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Luxembourg, 4 gennaio 2021 EPPO/DC/2021/003
All’ufficio di Presidenza del Consiglio Superiore della Magistratura:
Vicepresidente, David Ermini d.ermini@cosmag.it
Primo Presidente della Corte di Cassazione, Pietro Curzio
p.curzio@cosmag.it
Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione, Giovanni Salvi
g.salvi@cosmag.it
e:
Al Presidente della III Commissione del Consiglio Superiore della Magistratura, Giovanni Zaccaro g.zaccaro@cosmag.it
Al Presidente della VI Commissione del Consiglio Superiore della Magistratura, Fulvio Gigliotti f.gigliotti@cosmag.it
Al Presidente della IX Commissione del Consiglio Superiore della Magistratura, Carmelo Celentano c.celentano@cosmag.it
Ref. Ares(2021)50178 - 04/01/2021
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e:
Al Segretario generale del Consiglio Superiore della Magistratura f,.f., Gabriele Fiorentino
protocollo.csm@giustiziacert.it g.fiorentino@cosmag.it
e, per conoscenza, al:
Ministro della Giustizia, Alfonso Bonafede prot.segreteria.ministro@giustiziacert.it
Oggetto: Procedura di designazione delle candidature dei Procuratori Europei Delegati italiani dell’Ufficio della procura Europea (EPPO)
Spettabile Consiglio Superiore della Magistratura,
Quale procuratore europeo nominato per l’Italia ai sensi dell’art. 16 REGOLAMENTO (UE) 2017/1939 del 12 ottobre 2017 (di seguito: ‘il Regolamento’), e quale Vice procuratore capo europeo nominato ai sensi dell’art. 15 dello stesso Regolamento, in nome e per conto dell’Ufficio della procura europea (EPPO), mi pregio di inviare all’organo di autogoverno della magistratura italiana le seguenti considerazioni sull’argomento di cui in oggetto e sullo status giuridico dei procuratori Europei Delegati (di seguito: PED).
Codesto Consiglio si troverà a breve investito della fase di sua competenza della procedura di selezione dei PED in Italia, adempimento indispensabile affinché l’EPPO assuma funzioni giurisdizionali nei 22 Stati membri che hanno aderito alla cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea.
Come noto, ai sensi dell’art. 120 del Regolamento, la concreta assunzione delle funzioni giurisdizionali da parte dell’EPPO è prevista in una data, non anteriore al 20 novembre 2020 (tre anni dalla entrata in vigore del Regolamento), che verrà stabilita con decisione della Commissione su proposta del procuratore capo europeo.
Il Commissario UE alla giustizia Didier Reynders ha più volte, in occasioni ufficiali e durante incontri istituzionali bilaterali anche con le autorità italiane, esplicitato la sua intenzione di iniziare tale fase non oltre il 1 marzo 2021. In particolare il Commissario ha rilevato come EPPO a livello centrale sia pronta a partire già da gennaio 2021 e che gli
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Stati membri dovranno rapidamente assumere ed eseguire le decisioni di loro spettanza al fine di “essere in grado di partire non più tardi del 1 marzo 2021”1.
Per parte mia, confermo che i lavori della struttura centrale di EPPO sono stati portati avanti con grande intensità nei quattro mesi in cui il Collegio ha operato e che l’ufficio, a livello centrale, potrebbe già avviare l’attività giurisdizionale.
Il Commissario ha peraltro espresso seria preoccupazione per i ritardi che alcuni Stati membri stanno avendo nell’adottare le misure necessarie per la effettiva implementazione dell’ufficio di EPPO a livello decentrato, in particolare con riferimento alla designazione dei PED. Con riferimento all’Italia, non posso che condividere tale preoccupazione, aggiungendo che anche la dotazione agli uffici dei PED di specifiche risorse umani e materiali, nonché l’adeguamento delle infrastrutture informatiche e dei registri penali, sono azioni indispensabili affinché gli stessi possano essere operativi da primo giorno in cui saranno chiamati a trattare procedimenti penali.
Venendo più specificamente alla procedura di selezione dei PED italiani, è noto che ai sensi dell’art. 17(1) del Regolamento gli stessi non sono nominati dalle autorità nazionali, bensì dal Collegio di EPPO, su proposta del procuratore capo europeo, a seguito di designazione dagli Stati membri. La stessa norma aggiunge che il Collegio può rigettare la designazione qualora le persone designate non soddisfino i criteri di cui al paragrafo 2.
Codesto Consiglio sarà dunque chiamato a breve a designare i PED italiani e a proporre tale designazione al procuratore capo europeo per la successiva nomina da parte del Collegio dell’EPPO.
Come noto, il legislatore italiano – diversamente da gran parte degli altri Stati membri- ha ritenuto che tale procedura di designazione dovesse essere disciplinata tramite normativa primaria e, con Legge delega n. 117 del 4 ottobre 2019, ha delegato il governo a emettere un decreto legislativo ove, tra le altre cose, venga identificata
“l'autorità competente a designare i candidati al posto di procuratore europeo delegato ai fini della nomina da parte del collegio su proposta del procuratore capo europeo, nonché i criteri e le modalità di selezione che regolano la designazione” (art. 4 co. 3 lett.
c).
1 Affermazione resa durante la riunione del comitato interparlamentare del 2 dicembre 2020, tenuto ai sensi dell’art. 85 TFEU e del Regolamento UE 2018/1772.
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La bozza di decreto legislativo adottata dal governo in data 30 ottobre 2020 (Atto n.
204), e su cui si sono già espresse le competenti commissioni parlamentari, nonché codesto Consiglio in data 30 dicembre 2020, individua il CSM quale autorità competente per la designazione dei PED, in coerenza con il dettato costituzionale e con l’ordinamento italiano. Con riferimento ai criteri e alla procedura di designazione, codesto Consiglio si atterrà ovviamente al dettato normativo previsto dal decreto legislativo, ma dovrà innanzitutto fare riferimento alla sovraordinata normativa europea, e nello specifico al Regolamento e al regime applicabile ai funzionari agli altri agenti della Unione Europea2 (di seguito: ‘regime applicabile’).
A tale proposito, è noto che, con riferimento allo specifico esercizio delle funzioni giurisdizionali, i PED rimarranno “membri attivi delle procure o della magistratura dei rispettivi Stati membri che li hanno designati” (art. 17(2) del Regolamento) e saranno
“pienamente integrati nelle rispettive procure nazionali” (art. 96(6) del Regolamento).
Tali previsioni, ritenute dal legislatore europeo necessarie per garantire che ai PED venisse garantito il pieno accesso alle funzioni di pubblico ministero con gli stessi poteri e disponibilità di mezzi e risorse dei pubblici ministeri nazionali, sono però legate al solo esercizio delle funzioni, e non al loro assetto ordinamentale e al loro status.
A tal proposito vanno ricordate ed evidenziate le seguenti previsioni del Regolamento:
• Il par. 32 dei “considerando” e l’articolo 6(1), che stabilisce che “L’EPPO è indipendente. Nell’esercizio delle loro funzioni nel quadro del presente regolamento .. i procuratori europei delegati … agiscono nell’interesse dell’Unione nel suo complesso, come definito per legge, e non sollecitano né accettano istruzioni da persone esterne all’EPPO, Stati membri dell’Unione europea, istituzioni, organi, uffici o agenzie dell’Unione”, nonché l’art. 96(7) che stabilisce che “nell’esercizio dei loro poteri di indagine e azione penale, i procuratori europei e i procuratori europei delegati non ricevono ordini, direttive o istruzioni diverse da quelle espressamente previste all’articolo 6”.
• L’art. 8(1) che stabilisce che “L’EPPO è un organo dell’Unione indivisibile che opera come un ufficio unico con struttura decentrata”, nonché l’art. 8(3) che
2 Regolamento n. 31 (C.E.E.), n. 11 (C.E.E.A.) relativo allo statuto dei funzionari e al regime applicabile agli altri agenti della Comunità Economica Europea e della Comunità Europea dell' Energia Atomica (OJ 45, 14.6.1962, p. 1385/62, versione attuale su https://eur-lex.europa.eu/legal- content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20210101.
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prevede che “il livello decentrato è composto dai procuratori europei delegati aventi sede negli Stati membri”
• L’art. 13(1) che stabilisce che “I procuratori europei delegati agiscono per conto dell’EPPO nei rispettivi Stati membri e dispongono degli stessi poteri dei procuratori nazionali in materia di indagine, azione penale e atti volti a rinviare casi a giudizio, in aggiunta e fatti salvi i poteri specifici e lo status conferiti loro e alle condizioni stabilite dal presente regolamento”.
• Il par. 46 dei “considerando” e l’art. 17(3) e (4) che regolano le competenze disciplinari e che stabiliscono che l’attivazione dello strumento disciplinare nei confronti dei PED per motivi connessi alle responsabilità che gli derivano dal regolamento, e quindi all’esercizio delle funzioni di PED, è di competenza del Collegio dell’EPPO, e che le autorità nazionali possono attivarsi solo con il consenso del Procuratore Capo Europeo.
• L’art. 96(1) che stabilisce che “ai procuratori europei delegati .. si applicano lo statuto, il regime applicabile e le regole adottate di comune accordo dalle istituzioni dell’Unione per l’applicazione di detto statuto e di detto regime”.
• L’art. 96(5) che stabilisce che “All’EPPO e al suo personale si applica il protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea”, previsione che ovviamente si applica anche ai PED.
Da ultimo – ma non meno importante – va ricordato che ai sensi dell’art. 96(6) del Regolamento i PED saranno a tutti gli effetti assunti dall’EPPO quali consiglieri speciali ai sensi degli articoli 5, 123 e 124 del regime applicabile3, e dovranno sottoscrivere come tali un contratto di lavoro a tempo pieno con l’EPPO.
L’EPPO corrisponderà ai PED integralmente la remunerazione, comprensiva – ove necessario – del meccanismo di “compensazione” (c.d. “top-up mechanism”) di cui al citato art. 96(6)4.
I PED non saranno soggetti ad alcuna tassazione sul reddito da parte delle autorità dello Stato membro in cui operano ma saranno soggetti alla cosiddetta “tassazione comunitaria “ ai sensi del Regolamento (CEE, Euratom, CECA) n. 260/68 del Consiglio,
3 Parte sul “REGIME APPLICABILE AGLI ALTRI AGENTI DELL’UNIONE EUROPEA”, p. 184 e ss; Titolo VI
“DEI CONSIGLIERI SPECIALI”
4 Quinto periodo: “Si garantisce altresì che la remunerazione complessiva di un procuratore europeo delegato non sia inferiore a quella che gli sarebbe spettata se avesse mantenuto solo la carica di procuratore nazionale”.
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del 29 febbraio 1968, relativo alle condizioni e alla procedura d'applicazione dell'imposta a profitto delle Comunità europee.
Ai sensi del citato art. 124 del regime applicabile, ai PED si applica – tra gli altri5 - l’articolo 11 dello statuto relativo ai doveri e diritti del funzionario dell’Unione Europea, che prevede che il PED dovrà esercitare le sue mansioni e agire nell'esclusivo interesse dell'EPPO e non potrà chiedere né accettare istruzioni da alcun governo, autorità, organizzazione o persona estranei all’EPPO.
Secondo l’art. 114 lett. c) del Regolamento, spetta al Collegio dell’EPPO, su proposta del procuratore capo, adottare “le norme sulle condizioni di impiego, i criteri di rendimento, l’insufficienza professionale, i diritti e gli obblighi dei procuratori europei delegati, comprese le norme per la prevenzione e la gestione dei conflitti di interesse”.
Il Collegio dell’EPPO ha adottato le norme sulle condizioni di impiego dei PED in data 29 settembre 20206, indicando anche il trattamento retributivo che i PED riceveranno (salvo comunque il meccanismo di “compensazione” cui sopra si è accennato, ed escluse le ritenute previdenziali e assistenziali, in relazione alle quali sarà onere degli Stati membri garantire che i PED non siano sottoposti a una disciplina più sfavorevole rispetto al regime nazionale). Tali condizioni di impiego prevedono tra l’altro che il Collegio dell’EPPO proceda ogni due anni, e comunque al termine dell’incarico, a redigere valutazioni di professionalità dei PED, sulla base dei criteri che il Collegio dell’EPPO approverà ai sensi dell’art. 114 lett. c) del Regolamento.
L’EPPO ha già elaborato un contratto-tipo che dovrà essere sottoscritto dai PED, già sottoposto agli Stati membri per le loro osservazioni, che lo scrivente si impegna a fornire a codesto Consiglio non appena possibile.
Appare dunque evidente che i PED, fermo l’esercizio delle funzioni giurisdizionali pienamente integrate all’interno delle giurisdizioni nazionali, sotto il profilo
5 Ai sensi dell’articolo 124, si applicano per analogia gli articoli 1 quater, 1 quinquies, 11, 11 bis, 12, 12 bis, l'articolo 16, primo comma, gli articoli 17, 17 bis, 19, 22, 22 bis e 22 ter, ► M128
l'articolo 23 ◄ e l'articolo 25, secondo comma, dello statuto, relative ai doveri e diritti del funzionario, nonché gli articoli 90 e 91 dello statuto, relative ai mezzi di ricorso.
6 Il testo, così come tutti i documenti ufficiali e le line guida dell’EPPO, è disponibile sul sito ufficiale dell’EPPO hiips://ec.europa.eu/info/sites/info/files/conditions_of_employment_0.pdf , attualmente solo in lingua inglese.
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ordinamentale entreranno a far parte di una nuova struttura giudiziaria e una nuova magistratura europea, la prima mai istituita nell’Unione Europea in materia penale, totalmente indipendente non solo da ogni potere politico, amministrativo o esecutivo a livello eurounitario o nazionale, ma anche da ogni organo giurisdizionale o di amministrazione della giustizia nazionale. Si tratta senza dubbio di una figura assolutamente nuova nel panorama ordinamentale italiano – così come in quelli di tutti gli altri Stati membri.
Il Regolamento richiede altresì che le autorità degli Stati membri si attivino e garantiscano la funzionalità, i mezzi e le risorse degli uffici dei PED a livello nazionale. Ai sensi dell’art. 96(6) copra citato, gli Stati membri avranno il dovere di agevolare
“l’esercizio delle funzioni dei procuratori europei delegati” e di astenersi “da qualsiasi azione o politica che possa incidere negativamente sulla loro carriera o sul loro status nel sistema giudiziario nazionale”; di dotare “i procuratori europei delegati delle risorse e attrezzature necessarie per l’esercizio delle loro funzioni” e occuparsi delle loro
“condizioni generali di lavoro” e dell’“ambiente lavorativo”; nonché di garantire
“l’esistenza di disposizioni adeguate affinché siano mantenuti i diritti dei procuratori europei delegati in materia di previdenza sociale, pensioni e copertura assicurativa previsti dal regime nazionale”.
Appare opportuno segnalare che la procedura di selezione dei PED è in fase avanzata in tutti gli altri Stati membri. Alcuni di essi hanno già designato i PED e il Collegio dell’EPPO ha già provveduto alla loro nomina ai sensi dell’art. 17 del Regolamento. Nel corso di queso mese sono attese ulteriori designazioni da numerosi Stati membri e, dopo avere effettuato le necessarie valutazioni, il Collegio procederà alle nomine di ulteriori PED. Un numero consistente di PED prenderà concretamente possesso dell’ufficio e delle funzioni tra fine gennaio e inizio febbraio. Nel mese di febbraio è previsto un intenso programma di formazione per i PED già nominati, di cui purtroppo i PED italiani non potranno usufruire.
Va infatti sottolineato che le concrete funzioni esercitate dai PED non si limiteranno solo alla gestione dei procedimenti penali analogamente a ogni altro Pubblico Ministero italiano, ma che gli stessi saranno tenuti ad adempiere ad una serie di numerosi e impegnativi altri oneri e incombenze professionali previste dal Regolamento e dalle Regole Interne di Procedura7, da svolgere prevalentemente nella lingua di lavoro
7 Approvate dal Collegio dell’EPPO il 12 ottobre 2020,
hiips://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2020.003_irp_signed_0.pdf.
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dell’EPPO8, che renderanno il loro carico complessivo di lavoro non comparabile con quella dei colleghi che operano negli uffici di procura nazionali. Inoltre gli stessi avranno un onere di raccordo costante con l’ufficio centrale dell’EPPO e in particolare, sotto il profilo strettamente operativo e giurisdizionale, con le Camere Permanenti9, che rappresentano l’effettivo organo decisionale della procura europea in una numerosa serie di casi previsti dal Regolamento.
Anche al fine di garantire trasparenza nell’esercizio dell’attività investigativa e dell’azione penale - che ha certamente natura obbligatoria analogamente al sistema italiano – l’EPPO sta approvando una serie di linee guida che verranno anch’esse pubblicate sul sito ufficiale dell’EPPO, che i PED saranno tenuti a implementare adempiendo a numerosi oneri aggiuntivi rispetto a quelli cui sono sottoposti i Pubblici Ministeri nazionali.
Da ultimo, i PED saranno anche tenuti a utilizzare, parallelamente agli strumenti di gestione informatica a livello nazionale (in primis SICP e TIAP), anche il sistema informatizzato dei procedimenti dell’EPPO (Case Management System: CMS). Da qui la necessità di sottoporre i PED a un intenso programma di formazione, possibilmente prima dell’assunzione delle funzioni giurisdizionali da parte dell’EPPO.
Tornando più specificamente alla procedura di designazione e nomina dei PED, l’art.
17(2) del Regolamento prevede che i PED offrano tutte le garanzie di indipendenza, possiedano le qualifiche necessarie e vantino una rilevante esperienza pratica relativa al loro sistema giuridico nazionale. Codesto Consiglio certamente darà concretezza a tale previsione nell’adozione dei criteri per la valutazione delle dichiarazioni di disponibilità, tenendo conto che la “esperienza pratica” dovrà ovviamente essere collegata all’effettivo esercizio di funzioni requirenti per reati di potenziale competenza dell’EPPO10.
8 Inglese, come da decisione del Collegio dell’EPPO del 30 settembre 2020 hiips://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2020.002_eppo_language_decision_signed.pdf. Le norme sulle condizioni di impiego prevedono, all’art. 3, che i PED abbiano una “conoscenza soddisfacente della lingua di lavoro” dell’EPPO.
9 Si veda a tal proposito, oltre alle Regole Interne di Procedura, la Decisione sulle Camere Permanenti
assunta dal Collegio dell’EPPO il 25 novembre 2020
hiips://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2020.015_decision_on_the_permanent_chambers_ -_final_0.pdf.
10 Il Regolamento e la Direttiva UE “PIF” 2017/1371 non consentono di identificare una chiara lista di reati per cui l’EPPO certamente eserciterà la propria competenza, in quanto il criterio discriminante è quello della lesione, anche solo potenziale, degli interessi finanziari dell’Unione Europea. Si ritiene quindi che, alle condizioni stabilite dal regolamento, l’EPPO eserciterà la propria competenza per i seguenti reati, con
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Il Collegio dell’EPPO ha approvato in data 16 novembre 202011 una decisione sulla procedura da seguire per la valutazione e la nomina dei PED designati dalle autorità dei diversi Stati membri.
In ogni caso il Collegio dell’EPPO, al fine di compiere una autonoma valutazione dei profili dei candidati designati, richiede che tutti gli aspiranti PED inviino un CV in lingua inglese e una “lettera di motivazione” (motivation letter) in lingua inglese. In tale lettera di motivazione il candidato dovrà chiarire non solo la sua motivazione professionale ma anche su quali basi ritiene che la sua specifica esperienza e abilità professionale possano contribuire positivamente all’azione dell’EPPO. Va inoltre sottolineato che i PED si troveranno spesso a lavorare insieme e a cooperare con i PED di altri 21 Stati membri, e a interagire con la sede centrale dell’EPPO, per cui la capacità di operare in contesti multiculturali complessi e di rapportarsi con diversi sistemi giuridici verrà certamente positivamente considerata dal Collegio dell’EPPO.
Si chiede quindi che codesto Consiglio, nell’adottare i criteri e la procedura per la valutazione delle dichiarazioni di disponibilità degli aspiranti PED, voglia stabilire, tra gli altri, i seguenti requisiti per l’ammissibilità delle domande:
1) Che il candidato abbia una conoscenza soddisfacente della lingua inglese, lingua di lavoro dell’EPPO
2) Che venga allegato un CV in lingua inglese
3) Che venga redatta dal candidato e allegata una lettera di motivazione in lingua inglese
la precisazione che i reati di contrabbando diventeranno esclusiva competenza dell’EPPO in ragione del fatto che i dazi doganali sono interamente una risorsa propria dell’Unione Europea:
1) Reati contro la pubblica amministrazione (da 314 a 322 bis c.p.)
2) Reati di truffa e frode (316 ter c.p.;, 640 co. 2, 640 bis, 640 ter c.p.; 353, 353 bis, 356 c.p.; art. 2 L.
898/86)
3) Reati tributari in materia di IVA (artt. 2, 3, 4, 5, 8, 10-quater e 11 D.L.vo 74/2000) 4) Reati di contrabbando (D.P.R. 23 gennaio 1973 n. 43, Testo Unico Doganale) 5) Reati di criminalità organizzata (artt. 416, 416 bis c.p., 291 quater DPR 43/1973) 6) Reati di riciclaggio (artt. 648, 648 bis, 648 ter, 648 ter.1, 512 bis c.p.)
7) Eventuali altri reati commessi in danno degli interessi finanziari dell’Unione Europea
11 hiips://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2020.013_decision_on_procedure_for_appointment_of_edps_ - _final.pdf
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Gli interessati dovranno avere preso visione dei documenti rilevanti pubblicati sul sito ufficiale dell’EPPO, in particolare delle norme sulle condizioni di impiego dei PED adottate in data 29 settembre 2020, e delle Regole Interne di Procedura adottate in data 12 ottobre 2020.
Codesto Consiglio potrà altresì allegare al bando la presente missiva sottoscritta dallo scrivente, che si ritiene possa fornire utili informazioni ai colleghi interessati.
Cordialmente,
Danilo CECCARELLI
EUROPEAN PUBLIC PROSECUTOR’S OFFICE Deputy European Chief Prosecutor
Firmato elettronicamente il 04.01.2021 17.39 (UTC+01) in conformità all'articolo 11 della decisione C(2020) 4482 della Commissione
