole chiave:
- FLESSIBILITÀ
Accanto alle tradizionali procedure (aperta e ristretta, per le quali la riformulazione prevede un maggior grado di dettaglio per quanto attiene alle definizioni e alla procedura) il ventaglio degli strumenti d’individuazione del contraente si amplia con le modifiche apportate alla procedura negoziata previa pubblicazione, ora definita procedura competitiva con negoziato con pubblicazione -prevista solo dalla direttiva 2014/24/UE- i cui presupposti sono equiparati a quelli del dialogo competitivo, e il partenariato per l’innovazione, una nuova forma di procedura per gli appalti innovativi, per commesse il cui oggetto non è disponibile sul mercato. Rimane, subordinata a determinate condizioni, la
procedura negoziata senza previa pubblicazione44;
43
N. Torchio, Le nuove direttive europee in materia di appalti e concessioni. Online: http://www.lineeavcp.it/wp-content/uploads/2014/06/leggi-il-documento-completo5.pdf
44
N. Torchio, Le nuove direttive europee in materia di appalti e concessioni. Online: http://www.lineeavcp.it/wp-content/uploads/2014/06/leggi-il-documento-completo5.pdf
- SEMPLIFICAZIONE
Maggiore spinta verso l’uso di comunicazione elettronica, appalti elettronici ed aggregazione della domanda;
- AMMODERNAMENTO DELLE PROCEDURE
• Riduzione dei termini di ricezione delle offerte;
• possibilità di verificare le offerte prima di verificare che siano asseti
cause di esclusione;
• ampliamento delle possibilità di ricorso al soccorso istruttorio;
• possibilità di consultazioni di mercato da parte delle Stazioni
Appaltanti prima del Bando di gara;
• introduzione del Documento di Gara Unico Europeo (DGUE),
attraverso cui gli operatori economici possano dichiarare il possesso dei requisiti di partecipazione nel mercato unico;
• privilegio del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, a
discapito del criterio al massimo ribasso, per cui comunque occorrerà effettuare il calcolo del costo del ciclo di vita dell’intervento.
- CORRETTEZZA DELLE PROCEDURE
Lotta alla corruzione e ricorso a misure di prevenzione.
- AUMENTO COMPETITIVITÀ TRA LE IMPRESE: LIMITI AL FATTURATO
RICHIESTO
Non potrà essere richiesto all’operatore economico un requisito di fatturato superiore al doppio dell’importo dell’appalto.
- INTRODUZIONE CALCOLO COSTI DEL CICLO DI VITA45
45
Dovranno essere presi in considerazione, da un lato, i costi sostenuti dall’amministrazione aggiudicatrice (costi di acquisizione, costi correlati all’utilizzo, costi di manutenzione e costi di fine vita) e, dall’altro, i costi relativi alle esternalità ambientali, (costi di emissione e di attenuazione dei cambiamenti climatici).
- INTEGRAZIONE REQUISITI AMBIENTALI, SOCIALI E DEL LAVORO
Il rispetto di tali requisiti sarà valutato dalle stazioni appaltanti in fase di selezione, di aggiudicazione, di verifica dell’offerta anomala, nonché nei riguardi del subappaltatore.
In sintesi, quindi, le nuove Direttive in materia di Appalti Pubblici e concessioni dovrebbero assicurare una qualità ed un rapporto qualità-prezzo superiori rispetto a quelli raggiunti con l’applicazione delle Direttive superate.
Inoltre, sembrerebbe più fattibile per le PMI (piccole e medie imprese) avere la possibilità di presentare le proprie offerte, con disposizioni più severe in materia di subappalto ad ulteriore tutela.
Fig. 7 - Esempi di altri criteri per il calcolo del ciclo di vita46
46
Online:http://www.minambiente.it/sites/default/files/archivio/allegati/GPP/conferenza_ economia_sostenibile_kracun_25112014.pdf.
1.1.4 Il GPP in Italia47
Dalla fine degli anni ’90, con Il Libro Verde “Gli appalti pubblici nell’Unione Europea” del 1996, la Commissione Europea ha progressivamente aumentato la propria attenzione verso lo strumento del GPP (Green Public Procurement - Acquisti Pubblici Verdi).
Il GPP è uno strumento di politica ambientale volontario che intende favorire lo sviluppo di un mercato di prodotti e servizi a ridotto impatto ambientale, attraverso la leva della domanda pubblica.
Abbiamo già introdotto prima il concetto di prodotti “ambientalmente preferibili” e possiamo dire che si tratti di quelli meno energivori, costituiti da materiale riciclato e/o privi di sostanze nocive, di facile riciclabilità, di maggior durata oppure che siano risultato di processi produttivi meno impattanti.
Dato il peso rilevante degli Acquisti Pubblici sull’intero sistema economico dei Paesi Europei (si ricorda che, in base alle stime della Commissione Europea, la spesa pubblica nei paesi membri per l’acquisto di beni, servizi e lavori ammonta annualmente a circa il 19% del relativo PIL), è evidente l’efficacia del GPP nel promuovere le condizioni per favorire la diffusione di un modello di produzione e consumo sostenibile.
Per questo motivo, già dal 2003, il GPP è stato riconosciuto dalla Commissione Europea uno strumento cardine della Politica Integrata dei Prodotti, nell’ambito della relativa Comunicazione COM 2003/302 . In tale comunicazione, venivano invitati gli stati membri ad adottare dei Piani d’azione nazionali sul GPP per assicurarne la massima diffusione.
Per rispondere in modo più concreto al vivace contesto politico in cui ci collochiamo oggi (ricordiamo le nuove Direttive Europee di inizio anno) ed in riferimento agli oneri che gli stati membri si assumono in tema di GPP, la
47
Commissione europea ha emanato una Comunicazione48, denominata "Acquisti pubblici per un ambiente migliore", che accompagna il Piano d’Azione europeo sul consumo e sulla produzione sostenibili e sulla politica industriale sostenibile
(SCP/SIP)49, fornendo quindi un’ulteriore spinta verso la diffusione del GPP,
prescrivendo precisi target quantitativi, indicatori e sistemi di monitoraggio comuni a tutta l’Unione Europea e proponendo come obiettivo da conseguire entro il 2020 il 50% di acquisti “verdi” (sia come numero di Appalti che come volume di acquisti).
Fig. 8 – Homepage del sito dedicato al GPP dall’UE50
Per quanto sopra, quindi, possiamo dire a buona ragione che gli Appalti Pubblici verdi svolgono un ruolo fondamentale nella strategia Europa 2020, giacché costituiscono uno degli strumenti basati sul mercato che possono
contribuire alla realizzazione dei suoi obiettivi51.
48
Comunicazione n.400 del 16 giugno 2008 – COM (2008) 400.
49
Comunicazione n.397 del 16 giugno 2008 – COM (2008) 397.
50
Online: http://ec.europa.eu/environment/gpp/index_en.htm.
51
Comunicazione della Commissione Europea n. 15/2011 del 27.01.11 – LIBRO VERDE sulla modernizzazione della politica dell’UE in materia di appalti pubblici.
L’Italia, con il D.Lgs. 163/2006 (Codice dei Contratti Pubblici), ha recepito le Direttive comunitarie ed ha fornito, in qualche passaggio, input ancor più vigorosi di quelli di matrice comunitaria. In particolare, l’art. 2 stabilisce la possibilità di “subordinare il principio di economicità, a criteri ispirati da esigenze sociali, dalla tutela dell’ambiente e della salute e dalla promozione dello sviluppo sostenibile”.
Infatti, l’art. 68 introduce nel nostro ordinamento l’obbligo di definire le specifiche tecniche “Ogniqualvolta sia possibile”, “in modo da tenere conto dei criteri di accessibilità per i soggetti disabili, di una progettazione adeguata per tutti gli utenti, della tutela ambientale”.
Successivamente, con l’emanazione del Decreto Interministeriale di approvazione del Piano d’Azione Nazionale sul Green Public Procurement, che fa seguito alla delega conferita al governo dall’art. 1, comma 1126 della L. 296/2006 (finanziaria per l’anno 2007), è stato delineato anche a livello nazionale un quadro di riferimento complessivo utile a facilitare l’adozione e l’implementazione di pratiche GPP sia dal punto di vista tecnico che metodologico.
1.1.4.1. Il Piano di Azione Nazionale per il GPP (PAN GPP) e la definizione dei Criteri Ambientali Minimi (CAM)
Una delle conseguenze principali che la sopraccitata Comunicazione della Commissione Europea “Politica integrata dei prodotti, sviluppare il concetto di
ciclo di vita ambientale”52 ha determinato nel nostro ambito nazionale è che il
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ha elaborato, attraverso un ampio processo di consultazione con enti locali e parti interessate e con la collaborazione degli altri Ministeri Competenti (Economia e Finanze e Sviluppo Economico) e degli enti e strutture tecniche di supporto (CONSIP, ENEA,
52
COM(2003)302: “… a dotarsi di piani d’azione accessibili al pubblico per l’integrazione delle esigenze ambientali negli appalti pubblici … elaborati per la prima volta nel 2006 …”.
ISPRA, ARPA), il “Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi della
Pubblica Amministrazione" (da ora in poi PAN GPP)53.
Tale Piano è stato adottato con il Decreto Interministeriale dell’11 aprile
200854 e si pone come finalità quella di promuovere la conoscenza e la
propulsione all’adesione ai principi del GPP da parte di tutti gli Enti Pubblici nazionali, in modo da incoraggiarne appieno l’applicazione, con il conseguente ottenimento di benefici in termini economici ed ambientali.
Il PAN GPP è stato aggiornato nel 2013, con apposito Decreto55, e delinea
un quadro generale sui principi e le azioni tipici del Green Public Procurement, definendo gli obiettivi nazionali ed individuando le categorie di beni, servizi e lavori di intervento prioritarie per gli impatti ambientali e i volumi di spesa, sulla base dei quali definire i “Criteri Ambientali Minimi” (da ora in poi CAM).
All’interno del PAN GPP, possiamo individuare tre principali obiettivi: • Efficienza e risparmio nell’uso delle risorse (in particolare,
energia ed emissioni di CO2);
• Riduzione dell’uso di sostanze pericolose; • Riduzione quantitativa dei rifiuti prodotti. E due approcci particolari:
• Il principio della dematerializzazione della nostra economia, ovvero la riduzione degli sprechi e ottimizzazione delle risorse impiegate (materiali ed energetiche);
• la diffusione di modelli di acquisto e di consumo attenti agli impatti ambientali e all’uso di risorse attraverso pratiche di buona gestione.
53
Online: http://www.minambiente.it/pagina/il-piano-dazione-nazionale-il-gpp-pan-gpp.
54
G.U. n. 107 dell'8 maggio 2008.
55
Inoltre, possiamo individuare alcune grandi potenzialità del GPP come di seguito elencate:
1. PROMUOVE la diffusione di modelli di acquisto e di consumo
sostenibili;
2. FAVORISCE la razionalizzazione della spesa pubblica;
3. AGEVOLA l’inserimento delle considerazioni ambientali all’interno
delle altre politiche e strategie perseguite dall’Ente Pubblico;
4. STIMOLA le Imprese ad investire nell’innovazione dei propri
processi, nonché a proporre soluzioni eco innovative;
5. RIDUCE gli impatti ambientali dei consumi;
6. FAVORISCE il controllo degli aspetti sociali all’interno del processo
produttivo.
In Italia, il Green Public Procurement non è obbligatorio, ma esistono diverse norme che ne sollecitano l’adozione, stabilendo dei requisiti specifici per l’acquisto di determinati prodotti o servizi.
L’Italia si è dotata del Piano d’Azione Nazionale56 (PAN GPP) nel 2008,
aggiornato nel 2013, ed ha definito i CAM (Criteri Ambientali Minimi) da utilizzare negli Appalti Pubblici per l’acquisto di diverse tipologie di prodotti/servizi.
Ma ancora lunga è la strada percorrere.
Come noto, oggi in Italia, i principali strumenti normativi vigenti di riferimento per gli Appalti Pubblici sono rappresentati dal Codice degli Appalti (D. Lgs. 163/2006 e ss.mm.ii.) e dal suo Regolamento di attuazione (D.P.R. 207/2010 e ss.mm.ii.).
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