Comune di Miasino
(provincia di Novara)
Piano triennale di prevenzione della corruzione 2017 - 2019
(articolo 1, commi 8 e 9 della legge 6 novembre 2012 numero 190 recante le disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione)
1. Premessa normativa
In attuazione dell'articolo 6 della Convenzione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione e degli articoli 20 e 21 della Convenzione Penale sulla corruzione di Strasburgo del 27 gennaio 1999, il 6 novembre 2012 il legislatore ha approvato la legge numero 190 recante le
“Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione” (di seguito legge 190/2012).
La Convenzione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione, è stata adottata dall’Assemblea Generale dell'ONU il 31 ottobre 2003, firmata dallo Stato italiano il 9 dicembre 2003 e ratificata attraverso la legge 3 agosto 2009 numero 116.
La Convenzione ONU 31 ottobre 2003 prevede che ogni Stato debba:
elaborare ed applicare delle politiche di prevenzione della corruzione efficaci e coordinate;
adoperarsi al fine di attuare e promuovere efficaci pratiche di prevenzione;
vagliarne periodicamente l’adeguatezza;
collaborare con gli altri Stati e le organizzazioni regionali ed internazionali per la promozione e messa a punto delle misure anticorruzione.
La medesima Convenzione prevede poi che ciascuno Stato debba individuare uno o più organi, a seconda delle necessità, incaricati di prevenire la corruzione e, se necessario, la supervisione ed il coordinamento di tale applicazione e l’accrescimento e la diffusione delle relative conoscenze.
Il Piano di Prevenzione della Corruzione 2017/2019 si basa sulle realizzazioni dei precedenti Piani 2014/2016, 2015/2017 e 2016/2018 e ne costituisce il naturale proseguimento ed implementazione confermando in particolare la strategia di prevenzione e contrasto della corruzione del Piano 2016/2018, attraverso l’aggiornamento di tempistica, responsabilità e contenuti, elaborato sulla base delle risultanze delle attività degli anni precedenti ed all’interno della cornice giuridica e metodologica posta dalla normativa e dal P.N.A., in attuazione tra le altre, delle seguenti disposizioni:
• Legge n.190/2012 e s.m.i. “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”;
• D.Lgs.n.235/2012 - Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi;
• D.Lgs. n.33/2013 e s.m.i. – Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni;
• D.Lgs. n.39/2013 – Disposizioni in materia di inconferibilità ed incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico;
• D.P.R. n.62/2013 – Codice di comportamento dei dipendenti pubblici;
• Codice di comportamento interno dei dipendenti del Comune di Miasino, approvato con Delibera del Sindaco n.1 del 23.01.2014;
( per Orta approvato con deliberazione della Giunta Comunale n.139 del 16.12.2013)
• Legge n.69/2015 – “ Disposizioni in materia di delitti contro la pubblica amministrazione, di associazioni di tipo mafioso e di falso in bilancio”;
• D.Lgs.n.97/2016 – Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo della Legge n.190/2012 e del D.Lgs. n.33/2013;
• Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) e relativi aggiornamenti;
• Delibera ANAC N.833/2016 – “Linee guida in materia di accertamento delle inconferibilità e delle incompatibilità degli incarichi amministrativi da parte del Responsabile della
prevenzione della corruzione. Attività di vigilanza e poteri di accertamento dell’ANAC in caso di incarichi inconferibili ed incompatibili”
• la Determinazione ANAC n.1309 del 28/12/2016 – Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limitii all’accesso civico di cui all’art. 5, comma 2, del D.Lgs. n.33/2013;
• la Determinazione ANAC n.1310 del 28.12.2016 – Prime linee guida recanti indicazioni sull’attuazione degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni contenute nel D.Lgs. n.33 come modificato dal D.Lgs. n.97/2016;
1. IL CONCETTO DI "CORRUZIONE" ED I PRINCIPALI ATTORI DEL SISTEMA DI CONTRASTO ALLA CORRUZIONE
Il concetto di corruzione che viene preso a riferimento dalla Legge 190/2012, nel PNA e nel presente documento ha un'accezione ampia.
Il concetto di corruzione è comprensivo delle varie situazioni in cui, nel corso dell'attività amministrativa, si riscontri l'abuso da parte d’un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati.
Le situazioni rilevanti sono più ampie della fattispecie penalistica (artt. 318, 319 e 319 ter del Codice penale), e sono tali da comprendere non solo l'intera gamma dei delitti contro la pubblica amministrazione disciplinati nel Titolo II, Capo I, del Codice penale, ma anche le situazioni in cui - a prescindere dalla rilevanza penale - venga in evidenza un malfunzionamento dell'amministrazione a causa dell'uso a fini privati delle funzioni attribuite, ovvero l'inquinamento dell'azione amministrativa ab externo, sia che tale azione abbia successo sia nel caso in cui rimanga a livello di tentativo.
Con la legge 190/2012, lo Stato italiano ha individuato gli organi incaricati di svolgere, con modalità tali da assicurare un’azione coordinata, attività di controllo, di prevenzione e di contrasto della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione.
La strategia nazionale di prevenzione della corruzione è attuata mediante l'azione sinergica dei seguenti soggetti:
l’ANAC - Autorità nazionale anticorruzione - svolge funzioni di raccordo con le altre autorità ed esercita poteri di vigilanza e controllo per la verifica dell'efficacia delle misure di prevenzione adottate dalle amministrazioni nonché sul rispetto della normativa in materia di trasparenza (art. 1, commi 2 e 3, legge 190/2012);
la Corte di conti, che partecipa ordinariamente all'attività di prevenzione attraverso le sue funzioni di controllo;
il Comitato interministeriale, che ha il compito di fornire direttive attraverso l'elaborazione delle linee di indirizzo (art. 1, comma 4, legge 190/2012);
la Conferenza unificata che è chiamata a individuare, attraverso apposite intese, gli adempimenti e i termini per l'attuazione della legge e dei decreti attuativi con riferimento a regioni e province autonome, agli enti locali, e agli enti pubblici e soggetti di diritto privato sottoposti al loro controllo (art. 1, commi 60 e 61, legge 190/2012);
il Dipartimento della Funzione Pubblica, che opera come soggetto promotore delle strategie di prevenzione e come coordinatore della loro attuazione (art. 1, comma 4, legge 190/2012);
i Prefetti che forniscono supporto tecnico e informativo agli enti locali (art. 1,comma 6, legge 190/2012)
La Scuola Nazionale di Amministrazione (SNA), che predispone percorsi, anche specifici e settoriali, di formazione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni statali (art. 1, comma 11, legge 190/2012);
le pubbliche amministrazioni, che attuano ed implementano le misure previste dalla legge e dal PNA - Piano nazionale anticorruzione (art. 1 legge 190/2012) anche attraverso l'azione del Responsabile delle prevenzione della corruzione.
gli enti pubblici economici e i soggetti di diritto privato in controllo pubblico, che sono responsabili dell'introduzione ed implementazione delle misure previste dalla legge e dal PNA (art. 1 legge 190/2012).
La Legge 114/2014 ha trasferito all’Autorità nazionale tutte le competenze in materia di anticorruzione che erano state assegnate al Dipartimento della Funzione Pubblica dalla legge 190/2012.
1.1 L’Autorità Nazionale Anticorruzione – ANAC
I compiti di Autorità anticorruzione inizialmente erano stati assegnati dalla L.190/2012 alla Commissione per la valutazione, l’integrità e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche (CIVIT), istituita dall’articolo 13 del decreto legislativo 150/2009.
Successivamente la denominazione della CiVIT è stata sostituita da quella di Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC).
L’art.19 del D.L. 90/2014 (convertito con modificazioni dalla legge 114/2014), ha soppresso l’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP) e ne ha trasferito compiti e funzioni all’Autorità nazionale anticorruzione.
L’Autorità nazionale anticorruzione svolge i compiti e le funzioni seguenti:
collabora con i paritetici organismi stranieri, con le organizzazioni regionali ed internazionali competenti;
approva il Piano nazionale anticorruzione (PNA) predisposto dal Dipartimento della Funzione Pubblica;
analizza le cause e i fattori della corruzione e individua gli interventi che ne possono favorire la prevenzione e il contrasto;
esprime pareri facoltativi agli organi dello Stato e a tutte le amministrazioni pubbliche, in materia di conformità di atti e comportamenti dei funzionari pubblici alla legge, ai codici di comportamento e ai contratti, collettivi e individuali, regolanti il rapporto di lavoro pubblico;
esprime pareri facoltativi in materia di autorizzazioni, di cui all'articolo 53 del decreto legislativo 165/2001, allo svolgimento di incarichi esterni da parte dei dirigenti amministrativi dello Stato e degli enti pubblici nazionali, con particolare riferimento all'applicazione del comma 16-ter, introdotto dalla legge 190/2012;
esercita la vigilanza e il controllo sull'effettiva applicazione e sull'efficacia delle misure adottate dalle pubbliche amministrazioni e sul rispetto delle regole sulla trasparenza dell'attività amministrativa previste dalla legge 190/2012 e dalle altre disposizioni vigenti;
riferisce al Parlamento, presentando una relazione entro il 31 dicembre di ciascun anno, sull'attività di contrasto della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione e sull'efficacia delle disposizioni vigenti in materia.
Ai sensi e per gli effetti dell’articolo 19, comma 5, del DL 90/2014 (convertito dalla legge 114/2014), l’Autorità nazionale anticorruzione, oltre ai compiti di cui sopra:
riceve notizie e segnalazioni di illeciti, anche nelle forme di cui all’art. 54-bis del d.lgs.165/2001;
riceve notizie e segnalazioni da ciascun avvocato dello Stato che venga a conoscenza di violazioni di disposizioni di legge o di regolamento o di altre anomalie o irregolarità relative ai contratti che rientrano nella disciplina del Codice di cui al d.lgs. 163/2006;
salvo che il fatto costituisca reato, applica, nel rispetto delle norme previste dalla legge 689/1981, una sanzione amministrativa non inferiore nel minimo a euro 1.000 e non
superiore nel massimo a euro 10.000, nel caso in cui il soggetto obbligato ometta l'adozione dei piani triennali di prevenzione della corruzione, dei programmi triennali di trasparenza o dei codici di comportamento.
Il comma 5 dell’articolo 19 del DL 90/2014 (convertito dalla legge 114/2014) ha trasferito, altresì, all’ANAC tutte le competenze in materia di anticorruzione già assegnate al Dipartimento della Funzione Pubblica.
Ad oggi, pertanto, è l’ANAC che, secondo le linee di indirizzo adottate dal Comitato interministeriale istituito con DPCM 16 gennaio 2013:
a) coordina l'attuazione delle strategie di prevenzione e contrasto della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione elaborate a livello nazionale e internazionale;
b) promuove e definisce norme e metodologie comuni per la prevenzione della corruzione, coerenti con gli indirizzi, i programmi e i progetti internazionali;
c) predispone il Piano nazionale anticorruzione, anche al fine di assicurare l'attuazione coordinata delle misure di cui alla lettera a);
d) definisce modelli standard delle informazioni e dei dati occorrenti per il conseguimento degli obiettivi previsti dalla presente legge, secondo modalità che consentano la loro gestione ed analisi informatizzata;
e) definisce criteri per assicurare la rotazione dei dirigenti nei settori particolarmente esposti alla corruzione e misure per evitare sovrapposizioni di funzioni e cumuli di incarichi
nominativi in capo ai dirigenti pubblici, anche esterni.
Si richiama la Circolare numero 1 del 25 gennaio 2013 del Dipartimento della Funzione Pubblica (“legge n. 190 del 2012 - Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”).
1.2 Il Responsabile della Prevenzione della Corruzione
La figura del Responsabile anticorruzione è stata oggetto di significative modifiche introdotte dal legislatore con il D.Lgs. 97/2016.
Ai sensi e per gli effetti della nuova disciplina, l'incarico di Responsabile della prevenzione della corruzione e della Trasparenza ( RPCT) è stato riunito in un solo soggetto e ne ha rafforzato il ruolo, prevedendo che ad esso siano riconosciuti poteri idonei a garantire lo svolgimento dell’incarico con autonomia ed effettività.
Il nuovo comma 7 dell’art. 1 della legge 190/2012 prevede che l’organo di indirizzo individui “di norma tra i dirigenti di ruolo in servizio, il responsabile anticorruzione e della trasparenza.
Per gli Enti locali è rimasta la previsione che la scelta ricada “di norma”, sul Segretario.
Il PNA 2016 evidenzia l’esigenza che il responsabile abbia “adeguata conoscenza dell’organizzazione e del funzionamento dell’amministrazione”, e che sia:
1. Dotato della necessaria “autonomia valutativa”;
2. In una posizione del tutto “priva di profili di conflitto d’interessi” anche potenziali;
3. Di norma scelto tra i “dirigenti non assegnati ad uffici che svolgono attività di gestione e di amministrazione attiva”.
Inoltre il D.Lgs. 97/2016:
1. ha attribuito al responsabile il potere di segnalare all’Ufficio disciplinare i dipendenti che non hanno attuato correttamente le misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza;
2. ha stabilito il dovere del responsabile di denunciare all’Organo di indirizzo e all’OIV “le disfunzioni inerenti all’attuazione delle misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza.
Quindi, a parere dell’Autorità “appare necessaria la costituzione di un apposito ufficio dedicato allo svolgimento delle funzioni poste in capo al responsabile”. Se ciò non fosse possibile,
sarebbe opportuno assumere atti organizzativi che consentano al Responsabile di avvalersi del personale di altri uffici.
La necessità di rafforzare il ruolo e la struttura di supporto del responsabile discende anche dalle ulteriori e rilevanti competenze in materia di “accesso civico” attribuite sempre al Responsabile anticorruzione dal Decreto Foia. Riguardo all’”accesso civico”, il Responsabile per la prevenzione della corruzione e per la Trasparenza:
1. ha facoltà di chiedere agli uffici informazioni sull’esito delle domande di accesso civico;
2. per espressa disposizione normativa, si occupa dei casi di “riesame” delle domande rigettate ( art.5 c.7 D.Lgs.33/2013).
Alla luce delle novità normative risultano potenziati i compiti, le funzioni e di ruoli che deve svolgere il Responsabile per la prevenzione della corruzione e precisamente:
1. elabora e propone all’Organo di indirizzo politico, per l’approvazione, il Piano Triennale di prevenzione della corruzione;
2. verifica l’efficace attuazione e l’idoneità del Piano anticorruzione;
3. comunica agli uffici le misure anticorruzione e per la trasparenza adottate ( attraverso il PTPC) e le relative modalità applicative e vigila sull’osservanza del Piano;
4. propone le necessarie modifiche del PTPC, qualora intervengano mutamenti nell’organizzazione o nell’attività dell’amministrazione, ovvero a seguito di significative violazioni delle prescrizioni del piano stesso;
5. definisce le procedure per selezionare e formare i dipendenti destinati ad operare in settori di attività particolarmente esposti alla corruzione;
6. individua il personale da inserire nei programmi di formazione della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione;
7. verifica la rotazione degli incarichi negli uffici che svolgono attività per le quali è più elevato il rischio di malaffare salvo l’impossibilità di dare attuazione per la ridotta dimensione dell’ente;
8. riferisce sull’attività svolta all’organo di indirizzo, nei casi in cui lo stesso organo di indirizzo politico lo richieda, o qualora sia il Responsabile anticorruzione a ritenerlo opportuno;
9. entro il 15 dicembre di ogni anno redige la Relazione annuale sull’attuazione del Piano dell’anno precedente.
10. trasmette al OIV informazioni e documenti quando richiesti dallo stesso organo di controllo;
11. segnala all’organo di indirizzo ed all’OIV eventuali disfunzioni inerenti all’attuazione delle misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza;
12. indica all’Ufficio disciplinare i dipendenti che non hanno attuato correttamente le misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza;
13. segnala all’ANAC le eventuali misure discriminatorie, dirette o indirette, assunte nei suoi confronti “per motivi collegati, direttamente o indirettamente, allo svolgimento delle sue funzioni”;
14. quando richiesto, riferisce all’ANAC in merito allo stato di attuazione delle misure di prevenzione della corruzione e per la trasparenza;
15. quale Responsabile per la trasparenza, svolge un’attività di controllo sull’adempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, assicurando la completezza, la chiarezza e l’aggiornamento delle informazioni pubblicate;
16. quale Responsabile per la trasparenza, segnala all’organo di indirizzo politico, all’OIV, all’ANAC e, nei casi più gravi, all’Ufficio disciplinare i casi di mancato o ritardato adempimento degli obblighi di pubblicazione;
17. al fine di assicurare l’effettivo inserimento dei dati nell’Anagrafe unica delle stazioni appaltanti (AUSA), il responsabile anticorruzione è tenuto a sollecitare l’individuazione
del soggetto preposto all’iscrizione ed all’aggiornamento dei dati e a indicarne il nome all’interno del PTPC;
18. può essere designato quale soggetto preposto all’iscrizione ed all’aggiornamento dei dati nell’Anagrafe unica delle stazioni appaltanti (AUSA);
19. può essere designato quale “gestore” delle segnalazioni di operazioni finanziarie sospette ai sensi del DM 25 settembre 2015.
1.3 Il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA)
L’ Autorità nazionale anticorruzione predispone ed approva il Piano nazionale anticorruzione (PNA).
Inizialmente il Dipartimento della Funzione Pubblica ha licenziato lo schema di PNA sulla scorta delle linee di indirizzo formulate dal Comitato Interministeriale, istituito con DPCM 16 gennaio 2013.
Il Piano nazionale anticorruzione è stato approvato in via definitiva da CIVIT, quale Autorità nazionale anticorruzione, l’11 settembre 2013 con la deliberazione numero 72. Esso è prescrittivo per le pubbliche amministrazioni e autorità centrali ed è un modello da seguire per tutte le restanti pubbliche amministrazioni anche locali.
L’Autorità Nazionale Anticorruzione, con Determinazione n.12 del 28 ottobre 2015, ha introdotto l’Aggiornamento del Piano Nazionale Anticorruzione apportando sostanziali correzioni al Piano Nazionale vigente adottato dall’allora CIVIT-ANAC l’11 settembre 2013, necessario altresì per adeguarsi a modifiche normative sopravvenute.
Per la redazione dei nuovi Strumenti pianificatori in sede locale delle singole Amministrazioni è necessario partire dal Piano Nazionale Anticorruzione, così come aggiornato ed adeguato, ritenendo il Piano Nazionale come l’idoneo, oltre che obbligatorio, supporto operativo finalizzato per un verso a sostenere, in una visione di complessità normativa, l’intero Sistema introdotto con la Legge n.190/2012 e per altro verso, a far sì che l’elaborazione dei singoli Piani sia effettuata nell’ottica generale dell’efficienza del sistema e della sua reale efficacia.
Bisogna evidenziare che l’aggiornamento del Piano non invita ad uno stravolgimento delle azioni già in essere ma, nella prospettiva della continuità, è finalizzato ad una modifica del percorso pretendendo che in questo si prevedano le doverose integrazioni effettivamente attuabili.
L’Autorità Nazionale Anticorruzione con Delibera n.831del 3 agosto 2016 ha approvato il Piano Nazionale Anticorruzione 2016, che è il primo predisposto ed adottato dall’ANAC ai sensi dell'art. 19, comma 15, del D.L. n. 90 del 2014, convertito in L. n. 114 del 2014, che ha trasferito interamente all’Autorità le competenze in materia di prevenzione della corruzione e della promozione della trasparenza nelle pubbliche amministrazioni. Esso contiene una parte generale volta ad affrontare problematiche relative all’intero comparto delle pubbliche amministrazioni (e dei soggetti di diritto privato in loro controllo), ed è atto di indirizzo nei confronti delle amministrazioni pubbliche che svolgono attività di esercizio di funzioni pubbliche ed attività di pubblico interesse, ai fini della predisposizione del Piano Triennale di Prevenzione della corruzione a livello locale.
La nuova disciplina tende a rafforzare il ruolo dei Responsabili della prevenzione della corruzione (RPC) quali soggetti titolari del potere di predisposizione e di proposta del PTPC all’organo di indirizzo. E’, inoltre, previsto un maggior coinvolgimento sia degli organi di indirizzo nella formazione ed attuazione dei Piani sia degli Organismi Indipendenti di valutazione (OIV).Questi ultimi, in particolare, sono chiamati a rafforzare il raccordo tra misure anticorruzione e misure di miglioramento della funzionalità delle amministrazioni e della performance degli uffici e dei funzionari pubblici.
2.Il Piano triennale di prevenzione della corruzione
A livello periferico, la legge 190/2012 impone all’organo di indirizzo politico l’adozione del Piano triennale di prevenzione della corruzione (PTPC).
L’art.41, comma 1 lett.g) del d.Lgs.97/2016 ha precisato che per gli enti locali “il Piano è approvato dalla Giunta.
Sulla scorta dei contenuti del PNA, il Responsabile anticorruzione propone all’approvazione dell’organo di indirizzo politico il PTPC ogni anno entro il 31 gennaio.
Con l’adozione del P.T.P.C. il Comune di Miasino intende prevenire e contrastare il fenomeno dell’illegalità, consistente nello sviamento di potere per fini illeciti, mediante la strumentalizzazione oggettiva e soggettiva dell’ufficio pubblico, con l’aggiramento fraudolento delle norme, nonché, più in generale, ogni forma di abuso e/o strumentalizzazione dell’ufficio e delle funzioni a fini personali e/o di dolosa violazione delle norme e delle regole comportamentali per ottenere indebiti vantaggi di qualsiasi natura.
Il P.T.P.C. del Comune di Miasino delinea la propria strategia di prevenzione del fenomeno corruttivo a seguito dell’analisi dei processi/procedimenti, della loro valutazione al fine di evidenziare possibili/probabili criticità ed individuare ed attuare, con consenso, responsabilità e partecipazione della struttura organizzativa, misure efficaci ed efficienti di prevenzione di comportamenti che generano mal funzionamento nell’attività amministrativa.
Con Comunicato del Presidente ANAC del 18 febbraio 2015 è stato disposto che gli enti sono tenuti esclusivamente alla pubblicazione sul sito istituzionale nella sezione “Amministrazione trasparente”, sottosezione “Altri contenuti – corruzione”. Nessun documento deve quindi essere inviato all’Autorità.
2.1 Processo di adozione del PTCP
• Data e documento di approvazione del piano
Il Piano Triennale di prevenzione della corruzione del Comune di Miasino per il periodo 2017/2019 è approvato con delibera del Sindaco n.4 del 30.01.2017
2.2 I soggetti del sistema comunale di “prevenzione della corruzione”
L’organo di indirizzo politico
Con deliberazione n. 15/2013 la CIVIT ha individuato nel Sindaco l’organo competente alla nomina del Responsabile della prevenzione della corruzione.
La Giunta Comunale è l’organo di indirizzo politico competente all’approvazione del PTPC e dei suoi aggiornamenti in virtù delle disposizioni recate dall’art. 48 del decreto legislativo n. 267 del 2000.
Per questo Ente si segnala che l’art. 16, comma 17, lettera a), del D.L. 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148 ha disposto che, a decorrere dal primo rinnovo del Consiglio Comunale successivo al 17 settembre 2011, non sono previsti, per i Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti, la figura degli assessori comunali.
La circolare ministeriale n. 2379/16.02.2012 ha poi confermato che, con specifico riguardo ai Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti, l’attribuzione in via esclusiva al Sindaco delle competenze della Giunta Comunale.
Il Responsabile della prevenzione della corruzione, Segretario Comunale del Comune che è anche Responsabile della Trasparenza, che ha proposto alla Giunta l’adozione del presente Piano.
I Responsabili dei Servizi dell’Ente che sono individuati nel presente PTPC quali referenti per la sua attuazione. Essi:
- concorrono alla definizione delle misure idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e ne controllano il rispetto da parte dei dipendenti dell’ufficio cui sono preposti;
- forniscono le informazioni richieste dal Responsabile della prevenzione della corruzione per l’individuazione delle attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione e formulano specifiche proposte volte alla prevenzione del rischio medesimo;
- provvedono al monitoraggio delle attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione svolte nel servizio a cui sono preposti;
- attuano, nell’ambito dei servizi cui sono preposti, le prescrizioni contenute nel PTPC;
- svolgono attività informativa nei confronti del Responsabile della prevenzione della corruzione;
- relazionano, con cadenza annuale, sullo stato di attuazione del PTPC al Responsabile della prevenzione della corruzione.
L’Organismo Indipendente di Valutazione:
- partecipa al processo di gestione del rischio (art.1, comma 8bis della L.190/2012);
- tiene conto dei rischi e delle azioni inerenti la prevenzione della corruzione nello svolgimento dei compiti ad esso attribuiti;
- utilizza i risultati inerenti l’attuazione del Piano ai fini della valutazione dei Responsabili di Servizio – titolari di Posizione Organizzativa;
- svolge compiti propri connessi all’attività anticorruzione nel settore della trasparenza amministrativa (art.43 e 44 d.lgs.n.33 del 2013);
- svolge, altresì, compiti e funzioni ulteriori di cui al PNA 2016.
Tutti i dipendenti dell’Ente:
- partecipano al processo di gestione del rischio;
- osservano le misure contenute nel del PTPC (art.1, comma 14 della L.n.190/2012) ; - segnalano le situazioni di illecito al proprio Responsabile di servizio o al U.P.D.(art. 54
bis del D.Lgs. n.165/2001);
- segnalano casi di conflitto d’interessi (art.6 bis della L.241/1990; artt.6 e 7 del Codice generale di comportamento – DPR n.62/2013)
Canali, strumenti ed iniziative di comunicazione dei contenuti del PTPC.
La predisposizione del presente PTPC è stata curata dal Responsabile della prevenzione della corruzione il quale ha pubblicato sul sito web istituzionale apposito avviso per il coinvolgimento di tutti gli attori interessati.
Sono stati coinvolti anche i Responsabili dei Servizi dell’Ente i quali sono individuati nel presente PTPC quali referenti per la sua attuazione.
Una volta approvato il PTPC viene pubblicato permanentemente sul sito istituzionale di quest’amministrazione, link dalla homepage “Amministrazione Trasparente” nella Sezione
“altri contenuti - corruzione”.
3. La gestione del rischio di “corruzione”
Come precisato nel PNA, al fine di pianificare le strategie di prevenzione della corruzione, l’amministrazione deve esaminare attentamente la propria organizzazione, le sue regole e le prassi di funzionamento per valutarne la possibile esposizione al fenomeno corruttivo.
Secondo l’OECD (Organizzazione internazionale per lo sviluppo e la cooperazione economica)
«il processo di analisi del rischio consiste nell’individuazione dei processi (es.
acquisti/forniture – c.d. procurement, gestione del personale, controlli, ecc.) e dei soggetti (persone con ruoli di responsabilità nei predetti processi o nel processo decisionale in genere) più esposti a violazioni dell’integrità e nell’identificazione dei punti critici in termini di vulnerabilità dell’organizzazione (es. selezione del metodo di affidamento o individuazione di varianti al contratto). L’analisi del rischio costituisce il fondamento per l’individuazione all’interno dell’organizzazione delle misure per aumentare la resistenza rispetto a tali vulnerabilità».
Sempre secondo l’OECD l’adozione di tecniche di risk-management (management della gestione del rischio) ha lo scopo di consentire una maggiore efficienza ed efficacia nella redazione dei piani di prevenzione.
Per risk-management si intende il processo con cui si individua e si stima il rischio cui un’organizzazione è soggetta e si sviluppano strategie e procedure operative per governarlo.
Analisi del contesto
L’Autorità nazionale anticorruzione ha decretato che la prima e indispensabile fase del processo di gestione del rischio è quella relativa all'analisi del contesto, attraverso la quale ottenere le informazioni necessarie a comprendere come il rischio corruttivo possa verificarsi all'interno dell'amministrazione per via delle specificità dell'ambiente in cui essa opera in termini di strutture territoriali e di dinamiche sociali, economiche e culturali, o per via delle caratteristiche organizzative interne (ANAC determinazione n. 12 del 28 ottobre 2015).
Attraverso questo tipo di analisi si favorisce la predisposizione di un PTPC contestualizzato e, quindi, potenzialmente più efficace.
Contesto esterno
L’ANAC con delibera n.12 del 28.10.2015 ha indicato che negli enti locali, ai fini dell'analisi del contesto esterno, i responsabili anticorruzione possono avvalersi degli elementi e dei dati contenuti nelle relazioni periodiche sullo stato dell'ordine e della sicurezza pubblica, presentate al Parlamento dal Ministero dell'Interno e pubblicate sul sito della Camera dei Deputati.
Secondo i dati contenuti nella “Relazione sull’attività delle Forze di polizia, sullo stato dell’ordine e della sicurezza pubblica e sulla criminalità organizzata” trasmessa dal Ministro dell’Interno alla Presidenza della camera dei Deputati il 14 gennaio 2016, disponibile alla pagina web:
http: / / www.camera.it/leg17/494?idLegislatura=17&categoria=038&
per la provincia di appartenenza dell’Ente, risulta quanto segue:
La prossimità con le province di Milano e di Varese - ove sono emerse forme strutturate di criminalità prevalentemente di origine calabrese - e la presenza soggetti sospettati di appartenere o di essere collegati ad organizzazioni criminali di tipo mafioso riscontrata da pregresse attività d'indagine poste in essere dalle Forze di Polizia, costituiscono un possibile fattore di rischio per la sicurezza di un territorio caratterizzato da un sano tessuto socio economico. Un ulteriore elemento di attrazione per l'infiltrazione mafiosa è rappresentato proprio da settori dell'economia della provincia, come quelli dell'edilizia, del terra e delle cave, nonché della commercializzazione dei mezzi industriali da comparti economici.
Nello specifico, per quanto concerne il territorio dell’Ente, anche attraverso l’analisi dei dati in possesso del Comando della Polizia Locale, non si segnalano rilevanti avvenimenti criminosi.
Contesto interno
La struttura organizzativa dell’ente è ripartita in Aree.
Ciascuna Area è organizzata in Servizi.
Al vertice di ciascuna Area, salvo quella Tecnica il cui responsabile è il Sindaco, è posto un dipendente di categoria C, Responsabile di Servizio, titolare di posizione organizzativa.
AREA AMMINISTRATIVA Servizio Affari Generali e Segreteria
AREA DEMOGRAFICA Servizio Demografico
Anagrafe Stato civile Gestione cimiteri Elettorale e leva
AREA FINANZIARIA
Servizio Finanziario Servizio tributi Servizio Istruzione
AREA TECNICA Servizio Edilizia Privata – Pianificazione e
Tutela del paesaggio Servizio LL.PP.
AREA VIGILANZA Servizio Polizia Locale
Servizi sociali e turismo
Commercio- Turismo- Contributi
La dotazione organica effettiva è la seguente:
• Il Segretario Comunale
• n. 4 Responsabili di servizio;
• n. 5 dipendenti.
3.1. Indicazione delle attività nell'ambito delle quali è più elevato il rischio di corruzione,
"aree di rischio" – La mappatura dei processi
La corretta valutazione ed analisi del Contesto interno si basano, non solo sui dati generali ma anche sull’analisi dei processi organizzativi.
Il Piano Nazionale Anticorruzione, prevede che la fase iniziale del processo di gestione del rischio sia dedicata alla mappatura dei processi, intendendo come tali, “quell’insieme di attività interrelate che creano valore trasformando delle risorse (input del processo) in un prodotto (output del processo) destinato ad un soggetto interno o esterno all'amministrazione (utente). Il processo che si svolge nell’ambito di un’amministrazione può esso da solo portare al risultato finale o porsi come parte o fase di un processo complesso, con il concorso di più amministrazioni. Il concetto di processo è più ampio di quello di procedimento amministrativo e ricomprende anche le procedure di natura privatistica”.
L’ANAC con la Determinazione n.12 del 28/10/2016 ha previsto che il Piano triennale di prevenzione della corruzione dia atto dell’effettivo svolgimento della mappatura dei processi.
La Mappatura dei processi è il modo scientifico di catalogare ed individuare tutte le attività dell’Ente per fini diversi e nella loro complessità. Essa costituisce una funzione propedeutica all’identificazione, alla valutazione ed al trattamento dei rischi corruttivi.
Per la prima edizione di questo Piano la mappatura dei processi è stata effettuata con riferimento a tutte le aree di rischio comuni e obbligatorie individuate nell’allegato 2 del Piano Nazionale Anticorruzione (PNA).
L’analisi svolta ha tenuto conto del contesto attuale di riferimento e degli specifici aspetti dell’attività dell’ente, più volte oggetto di attenzione da parte dell’opinione pubblica e della stampa locale, oltre che di alcuni interventi della magistratura, ha consentito inoltre di evidenziare un’ulteriore area di rischio riguardante i processi afferenti alla gestione degli strumenti urbanistici e ai processi di irrogazione delle sanzioni per violazioni del CDS.
Nel corso della gestione dell’esercizio 2015 non sono stati segnalati e verificati particolari cambiamenti per scostarsi dall’analisi già effettuata e che pertanto conserva la sua validità anche per il piano relativo al triennio 2016-2018 segnalando che con il presente Piano è stata avviata la mappatura puntuale e dettagliata di alcuni processi ritenendo quest’ Ente che l’attuazione della mappatura dei processi in maniera approfondita, precisa e completa permetta di identificare i punti più vulnerabili del procedimento e, conseguentemente, i rischi di corruzione.
La Mappatura del Rischio concerne prevalentemente le Aree di rischio obbligatorie, così come afferma normativamente l’art.1, comma 16, della Legge 190/2012, e così come identificate dal PNA che ha ricondotto i procedimenti collegati alle quattro Aree corrispondenti.
Questo Ente al fine di una più utile efficacia del presente Piano ha ampliato le Aree a rischio aggiungendo la materia “Affari legali e contenzioso”;
Per alcune aree, di seguito indicate, riconducibili sotto l’alveo delle aree di rischio “generali”
quest’Ente ha ritenuto necessarie ulteriori specificazioni.
Si tratta delle aree relative a :
1. Affidamento di lavori, servizi e forniture;
2. Concessione ed erogazione di sovvenzioni e contributi;
3. Controlli, verifiche , ispezioni e sanzioni
Si segnala, in materia di appalti pubblici, il consolidamento delle procedure necessarie per il rispetto dell’obbligo del ricorso a centrali di committenza o attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da Consip spa o da altro soggetto aggregatore di riferimento.
A tal fine, si segnala che quest’Ente ha stipulato apposita Convenzione con la Provincia di Novara quale Stazione Unica Appaltante.
Si tratta tuttavia di mutamenti in itinere il cui impatto dovrà pertanto essere analizzato in un momento successivo.
Per ogni ripartizione organizzativa dell’ente, sono pertanto ritenute “aree di rischio”, quali attività a più elevato rischio di corruzione, le attività che compongono i procedimenti riconducibili alle macro AREE seguenti :
AREA A – acquisizione e progressione del personale (concorsi e prove selettive per l’assunzione di personale e per la progressione in carriera).
AREA B – affidamento di lavori servizi e forniture (procedimenti di scelta del contraente per l’affidamento di lavori, servizi, forniture).
AREA C - provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari privi di effetto economico diretto ed immediato per il destinatario (autorizzazioni e concessioni).
AREA D - provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari con effetto economico diretto ed immediato per il destinatario (concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati).
AREA E: provvedimenti di pianificazione urbanistica generale ed attuativa, gestione del processo di irrogazione delle sanzioni per violazioni del CDS.
AREA F : controlli e verifiche, ispezioni e sanzioni;
AREA G: affari legali e contenzioso (gestione del contenzioso giudiziale, stragiudiziale e transazione delle controversie)
L’individuazione delle aree di rischio, a parte quelle obbligatorie e comuni a tutte le pubbliche amministrazioni, scaturisce dal processo di gestione del rischio.
3.2 Le aree di rischio obbligatorie
Le aree di rischio obbligatorie per tutte le amministrazioni, così come riportate nell’allegato 2 del Piano nazionale anticorruzione sono le seguenti:
A) Area acquisizione e progressione del personale Reclutamento
Progressioni di carriera
Conferimento di incarichi di collaborazione B) Area affidamento di lavori, servizi e forniture Definizione dell’oggetto dell’affidamento
Individuazione dello strumento/istituto per l’affidamento Requisiti di qualificazione
Requisiti di aggiudicazione Valutazione delle offerte
Verifica dell’eventuale anomalia delle offerte Procedure negoziate
Affidamenti diretti Revoca del bando
Redazione del cronoprogramma
Varianti in corso di esecuzione del contratto Subappalto
Utilizzo di rimedi di risoluzione delle controversie alternativi a quelli giurisdizionali durante la fase di esecuzione del contratto
C) Area provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari privi di effetto economico diretto ed immediato per il destinatario
Provvedimenti amministrativi vincolati nell’an1 Provvedimenti amministrativi a contenuto vincolato
Provvedimenti amministrativi vincolati nell’an e a contenuto vincolato Provvedimenti amministrativi a contenuto discrezionale
Provvedimenti amministrativi discrezionali nell’an
Provvedimenti amministrativi discrezionali nell’an e nel contenuto
D) Area provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari con effetto economico diretto ed immediato per il destinatario
Provvedimenti amministrativi vincolati nell’an Provvedimenti amministrativi a contenuto vincolato
Provvedimenti amministrativi vincolati nell’an e a contenuto vincolato Provvedimenti amministrativi a contenuto discrezionale
Provvedimenti amministrativi discrezionali nell’an
Provvedimenti amministrativi discrezionali nell’an e nel contenuto E) Gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio;
F) Controlli, verifiche, ispezioni,sanzioni;
G) Incarichi e nomine;
H) Affari legali e contenzioso
Alle aree sopraindicate possono aggiungersi ulteriori aree di rischio specifiche individuate dall’Amministrazione, in base alle proprie specificità: ossia procedimenti/processi non compresi nelle aree A, B, C e D e che posseggono le seguenti caratteristiche: coinvolgimento di utenti esterni; discrezionalità nel riconoscimento del diritto alle prestazioni; ricorsi già presentati avverso l’operato dell’ufficio.
3.3. Mappatura delle attività a più elevato rischio di corruzione nell’Ente
Ai sensi dell’art. 1, comma 9, della L. 190/2012, sono state individuate, nel piano comunale triennio 2015-2017 le seguenti aree a più elevato rischio di corruzione dell’ente:
a) provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari privi di effetto economico diretto ed immediato (autorizzazioni e concessioni);
b) affidamenti di lavori, servizi e forniture (procedimenti di scelta del contraente per l’affidamento di lavori, servizi e forniture);
c) provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari con effetto economico diretto ed immediato per il destinatario (concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati);
1 La discrezionalità costituisce il margine di apprezzamento che la legge lascia alla determinazione dell’autorità amministrativa. Quattro sono i principali oggetti su cui può esercitarsi la discrezionalità:
AN : la scelta dell’emanazione o meno di un determinato atto
QUID :il contenuto del provvedimento può essere determinato liberamente o entro certi valori QUOMODO: modalità accessorie inerenti gli elementi accidentali (forma)
QUANDO: momento in cui adottare il provvedimento
d) acquisizione e progressione del personale (concorsi e prove selettive per l’assunzione di personale e per le progressioni in carriera);
e) provvedimenti di pianificazione urbanistica generale ed attuativa e gestione del processo di irrogazione delle sanzioni per violazioni del CDS;
e le seguenti attività:
a) esercizio del potere di autotutela di atti amministrativi (revoca/annullamento);
b) accordi ex-art. 11 legge 7 agosto 1990 n. 241;
c) nomina delle commissioni di concorso;
d) nomina delle commissioni di gara;
e) elaborazione bandi di gara;
f) elaborazione bandi di concorso;
g) progettazione di un servizio o di una fornitura;
h) indagini di mercato che precedono la progettazione/ realizzazione di un’opera o l'acquisizione di un servizio;
i) proroghe o rinnovi di contratti di appalto di forniture e servizi;
j) atti di approvazione di varianti in corso d’opera relativi ad appalti di lavori pubblici;
k) affidamento di lavori complementari;
l) affidamento di incarichi professionali in materia di urbanistica e di opere pubbliche;
m) affidamento di incarichi ad avvocati per la difesa in giudizio dell’ente;
n) affidamenti diretti, senza gara, di lavori, beni e servizi;
o) affidamenti diretti, senza gara, di lavori pubblici in casi di urgenza;
p) autorizzazione al subappalto di opere pubbliche;
q) sostituzione del contraente in relazione ad operazioni di cessione di azienda;
r) liquidazioni e collaudi di opere;
s) applicazioni penali in esecuzione del contratto;
t) conferimento di incarichi di studio, ricerca e consulenza;
u) ammissioni a servizi erogati dall’ente;
v) alienazione di beni immobili e costituzione di diritti reali minori su di essi, o concessione in uso (locazione, comodato) di beni appartenenti al patrimonio disponibile dell’ente;
w) locazioni passive;
x) acquisti e permute di immobili e/o di diritti reali minori;
y) sponsorizzazioni passive;
z) convenzioni urbanistiche in attuazione delle previsioni del piano regolatore o in variante;
aa) varianti al piano regolatore proposte da privati;
bb) monetizzazioni in luogo della cessione di aree a standard;
cc) procedimento di formazione, adozione ed approvazione del piano regolatore;
dd) nomine in eventuali e future società pubbliche partecipate;
ee) rapporti di partenariato (project financing, concessioni di costruzione e gestione, leasing in costruendo, contratto di disponibilità, costituzione di società mista);
ff) affidamenti incarichi ex-art. 110 del TUEL;
gg) controlli in materia di SCIA;
hh) rilascio permessi di costruire;
ii) rilascio autorizzazioni commerciali di media/grande struttura di vendita;
ll) rilascio concessioni cimiteriali;
mm) accertamento e sgravi tributi comunali;
nn) accertamenti con adesione;
oo) accordi bonari in corso di esproprio;
pp) transazioni a chiusura di contenzioso pendente;
qq) procedimenti sanzionatori;
rr) attività di controllo in materia edilizia, ambientale e commerciale;
ss) pagamenti verso imprese;
tt) riscossioni;
uu) utilizzo e consumo di beni comunali da parte del personale.
In esito alla fase di mappatura dei processi è stato dunque formato il seguente “catalogo dei processi comunali” riguardanti le c.d. “aree a rischio corruzione”:
Area Attività o processo
A Concorso per l'assunzione di personale
A Concorso per la progressione in carriera del personale A Selezione per l'affidamento di un incarico professionale
B Affidamento mediante procedura aperta (o ristretta) di lavori, servizi, forniture
B Affidamento diretto di lavori, servizi o forniture:
1) Programmazione;
2) Progettazione;
3) Selezione del contraente;
4) Verifica ed affidamento;
5) Esecuzione del contratto;
6) Rendicontazione C Permesso di costruire
D Concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ecc.
1) Acquisizione della richiesta;
2) Istruttoria - esame e valutazione;
3) Decisione – concessione o diniego;
4) Rendicontazione
E Provvedimenti di pianificazione urbanistica generale E Provvedimenti di pianificazione urbanistica attuativa F Controlli, verifiche, ispezioni e sanzioni
1) Accertamento violazione;
2) Contestazione / Verbalizzazione;
3) Pagamento nei termini di legge;
4) Opposizione:
- Archiviazione in autotutela;
- Respingimento;
- Archiviazione disposta dal Prefetto o Giudice di Pace;
- Ingiunzione G Affari legali e contenzioso:
1) Gestione del contenzioso in ambito giudiziale:
- Notifica del ricorso o atto di citazione;
- Autorizzazione costituzione in giudizio;
- Scelta del legale a cui affidare incarico di patrocinio legale;
- Affidamento incarico patrocinio legale;
- Difesa in giudizio.
2) Gestione del contenzioso stragiudiziale:
- Istanza;
- Istruttoria;
- Decisione
3) Transazione delle controversie:
- Notifica ricorso;
- Costituzione in giudizio;
- Accordo tra le parti 3.4. La valutazione del rischio
E’ stata quindi effettuata la valutazione del rischio corruzione e malfunzionamento in relazione a ciascuno dei processi organizzativi sopra indicati.
La valutazione prevede l’identificazione, l’analisi e la ponderazione del rischio.
L'identificazione del rischio
Consiste nel ricercare, individuare e descrivere i rischi. Richiede che, per ciascuna attività, processo o fase, siano evidenziati i possibili rischi di corruzione. Questi sono fatti emergere considerando il contesto esterno ed interno all'amministrazione, anche con riferimento alle specifiche posizioni organizzative presenti all'interno dell'amministrazione.
Muovendo dal registro dei rischi possibili già identificati nel Piano Nazionale Anticorruzione (Allegato 3 al PNA), sono stati individuati i seguenti rischi
Area Attività o processo Rischio
A Concorso per l'assunzione di personale Previsione di requisiti di accesso personalizzati ed insufficienza di meccanismi oggettivi e trasparenti idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti in relazione alla posizione da ricoprire allo scopo di reclutare candidati particolari;
A Concorso per la progressione in carriera del personale
Inosservanza delle regole procedurali a garanzia della trasparenza e dell’imparzialità della selezione
A Selezione per l'affidamento di un incarico professionale
Motivazione generica e tautologica circa la sussistenza dei presupposti di legge per il conferimento di incarichi professionali allo scopo di agevolare
soggetti particolari B Affidamento mediante procedura aperta (o
ristretta) di lavori, servizi, forniture
Definizione di requisiti di accesso alla gara e, in particolare, dei requisiti tecnico-economici dei concorrenti al fine di favorire un’impresa
B Affidamento diretto di lavori, servizi o forniture
Abuso dell’affidamento diretto al di fuori dei casi previsti dalla legge al fine di favorire un’impresa
C Permesso di costruire Abuso nel rilascio di provvedimenti al fine di agevolare determinati soggetti;
Rilascio di provvedimenti in violazione delle disposizioni normative di
riferimento;
D Concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ecc.
Riconoscimento indebito del contributo.
Il rischio di corruzione è legato alla scelta degli enti beneficiari
E Provvedimenti di pianificazione urbanistica generale
Abuso nel rilascio di provvedimenti al fine di agevolare determinati soggetti;
Rilascio di provvedimenti in violazione delle disposizioni normative di riferimento; Disomogeneità delle valutazioni istruttorie
E Provvedimenti di pianificazione urbanistica attuativa
Abuso nel rilascio di provvedimenti al fine di agevolare determinati soggetti;
Rilascio di provvedimenti in violazione delle disposizioni normative di riferimento; Disomogeneità delle valutazioni istruttorie
F Gestione delle sanzioni per violazione del CDS
Induzione ad adottare atti indebiti (ad es. archiviazione di verbali di accertamento in autotutela)
G Gestione del contenzioso giudiziale Discrezionalità assoluta nella scelta del legale ed assenza di criteri con il rischio di favorire determinati professionisti G Gestione del contenzioso stragiudiziale Discrezionalità ed attribuzione di
vantaggi a soggetti terzi
G Transazione delle controversie Discrezionalità ed attribuzione di vantaggi a soggetti terzi
L'analisi del rischio
In questa fase sono stimate le probabilità che il rischio si concretizzi (probabilità) e sono pesate le conseguenze che ciò produrrebbe (impatto).
Al termine, è calcolato il livello di rischio moltiplicando “probabilità” per “impatto”.
L’Allegato 5 del PNA, suggerisce metodologia e criteri per stimare probabilità e impatto e, quindi, per valutare il livello di rischio.
L’ANAC ha sostenuto che gran parte delle amministrazioni ha applicato in modo “troppo meccanico” la metodologia presentata nell'allegato 5 del PNA.
Secondo l’ANAC “con riferimento alla misurazione e valutazione del livello di esposizione al rischio, si evidenzia che le indicazioni contenute nel PNA, come ivi precisato, non sono strettamente vincolanti potendo l'amministrazione scegliere criteri diversi purché adeguati al fine”
(ANAC determinazione n. 12/2015).
Fermo restando quanto previsto nel PNA, è di sicura utilità considerare per l'analisi del rischio anche l'individuazione e la comprensione delle cause degli eventi rischiosi, cioè delle
circostanze che favoriscono il verificarsi dell'evento.
Tali cause possono essere, per ogni rischio, molteplici e combinarsi tra loro.
Ad esempio, tenuto naturalmente conto che gli eventi si verificano in presenza di pressioni volte al condizionamento improprio della cura dell'interesse generale:
a) mancanza di controlli: in fase di analisi andrà verificato se presso l'amministrazione siano già stati predisposti, ma soprattutto efficacemente attuati, strumenti di controllo relativi agli eventi rischiosi;
b) mancanza di trasparenza;
c) eccessiva regolamentazione, complessità e scarsa chiarezza della normativa di riferimento;
d) esercizio prolungato ed esclusivo della responsabilità di un processo da parte di pochi o di un unico soggetto;
e) scarsa responsabilizzazione interna;
f) inadeguatezza o assenza di competenze del personale addetto ai processi;
g) inadeguata diffusione della cultura della legalità;
h) mancata attuazione del principio di distinzione tra politica e amministrazione.
B1. Stima del valore della probabilità che il rischio si concretizzi
Secondo l’Allegato 5 del PNA del 2013, criteri e valori (o pesi, o punteggi) per stimare la
"probabilità"
che la corruzione si concretizzi sono i seguenti:
discrezionalità: più è elevata, maggiore è la probabilità di rischio (valori da 0 a 5);
rilevanza esterna: nessuna valore 2; se il risultato si rivolge a terzi valore 5;
complessità del processo: se il processo coinvolge più amministrazioni il valore aumenta (da 1 a 5);
valore economico: se il processo attribuisce vantaggi a soggetti terzi, la probabilità aumenta (valore da 1 a 5);
frazionabilità del processo: se il risultato finale può essere raggiunto anche attraverso una pluralità di operazioni di entità economica ridotta, la probabilità sale (valori da 1 a 5);
controlli: (valori da 1 a 5) la stima della probabilità tiene conto del sistema dei controlli vigente.
Per controllo si intende qualunque strumento utilizzato che sia utile per ridurre la probabilità del rischio. Quindi, sia il controllo preventivo che successivo di legittimità e il controllo di gestione, sia altri meccanismi di controllo utilizzati.
Per ogni attività/processo esposto al rischio va attribuito un valore/punteggio per ciascuno dei sei criteri elencati. La media finale rappresenta la “stima della probabilità"( max 5)..
B2. Stima del valore dell’impatto
L'impatto si misura in termini di impatto economico, organizzativo, reputazionale e sull’immagine.
L’Allegato 5 del PNA, propone criteri e valori (punteggi o pesi) da utilizzare per stimare l’impatto”,quindi le conseguenze, di potenziali episodi di malaffare.
Impatto organizzativo: tanto maggiore è la percentuale di personale impiegato nel processo/attività esaminati, rispetto al personale complessivo dell’unità organizzativa, tanto maggiore sarà “l’impatto” (fino al 20% del personale=1; 100% del personale=5).
Impatto economico: se negli ultimi cinque anni sono intervenute sentenze di condanna della Corte dei Conti o sentenze di risarcimento per danni alla PA a carico di dipendenti, punti 5. In caso contrario, punti 1.
Impatto reputazionale: se negli ultimi cinque anni sono stati pubblicati su giornali (o sui media in genere) articoli aventi ad oggetto episodi di malaffare che hanno interessato la PA, fino ad un massimo di 5 punti per le pubblicazioni nazionali. Altrimenti punti 0.
Impatto sull’immagine: dipende dalla posizione gerarchica ricoperta dal soggetto esposto al rischio. Tanto più è elevata, tanto maggiore è l’indice (da 1 a 5 punti).
Attribuiti i punteggi per ognuna della quattro voci di cui sopra, la media finale misura la “stima dell'Impatto”.
L’analisi del rischio si conclude moltiplicando tra loro valore della probabilità e valore dell'impatto per
ottenere il valore complessivo, che esprime il livello di rischio del processo.
C. La ponderazione del rischio
Dopo aver determinato il livello di rischio di ciascun processo o attività si procede alla
“ponderazione”.
In pratica la formulazione di una sorta di graduatoria dei rischi sulla base del parametro numerico “livello di rischio”.
I singoli rischi ed i relativi processi sono inseriti in una “classifica del livello di rischio”.
Le fasi di processo o i processi per i quali siano emersi i più elevati livelli di rischio identificano le aree di rischio, che rappresentano le attività più sensibili ai fini della prevenzione.
Il Trattamento del rischio
Il processo di “gestione del rischio” si conclude con il “trattamento”.
La fase di trattamento del rischio consiste nel processo per modificare il rischio, ossia individuazione e valutazione delle misure che debbono essere predisposte per neutralizzare o ridurre il rischio, e nella decisione di quali rischi si decide di trattare prioritariamente rispetto ad altri.
Al fine di neutralizzare o ridurre il livello di rischio, debbono essere individuate e valutate le misure di prevenzione. Queste, possono essere obbligatorie o ulteriori.
Il Piano Nazionale Anticorruzione ha individuato una serie di misure obbligatorie che devono, pertanto, essere necessariamente attuate dall’amministrazione.
Costituiscono misure ulteriori quelle non previste come obbligatorie dal legislatore.
Nella presente fase di prima attuazione della disciplina in materia di prevenzione della corruzione, l’azione programmata attraverso il PTPC avrà ad oggetto essenzialmente l’applicazione delle misure obbligatorie e l’introduzione di alcune misure ulteriori.
Inoltre, in linea generale, occorre tenere presente che, ai sensi dell’art. 1, comma 9, lett. b) e c) della legge n. 190 occorre:
• Prevedere, per le attività individuate ad alto rischio, meccanismi di formazione, attuazione e controllo delle decisioni idonei a prevenire il rischio di corruzione (lett. b);
• Prevedere obblighi di informazione nei confronti del responsabile chiamato a vigilare sul funzionamento e sull’osservanza del piano (lett.c).
Area Attività o processo Possibili misure (generali e specifiche)
A Concorso per l'assunzione di personale A Concorso per la progressione in carriera del
personale
A Selezione per l'affidamento di un incarico professionale
B Affidamento mediante procedura aperta (o ristretta) di lavori, servizi, forniture
B Affidamento diretto di lavori, servizi o forniture Report periodici al Resp. Anticorruzione da parte dei Servizi competenti, evidenziando per ciascun affidamento:
1) Le ragioni che hanno determinato l’affidamento;
2) I nominativi degli operatori economici eventualmente invitati a presentare l’offerta e i relativi criteri di individuazione;
3) Il nominativo dell’impresa affidataria e i relativi criteri di scelta;
4) Gli eventuali altri contratti stipulati con la medesima impresa e la procedura di affidamento
C Permesso di costruire Abuso nel rilascio di provvedimenti al fine di agevolare determinati soggetti; Rilascio di provvedimenti in violazione delle
disposizioni normative di riferimento;
D Concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ecc.
Report semestrale al Resp. Anticorruzione da parte dei Servizi competenti, evidenziando per ciascun affidamento:
1) Motivazione puntuale e dettagliata dell’atto di assegnazione del contributo;
2) Pubblicazione delle modalità dei criteri di assegnazione;
3) Controlli a campione;
4) Pubblicazione sul portale istituzionale dei provvedimenti di assegnazione portanti gli estremi del soggetto beneficiario, le relative causali, l’importo del contributo assegnato e gli obblighi in capo all’assegnatario.
5) Obbligo di rendicontazione del contributo.
E Provvedimenti di pianificazione urbanistica generale
Abuso nel rilascio di provvedimenti al fine di agevolare determinati soggetti; Rilascio di provvedimenti in violazione delle disposizioni normative di riferimento;
Disomogeneità delle valutazioni istruttorie E Provvedimenti di pianificazione urbanistica
attuativa
Abuso nel rilascio di provvedimenti al fine di agevolare determinati soggetti; Rilascio di provvedimenti in violazione delle disposizioni normative di riferimento;
Disomogeneità delle valutazioni istruttorie F Gestione delle sanzioni per violazione del CDS Report semestrale al Resp. Anticorruzione
dei provvedimenti assunti in autotutela, motivando puntualmente la mancata conclusione del procedimento disposto dall’Ufficio competente
G Gestione del contenzioso giudiziale 1) Istituzione Albo comunale degli Avvocati di fiducia;
2) Scelta del legale sulla base dei criteri di specializzazione e della rotazione
G Gestione del contenzioso stragiudiziale 1) Relazione al Segretario comunale;
2) Eventuale scelta del legale sulla base dei criteri di specializzazione e rotazione
G Transazione delle controversie Analitica motivazione delle ragioni che supportano i singoli contenuti dell’atto di transazione
A) MODALITA' DI FORMAZIONE, ATTUAZIONE E CONTROLLO DELLE DECISIONI IDONEI A PREVENIRE IL RISCHIO DI CORRUZIONE (LETT.B).
A.1 Procedimento di formazione delle decisioni:
a) nell’istruttoria dei procedimenti:
- rispettare l’ordine cronologico di acquisizione dell'istanza al protocollo;
- predeterminare i criteri di assegnazione delle pratiche ai collaboratori possibilmente tramite attribuzione casuale mediante software;
- rispettare il divieto di aggravio del procedimento;
- distinguere l’attività istruttoria e la relativa responsabilità dall’adozione dell’atto finale, in modo tale che per ogni provvedimento siano coinvolti almeno due soggetti l’istruttore proponente ed il funzionario;
b) nella formazione dei provvedimenti, con particolare riguardo agli atti con cui si esercita ampia discrezionalità amministrativa e tecnica, motivare adeguatamente l’atto; l’onere di motivazione è tanto maggiore quanto più è ampio il margine di discrezionalità;
c) per consentire a tutti coloro che vi abbiano interesse di esercitare con pienezza il diritto di accesso e di partecipazione, gli atti dell’ente dovranno ispirarsi ai principi di semplicità e di chiarezza. In particolare dovranno esser scritti con linguaggio semplice e comprensibile a tutti.
Tutti gli uffici dovranno riportarsi, per quanto possibile, ad uno stile comune, curando che i provvedimenti conclusivi dei procedimenti riportino nella premessa sia il preambolo che la motivazione.
Il preambolo è composto dalla descrizione del procedimento svolto, con l’indicazione di tutti gli atti prodotti e di cui si è tenuto conto per giungere alla decisione finale, in modo da consentire a tutti coloro che vi abbiano interesse di ricostruire il procedimento amministrativo seguito. La motivazione indica i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione, sulla base dell’istruttoria. La motivazione dovrà essere il più possibile precisa, chiara e completa. Ai sensi dell’art. 6-bis della legge 241/90, come aggiunto dall’art. 1 L. 190/2012, il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endo procedimentali ed il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale, dando comunicazione al responsabile della prevenzione della corruzione;
d) per facilitare i rapporti tra i cittadini e l’amministrazione, sul sito istituzionale devono essere pubblicati i moduli di presentazione di istanze, richieste e ogni altro atto di impulso del procedimento, con l’elenco degli atti da produrre e/o allegare all’istanza;
e) nella comunicazione del nominativo del responsabile del procedimento dovrà essere indicato l’indirizzo mail a cui rivolgersi e il titolare del potere sostitutivo ex art. 2 comma 9 bis della Legge 241/90 in caso di mancata risposta;
f) nell’attività contrattuale:
- ridurre l’area degli affidamenti diretti ai soli casi ammessi dalla legge e/o dal regolamento comunale e nei casi in cui non sia possibile utilizzare gli acquisti a mezzo CONSIP e/o del mercato elettronico della pubblica amministrazione (MEPA);
- assicurare la rotazione tra le imprese affidatarie dei contratti assegnati in economia;
- assicurare la rotazione tra i professionisti negli affidamenti di incarichi di importo inferiore alla soglia della procedura aperta;
- assicurare il confronto concorrenziale, definendo requisiti di partecipazione alle gare, anche ufficiose, e di valutazione delle offerte, chiari ed adeguati;
- allocare correttamente il rischio di impresa nei rapporti di partenariato;
- verificare la congruità dei prezzi di acquisto di beni e servizi effettuati al di fuori del mercato elettronico della pubblica amministrazione;
- verificare la congruità dei prezzi di acquisto di cessione e/o di acquisto di beni immobili o costituzione/cessione di diritti reali minori;
- validare i progetti definitivi ed esecutivi delle opere pubbliche e sottoscrivere i verbali di cantierabilità.
g) negli atti di erogazione dei contributi, nell’ammissione ai servizi:
- predeterminare ed enunciare nel provvedimento i criteri di erogazione, ammissione o assegnazione;
