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Il ruolo delle norme comunitarie e dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti nella definizione delle condizioni minime di qualità dei servizi erogati: il missing link degli scioperi bianchi
di Pietro Spirito, docente incaricato di Economia dei trasporti presso la facoltà di Economia dell’Università di Tor Vergata, Direttore Investimenti di Atac, Presidente di Interporto Bologna SpA.
La travagliata genesi dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti
La storia delle Autorità indipendenti inizia, alla fine del diciannovesimo secolo, proprio nel settore dei trasporti: “Le autorità sono nate negli Stati Uniti un secolo fa con il nome di
“Indipendent Regulatory Commissions”. La prima (1887) fu la Intestate Commerce Commission, sorta a causa delle proteste degli agricoltori fortemente danneggiati dai prezzi fissati dalle imprese ferroviarie per il trasporto dei prodotti. La Commissione fu incaricata di calmierare le tariffe e di assicurare lo svolgimento del servizio anche nelle tratte economicamente poco convenienti”1.
Insomma, il legislatore statunitense avvertiva l’esigenza, che poi ha dato vita alla normativa antitrust, di controllare il potere dei monopoli e degli oligopoli, che rischiavano, con il loro potere di condizionamento, di danneggiare gli interessi dei consumatori.
Interessante ricordare che il primo caso di formulazione dell’obbligo di fornire ai concorrenti l’accesso a infrastrutture essenziali ha riguardato il trasporto ferroviario2. A questa cultura giuridica, di impostazione anglosassone, il nostro ordinamento è giunto molti decenni dopo, quando, all’inizio degli anni Novanta del secolo passato, è nata in Italia l’Autorità Garante per la Concorrenza e per il Mercato.
Poi, quasi goffamente a recuperare il tempo perduto, sono fiorite le Autorità indipendenti anche nel nostro Paese: ne sono nate tante, in numero forse anche ridondante rispetto alle effettive necessità. L’evoluzione verso modelli di regolazione attraverso poteri affidati ad autorità indipendenti risponde a diverse esigenze, di natura variegata3:
assicurare un indirizzo stabile ad una disciplina di settori che transitano dal monopolio alla concorrenza, per evitare ondeggianti orientamenti dei governi e contenere i conflitti di interesse di cui questi sono inevitabilmente portatori;
garantire un apporto professionale e specialistico di competenze tecniche, anche per rispondere all’indebolimento qualitativo degli apparati amministrativi tradizionali;
consentire una produzione di regole unitaria e coerente nell’ordinamento nazionale, integrata costantemente con gli indirizzi della legislazione comunitaria.
Mancava però, al multiforme - e forse ormai eccessivo - panorama italiano di istituzioni regolatorie, l’Autorità dei trasporti, di cui pure si era discusso lungamente a partire dalla metà degli anni Novanta, quando ormai era sostanzialmente quasi compiuto il processo di liberalizzazione del settore aereo e cominciava il percorso di riconfigurazione del sistema ferroviario a seguito delle prime direttive comunitarie.
1 Ugo Rossi Merighi, “Autorità indipendenti tra crisi economiche e regolazione”, in Studi urbinati digitali, Serie A, 2013, p. 342.
2 Corte Suprema USA, Sentenza “Terminal Railroad Association”, 1912.
3 Per una analisi più approfondita su questi aspetti, cfr. Luisa Torchia, “La regolazione dei mercati fra autorità indipendenti nazionali ed organismi europei”, Astrid, 2013.
2 Tentativi per giungere alla istituzione di una autorità indipendente per la regolazione dei trasporti ce ne sono stati tanti. Nel progetto originario di quella che poi è divenuta la legge n. 481/1995, si prevedeva l’istituzione di autorità di regolazione indipendenti nei settori dell’energia elettrica e del gas, delle poste e delle telecomunicazioni, dei trasporti e dei servizi idrici. All’esito dell’esame parlamentare, tuttavia, vennero solo istituite l’Autorità per l’energia elettrica ed il gas e, più tardi, l’Autorità delle Comunicazioni. Per i trasporti non se ne fece nulla poiché una maggioranza parlamentare trasversale decretò che “i tempi non erano maturi”.
In luogo dell’Autorità indipendente sui trasporti vennero istituiti nel 1997 l’Ente nazionale per l’aviazione civile e nel 2004 l’Ufficio per la regolazione dei servizi ferroviari presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Nella XV e nella XVI legislatura si sono succeduti ulteriori tentativi, sia mediante disegni di legge di iniziativa governativa sia mediante progetti di iniziativa parlamentare, tendenti a generare la nascita della Autorità di regolazione nei trasporti, sino a quando, con l’articolo 37 del decreto legge n. 201/2011 (c.d. “Salva-Italia”) così come modificato dall’articolo 36 del successivo decreto legge n.
1/2012 (c.d. “liberalizzazioni”), si è giunti alla sua istituzione.
L’iter travagliato non è terminato qui. La terna originariamente designata dal Governo Monti, a causa di veti incrociati dei partiti non è stata nemmeno sottoposta al parere delle competenti Commissioni Parlamentari, che dovevano esprimersi con una maggioranza di due terzi dei componenti, e la questione è stata rinviata alla diciassettesima legislatura4. Solo alla fine di luglio del 2013 si è giunti alla composizione del Collegio secondo la procedura di legge, ed il Parlamento ha stabilito che la sede della nuova Autorità sarà Torino, in luogo di Roma, che era stata individuata in precedenza, con DPCM dell’11 maggio 20125.
Le funzioni dell’Autorità dei trasporti
Insomma, si è giunti, dopo un percorso lungo e tortuoso, alla compiuta definizione della Autorità di regolazione per il settore dei trasporti6. E’ nato un soggetto in qualche modo singolare rispetto alle altre esperienze europee, con un raggio di attribuzioni plurimodali che abbraccia sostanzialmente la gamma completa delle reti e dei servizi di trasporto: “In Germania una parte dell’autorità delle reti si occupa di ferrovie; in Gran Bretagna opera un’autorità per le ferrovie ed una per l’aviazione civile; in Francia ci sono uffici ministeriali dedicati, uno per le ferrovie ed uno per la qualità dei servizi di trasporto in generale; in Spagna è attivo l’ufficio ministeriale per le ferrovie. Il caso più vicino al modello italiano è quello della Svezia, dove il mandato del regolatore è sì plurimodale, ma si intreccia con residue funzioni ministeriali”7.
4 Per una sintetica analisi sullo svolgimento dei fatti accaduti, cfr. Pietro Spirito, “La lotteria dell’Autorità dei trasporti”, in www.huffingtonpost.it, 15 luglio 2013.
5 Non appare inverosimile immaginare che la fissazione della sede della nuova Autorità sia entrata nella negoziazione tra le forze politiche per l’ottenimento del parere favorevole sulla nuova terna di candidati alla Commissione, al fine di conquistare il consenso della Lega Nord, la quale, in precedenti dichiarazioni, aveva sostenuto di essere contraria alla sua istituzione tout-court.
6 Per la piena operatività della nuova Autorità mancano ormai solo i regolamenti di organizzazione interna e di funzionamento previsti dalla legge istitutiva, in quanto questi atti sono necessari per far decorrere l’esercizio delle competenze.
7 A cura di Luisa Torchia, “L’Autorità dei trasporti nel sistema delle Autorità indipendenti”, Astrid, maggio 2013, p. 9.
3 Il legislatore nazionale ha dunque deciso di adottare un approccio tendente a ricondurre ad unitarietà un processo regolatorio caratterizzato da una eredità storica fortemente frammentata nel settore dei trasporti.
Recita la legge al comma 1, secondo paragrafo, dell’articolo 37: “L’Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture e ai servizi accessori, in conformità con la disciplina europea e nel rispetto del principio di sussidiarietà e delle competenze delle regioni e degli enti locali di cui al titolo V della parte seconda della Costituzione”.
Nella configurazione della nuova Autorità non sono stati peraltro definiti con chiarezza geometrica tutti i meccanismi di intersezione e di interrelazione con le altre istituzioni pubbliche che mantengono funzioni di governo, disciplina ed intervento su ambiti concorrenti nel settore dei trasporti.
Molti aspetti restano da chiarire, e sarà opportuno nel tempo procedere ad un riassetto della legislazione tale da rendere maggiormente nitido il ruolo dell’Autorità dei trasporti nella complessa costellazione dei soggetti amministrativi che conservano poteri in materia di infrastrutture e servizi di trasporto8.
Le funzioni che la legge assegna alla nuova Autorità sono classificabili in quattro aree di regolazione su:
i servizi infrastrutturali, mediante la definizione delle regole di accesso alla gestione ed all’uso delle reti, processi di unbundling, qualità e tariffe per l’uso delle infrastrutture;
i servizi di trasporto, mediante la regolazione delle tariffe, in assenza di una effettiva concorrenza, e la definizione delle condizioni minime per la qualità dei servizi di trasporti nazionali e locali connotati da oneri di servizio pubblico;
gli assetti di settore, mediante la fissazione di bandi e convenzioni, la definizione degli ambiti di mercato, la separazione tra reti e servizi;
la tutela dei consumatori, mediante la valutazione dei reclami e l’erogazione di indennizzi in caso di disservizi gravi da parte delle imprese di settore.
Il ruolo dell’Autorità sulla qualità dei servizi erogati
In base al dispositivo di legge, l’Autorità di regolazione nel settore dei trasporti interviene sui temi più strettamente inerenti alla qualità dei servizi erogati in tre ambiti specifici:
i servizi di trasporto nazionale e locale connotati da obblighi di servizi;
il contenuto minimo dei diritti, anche risarcitori, dei clienti;
il servizio dei taxi.
Vediamo separatamente le tre questioni, prima di tentare, in conclusione di questa analisi, di analizzare il ruolo che la nuova Autorità può giocare in tema di miglioramento nella qualità dei servizi di trasporto erogati.
8 Nodi irrisolti dalla legge istitutiva riguardano in particolare i rapporti della nuova Autorità (i) con le Autorità Portuali, per il settore marittimo, (ii) con i Ministeri e il CIPE, per i contratti di programma, (iii) con il Ministero delle infrastrutture dei trasporti per l’accesso all’infrastruttura ferroviaria, (iv) con le regioni per il trasporto locale e regionale.
4 In base alla lettera c del secondo comma dell’articolo 37, l’Autorità stabilisce innanzitutto
“le condizioni minime di qualità dei servizi di trasporto nazionali e locali connotati da oneri di servizi pubblico, individuate secondo le caratteristiche territoriali di domanda ed offerta”.
Va osservato che il legislatore si riferisce non solo ai servizi di trasporto pubblico locale soggetti ad obblighi di servizio pubblico, ma anche a quelli nazionali, includendo quindi anche quelle prestazioni soggette ad analogo obbligo; al momento attuale, sono tre gli ambiti nei quali si applica tale fattispecie, vale a dire il trasporto ferroviario passeggeri di media e lunga percorrenza notturno, il trasporto ferroviario delle merci, il trasporto aereo e marittimo che assicura continuità territoriale tra il continente e le isole.
Ovviamente, le disposizioni di tutela dei consumatori nelle attività e nei servizi di trasporto partono dai principi stabiliti dalla Comunicazione della Commissione Europea al Parlamento ed al Consiglio9.
L’obiettivo degli indirizzi comunitari è finalizzato a:
aiutare i vettori ad applicare la normativa della Unione Europea in modo più coerente ed efficace;
aiutare le autorità nazionali a garantire la protezione dei passeggeri in modo armonizzato in tutti i modi di trasporto;
fornire ai passeggeri una migliore comprensione di quelle che possono (e non possono) essere le loro attese legittime di un servizio minimo di qualità metre sono in viaggio.
I diritti dei passeggeri si basano su tre elementi fondamentali:
la non discriminazione;
l’accuratezza, la tempestività e l’accessibilità delle informazioni;
l’immediatezza e la proporzialità dell’assistenza.
Ne derivano 10 diritti fondamentali per i passeggeri nella Unione Europea:
1. diritto a non essere discriminati nell’accesso al trasporto;
2. diritto a mobilità, accessibilità, accessibilità e assistenza senza costi aggiuntivi per i passeggeri con disabilità ed a mobilità ridotta;
3. diritto all’informazione prima dell’acquisto e nelle varie fasi del viaggio, in particolare in caso di perturbazione;
4. diritto a rinunciare al viaggio (rimborso integrale del prezzo del biglietto) qualora il viaggio non sia effettuato come previsto;
5. diritto all’esecuzione del contratto di trasporto in caso di perturbazioni (riprotezione e cambio di prenotazione);
6. diritto all’assistenza in caso di forti ritardi alla partenza o in punti di coincidenza;
7. diritto al risarcimento in determinate circostanze;
8. diritto alla responsabilità del vettore per i passeggeri e il loro bagaglio;
9. diritto ad un sistema rapido ed accessibile di trattamento dei reclami;
10. diritto alla piena ed efficace applicazione della normativa dell’Unione.
Partendo dai principi fissati dalla Unione, e su tutte le fattispecie connotate da vincolo di obbligo di servizio, oltre che sul trasporto pubblico locale, spetta dunque alla nuova Autorità di regolazione dei trasporti definire le condizioni minime di qualità che dovranno
9 Commissione UE, “Una visione europea per i passeggeri: comunicazione sui diritti dei passeggeri in tutti i modi di trasporto”, COM (2011) 898 definitivo.
5 essere incorporate nei contratti di servizio pubblico: andrà analizzato e valutato come dovranno adeguarsi, una volta definite le condizioni minime da parte dell’Autorità, i contratti già vigenti, soprattutto nei casi in cui, all’interno di quegli stessi contratti, siano stati stabiliti criteri differenti per la fissazione delle condizioni minime di qualità dei servizi erogati.
Più in generale, in base alla lettera d del secondo comma dell’articolo 37, l’Autorità definisce “in relazione ai diversi tipi di servizio ed alle diverse infrastrutture, il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture di trasporto; sono fatte salve le ulteriori garanzie che accrescano la protezione degli utenti che i gestori dei servizi e delle infrastrutture possono inserire nelle proprie carte dei servizi”.
Si tratta in questo caso di un potere di intervento dell’Autorità con penetranti risvolti sulla qualità dei servizi erogati, in quanto, in base a tale dispositivo della legge, l’Autorità stessa è chiamata a definire il contenuto minimo dei diritti dei clienti dei servizi di trasporto, giungendo sino a definire anche i diritti risarcitori in caso di mancata osservanza dei diritti stessi.
L’ART ha definito intanto, il 20 gennaio 2015, una griglia nell’ambito del “Regolamento sul procedimento sanzionatorio per le violazioni delle disposizioni del Regolamento UE n.
181/2011 che modifica il regolamento /CE) n. 2006/2004, relativo ai diritti dei passeggeri nel trasporto effettuato con autobus, che è il settore più strettamente relativo alla mia attuale attività in Atac.
Il Regolamento dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti è inappuntabile, come del resto lo sono i principi fissati dalla normativa comunitaria. Peccato però che entrambe le fonti normative ed istituzionali non facciano i conti con la complessità del processo di erogazione del servizio, che non vede come attori solo da un lato i clienti e dall’altro le aziende erogatrici del servizio.
Le vicende di queste ultime settimane, proprio nella Capitale del nostro Paese, stanno a dimostrare che esiste almeno un terzo soggetto che deve essere considerato nel processo di erogazione del servizio: parliamo dei lavoratori e delle loro organizzazioni sindacali. Quando si attivano procedimenti di conflitto, anche, e soprattutto, al di fuori della normale dinamica degli scioperi ordinatamente proclamati, scattano tutta una serie di conseguenze perverse in termini di decadimento nella qualità del servizio erogato alla clientela.
Siamo in questo caso in una preoccupanti terra di nessuno, una sorte di terra di mezzo della qualità del servizio erogato, in cui tutti i gatti sono neri. Non è questa la sede per entrare nel merito delle ragioni e dei torti tra azienda, sindacati e singoli lavoratori, pur per forte sarebbe la tentazione di entrare nel merito di un processo di organizzazione industriale caratterizzato, per usare una espressione eufemistica, da forti disallineamenti rispetto ai benchmark nazionali di settore.
Quel che conta è che a pagare sono i clienti, i quali si trovano di fronte a comportamenti oltre il limite verosimile della decenza, in balia di comportamenti imprevedibili, in mancanza di possibili azioni di recovery da parte delle aziende erogatrici di servizi. Su tutto questo la normativa sulla qualità dei servizi erogati tace, per pudore forse, non credo per dimenticanza.
6 E non può essere certo chiamata a responsabilità la sola azienda, la quale deve contrastare modelli di organizzazione del lavoro ormai incompatibili con un moderno sistema di offerta di servizi proprio a vantaggio dei cittadini consumatori.
Va colmato questo imbarazzante ruolo, proprio in una fase nella quale la conflittualità tra aziende ed organizzazioni sindacali sarà inevitabilmente crescente per effetto di due elementi strategici di scenario:
da un lato risorse pubbliche calanti per gli obblighi di servizio pubblico;
dall’altro i vincoli al perseguimento dei costi standard come strumento per raggiungere l’efficienza delle aziende erogatrici.
Infine, in base al punto m dell’articolo 37, l’Autorità interviene “con particolare riferimento al servizio taxi, a monitorare e verificare la corrispondenza dei livelli di offerta del servizio taxi, delle tariffe e della qualità delle prestazioni alle esigenze dei diversi contesti urbani, secondo i criteri di ragionevolezza e proporzionalità, allo scopo di garantire il diritto di mobilità degli utenti”.
Comuni e regioni, nell’ambito delle proprie prerogative istituzionali, dovranno poi provvedere, avendo acquisito preventivamente il parere da parte dell’Autorità, ad adeguare il servizio taxi secondo i principi fissati dal comma stesso, che prevedono, tra l’altro, al punto 4 il miglioramento della qualità di offerta del servizio.
Sulla definizione degli indici di qualità di servizio nel settore dei trasporti esiste una ampia letteratura, e non è questa la sede per poterla approfondire. Tuttavia, come spunto per la riflessione, si può osservare che sinora si è lavorato prevalentemente sulla qualità percepita dai clienti, mediante indagini di mercato. Un fronte interessante da esplorare riguarda la possibilità di definire indici di qualità tecnica delle prestazioni erogate, capaci di fornire riferimenti maggiormente oggettivi10.
Non solo con riferimento alla definizione degli standard qualitativi dei servizi di trasporto erogati, ma più in generale sui profili di efficacia e di efficienza del settore, è bene sottolineare che la nuova Autorità non dovrà, e non potrà, surrogare la mancanza di politiche adeguate della mobilità, che nel nostro Paese latitano ormai da qualche decennio.
Forse è bene ricordare che “l’affidamento al mercato non costituisce una strategia sufficiente in termini di efficacia e di efficienza delle attività di trasporto. Il decentramento decisionale genera necessariamente un deficit di coordinamento, con conseguenze negative in termini di integrazione, sia interna che esterna”11.
La regolazione, in assenza di politiche, rischia di essere un esercizio sterile di tecnicismi alla ricerca di una ottimizzazione non conseguibile. Fatta l’Autorità, ora occorre fare le politiche. In assenza di questo missing link, anche la ricerca di una migliore qualità nelle prestazioni erogate rischia di essere una chimera.
10 Un interessante sforzo metodologico in tale direzione viene operato nel settore del trasporto pubblico locale da Claudia Burlando, Enrico Ivaldi, Alessio Teti, “La diseguaglianza nella dotazione di servizi di trasporto pubblico locale misurata attraverso la costruzione di un indice”, in Rivista di economia e Politica dei Trasporti, 2013, n. 1. Viene proposto un indicatore di sintesi della qualità tecnica composto di quattro variabili: vetture/km prodotte, numero di veicoli immatricolati negli ultimi 5 anni, rapporto tra addetti e lunghezza della rete, rapporto tra veicoli in servizio e lunghezza della rete.
11 Fabio Carlucci, Andrea Cirà. “L’integrazione degli interventi nel settore dei trasporti e la trasferibilità delle politiche”, in Rivista di Economia e Politica dei Trasporti, n. 1, 2013, p. 3.
7 Ed il vuoto che è stato in precedenza richiamato sul convitato di pietra costituito dalla riorganizzazione del fattore lavoro, in un settore caratterizzato da forti inefficienze industriali, costituisce un elemento che rischia di inficiare l’intero procedimento di costruzione delle regole e degli incentivi/disincentivi per un miglior processo di erogazione del servizio alla clientela.
8 L’autore
Pietro Spirito è Presidente dell’Interporto di Bologna, dirigente di Atac Spa, docente incaricato di Economia dei trasporti presso la Facoltà di Economia dell’Università di Tor Vergata, blogger di Huffington Post sui temi della mobilità (www.huffingtonpost.it). In precedenza, ha maturato diverse esperienze industriali, in particolare nel settore dei trasporti, prima presso il Gruppo Ferrovie dello Stato e poi presso l’Interporto di Bologna.
Abstract
The recent institution of the Authority for regulation in the transport sector is the final landing for a long debate started in Italy in the mid of the Nineties of the last century. The model adopted is based on a wide range competence of the new regulator, that is in charge for all network and services for transport, on a plurimodal basis. This approach is different from the other European experiences: only the Swedish model can be considered quite similar. Regarding to the service quality, the Authority has three major responsibilities: 1. Definition of the minimum requirements for quality of the national and local services operated under the scheme of public service obligation; 2. Definition of the minimum content of the rights of the customers in front of the companied operating infrastructure and transport services; 3. Monitoring of the service quality for taxi services in the cities. The role of the Authority cannot substitute the lack of industrial policies for transport sector, that is the missing link during the last decades in Italy.
