Piano triennale della
prevenzione della corruzione e della trasparenza
Aggiornamento 2019 – 2021
Educare alla legalità
Elenco Allegati:
Allegato n.1 Programma triennale per la trasparenza e l’integrità 2019-2021
Allegato n.2 Misure di prevenzione della corruzione Allegato n.3 Obblighi di Pubblicazione
Adottato con delibera n.58 del 28/01/2018
Sommario
Sommario ... 2
1 NORMATIVA DI RIFERIMENTO ... 6
2 INTRODUZIONE ... 10
2.1 Teoria delle finestre rotte ... 10
3 IL SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE ... 12
3.1 IL SISTEMA SANITARIO NELLA REGIONE BASILICATA ... 12
3.2 IL CONTESTO INTERNAZIONALE E L’EVOLUZIONE DEI PROCESSI CORRUTTIVI IN SANITÀ ... 16
3.3 LA CORRUZIONE NELLA SANITÀ ITALIANA ... 19
3.4 PARTICOLARI CRITICITÀ DEL SETTORE ... 22
3.5 I FATTORI DI CORRUZIONE IN SANITÀ ... 22
4 PIANO TRIENNALE DI PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE DELL'IRCCS CROB. ... 25
4.1 OGGETTO, FINALITÀ ED AMBITO DI APPLICAZIONE DEL P.T.P.C.T. DELL'IRCCS CROB ... 28
5 ANALISI DEL CONTESTO ESTERNO ... 31
5.1 ANALISI DEL CONTESTO ESTERNO DA UN PUNTO DI VISTA CRIMINOLOGICO ... 32
6 IL CONTESTO INTERNO ... 39
6.1 ORGANIZZAZIONE ... 39
6.2 POSTI LETTO ... 41
6.3 RISORSE UMANE ... 42
6.4 RISORSE, EFFICIENZA ED ECONOMICITÀ ... 43
7 I SOGGETTI DELL'ISTITUTO COINVOLTI NEL PROCESSO DI PREVENZIONE E REPRESSIONE DELLA CORRUZIONE ... 46
7.1 IL DIRETTORE GENERALE ... 46
7.2 IL RESPONSABILE DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE ... 47
7.3 FUNZIONI DEL RESPONSABILE DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE ... 49
7.4 RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA E DISCIPLINARE DEL RESPONSABILE DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE ... 53
7.5 I REFERENTI DEL RESPONSABILE DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE ... 54
7.6 INDIVIDUAZIONE DEI REFERENTI DEL RESPONSABILE DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE E DEGLI ALTRI SOGGETTI TENUTI A RELAZIONARE AL RESPONSABILE ... 55
7.7 FUNZIONI DEI REFERENTI DEL RESPONSABILE DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE... 55
7.8 ORGANISMO INDIPENDENTE DI VALUTAZIONE (O.I.V.) ... 57
7.9 L'UFFICIO PROCEDIMENTI DISCIPLINARI – U.P.D. ... 59
7.10 TUTTI I DIPENDENTI DELL'ISTITUTO ... 59
7.11 COMPITI DEI DIPENDENTI, DEI TITOLARI DI INCARICO DI FUNZIONE DI ORGANIZZAZIONE E DEI DIRIGENTI ... 59
7.12 RESPONSABILITÀ DEI DIPENDENTI PER VIOLAZIONE DELLE MISURE DI PREVENZIONE ... 62
7.13 I COLLABORATORI A QUALSIASI TITOLO DELL'ISTITUTO ... 62
7.14 GLI STAKEHOLDER INTERNI ED ESTERNI ... 63
8 SEZIONE SECONDA - IL RISCHIO ... 64
9 INQUADRAMENTO CONCETTUALE DEL RISCHIO - INDIVIDUAZIONE DELLE AREE DI RISCHIO 65 9.1 LE FASI PRINCIPALI DI UN SISTEMA DI RISK MANAGEMENT ... 67
9.2 DETERMINAZIONE, PER CIASCUNA AREA DI RISCHIO, DELLE ESIGENZE DI INTERVENTO UTILI A RIDURRE LA PROBABILITÀ CHE IL RISCHIO SI VERIFICHI, CON L'INDICAZIONE DI MODALITÀ,
RESPONSABILI, TEMPI D'ATTUAZIONE E INDICATORI ... 71
9.3 MISURE DI PREVENZIONE DI CARATTERE TRASVERSALE ... 71
9.4 LA GESTIONE DEL RISCHIO ... 72
9.5 MAPPATURA DEI PROCESSI ATTUATI DALL’ISTITUTO ... 74
9.6 VALUTAZIONE DEL RISCHIO ... 75
9.7 IL TRATTAMENTO DEL RISCHIO E LE MISURE PER NEUTRALIZZARLO ... 80
9.8 LE PRIORITÀ DI TRATTAMENTO ... 80
9.9 IL MONITORAGGIO E LE AZIONI DI RISPOSTA ... 81
9.10 CRITERI DI VALUTAZIONE DEL GRADO DI RISCHIO ... 81
10 ANALISI DEI RISCI DEI PROCESSI AZIENDALI DELL’IRCCS CROB ... 85
11 INDIVIDUAZIONE, PER CIASCUNA MISURA, DEL RESPONSABILE E DEL TERMINE PER L’ATTUAZIONE, STABILENDO IL COLLEGAMENTO CON IL CICLO DELLE PERFORMANCE ... 92
12 SEZIONE TERZA -MISURE DI PREVENZIONE ... 95
13 LA TRASPARENZA E IL RELATIVO PROGRAMMA TRIENNALE ... 96
13.1 . UTILIZZO E CARATTERISTICHE DEL SITO WEB ... 98
13.2 USABILITÀ E COMPRENSIBILITÀ DEI DATI ... 100
14 OBBLIGHI DI INFORMAZIONE E DI TRASPARENZA (D.LGS. N. 33 DEL 14 MARZO 2013) ... 101
15 ACCESSO CIVICO A DATI E DOCUMENTI ... 102
15.1 DEFINIZIONE DI ACCESSO CIVICO ... 104
15.2 I LIMITI ALL’ACCESSO CIVICO ... 104
15.3 PROCEDURA DI PRESENTAZIONE DELL'ISTANZA DI ACCESSO CIVICO ... 106
15.4 DATI, INFORMAZIONI O DOCUMENTI OGGETTO DI PUBBLICAZIONE OBBLIGATORIA AI SENSI DEL D.LGS. N. 33/2013 ... 109
15.5 DECORRENZA E DURATA DELL’OBBLIGO DI PUBBLICAZIONE ... 110
15.6 PROCEDURA DI PRESENTAZIONE DELL’ISTANZA DI ACCESSO CIVICO PER OMESSA PUBBLICAZIONE OBBLIGATORIA DI DATI, INFORMAZIONI ED ATTI ... 110
15.7 VIGILANZA SULL’ATTUAZIONE DELL’ISTITUTO DI ACCESSO CIVICO ... 111
15.8 DIRITTO DI ACCESSO AI DATI DELLE P.A. RACCOLTI PER FINALITÀ STATISTICHE ... 111
16 IL PIANO DI COMUNICAZIONE ... 113
17 IL BILANCIO SOCIALE ... 115
18 . CODICI DI COMPORTAMENTO – DIFFUSIONE DI BUONE PRATICHE E VALORI ... 116
19 IL CONFLITTO DI INTERESSI ... 118
19.1 COMUNICAZIONE DEGLI INTERESSI FINANZIARI E CONFLITTI DI INTERESSI ... 121
19.2 CONFLITTO DI INTERESSI IN AMBITO SANITARIO ... 122
19.3 AUTO VALUTAZIONE SULLA SUSSISTENZA DEL CONFLITTO DI INTERESSI... 124
19.4 PROCEDURE PER LA COMUNICAZIONE E LA GESTIONE DEL CONFLITTIO DI INTERESSI .... 124
19.5 CONFLITTO DI INTERESSI E PARTECIPAZIONE AD ASSOCIAZIONI O ORGANIZZAZIONI ... 126
19.6 OBBLIGO DI ASTENSIONE IN CASO DI CONFLITTO DI INTERESSE ... 127
19.7 IL CONFLITTO DI INTERESSI NELLE PROCEDURE DI APPALTO ... 129
19.8 STRATEGIA IN MATERIA DI CONFLITTO DI INTERESSI ... 130
19.9 DICHIARAZIONI DI ASSENZA DI CONFLITTO DI INTERESSI - CARATTERISTICHE ... 130
19.10 ASPETTI PROCEDURALI ... 131
20 ROTAZIONE DEL PERSONALE ... 133
21 SVOLGIMENTO DI INCARICHI D’UFFICIO - ATTIVITÀ ED INCARICHI EXTRAISTITUZIONALI .... 136
22 PANTOUFLAGE – REVOLVING DOORS (Svolgimento di attività successive alla cessazione del
rapporto di lavoro) ... 138
23 TUTELA DEL DIPENDENTE CHE EFFETTUA SEGNALAZIONI DI ILLECITO (C.D. WHISTEBLOWER) 140 24 LA FORMAZIONE ... 144
25 PROCEDURE PER MONITORARE IL RISPETTO DEI TERMINI, PREVISTI DALLA LEGGE O DAI REGOLAMENTI, PER LA CONCLUSIONE DEI PROCEDIMENTI ... 147
26 I SOGGETTI TITOLARI DEL POTERE SOSTITUTIVO IN CASO DI INERZIA DEL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO ... 149
26.1 . TERMINI DEI PROCEDIMENTI ... 151
27 CONTROLLO SULLA VERIDICITÀ DELLE DICHIARAZIONI RESE AI SENSI DELL’ART. 20 DEL D.LGS. N. 39/2013 ALL’ATTO DEL CONFERIMENTO DELL’INCARICO DIRIGENZIALE O IN SEDE DI DICHIARAZIONE ANNUALE ... 152
28 PROCEDURE PER MONITORARE I RAPPORTI TRA L'AMMINISTRAZIONE E I SOGGETTI CHE CON LA STESSA STIPULANO CONTRATTI O CHE SONO INTERESSATI A PROCEDIMENTI DI AUTORIZZAZIONE, CONCESSIONE O EROGAZIONE DI VANTAGGI ECONOMICI DI QUALUNQUE GENERE... 154
29 ULTERIORI MISURE DI PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE ... 156
29.1 DICHIARAZIONI SOSTITUTIVE DI CERTIFICAZIONE ... 156
29.2 MONITORAGGIO SUL CUMULO DELLE ORE ... 156
29.3 LIQUIDAZIONI RIMBORSI SPESE MISSIONI ... 156
29.4 ELABORAZIONE CEDOLINI STIPENDIALI ... 156
29.5 CONFERIMENTO INCARICHI DI COLLABORAZIONE E CONSULENZA ... 156
29.6 INIZIATIVE DI FORMAZIONE SUI TEMI DELL’ETICA E DELLA LEGALITÀ E DI FORMAZIONE SPECIFICA PER IL PERSONALE ADDETTO ALLE AREE A PIÙ ELEVATO RISCHIO DI CORRUZIONE E PER IL RESPONSABILE DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE ... 157
30 VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI E SUGLI APPALTI DI LAVORI ... 158
30.1 ANALISI DEL CONTESTO INTERNO AL FINE DI INDIVIDUARE CRITICITÀ E PUNTI DI FORZA NELLE PROCEDURE DI ACQUISTO ... 159
30.2 IL CICLO DEGLI ACQUISTI DELL’IRCCS CROB ... 161
30.3 MONITORAGGIO DEL PROCESSO DI ACQUISTO IN AZIENDA ... 161
30.4 NOMINA, RUOLO E COMPITI DEL RESPONSABILE UNICO DEL PROCEDIMENTO PER L’AFFIDAMENTO DI APPALTI E CONCESSIONI ... 164
30.5 PATTI DI INTEGRITÀ ... 164
30.6 AVVALIMENTO ... 168
30.7 VARIANTI IN CORSO D’OPERA ... 168
30.8 PROGETTAZIONE LAVORI (AFFIDAMENTI ESTERNI) ... 170
30.9 . AFFIDAMENTI MEDIANTE PROCEDURE NEGOZIATE SENZA PREVIA PUBBLICAZIONE DI UN BANDO DI GARA ... 171
30.10 LAVORI CARATTERIZZATI DA LUNGHI PERIODI DI SOSPENSIONE ... 171
30.11 . RISERVE, ACCORDI BONARI, TRANSAZIONI ... 172
30.12 . SUB APPALTI ... 174
30.13 PROJECT FINANCING E IL PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO ... 176
30.14 VIGILANZA SUL SISTEMA DI QUALIFICAZIONE ... 177
30.15 FORNITURA DI BENI E SERVIZI, AFFIDAMENTI IN DEROGA ALLE PROCEDURE ORDINARIE, PROROGHE E RINNOVI DI CONTRATTI ... 178
30.16 AFFIDAMENTI DIRETTI SULLA BASE DI VALUTAZIONI DI ESCLUSIVA ... 179
31 ATTIVITÀ LIBERO PROFESSIONALE ... 180
31.1 GESTIONE DELLE LISTE DI ATTESA ... 180
31.2 . CRITERI DI FORMAZIONE DELLE LISTE DI ATTESA DELL’IRCCS CROB ... 180
31.3 ALPI ... 180
31.4 ATTIVITÀ CONSEGUENTI AL DECESSO IN AMBITO INTRAOSPEDALIERO ... 182
32 FARMACEUTICA, DISPOSITIVI E ALTRE TECNOLOGIE ... 184
32.1 I PROCEDIMENTI E LE ATTIVITÀ INDIVIDUATE DALL’ISTITUTO, NELL’AMBITO DELL’U.O. DI FARMACIA, ESPOSTI PARTICOLARMENTE AL RISCHIO DI FENOMENI CORRUTTIVI E LE RELATIVE MISURE PREVENTIVE ... 184
33 INDIVIDUAZIONE DELLE MODALITÀ PER OPERARE L’AGGIORNAMENTO DEL P.T.P.C.T. ... 186
34 FASI E TEMPI DI MONITORAGGIO ... 187
35 AGGIORNAMENTO E ADEGUAMENTO DEL PIANO ... 188
1 NORMATIVA DI RIFERIMENTO
• Legge 9/1/2019 n.3 (G.U. 16/1/2019 n. 13), contenente "Misure per il contrasto dei reati contro la pubblica amministrazione, nonché' in materia di prescrizione del reato e in materia di trasparenza dei partiti e movimenti politici";
• Deliberazione ANAC numero 1074 del 21 novembre 2018 Approvazione definitiva dell’Aggiornamento 2018 al Piano Nazionale Anticorruzione.
• Deliberazione n. 1208 del 22/11/2017 ANAC “Approvazione definitiva dell’Aggiornamento 2017 al Piano Nazionale Anticorruzione”.
• Determinazione ANAC 358/2017 “Linee Guida per l’adozione dei Codici di comportamento negli enti del Servizio Sanitario Nazionale”.
• Legge n. 190 del 6 novembre 2012 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”.
• D.lgs. n. 39 del 08/04/2013 recante “Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell'art. 1, commi 49 e 50 legge 190”. I suddetti commi prevedono che il Governo adotti strumenti legislativi idonei alla prevenzione e al contrasto dei fenomeni corruttivi, senza nuovi o maggiori oneri di spesa per la finanza pubblica. In particolare con il suddetto Decreto si modifica in senso restrittivo, la normativa vigente in materia di attribuzione di incarichi dirigenziali e di responsabilità di vertice nella pubblica amministrazione e di incompatibilità tra i detti incarichi e lo svolgimento di incarichi pubblici elettivi o la titolarità di interessi privati che possano porsi in conflitto con l'esercizio imparziale con le funzioni pubbliche affidate.
• D.lgs. n. 33 del 14/03/2013 sul “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione dell'informazione da parte delle pubbliche amministrazioni”. Il Decreto, nel rispetto dei principi e criteri direttivi dei commi 35 e 36 art 1. Legge 190, definisce il principio generale di trasparenza, come:
“accessibilità totale delle informazioni concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche” (art. 1, c. 1).
Nel provvedimento sono definite, in maniera vincolante, le norme e le sanzioni relative ai mancati adempimenti. Sono inoltre individuate le disposizioni che regolamentano e fissano i limiti della pubblicazione, nei siti istituzionali, di dati ed informazioni relative all'organizzazione e alle attività delle pubbliche amministrazioni; tali informazioni sono pubblicate in formato idoneo a garantire l'integrità del documento, deve essere inoltre, curato l'aggiornamento, di semplice consultazione e devono indicare la provenienza; devono inoltre risultare riutilizzabili; è fissato in 5 anni l'obbligo di durata della pubblicazione.
Pur rispettando i limiti imposti dalla normativa in materia di tutela della segretezza e della privacy, il principio della completa accessibilità delle informazioni è ispirato al “Freedom of Information Act” statunitense, che garantisce a chiunque l'accesso a qualsiasi documento o dato in possesso delle pubbliche amministrazioni. L'introduzione del “diritto all'accesso civico” mira a costruire e/o ad alimentare il rapporto di fiducia tra il Cittadino e la Pubblica Amministrazione e a promuovere il principio di legalità e la prevenzione della corruzione.
Nel dispositivo legislativo viene definita l'adozione del Piano Triennale per l'integrità e la trasparenza come sezione del Piano di prevenzione della corruzione che deve indicare le modalità di attuazione degli obblighi di trasparenza e gli obiettivi collegati con il piano delle performance.
Decreto del Presidente della Repubblica n. 62 del 16/04/2013 “Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell'art. 54 del d.lgs. 30/03/2001 n. 165”. Il Codice approvato sostituisce il vigente Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui al decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della funzione pubblica 28 novembre 2000 (pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 84 del 10 aprile 2001).
Esso è stato abrogato dall'art. 17, comma 3, del su citato decreto n. 62. Il Codice stabilisce l'obbligo di “assicurare la qualità dei servizi, la prevenzione dei fenomeni di corruzione, il rispetto dei doveri costituzionali di diligenza, lealtà, imparzialità e servizio esclusivo alla cura dell'interesse pubblico”.
Il regolamento si applica ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 30 marzo 2001, il cui rapporto di lavoro è disciplinato in base all'art. 2, commi 2 e 3, del medesimo decreto. Riguardo a tale aspetto, viene precisato che “si è ritenuto di non poter accogliere le osservazioni contenute nel parere del Consiglio di Stato con le quali si era chiesto di estendere l'ambito soggettivo di applicazione del codice a tutti i pubblici dipendenti, e questo in considerazione del fatto che l'art. 54 del decreto legislativo n. 165 del 2001 trova
applicazione soltanto nei confronti dei pubblici dipendenti il cui rapporto di lavoro è regolato contrattualmente. Viene comunque specificato, all'art. 2, che le pubbliche amministrazioni destinatarie del codice estendono, per quanto compatibili, gli obblighi di condotta previsti dal codice anche a tutti i collaboratori o consulenti, con qualsiasi tipologia di contratto o incarico, nonché ai titolari di organi e di incarichi negli uffici di diretta collaborazione delle autorità politiche”.
Ulteriori strumenti legislativi di riferimento:
• D.L. 14.12.2018, n. 135 “Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione.”
• CCNL 2016 - 2018 del Comparto Sanità
• Delibera n. 840/2018 dell’ANAC “Il ruolo e le funzioni del Responsabile di prevenzione della corruzione”.
• Delibera n. 831/2016 dell’ANAC “Determinazione di approvazione definitiva del PNA 2016”.
• D.lgs. n. 97 del 25 maggio 2016 “Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai sensi dell’articolo 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”.
• D.lgs. n. 50 del 18 aprile 2016 “Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”.
• Determinazione n. 12 del 28 Ottobre 2015 dell’ANAC “Aggiornamento al Piano Nazionale Anticorruzione”.
• Linee di indirizzo per la predisposizione del Piano Nazionale Anticorruzione del “Comitato Interministeriale per la prevenzione e il contrasto della corruzione e dell'integrità nella pubblica amministrazione” del 13 marzo 2013.
• Circolare n. 1 del 25/01/2013 – Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione – Presidenza del Consiglio dei
• D.P.C.M. Del 16/01/2013 “Istituzione del Comitato interministeriale per la prevenzione e il contrasto della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”.
• Artt. Da 318 a 322 del Codice Penale Italiano.
• Legge n. 116 del 3 agosto 2009 “Ratifica ed esecuzione della Convenzione dell'Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione, adottata dall'Assemblea generale dell'ONU il 31 ottobre 2003 con risoluzione n. 58/41, firmata dallo Stato Italiano il 9 dicembre 2003, nonché norme di adeguamento interno e modifiche al codice penale ed al codice di procedura penale”.
• D.lgs. n. 150 del 27 ottobre 2009 “Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”.
• D.lgs. n. 101 del 10 agosto 2018, “Disposizioni per l'adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché' alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)”.
• D.lgs. n. 165 del 30 marzo 2001 recante “Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”.
2 INTRODUZIONE
2.1 Teoria delle finestre rotte
Nel 1990 William Bratton, solerte funzionario di polizia, ricevette dal sindaco di New York, Rudolph Giuliani, l’incarico di gestire la sicurezza nella metropolitana di New York, in quel tempo teatro di gravi e frequenti crimini. Per ridurre questa esplosione di criminalità, Bratton pensò bene di ispirarsi alla teoria criminologica conosciuta come teoria delle “finestre rotte”. La teoria è riassumibile con la seguente metafora: una finestra rotta in un quartiere fornisce l’impressione di assenza di regole, invogliando a romperne altre e innescando una spirale di vandalismo che ha come epilogo il grande crimine. Su queste basi, il solerte funzionario iniziò (metaforicamente) a
“riparare le finestre”. Per dare l’impressione di un ambiente in cui le regole erano rispettate - e prima tra tutti la regola secondo cui occorre pagare il biglietto per viaggiare - mandò la polizia a pattugliare stazioni e convogli in cerca di viaggiatori sprovvisti di biglietto. Ebbene, questa iniziativa ebbe come risultato una netta riduzione non solo dei reati minori, ma anche di quelli gravi, come stupri e omicidi. Morale: per pretendere il rispetto delle regole, occorre creare un ambiente di diffusa percezione della necessità di tale osservanza. Il riferimento al tema in esame non è casuale. Come insegna la vicenda di Bratton, perché il virus dell’illegalità non si diffonda sono necessarie due condizioni: un ambiente sterile e buoni anticorpi. Nel settore pubblico gli anticorpi sono, per esempio, i controllori esterni quali la Corte dei conti. Soffermiamoci, invece, sull’ambiente sterile. E’ arrivata finalmente al varo la l. 190/2012, finalizzata ad arginare i diffusi fenomeni corruttivi che, oltre ad ascendere quotidianamente alla ribalta delle cronache, hanno fatto precipitare l’Italia nella statistica dei paesi a rischio corruzione.
La legge 190/2012 entrata in vigore il 28/11/2012 definisce le “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”. Il provvedimento legislativo è stato emanato in attuazione dell'art. 6 della Convenzione dell'Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione, adottata dall'Assemblea generale dell'ONU il 31 ottobre 2003 e ratificata dallo Stato Italiano con la legge n. 116 del 3 agosto 2009.
La predisposizione di un Piano anticorruzione rappresenta per l'Italia l'occasione di adeguarsi alle migliori prassi internazionali introducendo nell'ordinamento ulteriori strumenti in grado di dare nuovo impulso alle politiche di prevenzione del fenomeno corruttivo nella direzione più volte
sollecitato dal Groupe d'Etats contre la Corruption (GRECO) in seno al Consiglio d'Europa, dal Working Group on Bribery (WGB) e dal Implementation Review Group (IRG) per l'implementazione della Convenzione contro la corruzione delle Nazioni Unite.
Operando nella direzione indicata dagli organismi internazionali, attraverso la sopracitata legge è stato introdotto nel nostro ordinamento un sistema organico di prevenzione della corruzione su due livelli.
Ad un primo livello, quello “nazionale”, il Dipartimento della Funzione Pubblica predispone, sulla base di linee di indirizzo adottate da un Comitato interministeriale, il P.N.A..
Piano, che successivamente è approvato dalla CiVIT, individuata dalla legge quale Autorità nazionale anticorruzione.
Al secondo livello, quello “decentrato”, ogni amministrazione pubblica definisce un P.T.P.C., che, sulla base delle indicazioni presenti nel P.N.A., effettua l'analisi e valutazione dei rischi specifici di corruzione e conseguentemente gli interventi organizzativi volti a prevenirli.
La funzione principale del P.N.A. è quella di assicurare l'attuazione coordinata delle strategie di prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione, elaborate a livello nazionale e internazionale. Il sistema deve garantire che le strategie nazionali si sviluppino e si modifichino a seconda delle esigenze e del feedback ottenuto dalla loro applicazione. Inoltre, l'adozione del P.N.A. tiene conto dell'esigenza di uno sviluppo graduale e progressivo del sistema di prevenzione, nella consapevolezza che il successo degli interventi dipende in larga misura dal consenso sulle politiche di prevenzione, dalla loro accettazione e dalla concreta promozione delle stesse da parte di tutti gli attori coinvolti. Per questi motivi il primo P.N.A. approvato in data 1 settembre 2013, è finalizzato prevalentemente ad agevolare la piena attuazione delle misure legali ossia quegli strumenti di prevenzione della corruzione che sono disciplinati dalla legge.
3 IL SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE
Il Servizio Sanitario Nazionale (SSN) è stato istituito con la legge n. 833 del dicembre 1978. La sintetica sigla di SSN sottintende il complesso di funzioni, strutture, servizi e attività che lo Stato garantisce a tutti i cittadini, senza alcuna distinzione, per il mantenimento e il recupero della salute fisica e psichica, nonché l'attuazione di sistemi di tutela della stessa, come vuole l'articolo 32 della Costituzione.
Il Ministero della Salute, che ha il compito di provvedere alla salute pubblica, rappresenta l'organo principale del Servizio Sanitario Nazionale.
Attraverso il Piano sanitario nazionale approvato dal Parlamento, il ministero definisce degli obiettivi generali da raggiungere per la salute pubblica, l'importo del fondo sanitario, il metodo di ripartizione di tale fondo alle Regioni che, mediante una rete di Aziende Unità Sanitarie Locali (ASL), intese come il complesso dei presidi di ricovero, cura e riabilitazione, degli uffici e dei servizi dei comuni (singoli o associati) e delle comunità montane, garantiscono l'attività dei servizi sanitari. Il ministero definisce inoltre i criteri generali per l'erogazione di tali servizi, le linee guida per la formazione e l'aggiornamento di medici, infermieri e tecnici, nonché i sistemi di controllo e verifica dei risultati raggiunti. Altri organi e istituti, alle dipendenze del ministero, offrono il loro contributo per il funzionamento del Servizio Sanitario Nazionale:
• L'Istituto Superiore di Sanità;
• Il Consiglio Superiore della Sanità;
• L’Agenzia Nazionale per il Farmaco;
• L’Istituto per la prevenzione e la sicurezza sul lavoro;
• Gli Istituti Zooprofilattici Sperimentali.
3.1 IL SISTEMA SANITARIO NELLA REGIONE BASILICATA
Le direttrici strategiche tracciate dalla Regione hanno permesso di cogliere e vincere le sfide del federalismo e della devolution in un’era di grandi trasformazioni in campo sanitario.
In questo contesto insidioso è stato necessario ridefinire e riorganizzare gli assetti del SSR ricalibrando, ove necessario, gli obiettivi principali della riforma con gli obblighi imposti del
governo centrale ed orientati al contenimento della spesa e alla salvaguardia degli standard d’investimento, alla performatività delle prestazioni, al mantenimento di livelli di assistenza ottimali.
La Basilicata, pur essendo inserita nel complicato contesto economico del mezzogiorno d’Italia, che è in debito d’ossigeno per via della crisi internazionale, è riuscita a tenere i conti a posto e a non aggirare i bisogni e le richieste della collettività, coniugando progressivamente esigenze di bilancio e diritto alla salute della popolazione.
Il Sistema Sanitario Regionale in Basilicata è finalizzato all’accrescimento quantitativo e al miglioramento qualitativo dell’offerta dei servizi sanitari rispondendo alla complessità dei bisogni di salute della collettività lucana. Dal 1994-1995 il volto della Basilicata ha subito modificazioni rilevanti di carattere demografico, epidemiologico e socio-culturale e, dunque, la domanda di salute ha cambiato le connotazioni caratterizzanti.
Il nuovo panorama sociale regionale mostra una persistente tendenza alla flessione demografica, con un crescente tasso di invecchiamento della popolazione e con la conseguente esplosione della domanda di cura di determinate patologie cronico-degenerative, tanto più gravi perché spesso associate a condizioni di isolamento sociale e di non autosufficienza. Rispetto a simili andamenti demografici, la situazione socio sanitaria regionale appare connotata da diversi fattori di squilibrio, legati allo stato di salute.
Qualità, centralità della persona, Umanizzazione, Universalità, Unicità ed Equità, Trasparenza e Sostenibilità del sistema, sono i valori di riferimento e i principi cui si ispira il Sistema Sanitario
Regionale della Regione Basilicata.
La riforma dell’assetto e dell’organizzazione delle Aziende Sanitarie è volta a confermare e consolidare i principi di universalità, equità, solidarietà e sussidiarietà che informano il diritto alla salute ed a configurare una politica unitaria di promozione della salute, in ciò agendo complementariamente alla riforma dei servizi sociali ed alla loro impostazione in termini di rete regionale integrata dei servizi di cittadinanza sociale.
Come la rete regionale dei servizi alla persona di cui alla L.R. n. 4/2007 punta a valorizzare il protagonismo delle Autonomie Locali in sintonia con le responsabilità regionali, reciprocamente la
riforma dell’assetto dei servizi sanitari punta a conseguire le necessarie condizioni di flessibilità ed economicità aziendali a responsabilità regionale in raccordo con le prerogative e le responsabilità delle altre istituzioni, puntando a delineare una filiera della sussidiarietà e della leale collaborazione idonea a delineare e perseguire un disegno di salute e condizioni di maggiore benessere sociale delle collettività regionale. La rete ospedaliera regionale ha subito nell’ultimo ventennio un significativo processo di riorganizzazione nel senso della diversificazione dei ruoli e delle funzioni delle strutture ospedaliere presenti sul territorio regionale. In particolare, sono stati portati a termine i processi di riconversione in ospedali distrettuali di alcune strutture ospedaliere di piccole dimensioni dotate di posti letto per acuti, in linea con quanto previsto dai due piani sanitari regionali 96/99 e 2012/2015. Le Aziende del SSR sviluppano il modello dipartimentale di cui all’art. 29 della L.R. 31 agosto 2001 n. 39 aggregando il maggior numero di specialità per aree funzionali omogenee (AFO) e per strutture multi-presidio comprendendo in ogni caso l’area clinico-assistenziale medica, l’area clinico-assistenziale chirurgica e l’area dei servizi diagnostici e tecnologici.
Le Aziende del SSR si organizzano, inoltre, in strutture dipartimentali e reti interaziendali per i percorsi specialistici clinico-terapeutici ad alta specialità individuati dalla programmazione regionale, nonché per le politiche della prevenzione e per i servizi di emergenza.
Il disegno strutturale del sistema salute regionale si incentra, quindi, su modelli dipartimentali di varia tipologia, preordinati a dare attuazione alle funzioni sanitarie sopra richiamate, favorendo l’integrazione professionale e organizzativa fra le singole strutture aziendali e interaziendali. Con la Legge Regionale 12/2008 è stata ridefinita l’organizzazione aziendale del Sistema Sanitario Regionale, accorpando le 5 Aziende USL definite dalla L.R. n. 50/94 in due sole Aziende USL con territorio corrispondente a quello provinciale, denominate Azienda Sanitaria di Potenza (ASP) ed Azienda Sanitaria di Matera (ASM), confermando l’Azienda Ospedaliera Regionale denominata
“San Carlo” (AOR) e l’Ospedale Oncologico IRCCS CROB di Rionero in Vulture. L’Azienda Sanitaria di Potenza e l’Azienda Sanitaria di Matera hanno una dimensione coincidente con i rispettivi territori provinciali, con una popolazione servita non inferiore a duecentomila abitanti e ricomprendono, rispettivamente le ex AA.SS.LL. n. 1 di Venosa, n. 2 di Potenza, n. 3 di Lagonegro e le ex AA.SS.LL n.
4 di Matera e n. 5 di Montalbano Jonico.
L’Azienda Ospedaliera “Ospedale San Carlo” di Potenza assume la nuova denominazione di Azienda Ospedaliera Regionale “San Carlo”, e comprende l’Ospedale “San Carlo” di Potenza e il
Presidio Ospedaliero di Pescopagano. L’Azienda Ospedaliera Regionale esercita funzioni di riferimento per le alte specialità e per le reti cliniche integrate dei servizi ospedalieri, nel rispetto degli indirizzi di programmazione regionale.
Il CROB di Rionero è IRCCS deputato alla diagnosi e trattamento delle patologie neoplastiche.
Infine, la legge Regionale n.2/2017 “RIORDINO DEL SERVIZIO SANITARIO REGIONALE DI BASILICATA” ha definito il nuovo assetto delle Aziende sanitarie del SSR come di seguito descritto:
a) l’Azienda Ospedaliera Regionale (AOR) “San Carlo”, DEA di II livello, assume la titolarità dei presidi ospedalieri di base di Lagonegro, Melfi e Villa d’Agri ad essa trasferiti dall’Azienda Sanitaria Locale di Potenza (ASP) per costituire un’unica struttura ospedaliera articolata in più plessi;
b) nell’Azienda Sanitaria Locale di Matera (ASM) il presidio ospedaliero DEA di I livello “Ospedale Madonna delle Grazie di Matera” e il presidio ospedaliero di base di Policoro sede di PSA
“Giovanni Paolo II” costituiscono un’unica articolazione ospedaliera per acuti;
c) L’Azienda Sanitaria Locale di Potenza (ASP) assume altresì la competenza esclusiva, sia gestionale che economica ed organizzativa sul sistema regionale dell’Emergenza Urgenza 118, comprensiva dei rapporti di lavoro, delle risorse strutturali, strumentali ed economiche in essere.
In coerenza con l’impianto della rete dei servizi di cittadinanza sociale, il riassetto del Servizio Sanitario Regionale si presta al mutamento radicale del contesto di riferimento normativo e regolatorio, da realizzarsi innanzitutto attraverso uno strumento programmatorio unificato ed integrato, il Piano Regionale della Salute e dei Servizi alla Persona, che nega legittimità al tradizionale dualismo “sociale/sanitario”.
Ciò consentirà di rendere coerente ed omogeneo un sistema di governance tra Regione ed Autonomie Locali assoggettando entrambi a precisi vincoli di cooperazione e addirittura di co- amministrazione attraverso l’operatività dei Distretti sintonizzata e per molti aspetti abbinata a quella degli Uffici del Piano Sociale.
La proiezione di tale ottica sull’offerta dei servizi sanitari conferisce una accezione nuova ai caratteri del Servizio Sanitario Regionale quale sistema unitario e integrato, che, accrescendo le basi dimensionali e l’orientamento di sistema delle sue strutture organizzative, persegue l’equità e l’universalità dell’accesso ai servizi incrementando la capacità di perseguire obiettivi di organicità, appropriatezza, efficienza, efficacia ed economicità nella predisposizione ed erogazione dei servizi.
3.2 IL CONTESTO INTERNAZIONALE E L’EVOLUZIONE DEI PROCESSI CORRUTTIVI IN SANITÀ
Taryn Vian Boston University School of Public Health
La corruzione costituisce un grave problema tanto nei Paesi ricchi, quanto in quelli in via di sviluppo, all’interno della sfera pubblica e di quella privata. Definita come “abuso del potere conferito a vantaggio del privato”, la corruzione causa perdite finanziarie, limita la crescita e gli investimenti, riduce la spesa a favore dei servizi sociali, come la sanità e l’istruzione: tutto questo mina il benessere sociale e la fiducia dei cittadini.
Il sistema sanitario è particolarmente esposto all’abuso per motivi strutturali e sistemici, quali l’asimmetria informativa tra paziente e servizio sanitario (domanda e offerta), la complessità dello stesso sistema e il coinvolgimento di molti provider e finanziatori pubblici e privati, nonché la domanda di servizi scarsamente flessibile.
Nei Paesi europei il settore sanitario rappresenta tra il 3% e l’11% del PIL.
Uno studio dell’OCSE ha stimato che la corruzione nel settore sanitario ha un costo di 56 miliardi di euro all’anno o di circa 160 milioni di euro al giorno. Per dare un’idea dell’entità delle risorse economiche sprecate, con la stessa cifra si potrebbero vaccinare 3,2 miliardi di bambini nei paesi in via di sviluppo, finanziare 5,9 milioni di interventi di chirurgia sostitutiva del ginocchio oppure acquistare più di 180.000 monolocali sul Canal Grande a Venezia.
Come indicato nella Figura 1, nell’Indice di Percezione della Corruzione di Transparency International (TI) l’Italia rappresenta il fanalino di coda tra i Paesi dell’Europa occidentale. Questo indice misura la percezione della corruzione nel settore pubblico all’interno di una nazione. I dati desumibili dal Barometro Mondiale della Corruzione di Trasparency International (Tabella 1).
descrivono l’esperienza e l’opinione dei cittadini sulla corruzione. Secondo questa indagine, il 4%
degli italiani intervistati ha riferito di aver pagato, nel corso del 2012, una tangente per accedere al servizio sanitario: è una percentuale più alta del Belgio, della Germania, della Spagna e del Regno Unito, che si attestano, invece, tra l’1% e il 3%. Tuttavia, in Francia, Spagna e Regno Unito vi è un maggior numero di cittadini rispetto all’Italia che percepisce un peggioramento della corruzione, mentre il 61% dei cittadini italiani crede che la gente comune possa fare la differenza nella lotta alla corruzione. Per comprendere perché la corruzione costituisce un problema reale in ambito sanitario, occorre fare riferimento a come è governato il settore sanitario stesso e a come viene esercitata l’autorità al suo interno, in modo da poter analizzare ciò che non funziona. Come ha dichiarato l’Organizzazione Mondiale della Sanità, la governance influisce sul funzionamento degli elementi costitutivi dei sistemi sanitari. Quando si governa bene, è possibile offrire servizi efficienti ed efficaci ai cittadini, si riesce a motivare il personale sanitario in modo che fornisca un servizio di buona qualità, è possibile procurare prodotti adeguati e attrezzatura sanitaria a prezzi contenuti, nonché allineare le risorse finanziarie con gli obiettivi prefissati, al fine di ridurre la morbosità e la mortalità e gestire le malattie croniche. Purtroppo, la corruzione mina il sistema sanitario al suo interno (Figura 2) e lo indebolisce. Le tangenti che debbono essere pagate dai pazienti e i furti di materiale sanitario da parte del personale riducono la richiesta di servizi e la qualità degli stessi, che, invece, dovrebbe sempre essere garantita.
Ad esempio, secondo uno studio condotto negli Stati Uniti, il 37% dei dipendenti degli ospedali ammette di aver sottratto materiale sanitario, mentre ogni mese l’11% del personale è coinvolto in furti. L’assenteismo e le assunzioni non trasparenti che producono clientelismo fanno sì che le persone competenti non siano collocate nelle giuste posizioni le risorse umane non vengano, di conseguenza, impiegate con efficienza. Pur non essendo l’unico limite al conseguimento degli obiettivi di efficienza ed efficacia nel servizio sanitario pubblico italiano, la corruzione rappresenta un fenomeno da contrastare per tutte le conseguenze brevemente viste sopra. Per rendere il sistema sanitario meno vulnerabile occorre individuare, innanzitutto, quali sono i fattori che provocano la corruzione. Essi possono variare in base al modo in cui è strutturato il settore sanitario (il ruolo dello Stato nella fornitura dei servizi, le dimensioni del settore privato, il livello di decentramento), alla forma di finanziamento dei servizi sanitari e perfino secondo le preferenze, i bisogni e i valori dei pazienti. La corruzione può essere prevenuta attraverso l’uso di sistemi che rafforzano la responsabilità e la trasparenza.
3.3 LA CORRUZIONE NELLA SANITÀ ITALIANA
Lorenzo Segato RISSC
Davide Del Monte Transparency International Maria Teresa Brassiolo Transparency International
Il fenomeno della corruzione in sanità è poco studiato: nonostante i numerosi scandali e le condanne avvenute negli anni passati, oggi non è possibile determinare la diffusione della corruzione, che danni provoca e quali sono i settori più a rischio. Il presente contributo è estratto dal report “Corruzione e Sprechi in Sanità”, pubblicato nel 2013 da RiSSC e Transparency International Italia, finalizzato ad esplorare il fenomeno per individuare le tipologie criminali ricorrenti ed i principali drivers (opportunità e vulnerabilità) della corruzione all'interno del Sistema Sanitario nazionale, dai quali si possano trarre spunti per elaborare modelli di analisi del rischio e sistemi di pre-allerta (early warnings)1. Per quanto concerne la ricerca, è stata usata la definizione internazionale di corruzione come “abuso di potere pubblico per vantaggio privato”, più ampia della previsione del codice penale italiano. La decisione di aderire o rifiutare lo schema corruttivo, o di denunciarlo, rimane incardinata sul singolo soggetto, che sceglie sulla base dei propri principi e valori. L'approccio socio-culturale può spiegare meglio perché, alcuni soggetti decidano di corrompere (o farsi corrompere), altri no, ma quasi nessuno denunci. Si parla in questo caso dei costi morali della corruzione, cioè il prezzo che un soggetto deve pagare per violare i valori etici, sociali, professionali e culturali del proprio contesto sociale e di comunità.
Rispetto alla corruzione, l’Italia figura agli ultimi posti delle classifiche internazionali: nel 2012 si è piazzata al penultimo posto in Europa nel ranking del CPI, l’indice di percezione della corruzione del settore pubblico e politico, con un voto di 42 su 100 (ultima in classifica la Grecia, con 36/100).
La sanità è uno dei settori maggiormente esposti al rischio di corruzione, alla mancanza di trasparenza, al dispendio di risorse pubbliche, alla disistima dei cittadini. La corruzione in sanità rimane un fenomeno ampiamente oscuro in termini quantitativi, ma i suoi effetti sono evidenti.
Negli anni recenti, la Corte dei Conti ha rilevato che in sanità “si intrecciano con sorprendente facilità veri e propri episodi di malaffare con aspetti di cattiva gestione, talvolta favoriti dalla carenza dei sistemi di controllo ”e che “ il settore sanitario presenta livelli inaccettabili di
inappropriatezza organizzativa e gestionale che vanno ad alimentare le già negative conseguenze causate dai frequenti episodi di corruzione a danno della collettività”.
I fattori generali che favoriscono la corruzione sono la natura consensuale del crimine, l’assenza di vittime dirette, la distanza causale tra accordo e vittimizzazione, la sofisticazione degli schemi criminali e la commistione con altri fenomeni di mala amministrazione.
________________________________________________________________________________
1 L'elaborazione degli early warnings (pre-allarmi) si basa su un set di indicatori, qualitativi e/o quantitativi, del livello di rischio di corruzione. In
3.4 PARTICOLARI CRITICITÀ DEL SETTORE
• Debolezza del quadro normativo
In particolare, emergono criticità dalla frammentazione del quadro regolamentare a livello regionale e sub-regionale; dall'abuso della decretazione di urgenza; dall'esplosione del contenzioso, giustificato o strumentale.
• Difficoltà dei controlli
La complessità organizzativa ed il decentramento rendono più difficile effettuare i controlli, e genera una parcellizzazione delle risorse e moltiplicazione dei centri di potere discrezionale, anche ai livelli più bassi della struttura amministrativa.
• L'asimmetria informativa
L’assimmetria informativa espone al rischio corruzione il cittadino, debole e poco informato rispetto al medico che agisce in sua vece rispetto al SSN, determinando la domanda e l'offerta sanitaria. L'asimmetria espone al rischio anche le aziende, soprattutto quelle che investono in R&D, che si trovano a confrontarsi con funzionari impreparati o incompetenti, limitando quindi le scelte del SSN sulla base di criteri di selezione inadeguati, insufficienti, obsoleti o inutili, a seconda dei casi. L'infungibilità è un altro driver di rischio, perché permette di bypassare le procedure ad evidenza pubblica.
• Relazioni pubblico/privato
L'affidamento ai privati convenzionati di porzioni sempre crescenti di sanità pubblica aumenta il rischio di corruzione a causa del conflitto naturale di interessi - di profitto per il privato e di riduzione dei servizi sanitari, idealmente investendo sulla prevenzione, e di costi da parte del SSN.
La debolezza dei sistemi di controllo e l'elevato potere economico-politico che ruota attorno a tali affidamenti portano a schemi pericolosi di grand corruption, come si è visto in numerose regioni.
3.5 I FATTORI DI CORRUZIONE IN SANITÀ
Il rischio di corruzione dipende da alcuni fattori, definiti facilitanti, che ne rendono più favorevole la commissione. I fattori sono generali se caratteristici della corruzione o specifici se legati al
Secondo il Consorzio di ricerca CORIPE, i fattori facilitanti specifici del sistema sanitario nascono dalla combinazione di asimmetria informativa e conflitto di interessi, che si verifica quando gli interessi sanitari primari, ovvero la salute dei pazienti e la veridicità dei risultati di ricerca, tendono ad essere influenzati da interessi secondari quali il guadagno economico e i vantaggi personali.
La corruzione è facilitata quando l’asimmetria informativa supera il “fisiologico” divario di informazioni fino a cadere, nel conflitto di interesse.
CORIPE delinea cinque ambiti dove il conflitto di interesse frequentemente inficia l’operato sanitario virtuoso:
Commistione con altri fenomeni di
mala amministrazione
Sofistificazione degli schemi
criminali
Distanza causale tra accordo e vittimizzazione
Assenza di vittime dirette Natura
consensuale del crimine
Fattori generali che favoriscono la
corruzione
• IL MERCATO DELLE PRESTAZIONI SANITARIE, nel quale i professionisti possono influenzare sia la domanda che l’offerta di prestazioni;
• L’INFORMAZIONE SCIENTIFICA, che impiega ingenti capitali per la ricerca, provenienti in gran parte da aziende produttrici di tecnologia o farmaci;
• L’INTRAMOENIA, che prevede l’erogazione di prestazioni professionali al di fuori dell’orario ma all’interno del luogo di lavoro pubblico;
• LE SOCIETÀ SCIENTIFICHE, che definiscono gli standard di cura e le norme di comportamento dei propri membri;
• LE ASSOCIAZIONI DI PAZIENTI chiamate a partecipare alle decisioni pubbliche, che presentano strutture, composizioni e finanziamenti non sempre chiari.
Le associazioni di pazienti
Le società
scientifiche L’intramoenia
L’informazione scientifica Il mercato delle
prestazioni sanitarie
Fattori specifici che favoriscono la corruzione legati al sistema
sanitario
4 PIANO TRIENNALE DI PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE DELL'IRCCS CROB.
Ai sensi della legge n. 190 del 6 novembre 2012 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione” l'IRCCS – Centro di riferimento Oncologico di Basilicata di Rionero in Vulture, ogni anno adotta un Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza con la funzione di fornire una valutazione del diverso livello di esposizione degli uffici al rischio di corruzione e stabilire gli interventi organizzativi volti a prevenire il medesimo rischio.
Si intende per corruzione il caso di abuso da parte del dipendente del potere a lui affidato al fine di ottenere indebiti vantaggi privati. Sono ricomprese le situazioni in cui, a prescindere dalla rilevanza penale, venga in evidenza un malfunzionamento dell'amministrazione a causa dell'uso a fini privati delle funzioni attribuite, che possono rivestire carattere amministrativo, tecnico o sanitario o di altro genere e riguardare ogni dipendente quale che sia la qualifica ricoperta.
Il Piano triennale di prevenzione della corruzione viene adottato, ai sensi dell'art. 1, comma 8, della legge n. 190 del 6 novembre 2012, entro il 31 gennaio di ogni anno.
Il presente Piano Triennale rappresenta un aggiornamento del PTPCT 2018 - 2020 approvato con deliberazione del Direttore Generale n. 8 dell’ 11/01/2018, predisposto in conformità alla normativa e alle indicazioni ANAC.
Il PTPCT prosegue la propria azione per il perseguimento dei seguenti obiettivi:
- configurazione più chiara dei soggetti interni all’organizzazione;
- sviluppo di una più puntuale definizione degli obiettivi di prevenzione della corruzione;
- maggiore coinvolgimento degli organi di indirizzo per l’individuazione degli obiettivi di prevenzione della corruzione e di trasparenza;
- partecipazione degli organi di vertice e della dirigenza al processo di formazione del Piano per una più larga condivisione delle misure, sia in fase di individuazione che di attuazione;
- potenziamento della rete dei Referenti anticorruzione per sviluppare il supporto conoscitivo e rafforzare l’interlocuzione con il RPCT;
- riconoscimento del ruolo di centralità del RPCT;
- potenziamento del rapporto di collaborazione con l’OIV, rilevante per la verifica della coerenza tra gli obiettivi della performance aziendale e le misure di prevenzione della corruzione;
- coinvolgimento di tutto il personale nel processo di gestione del rischio.
Il presente PTPCT si pone inoltre i seguenti nuovi obiettivi:
- revisione dell’attuale mappatura dei processi, in conformità agli standard qualitativi ed analitici indicati nel PNA;
________________________________________________________________________________
Il codice penale prevede diverse ipotesi di corruzione:
Art. 318 c.p. (Corruzione per un atto d'ufficio) Il pubblico ufficiale, che, per compiere un atto del suo ufficio, riceve, per sé o per un terzo, in denaro o altra utilità, una retribuzione che non gli è dovuta, o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni. Se il pubblico ufficiale riceve la retribuzione per un atto d'ufficio da lui già compiuto, la pena è della reclusione fino a un anno.
Art. 319 c.p. (Corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio) Il pubblico ufficiale, che, per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri di ufficio, riceve, per sé o per un terzo, denaro od altra utilità, o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da due a cinque anni. La pena è aumentata se il fatto di cui all'art. 319 c.p. ha per oggetto il conferimento di pubblici impieghi o stipendi o pensioni o la stipulazione di contratti nei quali sia interessata l'amministrazione alla quale il pubblico ufficiale appartiene. La pena è aumentata (art. 319-bis c.p.) se il fatto di cui all'art. 319 c.p. ha per oggetto il conferimento di pubblici impieghi o stipendi o pensioni o la stipulazione di contratti nei quali sia interessata l'amministrazione alla quale il pubblico ufficiale appartiene.
Art. 319-ter c.p. (Corruzione in atti giudiziari) Se i fatti indicati negli artt. 318 e 319 c.p. sono commessi per favorire o danneggiare una parte in un processo civile, penale o amministrativo, si applica la pena della reclusione da tre a otto anni. Se dal fatto deriva l'ingiusta condanna di taluno alla reclusione non superiore a cinque anni, la pena è della reclusione da quattro a dodici anni; se deriva l'ingiusta condanna alla reclusione superiore a cinque anni o all'ergastolo, la pena è della reclusione da sei a venti anni.
Art. 320 c.p. (Corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio) Le disposizioni dell'art. 319 si applicano anche all'incaricato di un pubblico servizio; quelle di cui all'art. 318 c.p. si applicano anche alla persona incaricata di un pubblico servizio, qualora rivesta la qualità di pubblico impiegato. In ogni caso, le pene sono ridotte in misura non superiore ad un terzo.
Art. 321 c.p. (Pene per il corruttore) Le pene stabilite nel primo comma dell'articolo 318, nell'art. 319, nell'art. 319-bis, nell'articolo 319-ter e nell'art. 320 c.p. in relazione alle suddette ipotesi degli artt. 318 e 319 c.p., si applicano anche a chi dà o promette al pubblico ufficiale o all'incaricato di un pubblico servizio il denaro o altra utilità.
Art. 322 c.p. (Istigazione alla corruzione) Chiunque offre o promette denaro od altra utilità non dovuti ad un pubblico ufficiale o ad un incaricato di un pubblico servizio che riveste la qualità di pubblico impiegato, per indurlo a compiere un atto del suo ufficio, soggiace, qualora l'offerta o la promessa non sia accettata, alla pena stabilita nel primo comma dell'art. 318 c.p., ridotta di un terzo. Se l'offerta o la promessa è fatta per indurre un pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio a omettere o a ritardare un atto del suo ufficio, ovvero a fare un atto contrario ai suoi doveri, il colpevole soggiace, qualora l'offerta o la promessa non sia accettata, alla pena stabilita nell'art. 319 c.p., ridotta di un terzo. La pena di cui al primo comma si applica al pubblico ufficiale o all'incaricato di un pubblico servizio che riveste la qualità di pubblico impiegato che sollecita una promessa o dazione di denaro od altra utilità da parte di un privato per le finalità indicate dall'art. 318 c.p. La pena di cui al secondo comma si applica al pubblico ufficiale o all'incaricato di un pubblico servizio che sollecita una promessa o dazione di denaro od altra utilità da parte di un privato per le finalità indicate dall'art. 319 c.p.
Art. 322-bis c.p. (Peculato, concussione, corruzione e istigazione alla corruzione di membri degli organi delle Comunità europee e di funzionari delle Comunità europee e di Stati esteri) Le disposizioni degli articoli 314, 316, da 317 a 320 e 322 c.p., terzo e quarto comma, si applicano anche:
1. ai membri della Commissione delle Comunità europee, del Parlamento europeo, della Corte di giustizia e della Corte dei conti delle Comunità europee;
2. ai funzionari e agli agenti assunti per contratto a norma dello statuto dei funzionari delle Comunità europee o del regime applicabile agli agenti delle Comunità europee;
3. alle persone comandate dagli Stati membri o da qualsiasi ente pubblico o privato presso le Comunità europee, che esercitino funzioni corrispondenti a quelle dei funzionari o agenti delle Comunità europee;
4. ai membri e agli addetti a enti costituiti sulla base dei Trattati che istituiscono le Comunità europee;
5. a coloro che, nell'ambito di altri Stati membri dell'Unione europea, svolgono funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio.
Le disposizioni degli articoli 321 e 322 c.p., primo e secondo comma, si applicano anche se il denaro o altra utilità è dato, offerto o promesso:
1. alle persone indicate nel primo comma del presente articolo;
2. a persone che esercitano funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio nell'ambito di altri Stati esteri o organizzazioni pubbliche internazionali, qualora il fatto sia commesso per procurare a sé o ad altri un indebito vantaggio in operazioni economiche internazionali.
Le persone indicate nel primo comma sono assimilate ai pubblici ufficiali, qualora esercitino funzioni corrispondenti, e agli incaricati di un pubblico servizio negli altri casi.
Diversi dalla corruzione sono i reati di:
A. concussione (art. 317 c.p.): Il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio, che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe o induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o ad un terzo, denaro od altra utilità, è punito con la reclusione da quattro a dodici anni.
B. abuso d'ufficio (art. 323 c.p.): Il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio che, nello svolgimento delle funzioni o del servizio, in violazione di norme di legge o di regolamento, ovvero omettendo di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli
altri casi prescritti, intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arreca ad altri un danno ingiusto è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni. La pena è aumentata nei casi in cui il vantaggio o il danno hanno carattere di rilevante gravità.
C. rifiuto od omissione di atti d'ufficio (art. 328 c.p.): Il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio, che indebitamente rifiuta un atto del suo ufficio che, per ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica, o di ordine pubblico o di igiene e sanità, deve essere compiuto senza ritardo, è punito con la reclusione da sei mesi a due anni. Fuori dei casi previsti dal primo comma, il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio, che entro trenta giorni dalla richiesta di chi vi abbia interesse non compie l'atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo, è punito con la reclusione fino ad un anno o con la multa fino a lire due milioni. Tale richiesta deve essere redatta in forma scritta ed il termine di trenta giorni decorre dalla ricezione della richiesta stessa.
_________________________________________________________________________________________________________________________
4.1 OGGETTO, FINALITÀ ED AMBITO DI APPLICAZIONE DEL P.T.P.C.T.
DELL'IRCCS CROB
Il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione dell'IRCCS CROB disciplina l'attuazione del complesso degli interventi organizzativi disposti dall'Istituto per prevenire il rischio della corruzione e dell'illegalità, in applicazione della legge 6 novembre 2012, n. 190/2012, recante
“Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”, nel rispetto dei relativi decreti attuativi, in osservanza delle intese in sede di Conferenza unificata di cui all'art. 8, comma 1, del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, in aderenza al Piano Nazionale Anticorruzione, nonché alle circolari, alle linee guida, alle direttive, alle indicazioni, agli indirizzi ed alle delibere del Dipartimento della Funzione Pubblica, dell'Autorità Nazionale Anticorruzione e delle ulteriori pubbliche Autorità a vario titolo preposte all'azione di prevenzione del rischio di corruzione e dell'illegalità.
Il P.T.P.C.T. recepisce dinamicamente le modifiche alla legge, i decreti attuativi, le intese, le circolari, le linee guida, le direttive, le indicazioni, gli indirizzi e le delibere di cui al periodo che precede, nonché le prescrizioni del Piano Nazionale Anticorruzione.
Il P.T.P.C.T. è imprescindibile atto di natura programmatica dell'IRCCS CROB, in quando le disposizioni di prevenzione della corruzione sono attuazione diretta del principio di imparzialità che deve regolare l'azione amministrativa, di cui all'art. 97 della Costituzione.
Il presente piano, al fine di articolare una strategia complessiva per la prevenzione ed il contrasto del rischio della corruzione e di illegalità nell'IRCCS CROB e di assicurarne la concreta attuazione con un'azione coordinata e sistemica:
1. Fornisce una valutazione del diverso livello di esposizione degli uffici al rischio di corruzione, individuando quelli nell'ambito dei quali è più elevato il rischio medesimo;
2. Indica gli interventi organizzativi volti a prevenire il rischio della corruzione;
3. Definisce le procedure appropriate per selezionare e formare i dipendenti chiamati ad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione, prevedendo, negli stessi settori, la rotazione di dirigenti e funzionari, nonché che le attività a rischio di corruzione devono essere svolte, ove possibile, dal personale specificamente selezionato e formato;
4. Definisce, per le attività individuate ai sensi del presente piano, meccanismi di formazione, attuazione e controllo delle decisioni idonei a prevenire il rischio di corruzione;
5. Stabilisce, con particolare riguardo alle attività individuate ai sensi del presente piano, obblighi di informazione nei confronti del Responsabile della prevenzione della corruzione, chiamato a vigilare sul funzionamento e sull'osservanza del piano;
6. Definisce le procedure appropriate per monitorare il rispetto dei termini, previsti dalla legge o dai regolamenti, per la conclusione dei procedimenti;
7. Definisce procedure appropriate per monitorare i rapporti tra l'amministrazione e i soggetti che con la stessa stipulano contratti o che sono interessati a procedimenti di autorizzazione, concessione o erogazione di vantaggi economici di qualunque genere, anche verificando eventuali relazioni di parentela o affinità sussistenti tra i titolari, gli amministratori, i soci e i dipendenti degli stessi soggetti e i dirigenti e i dipendenti dell'amministrazione;
8. Individua specifici obblighi di trasparenza ulteriori rispetto a quelli previsti da disposizioni di legge;
9. Disciplina le seguenti misure obbligatorie di prevenzione:
• Codici di comportamento.
• Obbligo di astensione in caso di conflitto di interesse.
• La formazione.
• Patti di integrità negli affidamenti.
• Azioni di sensibilizzazione e rapporto con la società civile.
In aggiunta alle anzidette misure obbligatorie di prevenzione, la cui applicazione discende obbligatoriamente dalla legge o da altre fonti normative, il presente P.T.P.C.T. introduce e sviluppa, per tutte le aree di rischio individuate ai sensi del P.T.P.C.T. medesimo, misure ulteriori, ritenute necessarie e utili a ridurre la probabilità che il rischio si verifichi, tenuto conto del particolare contesto di riferimento dell'Istituto e valutati i costi stimati, l'impatto sull'organizzazione ed il grado di efficacia che si attribuisce a ciascuna di esse.
Il presente P.T.P.C.T. si applica a tutti i dipendenti e collaboratori a qualsivoglia titolo dell'IRCCS CROB. Il P.T.P.C.T. rappresenta lo strumento attraverso il quale l'Istituto sistematizza e descrive un
“processo”, articolato in fasi tra loro collegate concettualmente e temporalmente, che è finalizzato a formulare una strategia di prevenzione del fenomeno. In esso si delinea un programma di attività derivante da una preliminare fase di analisi che, in sintesi, consiste nell'esaminare l'organizzazione,
le sue regole e le sue prassi di funzionamento in termini di “possibile esposizione” al fenomeno corruttivo. Ciò deve avvenire ricostruendo il sistema dei processi organizzativi, con particolare attenzione alla struttura dei controlli ed alle aree sensibili nel cui ambito possono, anche solo in via teorica, verificarsi episodi di corruzione.
Il P.T.P.C.T. quindi è un programma di attività, con indicazione delle aree di rischio e dei rischi specifici, delle misure da implementare per la prevenzione in relazione al livello di pericolosità dei rischi specifici, dei responsabili per l'applicazione di ciascuna misura e dei tempi. Il P.T.P.C.T. non è un documento di studio o di indagine, ma uno strumento per l'individuazione di misure concrete, da realizzare con certezza e da vigilare quanto ad effettiva applicazione e quanto ad efficacia preventiva della corruzione.
5 ANALISI DEL CONTESTO ESTERNO
La Basilicata si compone di due Province (Potenza e Matera) e 131 Comuni (100 in provincia di Potenza e 31 in provincia di Matera). I centri più abitati, gli unici a superare le 20.000 persone, sono la città di Potenza (capoluogo di regione e di provincia) e la città di Matera (capoluogo di provincia). Dei 131 comuni lucani, 98 (74,8%) sono abitati da meno di 5.000 abitanti (vs Italia 72,1%) e 23 da meno di 1.000. La Regione Basilicata si estende su una superficie territoriale di 10.073,32 kmq, da cui si ricava una densità abitativa media pari a 57 abitanti per kmq. La popolazione residente al 01 gennaio 2015 è pari a 578.391 abitanti, di cui 283.412 uomini (49.0%) e 294.979 donne (51.0%).
5.1 ANALISI DEL CONTESTO ESTERNO DA UN PUNTO DI VISTA CRIMINOLOGICO
RELAZIONE RELATIVA AL SECONDO SEMESTRE 2017 DELLA DIREZIONE INVESTIGATIVA ANTIMAFIA
L’analisi delle dinamiche evolutive della criminalità lucana conferma cointeressenze nella Regione tra gruppi, organizzati e non, di diversa origine geografica, anche straniera, la cui operatività si integra con quella delle consorterie locali, che tollerano che sul territorio vengano effettuati traffici di droga e di beni di provenienza illecita, in transito anche per altre regioni.
Lo sostiene la Direzione Investigativa Antimafia nella relazione relativa al secondo semestre dello scorso anno che sostanzialmente conferma la situazione registratasi nei primi sei mesi del 2017 allorquando si afferma che “per la peculiare collocazione geografica, la regione continua, infatti, a risentire dell’influenza di criminali di diversa estrazione: pugliesi (responsabili, tra l’altro, sul territorio lucano di reati di natura predatoria), campani, ma soprattutto calabresi, con quest’ultimi diventati, assieme agli albanesi, punti di riferimento per l’approvvigionamento degli stupefacenti.
Particolare attenzione è stata rivolta dagli apparati investigativi lucani al contrasto di condotte criminali che impattano sul settore agroalimentare ed al c.d. “lavoro nero”.
Al riguardo vale la pena di richiamare l’indagine “Red Zone”, conclusa, nel mese di dicembre, dalla Polizia di Stato con l’arresto di tre cittadini pakistani e tre lucani residenti a Nova Siri.
A titolo esemplificativo, si segnala che il 28 settembre 2017 ed il 9 ottobre 2017, a Matera, a conclusione di articolate attività investigative supportata da accertamenti di laboratorio effettuati dal R.I.S. Carabinieri di Roma, sono stati indagati complessivamente 6 pregiudicati pugliesi ritenuti responsabili di furti e tentati furti presso sportelli bancomat/postamat.
Come dimostrano i sequestri di droga operati anche nel semestre in esame. In tale contesto, pare inquadrarsi il tentato omicidio di un cittadino ghanese verificatosi a Policoro il 22 settembre 2017.
Il 20 dicembre 2017, a Nova Siri, nell’ambito dell’operazione “Red Zone”, la Polizia di Stato ha dato esecuzione al provvedimento del Gip presso il Tribunale di Potenza a carico di 119 indagati, di cui 6 posti agli arresti in carcere e domiciliari (molti irreperibili, non identificati e residenti in altre regioni italiane), ritenuti responsabili, a vario titolo ed in concorso tra loro, del reato di associazione per delinquere finalizzato al favoreggiamento dell’immigrazione clandestina e della permanenza illegale in Italia.
Contestualmente l’A.G. ha disposto il sequestro preventivo di due strutture aziendali attive nella compravendita di autoveicoli, di quote societarie, (pari al 60% del totale) di un’azienda agricola, di venti autoveicoli, di c/c bancari e postali, di dossier titoli e di depositi a risparmio.
Nel semestre in esame, attività info-investigative hanno riguardato anche reati in danno dell’ambiente, “che costituiscono, purtroppo, il prezzo che la Regione paga alla promessa di ricchezza proveniente dalle risorse naturali del territorio, ad oggi non adeguatamente mantenuta a causa dell’ingordigia degli imprenditori del settore e dell’inefficienza dei controlli degli organi amministrativi a ciò preposti…”.
Il 13 novembre 2017, a Sasso di Castalda, un soggetto è stato indagato per abbandono di rifiuti pericolosi.
Il 12 dicembre 2017, a Rotondella (MT), sono stati denunciati rappresentanti di imprese operanti nello smaltimento di rifiuti radioattivi, nonché amministratori locali, ritenuti responsabili di smaltimento illecito di ingenti quantitativi di acque inquinate da sostanze pericolose, cancerogene e con presenza di radionuclidi, accumulate all’interno di vasche di “stoccaggio” in un impianto di
Rotondella (MT) e riversate, senza trattamento, direttamente nel Mar Jonio tramite condotta dedicata.
La situazione in provincia di Potenza
Resta invariata, rispetto al precedente semestre, la dislocazione dei vari gruppi criminali presenti in provincia, la cui apparente, pacifica convivenza sarebbe dettata, più che da una comune strategia criminale, dalla pressante azione da parte della Magistratura e delle Forze di Polizia.
Neanche le recenti scarcerazioni di elementi apicali delle locali consorterie sembrano avere inciso su tale situazione di equilibrio.
Nel potentino permane l’operatività del clan MARTORANO-STEFANUTTI, colpito, lo scorso semestre, dall’importante indagine “’Ndrangames”, che ne ha evidenziato le connessioni operative con la ‘ndrangheta del crotonese nel settore del gioco illegale, nonché la propensione ad una gestione manageriale degli affari illeciti.
