SENTENZA DELLA C O R T E 25 febbraio 1988 *
Nella causa 238/86,
Regno dei Paesi Bassi, rappresentato dai sigg. A. Bos, consigliere giuridico ad inte- rim presso il ministero degli affari esteri, e G. M. Borchardt, consigliere giuridico aggiunto presso il ministero degli affari esteri, in qualità di agente, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede della sua ambasciata,
ricorrente, contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Robert C. Fischer, in qualità di agente, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig. Georges Kremlis, membro del suo servizio giuridico, edificio Jean Monnet, Kirchberg,
convenuta, avente ad oggetto una domanda di annullamento parziale della decisione della Commissione Io luglio 1986, n. 86/443, relativa alla liquidazione dei conti presen- tati dal regno dei Paesi Bassi per le spese dell'esercizio 1982, finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione « garanzia », in quanto essa esclude dal finanziamento talune spese in materia di aiuti al latte scremato in polvere destinato all'alimentazione dei vitelli (GU L 256, pag. 29),
LA C O R T E ,
composta dai signori G. Bosco, presidente di sezione f. f. di presidente, J. C. Moi- tinho de Almeida, presidente di Sezione, T. Koopmans, U. Everling, Y. Galmot, C. Kakouris e F. Schockweiler, giudici,
avvocato generale: J. L. da Cruz Vilaça cancelliere: D. Louterman, amministratore
* Lingua processuale: l'olandese.
vista la relazione d'udienza e a seguito della trattazione orale del 20 ottobre 1987,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 17 dicembre 1987,
ha pronunziato la seguente
Sentenza
1 Con atto depositato in cancelleria il 9 settembre 1986, il regno dei Paesi Bassi ha presentato, a norma dell'art. 173, comma 1, del trattato CEE, un ricorso inteso all'annullamento della decisione della Commissione Io luglio 1986, n. 86/443, re- lativa alla liquidazione dei conti presentati dal regno dei Paesi Bassi per le spese finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (in prosie- guo: « FEAOG »), sezione « garanzia », per l'esercizio 1982 (GU L 256, pag. 29), in quanto essa esclude dal finanziamento comunitario talune spese in materia di aiuti al latte scremato trasformato in alimenti composti e al latte scremato in pol- vere destinato all'alimentazione dei vitelli, per un importo di 27 214 850,08 HFL.
2 Al fine di assicurare il rispetto delle disposizioni del regolamento della Commis- sione 26 luglio 1979, n. 1725, relativo alle modalità di concessione degli aiuti al latte scremato trasformato in alimenti composti ed al latte scremato in polvere de- stinato all'alimentazione dei vitelli (GU L 199, pag. 1), l'art. 10 del regolamento sopramenzionato impone agli Stati membri di adottare un certo numero di misure di controllo, ed il n. 2 dell'art. 10 fissa le modalità del controllo per quanto ri- guarda l'utilizzazione del latte scremato e del latte scremato in polvere nella fab- bricazione di alimenti composti.
3 L'art. 10, n. 2, lett. b), stabilisce che i controlli sulle imprese interessate si svolgono in loco e riguardano, in particolare, le condizioni di fabbricazione accertate me- diante:
— un esame delle materie prime utilizzate,
— il controllo delle entrate e uscite di prodotti,
— il prelievo di campioni, e
— verifiche concernenti la tenuta della contabilità specifica.
4 L'art. 10, n. 2, lett. c), stabilisce, in un Io comma, che i controlli in loco sono frequenti e imprevisti, vengono effettuati almeno una volta ogni 14 giorni di fab- bricazione e, per il resto, la loro frequenza viene decisa tenendo conto in partico- lare dell'entità dei quantitativi di latte scremato in polvere utilizzato dall'impresa interessata e della frequenza del controllo approfondito della sua contabilità a norma della lett. d); in un 2° comma si prescrive che le imprese che non utilizzano latte scremato o latte scremato in polvere in modo permanente comunichino il loro programma di fabbricazione all'organismo di controllo dello Stato membro inte- ressato affinché questo organismo possa disporre i relativi controlli. Alla lett. d) si stabilisce che i controlli in loco sono completati da un controllo approfondito e imprevisto dei documenti commerciali e della contabilità di magazzino specifica di cui all'art. 8 del regolamento, e che questo controllo complementare viene effet- tuato almeno ogni 12 mesi. La lett. e) stabilisce che, se il controllo complementare viene eseguito almeno ogni 3 mesi, la frequenza dei controlli in loco può essere ridotta da almeno un controllo ogni 14 giorni ad almeno un controllo ogni 28 giorni di fabbricazione.
5 Nella relazione di sintesi del 22 ottobre 1984, relativa al risultato del controllo per la liquidazione dei conti del FEAOG, sezione « garanzia », per gli esercizi 1980 e 1981, la Commissione ha previsto per il Regno dei Paesi Bassi una correzione delle spese di 3 060 405,36 HFL per il 1981. Era stato accertato, relativamente all'esame di un'impresa, che il controllo successivo a quello effettuato il 14 settembre 1981 era avvenuto solo il 3 novembre 1981, mentre avrebbe dovuto aver luogo, secondo la Commissione, al più tardi 28 giorni dopo, cioè I ' l l ottobre 1981. Di conse- guenza, il periodo 12 ottobre 1981-2 novembre 1981 non è stato preso in conside- razione per il finanziamento.
6 In base ai dati dell'addendum 1, del 15 aprile 1985, alla relazione di sintesi, i Paesi Bassi avevano optato, fino a febbraio-marzo 1981, per le grandi imprese che rap-
presentavano, in quell'epoca, più del 9 0 % della produzione, per un controllo ogni 14 giorni, con un controllo approfondito annuale, mentre le altre imprese venivano controllate ogni 28 giorni, con un controllo approfondito trimestrale. A decorrere dal febbraio-marzo 1981, quest'ultimo sistema veniva applicato a tutte le imprese.
Sulla base di una verifica in loco effettuata a seguito dell'accertamento della rela- zione di sintesi, i servizi della Commissione constatavano per il resto altri casi di superamento di termine. Le correzioni alle quali sono allora pervenuti i servizi della Commissione sono di 66 167 616,62 HFL per il 1980 e di 19 324 624,21 HFL per il 1981. L'addendum 1 alla relazione di sintesi espone dettagliatamente il ragio- namento ed il calcolo che giustificano le correzioni sopramenzionate.
7 Nell'addendum 3 del 24 maggio 1985 alla relazione di sintesi, i servizi competenti suggerivano alla Commissione, in considerazione dei risultati dei controlli trime- strali a posteriori effettuati nel 1985 dai Paesi Bassi e tenuto conto del fatto che le analisi di campioni non erano risultate anomalie, di esaminare la possibilità di assi- milare la gestione olandese all'applicazione del regime di controllo contemplato dall'art. 10, n. 2, lett. e), del regolamento n. 1725/79. I servizi della Commissione calcolavano che, se questa ipotesi fosse stata presa in considerazione, le correzioni dell'addendum 1 avrebbero dovuto essere sostituite come segue:
1980: 6 482 249,09 HFL, 1981: 19 324 624,21 HFL.
s Con la decisione n. 85/463, la Commissione rifiutava di riconoscere a carico della sezione « garanzia » del FEAOG, per l'esercizio 1980, un importo di 66 167 616,62 HFL con la decisione n. 85/464, la Commissione rifiutava di riconoscere, per l'esercizio 1981, un importo di 19324624,21 HFL. Tali cifre corrispondono a quelle dell'addendum 1, in data 15 aprile 1985, alla relazione di sintesi.
9 La stessa difficoltà si presentava per la liquidazione dei conti dell'esercizio 1982.
Una concertazione era intervenuta tra il regno dei Paesi Bassi ed i servizi della Commissione per la relazione di sintesi del FEAOG del 15 gennaio 1986. In tale relazione di sintesi la Commissione rileva che il sistema di controllo descritto al punto 3.3.2.1 della relazione di sintesi del 1980/1981 era stato applicato nei Paesi Bassi fino al 30 aprile 1984 e che la posizione dei servizi della Commissione, così
come definita al punto 3.3.1.1 a 5) dell'addendum 1 alla relazione di sintesi 1980/1981 non è cambiata; che risulta dall'esame delle informazioni ricevute che, per il 1982 si è pervenuti ad una correzione di 27 214 850,08 HFL.
10 Con la sua decisione n. 86/443, la Commissione rifiutava di riconoscere a carico della sezione « g a r a n z i a » del FEAOG un importo di 27 214 850,08 HFL. Tale decisione costituisce oggetto del ricorso.
11 Contro la decisione impugnata, il regno dei Paesi Bassi deduce tre mezzi:
— la violazione di forme sostanziali per motivazione insufficiente,
— la violazione del combinato disposto del regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729/70, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), e del regolamento della Commissione n. 1725/79,
— la violazione del principio di proporzionalità.
1 2 Per una più ampia esposizione dei fatti, del procedimento e dei mezzi ed argo- menti delle parti, si rinvia alla relazione d'udienza. Questi elementi del fascicolo vengono riportati in prosieguo solo nella misura necessaria alle deduzioni della Corte.
Sulla violazione di forme sostanziali
1 3 Con il suo primo mezzo, il regno dei Paesi Bassi sostiene che la decisione impu- gnata non è sufficientemente motivata alla luce dell'art. 190 del trattato CEE. Esso ammette che vi è stata una concertazione con la Commissione a proposito della relazione di sintesi; esso sostiene tuttavia che, tenuto conto delle notevoli diffe- renze tra la relazione di sintesi del 1980/1981 e gli addendum, la Commissione avrebbe dovuto chiarire nella decisione impugnata, per il resto priva di un'ade- guata motivazione, su quale base essa avrebbe finalmente operato la sua scelta.
Essa non potrebbe limitarsi a constatare nel quarto considerando della decisione,
che, in seguito ai controlli effettuati, una frazione delle spese dichiarate non soddi- sfa le condizioni del regolamento n. 729/70 e non può, di conseguenza essere finanziata e che lo Stato membro è stato informato dettagliatamente di questa de- trazione ed ha potuto esprimere la propria posizione al riguardo.
1 4 La Commissione sostiene che la motivazione delle decisioni del FEAOG non de- v'essere ricercata unicamente nel testo delle decisioni, ma anche nei risultati della procedura di consultazione e che essa non è obbligata a fornire in queste decisioni i motivi per i quali non si conforma ad un suggerimento dei suoi servizi. Risulta dalla relazione di sintesi del 1982 che la motivazione della decisione di cui trattasi è esattamente la stessa di quella che è stata esposta nella relazione di sintesi del 1980/1981 e che un semplice rinvio a tale relazione sarebbe sufficiente.
15 Secondo una giurisprudenza costante la portata dell'obbligo di motivazione, san- cito dall'art. 190 del trattato CEE, dipende dalla natura dell'atto di cui trattasi e dal contesto entro il quale esso è stato adottato.
16 Nella fattispecie è pacifico che il governo dei Paesi Bassi è stato strettamente asso- ciato al processo di elaborazione della decisione impugnata e conosceva perfetta- mente le ragioni per cui la Commissione riteneva di non dover porre a carico del FEAOG gli importi controversi. Il rinvio alla relazione di sintesi del 1980/1981 e all'addendum 1 di tale relazione dimostra che la Commissione ha adottato le sue decisioni sulla base della posizione definita nell'addendum 1, che ha motivato in modo chiaro e dettagliato gli importi di cui trattasi. D'altro canto, l'obbligo di motivare si riferisce alle decisioni effettivamente adottate e, in queste decisioni, la Commissione non è tenuta a chiarire le ragioni per cui essa non ha preso in consi- derazione un suggerimento dei suoi servizi. Ad ogni modo, il Governo dei Paesi Bassi ha dovuto rendersi conto che tale suggerimento non era compatibile con il testo del regolamento.
17 Stando così le cose, e nel particolare contesto dell'elaborazione delle decisioni re- lative alla liquidazione dei conti, la motivazione della decisione impugnata dev'es- sere ritenuta sufficiente.
Sulla violazione del combinato disposto dei regolamenti n. 729/70 e n. 1725/79 18 Con il suo secondo mezzo, il regno dei Paesi Bassi sostiene che la Commissione si
basa su un'interpretazione erronea dell'art. 10, n. 2, lett. c), del regolamento n.
1725/79. Secondo il ricorrente, l'espressione « almeno una volta ogni 14 giorni di fabbricazione » non significa, come sostiene la Commissione, che non possono pas- sare più di 14 giorni fra due controlli, ma che nel corso di ogni periodo di 14 giorni di fabbricazione dev'essere effettuato almeno un controllo. L'espressione
« almeno un controllo ogni 28 giorni di fabbricazione » di cui all'art. 10, n. 2, leu.
e), dovrebbe essere interpretata analogamente. Il ricorrente contesta alla Commis- sione anche il fatto di non averlo ammesso ad un controllo a posteriori dei docu- menti amministrativi alle condizioni di cui all'art. 10, n. 2, lett. e), del regolamento n. 1725/79, così come sarebbe stato proposto nell'addendum 3 della relazione di sintesi 1980/81; controlli effettuati nel 1985 avrebbero accertato che non era stata commessa nessuna irregolarità nelle imprese interessate. Il regno dei Paesi Bassi addebita inoltre alla Commissione di non consentirgli, come avverrebbe per l'im- presa nella quale siano state commesse irregolarità, di provare con un'indagine speciale che l'infrazione riguarda un quantitativo meno elevato di quello risultante dall'art. 9, n. 4, del regolamento menzionato.
19 Quanto all'interpretazione dell'espressione «almeno una volta ogni 14 giorni di fabbricazione » di cui all'art. 10, n. 2, lett. c), comma 1, del regolamento n.
1725/79, bisogna rilevare che il comma 2 della disposizione menzionata impone alle imprese che non utilizzano latte scremato o latte scremato in polvere in modo permanente di comunicare il loro programma di fabbricazione all'ente di controllo dello Stato membro interessato affinché questo ente possa disporre i relativi con- trolli. Ne deriva che il comma 1 della disposizione di cui trattasi riguarda le im- prese che utilizzano il latte scremato o il latte scremato in polvere in modo conti- nuo, senza intervalli o interruzione dei cicli di produzione. L'espressione « una volta ogni 14 giorni » non può quindi riguardare periodi autonomi di produzione di 14 giorni e significa come sostiene giustamente la Commissione, che non de- vono passare più di 14 giorni di fabbricazione tra due controlli. Tale intepreta- zione consente anche di assicurare perfettamente il carattere imprevisto dei con- trolli. La prima parte del secondo mezzo del ricorrente non è di conseguenza fon- data.
20 Per quanto riguarda la possibilità di regolarizzare in parte la situazione a poste- riori mediante controlli su documenti, è importante constatare che, nell'ambito del
summenzionato art. 10, il controllo in loco delle imprese ed il suo complemento, il controllo dei documenti commerciali e della contabilità di magazzino specifica, fanno parte di un meccanismo di controllo unico le cui due parti sono destinate a completarsi reciprocamente. Come la Commissione ha fatto presente in modo con- vincente, la coesistenza nel tempo dei due tipi di controllo è indispensabile per consentire l'accertamento delle possibili irregolarità, dato che né il controllo in loco né il controllo documentale possono fornire da solo una garanzia sufficiente del rispetto delle disposizioni comunitarie. D'altro canto, i controlli documentali ex post non possono far scoprire le irregolarità, che avrebbero potuto risultare solo dal controllo in loco alle condizioni contemplate dal regolamento.
21 Bisogna sottolineare inoltre che le disposizioni del regolamento n. 1725/79 devono essere applicate in modo uniforme in tutti gli Stati membri e devono avere, per quanto possibile, la stessa efficacia su tutto il territorio della Comunità. Un con- trollo a posteriori diverso da quello contemplato dal regolamento non può quindi sostituire il sistema di controllo contemplato.
22 Con la terza parte del secondo mezzo, il ricorrente contesta alla Commissione il fatto di non avergli dato la possibilità, che è riconosciuta alle imprese in difetto, di ottenere, sulla base dell'art. 9, n. 4, del regolamento n. 1725/79, mediante un'inda- gine speciale, una riduzione dell'importo il cui finanziamento viene rifiutato. A tal riguardo, è sufficiente constatare che l'art. 9, n. 4, sopramenzionato, si riferisce alla presunzione che l'inosservanza da parte dell'impresa interessata delle disposi- zioni relative all'aiuto riguarda la totalità del latte scremato o del latte scremato in polvere utilizzati durante tutto il periodo compreso tra la data dell'ultimo controllo che non ha dato luogo ad osservazioni e la data del primo controllo con il quale è accertato che l'impresa si conforma nuovamente alle disposizioni del regolamento n. 1725/79. Nella fattispecie tuttavia, il rifiuto del finanziamento da parte del FEAOG è basato sulla constatazione che il regno dei Paesi Bassi non ha applicato le misure di controllo stabilite nel corso dei periodi di cui trattasi. Tale parte del mezzo non può quindi essere accolta.
23 Da quanto sopra deriva che il secondo mezzo non è fondato in alcuna delle sue parti e che gli interventi di cui trattasi non sono stati effettuati in conformità alla disciplina comunitaria nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli, così come richiede l'art. 3 del regolamento n. 729/70.
Sulla violazione del principio di proporzionalità
24 Col terzo mezzo il regno dei Paesi Bassi sostiene che la Commissione ha agito in violazione del principio di proporzionalità decidendo una riduzione delle spese sproporzionata rispetto agli illeciti commessi. La Commissione avrebbe constatato un certo numero di vizi di procedura, ma avrebbe potuto persuadersi nel frat- tempo, tenuto conto dei controlli dei documenti commerciali, che non vi era mo- tivo di presumere che fossero state commesse irregolarità sostanziali.
25 Per l'esame di tale mezzo bisogna ricordare che secondo una giurisprudenza co- stante (sentenza della Corte 7 febbraio 1979, 11/76, Paesi Bassi/Commissione, Race. 1979, pag. 245) le disposizioni degli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70 permettono alla Commissione di porre a carico del FEAOG solo gli importi corri- sposti in conformità alle norme emanate per i vari settori dell'agricoltura, lasciando a carico degli Stati membri qualsiasi altro importo, ed in particolare quelli che le autorità nazionali abbiano a torto ritenuto di poter pagare nell'ambito dell'orga- nizzazione comune dei mercati.
26 Nella sentenza 14 gennaio 1981 (causa 819/79, Repubblica federale di Germania/
Commissione, Race. 1981, pag. 21), la Corte ha sottolineato che le decisioni della Commissione relative alla liquidazione dei conti per le spese finanziate dal FEAOG hanno lo scopo di accertare e di dichiarare che le spese sono state effet- tuate dagli organi nazionali in conformità alle disposizioni comunitarie. Nei casi in cui la normativa comunitaria subordina la corresponsione dell'aiuto al fatto che siano state osservate talune formalità di prova o di controllo, l'aiuto corrisposto non tenendo conto di tale condizione non è conforme al diritto comunitario e la relativa spesa non può quindi essere posta a carico del FEAOG, anche se è dimo- strato che non è stata commessa alcuna irregolarità sostanziale.
27 Nella fattispecie, la stretta osservanza dei controlli delle imprese interessate costi- tuisce una condizione essenziale per la concessione degli aiuti di cui trattasi, in quanto il rafforzamento delle misure di controllo, in base al secondo e al quarto considerando del regolamento n. 1725/79, costituisce uno degli scopi principali di tale regolamento.
28 Da quanto precede risulta che la decisione impugnata non ha violato il principio di proporzionalità.
29 Occorre quindi respingere integralmente il ricorso del regno dei Paesi Bassi.
Sulle spese
30 Ai sensi dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condan- nato alle spese. Il regno dei Paesi Bassi è risultato soccombente e va quindi con- dannato alle spese.
Per questi motivi,
LA C O R T E dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Il regno dei Paesi Bassi è condannato alle spese.
Bosco Moitinho de Almeida Koopmans
Everling Galmot Kakouris Schockweiler
Così deciso e pronunziato a Lussemburgo, il 25 febbraio 1988.
Il cancelliere J.-G. Giraud
Il presidente A. J. Mackenzie Stuart
