Ringrazio anzitutto gli organizzatori di questo Convegno nazionale dell’Arcigay sul delicato problema che, nei mesi scorsi (…direi molto meno oggi!), si è (im)posto nel dibattito pubblico, in relazione al rapporto tra l’istituto della “Unione Civile” e la cd. “Obiezione di Coscienza del Sindaco” come Pubblico Ufficiale.
Non mi soffermerò sullo specifico della legge n. 76 del 2016 che ha istituito le “Unioni Civili”, né potrò esporre se questa riforma sia, dal punto di visto dell’ordinamento costituzionale e dunque
politico ,
una “riforma epocale” ... ovvero una “riforma stagionale”.
Tenderei ad optare per la seconda opzione, ma non è questa la sede per addurre motivi e argomenti che siano di critica alla real politik che ha retto l’iter di approvazione - lungo e problematico - di questo testo di legge,.
Dedicherò invece qualche osservazione, si spera utile alla platea, alla rivendicazione che, impropriamente, da molte parti, è giunta, ed alla quale il movimento LGBTI italiano ha dedicato una comprensibilmente preoccupata attenzione.
Sulla base di tale (falsa) rivendicazione, secondo alcuni sgrammaticati amministratori comunali, nell’ordinamento italiano potrebbe riconoscersi una “Obiezione di Coscienza del Sindaco” il quale potrebbe rivendicare, sulla base della sua “coscienza individuale”, il rifiuto di applicazione della legge (da lui percepita come) “legge ingiusta”.
Il riferimento all’obiezione di coscienza in questo contesto fa riferimento al significato più diffuso che si attribuisce alla locuzione in parola la quale è da intendersi come:
“rifiuto di sottostare a una norma dell’ordinamento giuridico, ritenuta ingiusta, perché in
contrasto inconciliabile con un’altra legge fondamentale della vita umana, così come percepita dalla coscienza, che vieta di tenere il comportamento prescritto … L’obiezione di coscienza si fonda perciò sulla tutela prioritaria della persona rispetto allo Stato e sul rispetto della libertà di coscienza, diritto inalienabile di ogni uomo (art. 2, 19, 21 Cost.; art. 18 Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo)
(cfr. www.treccani.it/enciclopedia/obiezione-di-coscienza/).
Ovvero, in altri termini, come:
“comportamento di chi, per motivi di carattere morale, religioso o ideologico, si rifiuta di
adempiere a un dovere imposto dalla legge, in forza di una motivazione di natura esistenziale o socio-politica che sia opposta e contrastante a quella espressa dalla legge”
(cfr. https://it.wikipedia.org/wiki/Obiezione_di_coscienza).
Come è stato osservato da un valido studioso della materia, Angelo Schillaci, è vero che:
“la rivendicazione del diritto all’obiezione di coscienza rispetto alla costituzione dell’unione civile rinvia a snodi fondamentali dell’esperienza giuridica su tutti la possibilità della coscienza
individuale di ribellarsi alla legge (percepita come) ingiusta”
…. ma tale assunto - ad essere seri e rigorosi – non può e non deve mai essere interpretato in termini assoluti in un ordinamento che si vuole pluralistico e aperto alla dialettica dei valori e dei principi.
Infatti (è stato osservato da quello studioso)“la preminenza della coscienza individuale rispetto all’intervento autoritativo della legge non può spingersi, e qui sta il punto nodale dell’intera questione, fino a pregiudicare l’effettività di un diritto che la legge riconosce alla coppia
omosessuale e che non lede nessuno”.
Il Sindaco, se lo ritiene necessario, potrà delegare la costituzione dell’unione ad altro soggetto:
ma l’applicazione della legge dovrà essere garantita, a beneficio di tutte e tutti”… (Cfr. A.
Schillaci, “La coscienza e i diritti”, in Adista
rivista on-line, 8 luglio 2016 cfr.
www.adista.it/articolo/56452 )
A beneficio dei diritti civili individuali ex art. 9 della Carta di Nizza
(che dispone: “Il diritto di sposarsi e il diritto di costituire una famiglia sono garantiti secondo le leggi nazionali che ne disciplinano l'esercizio);
A beneficio della garanzia delle formazioni sociali di cui all’art. 2 della Costituzione italiana (che dispone: “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”).
A beneficio della imparzialità e del buon andamento delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 97 e 98 della Costituzione italiana.
A beneficio dell’adempimento delle funzioni pubbliche con disciplina ed onore da parte dei funzionari pubblici (elettivi e professionali) di cui all’art. 54 sempre della Costituzione italiana.
Come ben è stato osservato conclusivamente dal già citato collega Schillaci, sul punto specifico deve essere a tutti evidente – ammesso che la cosa non sia già auto-evidente ad ognuno in quanto cittadino di uno ‘Stato sociale di diritto’ - che:
“alla libertà di coscienza del pubblico ufficiale si oppone un più generale dovere di solidarietà, che si traduce nell’obbligo di garantire il corretto svolgimento della funzione, nell’interesse della legge e della comunità.
La funzione pubblica, infatti, è posta a presidio della comunità, e deve essere orientata alla garanzia dell’uguaglianza tra tutti i cittadini: come tale, il corretto esercizio delle pubbliche funzioni è garantito dal codice penale, che punisce – all’art. 328 –
il rifiuto e l’omissione di atti d’ufficio”.
Come promemoria per tutti ricordo quanto dispone l’articolo 328 del Codice Penale italiano.
Tale articolo è inserito nel libro secondo (rubricato "Dei delitti in particolare"), titolo II (rubricato "
Dei delitti contro la pubblica amministrazione"), capo I (rubricato "
Dei delitti dei Pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione
").
L’articolo 328 dispone:
«1. Il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio, che indebitamente rifiuta un atto del suo ufficio che, per ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica, o di ordine pubblico o di igiene e sanità, deve essere compiuto senza ritardo, è punito con la reclusione da sei mesi a due anni.
ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo, è punito con la reclusione fino ad un anno o con la multa fino a euro 1.032. Tale richiesta deve essere redatta in forma scritta ed il termine di trenta giorni decorre dalla ricezione della richiesta stessa»
D’altra parte, ad evidenziare la delicatezza del tema in parola, dobbiamo ricordare che nell’ordinamento giuridico italiano sono previste dalla legge solo tre forme di obiezione di coscienza:
1) Obiezione al servizio militare;
2) Obiezione sanitaria prevista dalla l. n. 194/1978 (in questo caso l’obiezione si fonda sul principio dell’integrità deontologica delle professioni sanitarie, per il quale, “laddove il paziente richieda al medico il compimento di azioni che contrastino con la sua coscienza, questi ha il diritto-dovere di trasferire il paziente a un altro medico per farsi sostituire. In questi termini, non c’è desiderio del paziente che possa obbligare l’operatore a pratiche da lui ritenute offensive della vita umana” (cfr. www.treccani.it/enciclopedia/obiezione-di-coscienza/).
3) Obiezione alla sperimentazione sugli animali prevista dalla l. n. 413/1993.
La tesi poco prima citata, dunque, è ad oggi la posizione più chiara e precisa che sul versante della dottrina costituzionale sia possibile sostenere.
Detta tesi è stata riassunta dal costituzionalista Angelo Schillaci (per il quale, ripetiamo, “la preminenza della coscienza individuale rispetto all’intervento autoritativo della legge non può spingersi fino a pregiudicare l’effettività di un diritto che la legge riconosce alla coppia
omosessuale e che non lede nessuno”
)
Il collega Schillaci è uno studioso della scuola giuspubblicistica romana ed è molto attento ai
“nuovi diritti”, tanto che che di recente è stato curatore di un interessante volume collettivo, di Aa.Vv., dal titolo Omosessualità, eguaglianza, diritti, Roma, 2014.
In quel volume per un approfondimento sul tema in parola, prima del dibattito sula legge n. 76, vedi tra i vari saggi quello di A. Romano, “Diritti e dissenso. Pluralismo politico e resistenze argomentative nella giurisprudenza sul matrimonio tra omosessuali”, in Aa.Vv. (a cura di Angelo
Schillaci), Omosessualità, eguaglianza, diritti, Roma,
2014.
Svolte queste brevi considerazioni sul versante della dottrina costituzionale passiamo ora al
Sul versante della prassi amministrativa, con riferimento al rapporto tra l’istituto della Unione Civile tra persone dello stesso sesso e la (presunta) obiezione di coscienza del Sindaco, il presunto problema/tema si potrebbe aprire e chiudere ricordando e ripercorrendo quanto ha sottolineato - da ultimo e direi paradigmaticamente - il Presidente della Sezione Atti Normativi del Consiglio di Stato.
In una conferenza stampa svoltasi a alcuni giorni fa, la mattina del 21 luglio per la precisione, alla presenza del Presidente del Consiglio di Stato Alessandro Pajno, il Consigliere Frattini, che è il Presidente della Sezione Atti Normativi, ha comunicato erga omes di avere reso parere favorevole allo schema del DPCDM che regolerà la registrazione delle unioni celebrate secondo la legge n. 76 nelle amministrazioni comunali italiane, che come ben sappiamo – almeno nelle città di maggiori dimensioni - si stanno approntando con una certa sollecitudine agli
adempimenti di legge.
Il testo del cd. “decreto ponte” è qui reperibile http://www.governo.it/articolo/unioni-civili-il-gove
rno-firma-il-decreto/5496#documenti , ma
entrerà in vigore solo dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.
La rapidità con la quale il Consiglio di Stato ha provveduto in funzione consultiva del
Parlamento e del Governo a rendere il suo parere favorevole sullo schema del DPCDM e la stessa solennità della proclamazione del parere favorevole, sono state del tutto ‘insolite’
e perciò - possiamo arguire - rivelatrici di specifica attenzione alla questione da parte di questo importante organo consultivo della Repubblica italiana …
In quella sede, il Presidente della Sezione Atti Normativi, ha più volte sottolineato la natura assoluta del diritto soggettivo a contrarre un'unione civile, discendente dall'art. 2 Cost.
Tale natura assoluta e costituzionalmente tutelata non consente, secondo il Consiglio di Stato, la opposizione di obiezioni di coscienza di sorta.
In quella sede, il Presidente della Sezione Atti Normativi, ha altresì ‘esortato’ il Ministro dell'Interno ad adottare immediatamente il provvedimento che stabilisca il formato dei registri provvisori e le formule da utilizzare. Ha inoltre invitato il Governo a prevedere specifiche disposizioni nei decreti legislativi 'a regime' da adottare entro il 5 dicembre (ma il ministro Orlando ha dichiarato che saranno pronti e in vigore ben prima del 5 dicembre!) in tema di diritto internazionale privato.
Sono stati in molti ad apprezzare questa inaspettata vis del Consiglio di Stato, ed in particolare mi piace segnalare oggi l’apprezzamento venuto dalla Rete chiamata
“Avvocatura per i diritti LGBTI. Rete Lenford”
che è un'associazione –in questa sede a molti nota - di avvocate, avvocati e praticanti costituita
http://www.retelenford.it/
).
Concludendo sul (debolissimo) dibattito italiano dei mesi scorsi circa la possibilità, per i Sindaci, di rifiutare la costituzione/registrazione dell’Unione civile per “motivi di coscienza individuale”
sarebbe infine necessario - da parte nostra - sottolineare come il tema si sia già posto anche in altri ordinamenti giuridici (europei e non) che hanno introdotto forme di riconoscimento delle unioni omosessuali (come ad esempio in Spagna, in Francia, negli Stati Uniti).
In tutti questi casi, deve ricordarsi il problema è stato sempre risolto con la riaffermazione dell’obbligo del Pubblico ufficiale di applicare doverosamente la legge nazionale (che tra l’altro ha fonti che derivano anche dalla sfera sovranazionale dei diritti, e in particolare dagli artt. 7 e 9 della Carta di Nizza che oggi è inglobata dai Trattati europei (Trattato di Lisbona in particolare)).
Nell’ordinamento italiano infine - come già abbiamo sottolineato - l’obiezione di coscienza deve essere prevista, caso per caso, dalla legge in quanto non esiste un “diritto all’obiezione di coscienza”, valevole in una serie indistinta di casi.
La Corte costituzionale (sentenza n. 467/1991), “giudice costituzionale dei diritti”, ha da tempo statuito come sia la legge che, volta per volta, debba individuare il “punto di equilibrio e di
bilanciamento” tra la protezione delle esigenze della coscienza soggettiva e la tutela dell’interesse pubblico all’applicazione della legge.
Ciò in particolare quando l’obiezione di coscienza si scontri con diritti di altri soggetti.
Se nel caso della legge n. 76 sulle “Unioni civili” e sulle “convivenze di fatto”, ciò non è avvenuto non è stato certamente per dimenticanza, bensì perché il legislatore ordinario ha ritenuto che l’atto di costituire l’Unione non incide (in maniera significativa) sulla “libertà di coscienza” del Sindaco.
Il quale Sindaco secondo il Tuel, art. 54 comma 3:
“quale ufficiale del Governo, sovrintende, altresì, alla tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e agli adempimenti demandatigli dalle leggi in materia elettorale, di leva militare e
di statistica ”.
“esercita altresì le altre funzioni attribuitegli quale autorità locale nelle materie previste da specifiche disposizioni di legge ”.
Il combinato disposto di queste due norme generali sulla figura amministrativa del Sindaco credo che sia ben chiaro nell’attribuire allo stessa figura il potere, nell’esercizio di una pubblica funzione, un munus caratterizzato da doverosità, di scegliere se:
- celebrare in prima persona, come Ufficiale di stato civile, la costituzione/registrazione dell’unione civile,
- ovvero, delegare la costituzione dell’Unione ad altro soggetto investito dei poteri di Ufficiale di stato civile.
In conclusione, una cosa è ipotizzare un diritto (individuale e generale) “all’obiezione di
coscienza” per il privato cittadino, tutt’ altra cosa è il
rivendicarlo per il
Pubblico ufficiale .
Nel secondo caso, come è giusto che sia, la valutazione discrezionale legislativa su dove fissare il “punto di equilibrio” ovvero il “punto di bilanciamento” tra diritti contrapposti o concorrenti, deve farsi più stringente e deve considerare in primis l’interesse generale
(interesse pubblico prevalente) alla corretta, efficace ed egualitaria applicazione delle norme di legge attributive di diritti (civili, politici o sociali che siano). Walter Nocito Docente di Istituzioni di Diritto Pubblico (Università della Calabria) Relazione al Convegno “
Unione Civile e Obiezione di Coscienza”
Castello di Pizzo Calabro (29 Luglio 2016)
