Premessa
Lo scorso 30 giugno, la Commissione interministeriale per la riforma della giustizia tributaria, istituita il 14 aprile 2021 con decreto del Ministro della Giustizia e del MEF, ha rilasciato la relazione finale in merito ai lavori svolti e alle relative proposte di riforma (la
“Relazione”).
La Relazione individua e discute sette diverse direttrici di azione su cui viene sollecitato l’intervento del legislatore per una possibile riforma del processo tributario:
1. intervenire sui procedimenti tributari, ampliando il contraddittorio e il ricorso all’autotutela;
2. migliorare l’offerta complessiva di giustizia, con correttivi agli strumenti deflattivi del contenzioso e, in specie, alla conciliazione giudiziale;
3. colmare il deficit di informazione sulla giurisprudenza tributaria;
4. rafforzare la specializzazione dei giudici tributari;
5. consolidare l’indipendenza dei medesimi giudici;
6. apprestare migliori difese processuali degli interessi in gioco;
7. migliorare l’offerta di giustizia nel contesto del giudizio di legittimità.
Al di là delle principali linee direttrici per la riforma, ciò che è attualmente oggetto di dibattito è l’aspetto relativo alla specializzazione dei giudici tributari, incarico - come noto - ad oggi rivestito quasi prevalentemente da giudici onorari non esclusivamente addetti alla risoluzione delle controversie tributarie. Quella della professionalità dei giudici tributari è del resto un’annosa e complessa questione che ha sinora comportato la difficoltà di doversi confrontare, spesso e specialmente nei giudizi innanzi le commissioni tributarie provinciali, con giudici non sempre dotati delle necessarie competenze tecniche per dover comprendere e risolvere contestazioni (al di là degli interessi economici in gioco) anche estremamente complesse.
Se all’insufficiente livello di specializzazione dei giudici onorari si aggiungono, la notevole complessità e variabilità della normazione che influisce negativamente sulla certezza del
LA RIFORMA DELLA GIUSTIZIA TRIBUTARIA E IL
DIBATTITO IN CORSO SULLA SPECIALIZZAZIONE
DEI GIUDICI
diritto, le dimensioni quantitative del contenzioso tributario, la percepita “imperfetta indipendenza” dei giudici tributari che, di fatto, dipendono comunque dal MEF (ossia dallo stesso ministero dal quale dipende l’Agenzia delle Entrate), si comprende la necessità di una urgente riforma strutturale della giustizia tributaria.
Tale urgenza è altresì dettata dalla contingente circostanza che, a partire dai primi mesi del 2020, tra le misure assunte dal Governo e dal Parlamento per contrastare le conseguenze della pandemia ancora in corso vi è stato il rinvio della notifica degli atti di accertamento all’intera platea dei contribuenti che comporterà necessariamente l’accumulo della notifica di atti di accertamento con un conseguente incremento del contenzioso di merito e di legittimità già alle prese con ingentissime difficoltà di smaltimento.
Sul tema della riforma dell’ordinamento giudiziario, inoltre, sebbene sia stato riconosciuto esplicitamente che le maggiori criticità dell’assetto vigente possono essere superate solo garantendo una maggiore specializzazione dei giudici tributari, la Commissione è risultata divisa su come perseguire tale obiettivo. Sono state infatti licenziate due proposte che, per certi aspetti, appaiono addirittura antitetiche tra loro.
La prima proposta e la scelta di mantenere la presenza di giudici onorari
La prima proposta (definita “Opzione 1”), elaborata dalla componente della Commissione espressione della Magistratura ordinaria, muove da una interpretazione (assai) rigida della nostra Carta Costituzionale, la quale, non prevedendo una giurisdizione tributaria da affiancare a quelle speciali già esistenti (l’amministrativa, la contabile e la militare) non consente la possibilità di creare una quarta forma di giurisdizione speciale se non attraverso un intervento normativo di rango costituzionale (salvo la possibilità, a Costituzione invariata, di ricondurre la materia tributaria nell’ambito della giurisdizione civile). A ciò si aggiungerebbe l’impossibilità di immettere nella Corte di Cassazione esperti esterni alla magistratura al di fuori dei casi previsti con la conseguenza che va tenuta ferma la natura onoraria della magistratura tributaria.
La soluzione proposta va, piuttosto, nella direzione dell’apporto di meri correttivi al giudizio di merito (i.e. con l’istituzione in primo grado di una proposta transattiva conciliativa del giudice, avendo riguardo “ … alla natura del giudizio, al valore della controversia e all’esistenza di questioni di facile e pronta soluzione” 1), mantenendo sostanzialmente intatto l’attuale assetto.
L’unico accorgimento sarebbe quello di riservare il reclutamento dei nuovi giudici ai laureati in giurisprudenza o in economia oppure ai dottori di ricerca in materie giuridico-aziendali, per coloro che non appartengano già alla magistratura ordinaria, amministrativa o contabile.
Soltanto con riferimento al giudizio innanzi alle commissioni tributarie regionali, viene proposta l’istituzione di una sezione specializzata, ma solo per controversie di valore superiore ad Euro 25.000,00 e in materia di classamento catastale, tributi doganali e accise.
Tale sezione dovrebbe essere alimentata – comunque, preferendo gli attuali componenti
1 In tal senso allegato XIX alla Relazione.
delle Commissioni tributarie in servizio da almeno 4 anni – esclusivamente da (i) magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari non cessati dagli ordini di appartenenza, (ii) docenti universitari di ruolo in materie giuridiche e discipline aziendali, (iii) avvocati e dottori commercialisti con almeno 15 anni di iscrizione nei rispettivi albi e di effettivo esercizio dell’attività che, in ogni caso, dovendo mantenere lo status di magistrato onorario sarebbero impegnati solamente “a tempo prevalente” e non a tempo pieno.
La seconda proposta e l’esigenza d’istituire una magistratura ordinaria
La seconda proposta (definita “Opzione 2”), avanzata dalla componente della Commissione formata da rappresentanti del mondo professionale e accademico nonché dall’esponente dell’Avvocatura Generale dello Stato, si caratterizza invece per lo spiccato intento innovativo.
Muovendo, infatti, dalla considerazione che le disposizioni costituzionali non comportano affatto l’impossibilità di modificare la configurazione e il funzionamento delle commissioni tributarie, si suggerisce un sostanziale stravolgimento dell’attuale struttura della giustizia tributaria con il dichiarato obiettivo di superare definitivamente il carattere onorario dei giudici tributari che dovrebbero diventare giudici professionali svolgenti le funzioni giurisdizionali “a tempo pieno”.
Si propone, quindi, di istituire un giudice speciale tributario (i Tribunali Tributari e le Corti di Appello Tributarie) composto unicamente da persone reclutate con concorso pubblico riservato a laureati in giurisprudenza e agli attuali giudici tributari in servizio da almeno 6 anni che siano provvisti di laurea in giurisprudenza.
Per il periodo transitorio necessario al reclutamento completo dei nuovi giudici (stimato in almeno cinque anni) si propone di costituire collegi a composizione mista con gli attuali giudici onorari. Il che comporterebbe l’ulteriore effetto di consentire il trasferimento delle esperienze maturate nel corso degli anni dagli stessi giudici onorari. Tale patrimonio di esperienza, peraltro, verrebbe comunque valorizzato dall’ulteriore proposta di istituire un giudice monocratico onorario per le liti di valore sino a Euro 3.000,00 a cui eventualmente destinare gli attuali componenti delle commissioni tributarie.
Sempre riguardo al periodo transitorio, viene previsto che i giudici togati (ordinari, amministrativi e contabili, che soddisfino determinate condizioni) a tempo pieno possono optare per il passaggio alla magistratura tributaria come componenti delle Corti di Appello Tributarie in via definitiva ovvero in posizione di fuori ruolo per almeno 4 anni fino al definitivo passaggio in appello dei nuovi magistrati tributari assunti per concorso.
Viene, infine, prevista l’istituzione di una sezione specializzata tributaria della Corte di Cassazione civile che sia formata prevalentemente da giudici ordinari, al fine di salvaguardare il principio dell’unità della giurisdizione di legittimità e con la possibilità che ne possano fare parte anche magistrati tributari che hanno svolto adeguato periodo di servizio in grado di appello, previa valutazione di idoneità da parte del Consiglio Superiore della Magistratura
Conclusioni
A parere di chi scrive, la proposta di istituire una magistratura speciale e professionale, risulta l’unica che possa effettivamente garantire il perseguimento dell’obiettivo di rendere la giustizia tributaria più specializzata e, di conseguenza, più efficiente e sensibilizzata. Si è dell’avviso infatti che il principale vulnus dell’attuale assetto organizzativo stia proprio nella natura onoraria della magistratura tributaria. Sembrerà persino banale, ma è evidente che un giudice che svolge le proprie funzioni solo part-time, difficilmente sarà disposto ad impiegare il suo tempo per raggiungere il grado di specializzazione che una materia quale quella tributaria sempre più complessa e in perenne mutamento richiederebbe. Solo una effettiva professionalizzazione del giudice potrà garantire quel cambio di passo in termini di maggiore efficienza e di maggiore qualità della giustizia tributaria nel suo complesso che tutti gli operatori di questa branca del diritto chiedono a gran voce ormai da decenni. Si è convinti poi che una magistratura tributaria togata avrebbe l’ulteriore effetto di aumentare la qualità anche dell’attività difensiva sia del contribuente sia della stessa amministrazione finanziaria, favorendo così la riduzione del numero delle cause pendenti soprattutto nei gradi di appello e di legittimità.
La soluzione avanzata dalla componente della Commissione rappresentante la Magistratura ordinaria non solo non risolverebbe la problematica legata alla necessità di giudici tributari formati e con idonee competenze, ma, se questo era il comune sentire, neppure sembrerebbe risolve il problema della deflazione del contenzioso (dato il poco appeal - almeno sinora riscontrato - all’attività di mediazione e conciliativa che si vorrebbe rendere istituzionalizzata in primo grado attraverso la proposta di conciliazione dal giudice), con la conseguenza che l’impressione avvertita è quella di voler lasciare tutto com’è osteggiando apertamente ogni prospettata modifica dell’attuale struttura.
La principale critica che questa proposta muove a quella di istituire una magistratura tributaria professionale, riguarda l’asserito contrasto con la Carta costituzionale del sistema di “estrazione dei giudici” che ne sta alla base, ossia il concorso pubblico. L’obiezione tuttavia pare di poco pregio. Come già sottolineato da attenta dottrina, infatti, non potrebbe ritenersi che la Costituzione impedisca un sistema di estrazione che per sua natura garantisce la selezione dei migliori candidati.
Spetterà ora alla “politica” scegliere quale strada intraprendere. Il Governo infatti dovrebbe licenziare entro la fine del mese di settembre un disegno di legge delega di riforma della Giustizia tributaria da sottoporre al Parlamento per la discussione e la definitiva approvazione.
Nel frattempo, la grande maggioranza degli operatori del diritto si è già mobilitata in favore dell’Opzione 2 tanto da essere stata promossa anche una petizione on line al fine di sensibilizzare chi dovrà prendere una decisione. E ciò anche in ragione del fatto che occasioni per riformare veramente la giustizia tributaria molto difficilmente si ripresenteranno in futuro.
Si auspica comunque un intervento sostanzialmente riformatore e non anche minimi correttivi destinati a non risolvere affatto la complessità di una situazione oramai di difficile gestione.
Valerio Cirimbilla Arianna Valenza
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