ha pronunciato la seguente
Sentenza
sul ricorso n. 11763 del 2007, proposto da Global Assistance S.p.A., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti Fabio Cintioli, Domenico Ielo e Giorgio Vizzari
per il presente giudizio elettivamente domiciliata in Roma, alla via Salaria n. 259, presso lo studio legale “Monelli Erede Pappalardo”
contro
l’Istituto per la Vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP), in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è elettivamente domiciliato, in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12
e nei confronti di
Bancaperta S.p.A., in proprio ed in qualità di mandataria di tutte le società facenti parte del Gruppo Bancario Credito Valtellinese, in persona del legale rappresentante, non costituitasi in giudizio
per l'annullamento
z del provvedimento emesso da ISVAP in data 16 ottobre 2007, prot. n. 19-07- 006178, inviato alla Global Assistance S.p.A.;
z in via subordinata, del regolamento ISVAP 16 ottobre 2006 n. 5, per le parti in cui risulta lesivo, secondo quanto esposto in ricorso.
Visto il ricorso con la relativa documentazione;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione intimata;
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. Reg. Sent.
Anno 2008
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
N. 11763 Reg. Ric.
Anno 2007
Sezione I
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 5 marzo 2008 il dr. Roberto POLITI; uditi altresì i procuratori delle parti come da verbale d’udienza.
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:
Fatto
Global Assistance è una compagnia di assicurazioni operante nel medesimo gruppo societario controllato da Global Assicurazioni, costituita nel 1999 nella forma di agenzia assicurativa plurimandataria.
Global Assicurazioni distribuisce gran parte dei prodotti assicurativi intermediati avvalendosi di rete di vendita bancarie (circa 400 sportelli del Credito Valtellinese – CREVAL), sulla base di un contratto stipulato in proprio ed in nome delle altre banche del gruppo anzidetto, in qualità di mandataria, da Bancaperta S.p.A.
La distribuzione di prodotti assicurativi standardizzati mediante rete bancaria realizza una fattispecie della c.d. “bancassicurazione”, ovvero del processo con cui una banca o una società facente parte di un gruppo bancario, avvalendosi di un intermediario professionale abilitato, propone alla propria clientela servizi e prodotti assicurativi:
realizzandosi, all’interno di tale ipotesi, una forma di responsabilità solidale fra impresa di assicurazione ed intermediario.
Evidenzia poi parte ricorrente che, fin dagli anni Novanta, il Ministero dell’Industria ed ISVAP hanno disciplinato ed incentivato la distribuzione dei prodotti assicurativi tramite canali alternativi, quali il sistema bancario, all’interno di due coordinate imprescindibili di riferimento rappresentate:
z dalla sussistenza, a monte, di un vincolo contrattuale fra la banca e la compagnia assicuratrice (ovvero, un agente o un broker);
z dalla caratterizzazione dell’attività quale collocamento di prodotti assicurativi standardizzati.
Nel soggiungere come entrambe le anzidette condizioni siano state sempre osservate da Global Assicurazioni, viene ulteriormente posto in evidenza che, nell’ambito del Registro degli intermediari assicurativi e riassicurativi di cui all’art. 109 del Codice delle assicurazioni (tenuto da ISVAP), Global Assicurazioni è iscritta, quale agente, nella Sezione A, mentre CREVAL, quale distributore bancario, è iscritto nella Sezione D.
Con l’impugnata determinazione, ISVAP ha ritenuto che gli accordi in essere fra Global Assicurazioni e Global Assistance non siano conformi alla disciplina sull’intermediazione assicurativa: e, in particolare, al divieto di iscrizione in più di una Sezione del Registro
(RUI), di cui al citato art. 109 del Codice ed all’art. 41 del Regolamento ISVAP: in particolare, ritenendosi che le banche, in quanto iscritte nella Sezione D, non possano svolgere attività comportanti l’iscrizione nella Sezione E (dedicata ai c.d. “collaboratori”
degli agenti).
Questi i dedotti argomenti di doglianza:
1) Violazione del giusto procedimento e del contraddittorio procedimentale. Violazione del principio di proporzionalità. Violazione degli artt. 1 e 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241 e successive modificazioni ed integrazioni. Violazione dell’art. 24 della legge 28 dicembre 2005 n. 262.
Nell’ambito del procedimento culminato poi con l’adozione dell’atto impugnato non sarebbe stato reso noto da ISVAP l’asserita violazione del divieto di contemporanea iscrizione in due Sezioni del RUI (nella fattispecie, D ed E): per l’effetto denunziandosi la violazione delle disposizioni riguardanti la corretta e completa instaurazione del contraddittorio endoprocedimentale e delle connesse modalità partecipative (principi che, contenuti nella legge 241/1990, sono stati poi ribaditi, con riferimento ai procedimenti facenti capo a Banca d’Italia, CONSOB, ISVAP e CIVIp, dalla legge 262/2005).
2) Legittimità degli accordi distributivi (o di bancassicurazione) in essere tra Global Assicurazioni e Gruppo CREVAL. Illegittimità del provvedimento impugnato per violazione della Direttiva 2002/92/CE, degli artt. 3, 8, 9, 109, 106 e 119 del D.Lgs. 7 settembre 2005 n. 209 (Codice delle Assicurazioni) e degli artt. 4 e 41 del Regolamento ISVAP 16 ottobre 2006 n. 5. Errata ed irragionevole interpretazione da parte di ISVAP del sistema delle iscrizioni nel RUI. Violazione del principio di legalità. Eccesso di potere per sviamento ed irragionevolezza. Violazione del principio di affidamento e dell’art. 1, comma 1, della legge 241/1990.
Nell’assumere l’erroneità del procedimento interpretativo del vigente quadro normativo, che avrebbe condotto ISVAP all’adozione della gravata determinazione, rileva parte ricorrente che l’Istituto non avrebbe correttamente valutato la posizione assunta da CREVAL nel quadro degli accordi stipulati con Global Assicurazioni.
In particolare, CREVAL è mero distributore di un prodotto assicurativo standardizzato, con riveniente piena idoneità dell’iscrizione della stessa nella Sezione D del RUI ai fini dello svolgimento della predetta attività: né la funzione disimpegnata dal Credito Valtellinese potrebbe essere legittimamente assimilata a quella di un “collaboratore” (per la qale è richiesta l’iscrizione nella Sezione E).
Del resto, lo stesso art. 119 del Codice prevede una responsabilità solidale fra impresa di assicurazioni (o intermediario iscritto nelle Sezioni A o B del RUI) ed intermediario iscritto nella Sezione D (banca) alla quale la prima abbia conferito incarico, con esclusa ipotizzabilità di alcun pregiudizio per la tutela dei consumatori.
Osserva ulteriormente parte ricorrente che l’art. 41 del Regolamento ISVAP consente la
distribuzione di prodotti assicurativi standardizzati da parte degli intermediari iscritti nella Sezione D a condizione che l’incarico di distribuzione limiti l’operatività dei suddetti intermediari e che non sia possibile modificare le condizioni contrattuali stabilite; mentre il comma 3 dell’articolo in questione ammette la distribuzione (anche) di prodotti non standardizzati, purché essa avvenga presso i locali delle banche.
La consentita stipulabilità di accordi di collaborazione fra intermediari (ancorché iscritti nella Sezione D del RUI) esclude, secondo la prospettazione di parte ricorrente, la con divisibilità dell’assunto sul fondamento del quale ISVAP è pervenuta all’adozione del gravato provvedimento, atteso che l’Istituto avrebbe introdotto una limitazione all’autonomia privata che non trova presupposto normativo di riferimento.
Atteso, dunque, che l’attività svolta da CREVAL rientrerebbe appieno nell’iscrizione alla Sezione D del RUI e che la collaborazione fra quest’ultima e Global Assicurazioni sarebbe conseguentemente legittima, contesta parte ricorrente la sussistenza di finalità di pubblico interesse a presupposto del potere nella fattispecie esercitato da ISVAP.
Ribadita l’esclusiva distribuzione, ad opera di CREVAL, di prodotti assicurativi standardizzati (già intermediati da Global Assicurazioni), assume ulteriormente parte ricorrente la violazione, ad opera di ISVAP, del principio di legittimo affidamento, atteso che proprio le circolari dell’Istituto del 1995 avrebbe consentito (e, quindi, dato impulso) a forme di collaborazione della specie.
3) In via subordinata, violazione – da parte degli artt. 4 e 41 del Regolamento ISVAP – degli artt. 3, 8, 9, 106, 109, 119 e 191 del D.Lgs. 7 settembre 2005 n. 209 (Codice delle Assicurazioni), dell’art. 1322 c.c. e dell’art. 41 della Costituzione. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta.
Laddove gli epigrafati articoli del Regolamento ISVAP autorizzassero un’interpretazione quale quella assunta dall’Istituto a fondamento della determinazione impugnata (e, quindi, precludessero forme di collaborazione del tipo di quelle instaurate fra Global Assicurazioni e CREVAL), se ne denunzia l’illegittimità per violazione della Direttiva 2002/92/CE e dell’art. 41 della Costituzione: in proposito sostenendosi che, ai sensi dell’art. 191 del Codice delle Assicurazioni, i regolamenti adottati da ISVAP debbano rispettare:
z il principio di proporzionalità per il raggiungimento del fine con il minor sacrificio per i soggetti destinatari;
z le esigenze di competitività e di sviluppo dell’innovazione.
4) Violazione dell’art. 49 del Trattato CE, della Direttive 2002/92/CE e degli artt. 41 e 117 della Costituzione.
Da ultimo, si contesta la violazione del principio comunitario della libera prestazione dei servizi; ulteriormente osservandosi come la Direttiva epigrafata non ponga alcuno dei limiti imposti da ISVAP nei rapporti di bancassicurazione e di collaborazione fra agenti.
Rileverebbero, in tal senso, numerose decisioni della Commissione Europea: rilevandosi come eventuali limitazioni introdotte dai Paesi membri debbano, comunque, osservare i principi di ragionevolezza e proporzionalità, escludendosi discriminazioni in sede applicativa.
In tale quadro, laddove le limitazioni in discorso conseguissero – direttamente – alle previsioni dettate dal Codice delle Assicurazioni, se ne denuncia l’illegittimità per violazione dei parametri di cui agli artt. 41 e 117 della Costituzione.
Conclude parte ricorrente insistendo per l'accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura.
L'Amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, ha eccepito l'infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell'impugnativa.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 5 marzo 2008.
Diritto
1. Ritiene il Collegio di procedere – ad integrazione di quanto esposto in narrativa – ad una compiuta ricostruzione delle vicende che hanno dato luogo all’adozione, da parte di ISVAP, della censurata determinazione.
1.1 Va in proposito osservato come l’Istituto, con nota del 31 luglio 2007, abbia chiesto a Global Assistance di specificare se intercorressero rapporti di distribuzione fra la mandataria Global Assicurazioni ed istituti di credito, indicando – in caso di risposta affermativa – le relative modalità di svolgimento.
Global Assistance, con nota del successivo 20 agosto, poneva in evidenza che gli istituti di credito, a mezzo di propri sportelli, curavano il collocamento presso la clientela di prodotti assicurativi “standardizzati”, selezionati da Global Assicurazioni: nella circostanza portando a conoscenza di ISVAP il contratto di agenzia intercorrente con Global Assicurazioni, nel quale si evidenziava che i rapporti con Credito Valtellinese – CREVAL, riferiti alla promozione e/o stipula dei contratti di assicurazione, sarebbero stati intrattenuti da quest’ultima esclusivamente a mezzo di Global Assicurazioni.
Con il provvedimento impugnato, alla luce delle risultanze istruttorie, ISVAP comunicava che, in forza degli accordi distributivi intercorsi fra Global Assicurazioni e CREVAL, quest’ultimo veniva a svolgere funzioni di “collaborazione” dell’agente assicurativo: con conseguente violazione delle prescrizioni che – imponendo l’iscrizione in una sola delle Sezioni del Registro – escludono che un istituto di credito (iscritto nella Sezione D) svolga attività comportanti l’iscrizione (anche) nella Sezione E.
Veniva pertanto assegnato da ISVAP a Global Assistance – a fronte della rilevata presenza di “profili di difformità” relativi alla “attuale operatività degli agenti e delle banche descritta nella citata lettera” (del 20 agosto 2007; per il contenuto della quale cfr. infra,
sub 2.2) – un termine di giorni venti per conformare l’operato dei soggetti anzidetti alle vigenti disposizioni legislative ed un ulteriore termine di giorni trenta per illustrare le nuove condizioni operative (conseguentemente) adottate.
1.2 Merita attenzione anche il contenuto degli accordi intercorrenti fra Global Assistance e l’operatore bancario (Credito Valtellinese – CREVAL), al fine di appurare (con indubbia rilevanza ai fini del decidere, attese le considerazioni al riguardo svolte da ISVAP) la sostanza della attività espletate dall’istituto creditizio quanto al collocamento presso il pubblico di prodotti assicurativi.
Premessa l’esistenza di un contratto di agenzia intercorrente fra Global Assistance e Global Assicurazioni, avente ad oggetto “l’attività di promozione e di gestione di contratti di assicurazione nell’interesse della Società ed a rischio e spese dell’agente”, Global Assicurazioni (GA) e Bancaperta S.p.A. (quest’ultima, in proprio e quale mandataria con rappresentanza di tutte le società facenti parte del Gruppo Bancario Credito Valtellinese - CREVAL) stipulavano un “accordo di distribuzione e collaborazione” i cui tratti salienti possono essere così riassunti:
A) Finalità ed oggetto dell’accordo (art. 2):
z concessione da parte di Global Assicurazioni a Bancaperta del diritto di offrire alla clientela di CREVAL “i prodotti assicurativi standardizzati relativi ai rami vita e danni selezionati da GA”;
z impegno, da parte di Bancaperta, “a promuovere efficacemente la distribuzione dei prodotti assicurativi che GA selezionerà”;
z svolgimento dell’attività “di offerta dei prodotti assicurativi standardizzati vita e danni
… da parte delle società concessionarie … presso i loro locali, ovvero mediante sistemi telematici, inclusa internet;
z ruolo “meramente esecutivo” delle società concessionarie, quali “detentrici e raccoglitrici di proposte di assicurazione da sottoporre alla sottoscrizione degli
assicurandi e di esattrici dei relativi premi, che dovranno versare a GA, e che questa dovrà a propria volta versare alle compagnie di assicurazioni”;
z esclusione, quanto all’“attività delle società concessionarie”, di alcuna ipotesi di
“attività di intermediazione assicurativa in senso stretto (agenzia assicurativa o brokeraggio assicurativo)”, in quanto “le parti convengono … espressamente che le polizze assicurative da offrire alla clientela del Gruppo Bancario Credito Valtellinese conterranno clausole e garanzie non modificabili da parte dei dipendenti delle società concessionarie incaricati della loro offerta e che nessuna delle società
concessionarie potrà agire per conto, o rappresentare, le compagnie di assicurazioni o gli assicurandi”.
B) Attività delle società concessionarie (art. 6):
z obbligo di rendere edotta la clientela di CREVAL in ordine alla “riconducibilità dei prodotti assicurativi offerti alle compagnie di assicurazioni deputate ad erogarne le prestazioni”;
z obbligo di esplicitare “tutte le informazioni che le disposizioni vigenti stabiliscono debbano essere rese note alla clientela nell’ambito dell’attività di Bancassicurazione”.
C) Attività di Global Assicurazioni (art. 7):
z studio di prodotti assicurativi relativi ai rami danni e vita da offrire alla clientela di CREVAL;
z proposta nei confronti delle società concessionarie di strategie di marketing in tema di Bancassicurazione;
z collaborazione nella formazione del personal delle società concessionarie addetto alla Bancassicurazione;
z proposta, in collaborazione con le società informatiche di CREVAL, di processi informatici per l’offerta di polizze vita e danni attraverso gli sportelli e reti commerciali del Gruppo bancario stesso, nonché via internet;
z svolgimento, aule unico interlocutore, di tutte le attività di intermediazione assicurativa consentite dalle norme vigenti e future a favore delle società concessionarie, per loro stesse, per i loro dipendenti e per la loro clientela”.
A fronte della disciplina negoziale come sopra riassunta, rivela coerenza contenutistica la nota trasmessa ad ISVAP da Global Assistance in data 20 agosto 2007, con la quale quest’ultima – in relazione ad una richiesta di informazioni e documentazione dall’Istituto formulata il precedente 3i luglio – evidenziava che:
z “gli istituti di credito, attraverso i propri sportelli, offrono esclusivamente prodotti standardizzati selezioni da Global Assicurazioni”;
z “le polizze rappresentano clausole e garanzie non modificabili dall’operatore della banca”;
z “l’emissione del contratto viene effettuata direttamente dagli sportelli bancari del Gruppo Credito Valtellinese mediante accesso diretto al sistema di emissione dell’agenzia Global Assicurazioni attraverso la compilazione di campi guidati e appositamente protetti al fine di non consentire interferenze nella tariffazione, nei contenuti della polizza e nella definizione del premio di polizza”;
z “lo sviluppo delle procedure di emissione delle polizze del sistema informatico viene effettuato in base alle specifiche tecniche fornite dalla Compagnia e viene da
quest’ultima testato prima della messa in produzione e dell’avvio della commercializzazione del prodotto”;
z “nessuna modifica ai programmi di emissione polizza può essere effettuata senza il preventivo consenso della Compagnia”;
z “gli operatori di sportello si limitano a curare la stampa della polizza, a raccogliere la firma dei clienti, ad effettuare il bonifico del premio sul c/c separato di Global
Assicurazioni in qualità di Agente plurimandatario di Global Assistance S.p.A.”.
2. Come sopra riassunti i termini della vicenda che ha dato luogo all’instaurazione del contenzioso portato alla decisione della Sezione, giova procedere – ai fini di una compiuta delibazione della controversia – ad una necessaria ricognizione del quadro normativo primario e secondario di riferimento.
La disciplina di rango primario è, in particolare, imperniata sulla individuazione delle funzioni di vigilanza dell’Autorità di settore e si pone in attuazione dei principi dettati dalla Direttiva 2002/92/CE del 9 dicembre 2002 in materia di intermediazione assicurativa.
Per quanto di interesse ai fini della definizione della presente controversia, va innanzi tutto osservato come il “considerando” n. 9 a premessa della Direttiva in questione stabilisca che i “prodotti assicurativi possono essere distribuiti da distinte categorie di soggetti o enti, quali agenti, mediatori ed operatori di «bancassicurazione». La parità di trattamento tra gli operatori e la tutela dei consumatori esigono che la presente direttiva si applichi a ciascuna di queste categorie”.
L’art. 3 della Direttiva, nel prevedere (comma 1) che “gli intermediari assicurativi e riassicurativi devono essere registrati presso un'autorità competente ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 2, nello Stato membro d'origine”, consente altresì agli Stati membri (comma 3) di “istituire più registri per gli intermediari assicurativi e riassicurativi, purché siano stabiliti criteri in base ai quali gli intermediari devono essere iscritti”; mentre i successivi commi 5 e 6 prevedono, rispettivamente:
z che “gli intermediari assicurativi e riassicurativi registrati sono ammessi ad iniziare e a svolgere l'attività di intermediazione assicurativa o riassicurativa nella Comunità in regime di libero stabilimento e di libera prestazione dei servizi”;
z e che “gli Stati membri provvedono affinché le imprese di assicurazione si avvalgano unicamente dei servizi di intermediazione assicurativa o riassicurativa prestati da intermediari assicurativi o riassicurativi iscritti negli appositi registri”.
Il quadro di riferimento come sopra posto dalla Direttiva – ferma l’immanenza (e la conseguente operatività) del principio comunitario di libera prestazione dei servizi, al quale accede la connessa libertà di stabilimento nell’ambito dell’Unione – ha dunque consentito agli Stati membri, nell’esercizio dell’attività di “registrazione” degli intermediari assicurativi, di plurimodulare le relative modalità di iscrizione, purché con disciplina di carattere generale volta a precisare i connessi criteri.
Tale facoltà – si ribadisce, consentita dall’atto comunitario in rassegna – ha trovato peculiari ricadute nell’ordinamento nazionale, atteso che, come si avrà modo di osservare, la disciplina interna di recepimento ha parcellizzato il registro di iscrizione individuando cinque categorie alle quali corrispondono, in ragione dei requisiti e dell’ambito di operatività vantato, altrettanti soggetti operanti nel settore dell’intermediazione assicurativa.
Tale disciplina nazionale – emanata con D.Lgs. 7 settembre 2005 n. 209 (c.d. “Codice delle Assicurazioni”) – si è proposta di identificare (analogamente a quanto accade in altri ambiti della intermediazione finanziaria), le funzioni di vigilanza anche nel settore assicurativo in chiave finalistica: stabilendosi (art. 3) che la vigilanza deve avere “per scopo la sana e prudente gestione delle imprese di assicurazione e di riassicurazione e la trasparenza e la correttezza dei comportamenti delle imprese, degli intermediari e degli altri operatori del settore assicurativo, avendo riguardo alla stabilità, all’efficienza, alla
competitività ed al buon funzionamento del sistema assicurativo, alla tutela degli assicurati e degli altri aventi diritto a prestazioni assicurative, all’informazione ed alla protezione dei consumatori”.
Questa disposizione, oltre a segnalare, attraverso il riferimento alla “sana e prudente gestione” delle imprese assicurative e riassicurative, la peculiarità delle relative attività imprenditoriali e la necessità che sia in primo luogo assicurata la “stabilità” di aziende, come quelle in parola, che raccolgono risparmio tra il pubblico (e più in generale operano nei mercati finanziari), delinea sinteticamente i criteri cui deve ispirarsi la vigilanza, evidenziando al contempo alcuni parametri tra l’altro idonei a orientare in ottica sistematica l’interpretazione della complessa disciplina di dettaglio.
Con riferimento agli intermediari, essa impone in particolare il rispetto degli obblighi di
“trasparenza” e di “correttezza dei comportamenti”, avuto riguardo “alla tutela degli assicurati” (e degli altri aventi diritto) e alla “informazione” e “protezione dei consumatori”.
Il successivo art. 5 ha attribuito ad ISVAP “le funzioni di vigilanza sul settore assicurativo mediante l’esercizio dei poteri di natura autorizzativa, prescrittiva, accertativa, cautelare e repressiva” previsti dalle disposizioni del Codice; e demanda altresì a tale Autorità il potere di adottare “ogni regolamento necessario per la sana e prudente gestione delle imprese o per la trasparenza e la correttezza dei comportamenti dei soggetti vigilati ed allo stesso fine rende nota ogni utile raccomandazione o interpretazione” (comma 2), stabilendo che il relativo procedimento sia rispettoso delle regole sancite dall’art. 191, commi 4 e 5 (art. 9, comma 2)
Nel Titolo IX del Codice – dedicato agli “intermediari” – l’intermediazione assicurativa e riassicurativa viene definita quale attività consistente “nel presentare o proporre prodotti assicurativi e riassicurativi o nel prestare assistenza e consulenza finalizzate a tale attività e, se previsto dall’incarico intermediativo, nella conclusione dei contratti ovvero nella collaborazione alla gestione o all’esecuzione, segnatamente in caso di sinistri, dei contratti stipulati” (art. 106).
Al successivo art. 109 – ed è, questa, disposizione di particolare interesse ai fini della delibazione della presente controversia – è stata prevista l’istituzione di un
“registro” (degli intermediari assicurativi e riassicurativi), articolato in distinte Sezioni, l’iscrizione nel quale è condizione (necessaria, alla luce dell’espressa riserva stabilita dalla norma) per l’esercizio delle specifiche attività ivi previste (alla fonte regolamentare è demandata la disciplina delle modalità di “formazione” e di “aggiornamento”).
Le Sezioni sopra indicate sono, ai sensi di quanto stabilito dall’art. 109, comma 2, così articolate:
z Sezione A: agenti di assicurazione, ossia “intermediari che agiscono in nome o per conto di una o più imprese di assicurazione o di riassicurazione”;
z Sezione B: mediatori di assicurazione o di riassicurazione o broker, quali
“intermediari che agiscono su incarico del cliente e senza poteri di rappresentanza di imprese di assicurazione o di riassicurazione”;
z Sezione C: produttori diretti, i quali, anche in via sussidiaria rispetto all’attività svolta a titolo principale, “esercitano l’intermediazione assicurativa nei rami vita e nei rami infortuni e malattia per conto e sotto la piena responsabilità di un’impresa di
assicurazione e che operano senza obblighi di orario o di risultato esclusivamente per l’impresa medesima”;
z Sezione D: banche autorizzate, intermediari finanziari inseriti nell’elenco speciale di cui all’articolo 107 del TUB, società di intermediazione mobiliare autorizzate, società Poste Italiane – Divisione servizi di bancoposta;
z Sezione E: soggetti addetti all’intermediazione, “quali i dipendenti, i collaboratori, i produttori e gli altri incaricati degli intermediari iscritti alle sezioni di cui alle lettere a), b) e d) per l’attività di intermediazione svolta al di fuori dei locali dove
l’intermediario opera”.
Va osservato – con particolare rilevanza rispetto al proposto thema decidendum – come l’anzidetto art. 109, sancisca un generale divieto di “contemporanea iscrizione” dello stesso soggetto in più Sezioni (comma 2, cpv.).
E va ulteriormente precisato che – secondo quanto stabilito dal comma 2 dell’art. 119 – possono essere distribuiti attraverso gli intermediari di cui all'articolo 109, comma 2, lettera D) (e, quindi, gli istituti di credito), “salvo iscrizione ad altra sezione del registro, esclusivamente i prodotti assicurativi ai quali accedono garanzie o clausole predeterminate che vengano rimesse alla libera scelta dell'assicurato e non siano modificabili dal soggetto incaricato della distribuzione” (vale a dire, i c.d. “prodotti standardizzati”).
Nell’ambito della disciplina delle “funzioni di vigilanza” (Titolo XIV), assume portata centrale l’art. 191, che per l’esercizio delle stesse richiede, ancora, l’adozione, da parte di ISVAP, di “norme regolamentari” concernenti un’ampia serie di materie (quali ad esempio la correttezza della pubblicità e le regole di presentazione e di comportamento delle imprese e degli intermediari nell’offerta di prodotti assicurativi, gli obblighi informativi prima della conclusione e durante l’esecuzione del contratto, la verifica dell’adeguatezza delle procedure di gestione del rischio, l’adeguatezza patrimoniale, ivi compresa la formazione delle riserve tecniche, la copertura e la valutazione delle attività, la composizione e il calcolo del margine di solvibilità delle imprese di assicurazione e di riassicurazione; gli schemi di bilancio, il piano dei conti, le forme e le modalità di raccordo fra il sistema contabile ed il piano dei conti; ecc.).
Tali “norme”, contenute in atti che presentano evidente assimilabilità con le Istruzioni di vigilanza della Banca d’Italia (non a caso il comma 6 dell’art. 191 precisa che “i regolamenti adottati dall’ISVAP sono fra loro coordinati e formano un’unica raccolta delle istruzioni di vigilanza”), ma anche con i regolamenti CONSOB, devono essere conformi “al principio di proporzionalità per il raggiungimento del fine con il minor sacrificio per i soggetti destinatari”, “coerenti con le finalità della vigilanza […]” e ispirate al perseguimento “delle esigenze di competitività e di sviluppo dell’innovazione nello
svolgimento delle attività dei soggetti vigilati” (comma 3).
Con riserva di successivo approfondimento della disciplina di rango secondario (regolamentare) rilevante ai fini della delibazione dei sottoposti argomenti di censura, va ulteriormente rilevato come – nell’ambito della “categorizzazione” degli operatori del settore realizzata dalla riportata individuazione di essi in cinque distinte Sezioni dei RUI – siano le stesse previsioni del Codice delle Assicurazioni (art. 109) a distinguere:
z la categoria dei brokers (“mediatori di assicurazione o di riassicurazione”), ossia gli intermediari che agiscono “su incarico del cliente” e “senza poteri di rappresentanza di imprese di assicurazione o di riassicurazione” (sez. B)
z dai “soggetti addetti all’intermediazione” (“i dipendenti, i collaboratori, i produttori e gli altri incaricati degli intermediari”); i quali ultimi, a loro volta, sono suddivisi in due gruppi, rappresentati dagli “addetti” che agiscono “al di fuori dei locali dove
l’intermediario opera” (che possono conseguire l’iscrizione nella sezione E), e quelli che invece agiscono “all’interno” della sede aziendale, non passibili di iscrizione se non come “non operativi”.
L’anzidetta “categorizzazione” prevista dall’art. 109 del Codice, come questa Sezione ha già avuto modo di osservare (cfr. sentenza n. 5524/2007) costituisce un punto qualificante del nuovo assetto, posto che l’appartenenza all’una o all’altra Sezione del Registro segna inderogabilmente i confini dell’attività dell’intermediario.
In tale circostanza è stato espresso il convincimento – dal quale il Collegio non ha motivo di discostarsi – che il citato collegamento tra iscrizione e attività, quantunque non del tutto omogeneo alle linee evolutive delle forme di intervento pubblico ed allo stesso concreto atteggiarsi della configurazione degli operatori nell’ambito dei mercati finanziari, sarebbe tuttavia rispondente alla duplice esigenza “di dare evidenza della posizione specifica dell’intermediario in un dato momento storico, ponendo così termine, in ottica di tutela dei consumatori, alle incertezze del passato, e di graduare a fini di vigilanza le responsabilità nei confronti del pubblico”.
A fronte della normazione di rango primario in precedenza riportata – per quanto di interesse ai fini del decidere – viene in considerazione, poi, la disciplina applicativa emanata da ISVAP con Regolamento n. 5 del 16 ottobre 2006.
L’art. 4 ha previsto l’istituzione, presso ISVAP, del Registro unico elettronico degli intermediari assicurativi e riassicurativi (RUI), suddiviso in cinque Sezioni nelle quali sono iscritti, sulla base della declaratoria contenuta nel riportato art. 109 del D.Lgs. 209/2005, gli intermediari di seguito indicati:
z Sezione A: gli agenti;
z Sezione B: i mediatori;
z Sezione C: i produttori diretti;
z Sezione D: le banche, gli intermediari finanziari, le SIM e Poste Italiane S.p.A. – Divisione servizi di bancoposta;
z Sezione E: gli addetti all’attività di intermediazione al di fuori dei locali
dell’intermediario, iscritto nella sezione A, B o D, per il quale operano, inclusi i relativi dipendenti e/o collaboratori.
Il successivo art. 41 ha poi previsto:
{ che la distribuzione di contratti assicurativi da parte degli intermediari di cui alla sezione D, può essere effettuata a condizione che l’incarico di distribuzione limiti l’operatività dei suddetti intermediari, dei relativi addetti, iscritti nella sezione E o esercenti l’attività di intermediazione all’interno dei locali dove gli iscritti nella sezione D operano, al collocamento di contratti assicurativi
standardizzati (comma 1);
{ qualora le imprese predispongano procedure di emissione delle polizze direttamente presso i locali degli intermediari iscritti nella sezione D, deve
essere comunque garantita l’impossibilità di modificare le condizioni contrattuali stabilite dalle imprese stesse nonché, in caso di emissione delle polizze
attraverso collegamenti informatici, la protezione da interferenze interne alla struttura dell’intermediario (comma 2);
{ ai sensi dell’articolo 119, comma 2, del decreto la distribuzione di contratti assicurativi non standardizzati da parte degli intermediari di cui alla sezione D può essere effettuata esclusivamente all’interno dei locali di tali intermediari e a condizione che le persone fisiche che distribuiscono i contratti all’interno di tali locali siano iscritte nella sezione A del registro (comma 3).
L’operatività degli intermediari bancari viene quindi sottoposta ad un duplice ordine di condizioni, che il regolamento ha così precisato:
z per l’offerta di prodotti assicurativi “standardizzati” (per i quali è preclusa ogni possibilità di modificazione), è consentito all’istituto di credito (in assenza di alcuna
“restrizione” e/o “divieto” e/o diversa indicazione promananti dalla normativa primaria o regolamentare) l’assunzione del relativo incarico non soltanto da una compagnia di assicurazioni, ma anche (eventualmente) da un agente;
z mentre per i prodotti assicurativi “diversi” vige l’espresso obbligo di distribuzione (ed offerta al pubblico) esclusivamente all’interno dei locali nei quali opera
l’intermediario (bancario).
In sede di primo commento alle disposizioni da ultimo poste in evidenza, non può esimersi il Collegio (con riserva di precisare infra i relativi contenuti applicativi, nei limiti della rilevanza da essi dimostrata ai fini del decidere) dall’osservare come, a fronte del prodotto assicurativo “standardizzato” il ruolo del soggetto incaricato della distribuzione escluda una diversificazione delle attività ad esso demandate a seconda che il prodotto da offrire sia a quest’ultimo “affidato” da un agente, in luogo di una compagnia assicurativa.
In altri termini, proprio l’escluso svolgimento di alcuna attività diversa dalla “mera distribuzione” del prodotto impone di rilevare – sulla base della illustrata disciplina
primaria e/o secondaria – la “neutralità” assunta, quanto al ruolo del soggetto incaricato del collocamento del prodotto standardizzato presso il pubblico, dalla qualità rivestita dall’intermediario (compagnia assicurativa; agente), atteso che, in ogni caso, i limiti intrinseci allo svolgimento dell’incarico stesso sono identicamente connotati laddove la relativa attività si svolga, ad opera dell’operatore bancario, all’interno dei propri locali.
Né a conseguenze diverse è dato pervenire con riferimento ad eventuali diversificazioni di disciplina in termini di responsabilità assunta dai soggetti operanti sul mercato, ovvero con riferimento alla tutela dei risparmiatori: e ciò in quanto la prima parte del comma 2 dell’art. 119 del Codice delle Assicurazioni stabilisce che “l’impresa di assicurazione, o un intermediario iscritto alla sezione del registro di cui all'articolo 109, comma 2, lettera a) o b), risponde in solido dei danni arrecati dall'operato dell'intermediario iscritto alla sezione del registro di cui all'articolo 109, comma 2, lettera d), cui abbia dato incarico, compresi quelli provocati dai soggetti iscritti alla sezione del registro di cui all'articolo 109, comma 2, lettera e), anche se tali danni siano conseguenti a responsabilità accertata in sede penale”.
3. Come sopra chiarito il quadro normativo di riferimento, vengono in considerazione, anteriormente alla trattazione del merito della controversia, le eccezioni in rito sollevate dalla difesa erariale con memoria depositata in data 8 gennaio 2008.
Deve decisamente confutarsi, al riguardo, che il gravame sia tardivo in ragione della intempestiva impugnazione della disciplina regolamentare emanata da ISVAP.
Sostiene al riguardo l’Avvocatura Generale di Stato che l’immediata lesività delle disposizioni introdotte da tale atto di normazione secondaria ne avrebbe imposto una tempestiva impugnazione (da effettuare nel termine di legge decorrente dalla relativa pubblicazione), senza attendere che un atto di carattere applicativo – quale il provvedimento nella fattispecie gravato – fornisse ad esso attuazione: della quale si assume, comunque, il carattere strettamente vincolato.
Con riserva di esaminare infra (per quanto concerne la necessaria disamina in ordine alla correttezza dello svolgimento procedimentale) la connotazione (vincolata, ovvero discrezionale) del potere nella fattispecie esercitato dall’Istituto, preme fin da ora rilevare – per quanto di interesse ai fini della valutazione della sollevata eccezione di tardività del ricorso – come l’insorgenza dell’interesse in capo all’odierna ricorrente sia venuta in considerazione nel momento in cui ISVAP, sulla base di norme primarie e secondarie, ha ritenuto che il quadro di accordi Global Assicurazioni/Global Assistance/CREVAL si ponesse in violazione del divieto di doppia iscrizione nel RUI di cui all’art. 109 del Codice.
Quindi, nessuna diretta lesività per la posizione giuridica vantata da parte ricorrente direttamente ed immediatamente per effetto di disposizioni contenute nel Regolamento ISVAP n. 5 del 2006 (e, conseguentemente, nessun onere di tempestiva impugnazione di tale atto di normazione secondaria).
Quanto, piuttosto, l’emersione, in capo alla ricorrente stessa, di una posizione
giuridicamente qualificata e differenziata per al momento (e per effetto) dell’insorgenza del pregiudizio che la parte ha assunto di risentire per effetto dell’adozione di una determinazione recante imposizione di prescrizioni di facere, somministrate (anche) in applicazione di disposizioni regolamentari.
Alla stregua di quanto osservato – e rilevato come il gravame sia senz’altro tempestivo rispetto al provvedimento in data 16 ottobre 2007, in quanto notificato il 15 dicembre dello stesso anno e depositato in giudizio il successivo giorno 21 – deve escludersi la fondatezza delle eccezioni in rito come sopra formulate dalla difesa di ISVAP.
4. L’esame nel merito delle dedotte doglianze impone, in primo luogo, di verificare la fondatezza della censura con la quale viene sottolineata la mancata osservanza del principio del giusto procedimento, per aver proceduto ISVAP all’adozione del contestato provvedimento in difetto dell’attivazione dell’interlocuzione endoprocedimentale e, conseguentemente, in violazione del diritto partecipativo stabilito dalla legge 241/1990.
La difesa erariale, sul punto (si confronti la citata memoria depositata l’8 gennaio 2008), sostiene che la mancata osservanza delle disposizioni relative alle previste garanzie partecipative direttamente acceda al carattere strettamente vincolato del potere nella fattispecie esercitato da ISVAP: la quale, in presenza del richiamato divieto di doppia iscrizione in Sezioni diverse del RUI, non avrebbe potuto – comunque – dare diversa applicazione alla disciplina di cui all’art. 109 del Codice (e, conseguentemente, pervenire a conclusioni difformi rispetto a quelle esternate con la determinazione oggetto del presente gravame).
In buona sostanza, l’Avvocatura di Stato, per giustificare una – in fatto incontestata – mancata attuazione delle garanzie endoprocedimentali ex lege 241, si appella al principio addotto rispetto all’originario testo normativo dalla novella di cui alla legge 105 del 2005:
la quale, nell’introdurre l’art. 21-octies, ha affermato il principio della non annullabilità del provvedimento amministrativo per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento, qualora l’Amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Ritiene la Sezione che l’applicazione al caso di specie dell’enunciato principio non trovi legittimo ambito espansivo: e che, conseguentemente, l’omissione delle ricordate garanzie partecipative rechi valenza inficiante sulla determinazione conclusivamente adottata da ISVAP.
Il carattere vincolato del potere esercitabile accede, come è fin troppo noto, all’esclusa interferenza di apprezzamenti più o meno latamente collocabili sul versante della discrezionalità dell’agere amministrativo.
E ciò nel senso che, laddove l’esercizio della funzione non implichi lo svolgimento di valutazioni diverse dalla mera ricognizione in ordine alla necessaria applicazione di una fattispecie normativa, allora – in ragione della univocità della determinazione suscettibile di essere adottata, in quanto necessariamente attuativa di un disposto normativo – la
pretermissione della (prevista) interlocuzione endoprocedimentale non assume valenza inficiante, atteso che comunque la conclusiva effusione provvedimentale non avrebbe potuto assumere diversa configurazione ed involgere difformi determinazioni.
Se è vero che la giurisprudenza ha fatto applicazione del divisato principio anche in ambito di applicazione di determinazioni a contenuto sanzionatorio, va comunque rimarcato che le ricadute effettuali della “sterilizzazione” della valenza invalidante normalmente annessa alla violazione del principio del giusto procedimento – quali promananti dall’art. 21-octies – impongono una rigorosa indagine sul carattere (effettivamente, quanto strettamente) vincolato del potere concretamente esercitabile:
onde scongiurare che disinvolte opzioni ermeneutiche surrettiziamente consentano una generalizzata parenteticità delle garanzie endoprocedimentali, veicolata da una più o meno fondata valutazione della presupposta valenza vincolata della funzione pubblica.
Nella fattispecie, è ben vero che l’art. 109 del Codice delle Assicurazioni ha posto un generale divieto di iscrizione in più Sezioni del RUI.
Ed è altrettanto vero che l’accertamento di tale circostanza, in quanto risolventesi in un apprezzamento di fatto, ben potrebbe – in linea di principio – estrinsecarsi in una valutazione a contenuto meramente ricognitivo, in quanto tale sprovvista di alcuna caratterizzazione di segno discrezionale.
Tuttavia, a ben vedere, elementi di non sottovalutabile discrezionalità sono agevolmente individuabili nella valutazione, operata da ISVAP, circa la sussumibilità dell’attività condotta da CREVAL quale impegno “collaborativo” espletato nei confronti dell’agente assicurativo: in quanto tale, suscettibile di essere ricondotto nel novero delle attività che impongono l’iscrizione nella Sezione E del RUI, con riveniente incompatibilità rispetto all’iscrizione dallo stesso CREVAL conseguita nella Sezione D del Registro, dedicata – fra l’altro – agli istituti bancari.
Che tale valutazione – impregiudicata la fondatezza dei relativi presupposti e, conseguentemente, dell’assunto scaturente da essi – possa risolversi nell’esercizio di un potere rigidamente vincolato (come asserito dalla difesa erariale) è assunto francamente indimostrabile: e ciò:
z non tanto in ragione della obiettiva difficoltà interpretativa offerta dalla materia rilevante ai fini del decidere (come dalla stessa Avvocatura comprovato, atteso che la “mera” ricognitività che si assume rivesta l’accertamento condotto da ISVAP a fronte della violazione consumata dalla ricorrente quanto alle applicabili disposizioni del Codice e del Regolamento attuativo trova ardue ragioni di compatibilità con le analitiche e diffuse argomentazioni difensive in proposito dalla difesa erariale esplicitate con la ricordata memoria);
z quanto, soprattutto, nella connotazione (univocamente discrezionale)
dell’apprezzamento condotto in ordine alla configurazione, al concreto atteggiarsi – in una sola parola, alla “sostanza” – del rapporto Global Assicurazioni/Global
Assistance/CREVAL, quale refluente nella considerazione in termini di
“collaborazione” dell’attività da quest’ultimo espletata: e, quindi, alla ritenuta
incompatibilità fra tale attività (per lo svolgimento della quale è richiesta l’iscrizione alla Sezione E del RUI) con l’iscrizione dallo stesso CREVAL vantata nella Sezione D dello stesso Registro.
5. Se va escluso che l’apprezzamento nella fattispecie esercitato dall’Istituto assuma carattere vincolato, rileva il Collegio come la relativa valutazione si presti a fondati elementi di critica.
Non intende certo la Sezione operare una rimeditazione in ordine alle considerazioni analiticamente rassegnate con la ricordata pronunzia n. 5524 del 21 giugno 2007: e, all’interno di esse, sullo scrutinio di “razionalità” espresso con riferimento alla legittimità della disciplina regolamentare ISVAP quanto:
z alla enucleazione di diversificate categorie di iscrizione nel RUI;
z e, soprattutto, alla incompatibilità dell’iscrizione in una di esse con lo svolgimento di attività ricomprese nella declaratoria propria di altra categoria.
Se è pur vero che la relativa indagine non si è analiticamente soffermata sulla verifica di compatibilità della disciplina regolamentare ISVAP rispetto al presupposto quadro normativo tratteggiato (non solo dal D.Lgs. 209/2005; quanto, piuttosto) dai principi dettati dalla Direttiva 2002/92/CE, va però escluso:
z che la previsione di distinte Sezioni di iscrizione al RUI riveli, ex se riguardata, profili di contrasto con la disciplina di promanazione europea (si confronti il comma 3 dell’art. 3, della Direttiva, riportato sub 2.);
z e che, accessivamente, la stabilita preclusione ad un’iscrizione plurima dimostri elementi di contrasto con essa, atteso che – in presenza di uno spazio che, in quanto non normato dal Legislatore europeo, ben poteva essere disciplinato dagli Stati membri – il relativo obbligo di univocità di iscrizione (rectius: di iscrizione e di svolgimento delle connesse attività relativamente ad una soltanto delle previste Sezioni del RUI) non dimostra apprezzabili profili di contrasto con i principi comunitari.
È il caso, al riguardo, di sgombrare il campo dalle conseguenze potenzialmente distorsive indotte su una corretta applicazione del principio di libertà dell’iniziativa economica (e di stabilimento all’interno dell’Unione) con riferimento alla consentita individuabilità, ad opera del Legislatore nazionale, di puntuali coordinate regolamentanti lo svolgimento di una particolare attività.
Va, in proposito, ribadito quanto dalla Sezione affermato con la citata pronunzia n.
5524/2007 in ordine alla ratio sottesa alla individuazione di una pluricaratterizzazione del RUI ed al riveniente divieto di iscrizione in più di una delle Sezioni nelle quali il medesimo è articolato.
Se è pur vero che – come in tale circostanza rilevato con un obiter dictum di indubbia
significatività – le linee evolutive delle forme di intervento pubblico sui mercati finanziari, in quanto evolutivamente improntate a criteri di “despecializzazione” e “liberalizzazione”, ben potrebbero pervenire ad superamento delle rigidità insite nella “categorizzazione”
come sopra operata (prima ancora che dal Regolamento ISVAP) dal D.Lgs 109/2005, è nondimeno altrettanto vero che la previsione di distinte Sezioni di iscrizione al RUI assolve non soltanto all’esigenza di dare contezza ed emersione alla specificità della posizione (e dei connessi ambiti di operatività) dell’intermediario assicurativo, ma anche
“di graduare a fini di vigilanza le sue responsabilità nei confronti del pubblico”.
La criteriologia preordinata all’iscrizione alle ripetute Sezioni, in quanto tributaria di due coordinate congiuntamente operanti, (una soggettiva, in quanto incentrata sulla tipologia di intermediario; l’altra funzionale, perché volta a definire lo spazio operativo delle figure ivi previste) si dimostra, per l’effetto, indenne da censure di compatibilità con la disciplina comunitaria: per l’effetto imponendosi di disattendere le censure al riguardo svolte con l’atto introduttivo del presente ricorso (e ribadite dalla parte ricorrente con memoria conclusionale) e, conseguentemente, di escludere l’esigenza di rimettere alla Corte di Giustizia l’interpretazione della compatibilità della disciplina interna (legislativa e regolamentare) con il pertinente quadro normativo comunitario.
6. Tale considerazione non esclude tuttavia che, pur a fronte della rigidità in atto operante quanto agli ambiti di operatività consentiti agli intermediari iscritti in una delle Sezioni RUI, l’interpretazione fornita in sede applicativa da ISVAP debba essere necessariamente sorretta e confortata da canoni di logicità e congruità, il cui compiuto svolgimento non può prescindere dalla analiticità e completezza dei rilevanti elementi fattuali (concernenti l’individuazione, in concreto, dell’attività svolta dall’operatore in sede di collocamento dei prodotti assicurativi), rivenienti dallo svolgimento della prevista attività istruttoria nel quadro dell’esercizio della funzione di vigilanza all’Istituto ex lege rimessa.
Vuole, in altri termini, rilevarsi che – ferma l’apprezzabile legittimità del divieto di iscrizione in più Sezioni – la qualificazione del concreto ambito di operatività dell’intermediario bancario, quanto alla distribuzione (come nel caso di specie) di prodotti assicurativi standardizzati (elemento, questo, quanto alla vicenda in esame incontroverso) avrebbe meritato, quanto alla fattispecie in esame, una valutazione maggiormente attenta rispetto a quanto dall’Istituto assunto a fondamento della gravata determinazione.
E ciò soprattutto ove si pervenga, come assunto nel provvedimento impugnato, alla conclusione che la “funzione” concretamente svolta dall’istituto di credito, trasmodando nel concreto svolgimento di compiti di “collaborazione” con l’agente assicurativo (o con la compagnia assicurativa), venga di fatto a realizzare una violazione del divieto di
“doppia” iscrizione (nella Sezione D, in quanto azienda di credito; e nella Sezione E, in quanto “collaboratore” dell’intermediario assicurativo).
Nel caso in esame, ISVAP dimostra di non aver correttamente interpretato le coordinate normative (primarie e secondarie) di riferimento: per l’effetto dimostrandosi inficiata l’avversata determinazione.
Le conclusioni che il Collegio intende al riguardo rassegnare trovano diretto fondamento proprio nei principi dalla Sezione già propugnati con la rammentata decisione n.
5524/2007: i quali, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa erariale con memoria depositata in data 8 gennaio 2008, rivelano diretti profili di compatibilità con la tesi sostenuta dall’odierna ricorrente.
Nella decisione anzidetta, infatti, la Sezione ha avuto modo di sostenere che:
z se l’art. 119, comma 2, secondo periodo, del Codice delle Assicurazioni di cui al D.Lgs. 109/2005, consente la distribuzione, attraverso gli intermediari di cui alla sezione D, “salvo iscrizione ad altra sezione del registro”, esclusivamente dei prodotti standardizzati,
z tale “clausola di salvezza permette … che un “addetto” operante all’interno dei locali della banca (o dell’intermediario ex sezione D), come tale non soggetto all’obbligo d’iscrizione nella sezione E, possa offrire, se iscritto nella sezione A, prodotti “non standardizzati”,
z “non essendo di contro ammissibile che un agente o un broker conferiscano un incarico intermediativo a un soggetto iscritto nella sezione D (in modo che
quest’ultimo venga ad assumere il ruolo di collaboratore proprio degli iscritti nella sezione E)”.
Proprio la sussistenza, quanto all’attività di mera “distribuzione” di prodotti assicurativi
“standardizzati”, di una funzione “collaborativa” prestata dalla banca nei confronti dell’agente assicurativo non trova elementi di positivo conforto (e di obiettiva dimostrazione) da parte di ISVAP: per l’effetto risolvendosi la relativa affermazione (e, quindi, l’equazione logica: distribuzione di prodotti standardizzati all’interno di locali bancari su incarico affidato da un agente assicurativo = svolgimento di attività di
“collaborazione” che impone l’iscrizione alla Sezione E del RUI) in una indimostrata petizione di principio.
Valga, al riguardo, quanto nello stesso Regolamento ISVAP n. 5/2006 indicato all’art. 2, laddove per “addetti all’attività di intermediazione al di fuori dei locali dell’intermediario per il quale operano” debbono intendersi “gli intermediari, quali i dipendenti, i collaboratori, i produttori e gli altri incaricati degli intermediari iscritti nella sezione A, B o D del registro unico elettronico degli intermediari assicurativi e riassicurativi di cui all’articolo 109 del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209, che svolgono l’attività di intermediazione assicurativa e riassicurativa al di fuori dei locali dove l’intermediario opera”.
E valga, soprattutto la considerazione – alla quale ISVAP non sembra aver dedicato la dovuta attenzione – che l’attività di mera distribuzione del prodotto assicurativo standardizzato, consentita all’operatore bancario iscritto nella Sezione D del RUI laddove al medesimo affidata da una compagnia assicuratrice, non muta sostanza e qualità laddove il relativo affidamento sia stato operato da un agente assicurativo il quale, a monte, abbia operato una selezione dei prodotti (identicamente standardizzati) facenti capo ad una pluralità di compagnie.
È questa, come precedentemente sottolineato, la fattispecie proposta all’esame del Collegio dalla presente vicenda contenziosa: quella, cioè, della distribuzione ad opera di CREVAL (operatore bancario, iscritto nella Sezione D del RUI) di prodotti assicurativi standardizzati al medesimo affidati (non già direttamente ad opera di una o più compagnie assicuratrici, ma) da un agente assicurativo plurimandatario (Global Assistance, il quale (appunto su mandato di diverse compagnie) ha operato una selezione dei prodotti stessi, prima (ed al fine) di affidarne alla banca la distribuzione presso la clientela attraverso gli sportelli di quest’ultima.
Va quindi escluso – ed è questo, ad avviso del Collegio, lo snodo focale della controversia, rispetto al quale l’ellittica motivazione offerta da ISVAP nella gravata determinazione non fornisce dirimenti elementi valutativi circa la tesi sostenuta dall’Istituto – che l’attività dell’operatore bancario ordinariamente suscettibile di essere ricompressa nel novero delle funzioni svolgibili per effetto dell’iscrizione nella Sezione D del RUI, muti qualità e sostanza (fino ad imporre l’iscrizione nella Sezione E del Registro;
tesi, alla quale, ovviamente accede il principio di doppia iscrizione assunto a fondamento del provvedimento impugnato) laddove l’incarico sia allo stesso affidato (non direttamente da una compagnia assicurativa, ma) da un agente su mandato di una o più compagnie.
In altri termini, laddove il rapporto fra compagnia assicurativa ed operatore bancario incaricato della distribuzione presso la clientela del prodotto assicurativo (in quanto tale, iscritto nella Sezione D del RUI) venga a modificarsi con l’inserimento di un agente assicurativo (venendosi, quindi, a configurare la triplicità di rapporti compagnia assicurativa mandante/agente mandatario/banca affidataria della distribuzione del prodotto) non è dato rinvenire la presenza di elementi ex se indizianti che l’operatività della banca abbia subito una trasmutazione qualitativa verso modelli operativi implicanti lo svolgimento di un’attività di “collaborazione” necessariamente implicante l’iscrizione dell’operatore nella Sezione E del Registro.
Ciò ancor più ove si consideri l’assoluta identità qualitativa del prodotto offerto (rectius:
distribuito) nella sua connotazione “standardizzata”: tale, cioè, da escludere che la banca possa svolgere – in ragione della immodificabilità del prodotto e/o delle relative caratteristiche e/o delle clausole o condizioni che ne assistono la configurazione – attività diversa da quella omogeneamente disimpegnata ove l’incarico distributivo fosse stato alla stessa affidato direttamente dalla compagnia assicurativa (e non, come nel caso di specie, da un agente operante su mandato di quest’ultima).
7. Le considerazioni precedentemente svolte persuadono il Collegio dell’illegittimità della gravata determinazione di ISVAP.
Tale atto – peraltro ribadita la valenza autonomamente inficiante riscontrata (secondo quanto osservato sub 4. relativamente ai riscontrati vizi nello svolgimento procedimentale) – si dimostra, infatti, insufficientemente (e, comunque, inidoneamente) motivato con riferimento alle ragioni che hanno indotto l’Istituto, sulla base di quanto dal Collegio osservato al precedente punto 6., a ritenere che l’attività svolta da CREVAL sia
suscettibile di essere assunta quale funzione “collaborativa”, implicante il conseguente obbligo di iscrizione nella Sezione E del RUI.
La relativa dimostrazione, proprio alla luce di quanto sopra analiticamente esplicitato, avrebbe meritato, ad opera di ISVAP, lo svolgimento di considerazioni che – proprio in ragione della riscontrata omogeneità operativa dell’operatore bancario e della identità del prodotto assicurativo “standardizzato” nella fattispecie distribuito – fornissero compiuta e dimostrata emersione alle ragioni che hanno indotto a valutare in termini qualitativamente differenti l’operatività dell’istituto di credito: e, conseguentemente, ad offrire (nell’ambito del supporto motivazionale a corredo dell’assunta decisione) dirimenti elementi di valutazione in ordine al percorso logico al riguardo compiuto.
L’assenza di tali profili dimostrativi evidenzia la presenza di un profilo inficiante che, in quanto refluente sulla sostanza dell’intervento posto in essere da ISVAP nei confronti dell’odierna ricorrente, vizia la relativa determinazione, imponendone l’annullamento (ovviamente con riserva, in capo alla competente Autorità, di adozione delle conseguenziali determinazioni).
La complessità e la novità della questione portata all’attenzione del Collegio integrano la presenza di giusti motivi per compensare integralmente fra le parti le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione I – accoglie, nei limiti di cui in motivazione, il ricorso indicato in epigrafe e, per l'effetto, annulla – riservate alla competente Autorità le conseguenziali determinazioni – il provvedimento emesso da ISVAP in data 16 ottobre 2007, prot. n. 19-07-006178, inviato alla Global Assistance S.p.A.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 5 marzo 2008, con l’intervento dei seguenti magistrati:
Pasquale DE LISE – Presidente
Roberto POLITI – Consigliere, relatore, estensore Roberto CAPONIGRO – Consigliere
IL PRESIDENTE IL MAGISTRATO ESTENSORE
Ric. n. 11763/2007
