Il sistema di election degli Stati Uniti d’America

CAPITOLO I

IL MAGISTRATO ONORARIO IN EUROPA: UNO SGUARDO AI MODELLI STRANIERI

SOMMARIO: 1. La cornice delle fonti normative nel quadro europeo sul giudice non professionale – 2. I giudici laici come espressione di un

“volontariato giuridico”. – 3. Le esperienze europee in sintesi. – 3.1 Il modello francese tra organizzazione giudiziaria, formazione e valutazione della professionalità dei magistrati. – 3.2 La Germania: una struttura federale della giustizia. – 3.3. La Carrera Judicial spagnola con particolare attenzione ai Jueces de Paz. – 3.4 La particolarità del sistema giuridico di Inghilterra e Galles. – 3.5

Il sistema di election degli Stati Uniti d’America

Considerazioni sull’attualità europea.

1. La cornice delle fonti normative nel quadro europeo sul giudice non professionale

Per iniziare a trattare del delicato ed articolato tema della magistratura onoraria ci sembra doveroso rivolgere lo sguardo prima su un orizzonte lontano, quello dei paesi europei più o meno nostri “vicini di casa” per poi invece guardare nel dettaglio quella che è la normativa

“di casa nostra”. Sono numerosi i riferimenti normativi ai quali dobbiamo accennare se vogliamo delineare il quadro della disciplina sovranazionale in materia di magistratura, e in particolare sulla magistratura onoraria.

Per cominciare ricordiamo la “Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali”

(CEDU) che all’art.6 rubricato “Diritto ad un equo processo” afferma senza bisogno di ulteriori precisazioni che «ogni persona ha diritto a che la sua causa sia

1 La Convenzione viene firmata a Roma il 4 novembre 1950 dai 12 stati al tempo membri del Consiglio d’Europa (Belgio, Danimarca, Francia, Grecia, Italia, Irlanda, Islanda, Norvegia, Paesi Bassi, Regno Unito, Svezia, Turchia) ed è entrata in vigore nel 1953. In Italia entra in vigore nel 1955 ed è solo nel 2007 dopo le sentenze gemelle della Corte Costituzionale (n.348/n.349) che la cogenza della Convenzione si è decisamente rinforzata.

esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge (…)».

Questa disposizione di così ampia portata ci aiuta a comprendere come i Governi degli Stati europei siano o almeno cerchino di essere animati da uno stesso spirito comunitario, di condividere uno stesso patrimonio di tradizioni e di ideali politici; che tutti si impegnino a rispettare queste libertà fondamentali e garantire i diritti che troviamo enunciati nella Dichiarazione Universale dei Diritti Umani, proclamata dall’Assemblea delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948.

Guardiamo poi ai Principi fondamentali relativi all’indipendenza della magistratura elaborati dalle Nazioni Unite

dove troviamo esplicitate le caratteristiche che devono avere i candidati selezionati per la carica giuridica prevendendo in aggiunta che le modalità di selezione siano garanti conto le nomine abusive e contro una politica discriminatoria;

non viene tuttavia chiarito come si svolge il procedimento di selezione.

Sono stati quindi elaborati dei principi guida per aiutare gli Stati Membri a garantire e promuovere l’indipendenza della magistratura all’interno dei propri ordinamenti dal momento in cui si adoperano per porli in essere nella loro legislazione e prassi nazionale portandoli all’attenzione dei giudici, di avvocati, del potere esecutivo e legislativo e dell'opinione pubblica. Il documento conclude il suo preambolo dicendo «Questi principi sono stati stabiliti pensando soprattutto ai giudici di carriera, ma si applicano anche, se del caso, ai giudici non professionisti».

2 Si veda il documento “Principi fondamentali relativi all’indipendenza della magistratura” approvato dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite nel 1985. In particolare all’ART.10 “Le persone selezionate per svolgere le funzioni di magistrato devono essere integre e competenti ed avere una comprovata formazione nonché comprovate ed adeguate qualifiche giuridiche. Ogni metodo di selezione dei magistrati deve prevedere garanzie contro nomine abusive. La selezione dei giudici deve essere operata senza distinzione di razza, colore, sesso, religione, opinione politica o di altro genere, di origine nazionale o sociale, di ricchezza, nascita o posizione; la norma secondo cui un candidato alla magistratura deve essere cittadino del Paese interessato non è considerata discriminatoria”.

Non si può prescindere dal tenere presenti i Pareri del Consiglio consultivo dei giudici europei (CCJE). Questo particolare organo viene istituito nel 2000 dal Consiglio dei Ministri del Consiglio d’Europa ed è competente in materia di indipendenza, imparzialità e ruolo dei giudici negli Stati membri del Consiglio d’Europa in attuazione proprio di quell’art.6 CEDU enunciato precedentemente. Il CCJE costituisce la prima e, ad oggi, unica istanza europea ad un’organizzazione internazionale composta esclusivamente da giudici e i suoi compiti consistono sostanzialmente nel formulare proposte e pareri da portare all’attenzione del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa.

Ricordiamo ad esempio un parere del 2008 avente come tematica la qualità delle decisioni giudiziarie in cui viene affermato ad esempio come la formazione professionale dei giudici e degli altri professionisti della giustizia sia di fondamentale importanza per la bontà della decisione giudiziaria. Ciò richiede da parte del giudice una sensibilizzazione non solo in ordine allo strumentario giuridico, ma anche a concetti non giuridici

.

Anche nella Magna Carta dei giudici del 2010

, formulata dallo stesso Consiglio consultivo dei giudici europei con lo scopo di sintetizzare e codificare le principali conclusioni contenute nei Pareri già adottati, si ribadisce come “L’indipendenza e l’imparzialità del giudice sono precondizioni essenziali per l’adeguato funzionamento della giustizia.”

e si aggiunge che “Le decisioni sulla selezione, la nomina e la carriera debbono essere basate su criteri obiettivi determinati dall’organo di tutela dell’indipendenza.”

3 Strasburgo, 18 dicembre 2008, Parere n. 11 (2008) del Consiglio consultivo dei giudici europei (CCJE) al Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa sul tema della qualità delle decisioni giudiziarie, p.13;

4 La Carta europea sullo Statuto dei giudici venne per la prima volta predisposta nell'ambito di riunioni multilaterali del Consiglio d’Europa nel 1998, poi in occasione della celebrazione decennale dalla costituzione del CCJE nel 2010 è stata aggiornata.

Dello stesso giorno dello stesso anno della Magna Carta sui giudici è la Raccomandazione n.12/2010 del Comitato dei Ministri

, sede “politica”

del Consiglio d’Europa, dove troviamo riconfermati i tre pilastri per una buona giustizia, ossia l’indipendenza e la responsabilità di chi giudica e l’efficienza delle decisioni. Si sostiene infatti nella Raccomandazione che «(…) il ruolo dei giudici, nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali, è essenziale per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali». A differenza della “Magna Carta” la Raccomandazione è un testo normativo anche se, ai sensi dell’art.15.b dello Statuto del Consiglio d’Europa, il Comitato dei Ministri può richiedere agli stati informazioni sulle azioni assunte per conformarsi alle Raccomandazioni; è quindi atto normativo di “soft law”

internazionale, cioè non direttamente vincolante per lo stato che lo riceve.

Il 6 ottobre 2016 la Commissione europea per l'efficacia della giustizia (CEPEJ) ha reso nota la relazione che analizza i dati riferiti a tutto ciò che attiene ai sistemi giuridici dei paesi membri del Consiglio d’Europa, la numero 23 sui dati del 2014. Il documento si apre facendo luce sul metodo seguito dalla Commissione per analizzare i fenomeni e ricavarne dei dati statistici, prosegue poi con un capitolo dedicato a quanto si spende annualmente per la giustizia nei singoli paesi membri e infine si arriva al capitolo che interessa il nostro punto di vista: quello sui giudici e gli avvocati. In particolare è importante soffermarci su una tabella che riproduce in numeri le percentuali di giudici professionali presenti nei paesi membri confrontandole con le percentuali dei giudici non professionali.

5 La Raccomandazione n.12/2010 fu adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa in occasione della 1098° riunione dei Delegati dei Ministri del 17.11.2010 (in aggiornamento della Raccomandazione 12/1994 del Comitato dei Ministri sull’indipendenza, l’efficacia e il ruolo dei giudici che aveva costituito per un quindicennio l’asse portante dei lavori del Consiglio d’Europa in materia;

Se guardiamo ai dati

numerici che pongono in contrapposizione i giudici togati con quelli onorari notiamo come solo in Italia, con rispetto alle altre esperienze europee che vedremo successivamente nel dettaglio, il numero di magistrati onorari è inferiore a quello dei magistrati professionisti. Nel resto dei paesi europei infatti il numero dei giudici onorari spesso raddoppia o supera addirittura di 70000 quello dei giudici togati. La relazione prosegue poi occupandosi poi dell’organizzazione delle corti e disquisendo sull’efficienza e la qualità della loro attività.

2. I giudici laici come espressione di un “volontariato giuridico”

Un dato è certo: ad eccezione della Grecia, in cui esiste solo la figura del giudice togato o di carriera, in tutti gli altri Paesi membri dell’Unione Europea ognuno secondo le proprie specificità territoriali, ovvero infraterritoriali, è prevista la figura del giudice non professionale o, secondo la dizione oggigiorno coniata, del “giudice laico” (Lay Judge).

Durante il terzo Forum Europeo dei Giudici Onorari, tenutosi a Londra nel 2011 è stata diffusa la Bozza di Statuto dei Giudici Laici Europei divenuta definitiva nel 2012 come “Carta Europea dei Giudici Laici”.

Prima di tutto è curioso notare come sia merito proprio della delegazione

6 Giudici professionali Giudici non professionali Italia

Francia

6939 3086

6935 24921

Germania Spagna

Inghilterra e Galles

19323 97306

5353 7687

1893 19253

7 Avv. M. PORFILIO (giudice onorario del tribunale di Brindisi e componente della delegazione italiana Eu.L.J. 2011/2012), “Il Giudice Onorario in Europa”, Incontro studi-tavola rotonda, 1° sessione: lo statuto europeo sul giudice onorario, 08.06.2012;

italiana partecipante a questo Forum l’aver ottenuto l’introduzione della postilla sul significato terminologico di “giudice laico”. Con questa terminologia si è deciso di identificare tutti coloro che, a titolo onorifico, amministrano la giustizia pur non facendo parte dell’apparato statale di appartenenza con contratto a tempo indeterminato. Essi sono in linea generale volontari, compensati per le spese da loro sostenute e solo in alcuni casi anche per il lavoro estemporaneamente reso. Assumono tuttavia decisioni vincolanti nei Tribunali e possono giudicare sia all’interno delle Corti componendo i collegi formati da giudici professionali sia all’esterno come giudici monocratici. La loro funzione è limitata prevalentemente al primo grado anche se in qualche ordinamento, come ad esempio in Austria e Svizzera – per citare due paesi a noi confinanti –, compongono pure i collegi per la seconda istanza; in nessun ordinamento fanno però pare delle Corti Supreme.

Ecco quindi che se si volessero individuare dei tratti comuni ai vari paesi europei per identificare il giudice laico potremmo porre alle basi dell’onorarietà la volontarietà dell’incarico e una esperienza ed onorabilità professionale. Non è prevista alcuna forma di compenso in forma stabile né un inquadramento professionale, ovvero una pregressa formazione mirata allo svolgimento di attività giudiziarie.

Quando pensiamo alla figura del giudice laico dobbiamo quindi figurarci diversi tipi di ruoli rappresentati da questo soggetto. Sono giudici laici quei cittadini che, dotati di particolari e specifiche competenze settoriali in vari ambiti, decidono monocraticamente, ovvero collegialmente integrando a pari numero o in sovrannumero i componenti togati; questi sono i magistrati onorari. Sono compresi nella categoria anche coloro che vengono riconosciuti per una pregressa esperienza e capacità professionale, anche se non necessariamente di stampo giuridico, decidono monocraticamente o collegialmente ma

8 A. DI FLORIO, La magistratura onoraria in funzione di una giustizia migliore:

normativa interna e profili comparati, in Questione Giustizia online, 27.11.2014.

senza alcuna componente togata nel collegio; ad esempio i giudici di pace; entrambi, e in aggiunta anche la figura del magistrato onorario inquirente, sono scelti dai capi degli uffici previa disamina di titoli e meriti, ovvero attraverso nomina di matrice politica. Giudici laici sono anche quella residuale categoria di soggetti che vanno a comporre le giurie popolari decidendo quindi collegialmente in sovrannumero ai giudici togati; in questo ultimo caso la designazione avviene per sorteggio da liste civiche/elettorali ovvero per elezione democratica da parte del popolo. Per quanto riguarda la durata del mandato questa varia da paese a paese e può essere ma è sempre a tempo determinato;

discrezionale è anche il suo rinnovo.

Se rivolgiamo uno sguardo più attento al testo della Carta Europea dei Giudici Laici vediamo che essa stessa specifica dettagliatamente il proprio ambito di applicazione, dicendo che bisogna prendere come destinatari tutti coloro che partecipano alla stesura di provvedimenti giudiziari e/o di arbitrato e che: non svolgono come lavoro il fare il giudice, possono ricevere un compenso ma non hanno uno stipendio, sono eletti o nominati solo per un periodo limitato di tempo. Ecco che poi in nota si aggiunge questa peculiare dicitura che ci aiuta più avanti nell’inquadrare il nostro paese nell’ottica dell’ordinamento europeo “I paesi firmatari riconoscono che l’articolo II della presente Carta

non può essere applicato a quei magistrati onorari che, regolarmente e continuativamente svolgono le stesse funzioni giudiziarie dei giudici di carriera, come nel caso dei giudici onorari e dei vice procuratori in Italia”.

Proseguendo con la lettura della Carta viene più volte sostenuto il ruolo bifronte del giudice laico. Da una parte infatti con la loro “preziosa esperienza di vita e la familiarità con la natura umana

9 ART.2 “Questa Carta si riferisce a tutte le persone che partecipano alla stesura di provvedimenti giudiziari e \ o di arbitrato che: Non svolgono come lavoro il fare il giudice; Possono ricevere un compenso, ma non lo stipendio; Sono eletti o nominati per un periodo di tempo.”

all’amministrazione della giustizia” sono utili al sistema giudiziario in quanto con il loro operato migliorano la qualità e l’efficienza della giustizia stessa aumentando anche la comprensione delle decisioni.

Dall’altro lato sono anche servitori dei cittadini poiché facilitano il loro ricorso alla giustizia essendo il loro lavoro spesso strumentale a quello dei giudici togati e più efficace in termini di tempi e costi. Inoltre si specifica che i giudici laici hanno la stessa responsabilità dei giudici togati nello svolgimento dei loro compiti. Imparzialità, diligenza, laboriosità, correttezza, equilibrio, moderazione, rispetto della dignità della persona, mantenimento del decoro, prestigio, credibilità dell’istituzione giudiziaria, queste sono le parole che sono da ricercare, secondo il testo della Carta Europea dei Giudici Laici nello svolgimento delle funzioni di questo magistrato non di carriera.

Infine ci sembra importante riportare un ultimo passaggio del documento che stiamo analizzando che recita “I giudici laici e gli arbitri devono essere protetti da qualsiasi discriminazione o svantaggio nella loro professione d’origine”.

3. Le esperienze europee in sintesi

Nelle Costituzioni dei vari paesi europei notiamo innanzi tutto come le

regole che attengono la magistratura nei loro caratteri più definiti sono

lasciate alla determinazione del legislatore ordinario. Sono poche le

norme costituzionali dedicate alla magistratura, eccezion fatta per la

Costituzione italiana e la costituzione del Portogallo che espressamente

prevedono il concorso d’accesso alla magistratura. Per portare altri

esempi invece le costituzioni slovena e slovacca introducono l’elezione

da parte dell’assemblea parlamentare, la costituzione della Lettonia

riconosce che l’autorità incaricata della nomina è il Primo ministro o Ministro della giustizia.

Sempre per citare la Carta europea dei Giudici Laici vediamo come si prevede che l’esercizio dei compiti riservati a questa particolare figura giudicante possa svolgersi in una varietà di forme che va dall’utilizzare conoscenze precedenti nel diritto, ovvero giudicare monocraticamente, al conciliare controversie, ovvero collaborare a pari dignità dei giudici togati nelle decisioni giudiziarie elaborate in un collegio formato da giudici togati. I metodi di reclutamento sono riconducibili a quattro categorie:

a) Il concorso pubblico.

b) La selezione da parte del potere legislativo ed esecutivo.

c) L’elezione da parte del corpo elettorale.

d) La cooptazione da parte della stessa magistratura.

E vediamo come si può parlare di una sorta di “opzione continentale” in favore della tecnica di selezione concorsuale, giacché nella maggior parte dei sistemi giudiziari europei in gran conto sono stati tenuti i timori circa le interferenze dell’esecutivo sulla nomina dei giudici;

la confederazione elvetica è di fatti l’unico paese europeo di diritto codificato ad aver dato attuazione al sistema elettivo per la scelta dei magistrati.

10 Cfr. F. RIGANO, Commento all’art.106 Cost., in R. BIFULCO - A. CELOTTO - M.

OLIVETTI (a cura di), Commentario alla Costituzione, p. 2049 e segg.;

11 G. FAMIGLIETTI, Accesso, formazione e valutazione dei magistrati in Germania, Francia e Spagna, in Contributo al dibattito sull'ordinamento giudiziario, DAL CANTO- ROMBOLI (a cura di),2004, p. 117 seg;

12 C. PUNZI, Il giudice onorario elettivo e l’attuazione dell’ART.106 della Costituzione, in Riv. trim. proc. civ., 1969, in particolare si vuole aggiungere come i componenti del tribunale federale, sia ordinari che supplenti, sono eletti dall’assemblea federale tra tutti i cittadini svizzeri che abbiano requisiti di eleggibilità al Consiglio nazionale, con l’unica precisazione che vengano rispettate tutte le tre lingue ufficiali. La buona prova offerta dal sistema elettivo in Svizzera è legata da un lato alla tradizionale correttezza osservata nelle designazioni e nelle nomine anche politiche dall’Assemblea federale e, dall’altro, all’osservanza del criterio della conferma sistematica dei magistrati, dopo la prima elezione;

3.1 Il modello francese tra organizzazione giudiziaria, formazione e valutazione della professionalità dei magistrati

È probabilmente lo stato che più si avvicina al nostro come organizzazione della giustizia; difatti ne siamo stati fortemente influenzati nel periodo della rivoluzione francese e delle campagne napoleoniche.

In Francia, a seguito della rivoluzione, al momento di tracciare le linee di uno scherma organizzativo della giustizia, l’assemblea costituente accolse con entusiasmo l’idea di introdurre anche una magistratura tesa a giudicare senza formalità le controversie minori e impegnata nel mantenere la pace e la concordia tra i cittadini. Ecco che nasce la figura del giudice di pace che Thouret, girondino rivoluzionario membro dell’assemblea costituente francese e poi ghigliottinato, così descriveva:

“per essere giudici di pace basterà avere i lumi dell’esperienza, un buon criterio e l’abitudine delle contestazioni. (…) Questa istituzione solleverà gli altri tribunali da una moltitudine di cause che a loro danno imbarazzo e che rovinano i litiganti”

. Aggiungiamo che per essere eletti giudici di pace bastava essere eleggibili alle amministrazioni del dipartimento e del distretto ed aver raggiunto l’età di anni trenta; erano intesi come ministri di conciliazione e nessuna causa poteva essere portata davanti ai tribunali senza prima passare dal tentativo di conciliazione dei giudici di pace.

Il potere giudiziario nella Costituzione francese ha una sua completa autonomia secondo un duplice livello: una separazione con gli altri poteri dello stato e una separazione tra organizzazione giurisdizionale in generale e ordine giurisdizionale amministrativo. Anche in Francia

13 G. SCARSELLI, Ordinamento giudiziario e forense, cap. IX, p. 116 e segg.;

14 Ivi, p. 264 e segg.;

infatti assume un ruolo di fondamentale importanza la garanzia dell’indipendenza dei giudicanti.

La magistratura è strutturata secondo la distinzione tra le siège (magistrature assise, cioè i giudici) e le parquet (magistrature debout, cioè i pubblici ministeri), i secondi rappresentanti degli interessi sociali davanti alle giurisdizioni civile e penale. La magistratura giudicante piuttosto presenta al suo interno una varietà di funzioni a seconda del diverso grado di specializzazione dei giudici: le jude de grande instance (giudice delle controversie civili e della repressione dei delitti e risarcimento vittime in materia penale) e le jude d’instance (un giudice unico con competenza per le cause minori). Tutti i magistrati du siège godono della garanzia dell’inamovibilità. Godono anche, ed ovviamente, della garanzia dell’indipendenza che si articola in una indipendenza “esterna” nei confronti dell’esecutivo e del legislativo e in una indipendenza “interna” nei rapporti tra i singoli magistrati.

Le forme di accesso che prevedono la scolarità all’Ècole Nationale de la Magistrature sono tre: i concorsi, il reclutamento per titoli e gli accessi preferenziali; introdotte con la legge del 1958. Il reclutamento avviene soprattutto tra giovani laureati attraverso la forma del concorso pubblico e la nomina si svolge interamente all’interno dell’organizzazione della magistratura con una forte chiusura rispetto ad influenze esterne.

Accanto a queste forme di accesso troviamo anche un reclutamento laterale contenuto entro limiti quantitativi predeterminati e perseguente diversi vantaggi come l’apporto al corpo giudiziario di elementi estranei i quali hanno maturato esperienza pratica, possibilità di far fronte a carenze di personale determinate dall’aumento costante del lavoro giudiziario, ovvero colmare i vuoti di organico non abbassando il livello di imparzialità e professionalità.

Il reclutamento laterale può essere a

14 Cfr. A. MESTITZ, Selezione e formazione professionale dei magistrati e degli avvocati in Francia, Padova, 1990, p. 133 segg;

tempo definitivo e temporaneo. I giudici di pace vengono inquadrati in questa seconda modalità di accesso all’esercizio di funzioni giudiziarie.

3.2 La Germania: una giustizia a struttura federale

La Germania è un paese che è molto vicino a noi in quanto condivide la stessa tradizione romanista e con la sua forma organizzativa tanto a contribuito ad influenzare molte delle nostre istituzioni, ma allo stesso tempo le differenze tra il nostro paese e quello tedesco sono molteplici e piuttosto rilevanti.

Prima di tutto si deve sottolineare in modo alquanto scontato e prevedibile la particolare forma di stato di questo paese in quanto condiziona fortemente tutta l’organizzazione giudiziaria. La Germania è uno stato federale composto attualmente da 16 stati (Laender) e di questo assetto ne risentono anche le fonti che regolano l’ordinamento che sono tante e varie, provenienti sia dallo Stato federale e sia dai singoli stati federati tanto che è possibile riscontrare differenze anche da uno stato federato all’altro. È da considerarsi fonte non solo la Costituzione (Grundgesetz-GG) ma anche la legge federale di ordinamento giudiziario (Gerichtverfassunggesetz-GVG), la legge federale di disciplina della magistratura tedesca (Deutschtrichtersgesetz-DriG) del 1972, le costituzioni dei singoli stati federati e le singole leggi degli stati federati relative alla disciplina del giudice.

In base alla Carta costituzionale dipendono dallo Stato federale i giudici

della Corte costituzionale e i giudici delle supreme Corti; gli altri

giudici, ovvero i giudici di tribunale di primo grado o di appello,

dipendono dagli stati federati. La struttura organizzativa della

magistratura è retta da criteri di gerarchia dove i giudici dipendono dal

capo dell’ufficio superiore e questi infine dal ministro della giustizia. I

capi degli uffici, cioè i dirigenti o i presidenti delle corti sono a loro volta

inseriti in una gerarchia amministrativa al cui vertice si trova il ministro

della giustizia. In Germania oltre al ministro della giustizia dello Stato federale vi sono tanti ministri della giustizia quanto sono gli stati federati.

La nota di distinguo dell’ordinamento tedesco è che non c’è una disciplina unitaria del reclutamento della carriera dei giudici ma ci sono tante discipline quanti sono gli Stati federati poiché come sancito dalla Costituzione l’accesso alla magistratura è materia rientrante nella competenza degli stati federati e non dello Stato federale. Comunque, una volta assunti, i migliori praticanti acquistano per tre anni il titolo di

“giudici in prova” e al termine del triennio sempre che abbiano avuto valutazioni positive, vengono nominati dai Ministri della Giustizia dei vari Landee magistrati a vita o requirenti o giudicanti e diventano inamovibili.

Domina in terra tedesca la figura del giudice-funzionario che accede in magistratura per concorso e solo eccezionalmente è prevista la partecipazione di privati cittadini nei giudizi di tribunale aventi ad oggetto controversie commerciali o nei tribunali del lavoro dove anche lo stesso presidente può non essere un togato. Come sancito dall’art.98 della Costituzione tedesca al quarto comma, gli stati federati possono prevedere che la nomina dei giudici venga decisa dal ministro della giustizia dei singoli Lander in commissioni alle quale partecipano anche i giudici. Alcuni Lander hanno fatto uso di questa possibilità mitigando il potere di nomina posto in mano al Ministro della Giustizia o delle commissioni parlamentari. In Germania invero l’incidenza della politica nella gestione della funzione giurisdizionale è avvertita in modo tangibile.

Infine in terra tedesca non esiste un organo di rilevanza costituzionale assimilabile al nostro Consiglio Superiore della Magistratura ed ecco che anche per questa ragione le fondamentali garanzie di indipendenza ed autonomia dei giudici non si ritengono pienamente garantite.

3.3 La Carrera Judicial spagnola con particolare attenzione ai Jueces de Paz

La Spagna ha un organo di autogoverno della magistratura chiamato Consejo General del Poder Judicial, tuttavia profondamente diverso dal nostro Consiglio Superiore sia per il rapporto numerico di presenza di componenti togati e laici sia per il fatto che tutti i membri sono nominati dal Parlamento, sebbene quelli togati siano scelti tra una rosa predisposta dalla magistratura. La Spagna conosce tre sistemi differenti per la selezione dei giudici: la nomina governativa, la designazione da parte della stessa magistratura e – quella che interessa la nostra analisi – l’elezione popolare. Quest’ultima modalità di nomina infatti è quella riservata a Jueces de paz, soggetti giuridici che svolgono funzioni giurisdizionali in modo personale e non professionale e che troviamo disciplinati agli art.99 e seguenti della Ley Organica del Poder Judicial.

Importante è ovviamente tenere sempre come punto di riferimento la Costituzione spagnola che, all’art.122

sottolinea come la determinazione dello statuto giuridico dei giudici e dei magistrati di carriera sia rimessa alla legge organica.

Come regola generale di selezione dei giudici invece la Ley Organica ha optato per la designazione da parte della stessa magistratura attraverso il Consejo General, sottolineando quindi come sia un potere

15 “I. La ley orgánica del poder judicial determinará la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, así como el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de carrera, que formarán un Cuerpo único, y del personal al servicio de la Administración de Justicia. II. El Consejo General del Poder Judicial es el órgano de gobierno del mismo. La ley orgánica establecerá su estatuto y el régimen de incompatibilidades de sus miembros y sus funciones, en particular en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario. III. El Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente del Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey por un periodo de cinco años.

De estos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que establezca la ley orgánica; cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados, y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros, entre abogados y otros juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en su profesión.”

sganciato dall’esecutivo e come la magistratura sia in grado di autodisciplinarsi. In Spagna infatti, a differenza che in Italia, la società civile è molto più presente nella collaborazione all’amministrazione della giustizia.

La Carrera Judicial si compone di tre categorie: Magistrato del Tribunal Supremo, Magistrato e Giudice. Ed ogni categoria naturalmente ha le proprie caratteristiche e soprattutto le proprie, differenti modalità di reclutamento. La categoria che a noi interessa in quanto magistratura che rientra nella concezione di onorarietà è quella del Giudice.

I Jueces de paz vennero istituiti per la prima volta in Spagna nel 1855, previsti in tutti i Comuni del regno con competenza solo civile e sostanzialmente rurale. Nel 1944 poi vennero sostituiti dal juez municipal, altro giudice onorario di carica elettiva con mandato a termine quadriennale conferitogli dal consiglio municipale. Il pericolo di politicizzazione di questa figura, strettamente legato al modo in cui viene selezionato, viene stemperato dal fatto che è previsto il necessario raggiungimento di una maggioranza assoluta del consiglio per la scelta;

tuttavia la garanzia di indipendenza non è del tutto salva da rischi di contaminazione. Per la nomina non sono previsti limiti di età e questi giudici sono scelti tra soggetti che non hanno necessariamente competenze giuridiche. La retribuzione è proporzionata all’entità del

“municipio” sottoposto alla loro giurisdizione e non è previsto alcun corso di formazione per istruirli sul loro incarico, ne inizialmente all’inizio del loro lavoro né successivamente poiché non partecipano alle iniziative di formazione del Consejo General del poder judicial.

Non dobbiamo poi dimenticarci della presenza nell’ordinamento giuridico spagnolo dei juzgados de proximidad – primo grado della

16 Cfr. autori nota 10;

17 Per approfondimenti vedi E. ALBAMONTE-P. FILIPPI, Ordinamento giudiziario. Leggi, regolamenti e procedimenti, Utet giuridica, 2009;

giustizia professionale che ha competenze penali e civili di valore minore – e del magistrato suplente e del juez sustituto, giudici non professionali destinati a compiti di supplenza per la sostituzione dei magistrati professionali in situazioni di emergenza; il magistrato suplente svolge la sua funzione nei collegi giudicanti, il juez sustituto nelle decisioni monocratiche. In Spagna non c’è alcun meccanismo di periodica valutazione dei giudici.

3.4. La particolarità del sistema giuridico di Inghilterra e Galles

Il sistema giudiziario inglese è completamente diverso rispetto a quelli che vengono definiti “continentali” per questo gli dedichiamo un analisi più approfondita. Invero in primo luogo si nota come la cultura anglica non avverta la necessità da noi diffusa di separare la funzione governativa da quella giudiziaria mentre altre differenze, come vedremo più avanti, si incontrano relativamente al numero degli organi preposti alla giustizia e ai metodi di reclutamento dei giudici. Quello che contribuisce a rendere la situazione britannica del tutto particolare è che, a differenza dei paesi europei, ivi manca una costituzione scritta a cui fare riferimento per individuare le fondamentali garanzie da collegarsi nel nostro caso agli organi giudiziari. Solo il Parlamento può fare leggi e non c’è “legge superiore” ad una legge approvata dal parlamento.

Bisogna però subito precisare che la totale mancanza di norme costituzionali rigide e le connesse carenze normative in tema di garanzie sono efficacemente supplite dalla tradizione di integrità che permea la storia del diritto inglese.

Il fondamento di questa integrità è da ricercarsi in alcune delle caratteristiche essenziali dell’amministrazione della giustizia come ad esempio il tipo di formazione professionale dei

18 V. VARANO, Organizzazione e garanzie della giustizia civile nell’Inghilterra moderna, in Foro Italiano, I, 1988, p. 991 ss.;

20 Cfr. autore della nota 4;

barristers, giudici professionali che operano davanti alle Corti superiori, il numero esiguo di giudici togati e la pubblicità dei lavori dei giudici. I magistrati inglesi sono infatti reclutati tra gli avvocati e tra i privati cittadini. I primi vanno a comporre in un numero decisamente esiguo la Supreme Court of Jurisdiction

coronando in questo modo la loro carriera professionale, i secondi invece vengono nominati Magistrates e gli viene conferito il titolo di Justice of the Peace.

Ecco quindi che il giudice inglese si presenta nella sua funzione giudicante come un organo dotato di una preparazione giuridica molto alta, derivata da anni di pratica come avvocato o di conoscenza umana essendo privato cittadino, inoltre la scelta viene preceduta da una naturale valutazione dei valori della persona. Per questo sosteniamo che il magistrato inglese goda di grande prestigio sociale; sono gli stessi giudici a rispettare le garanzie di indipendenza e imparzialità dal momento che si sentono costantemente sotto lo scrutinio dell’opinione pubblica.

Bisogna ricordare inoltre che in Inghilterra, come in tutti i paesi di common law, la giurisprudenza è fonte di diritto, quindi il giudice è in fin dei conti un legislatore, creatore di diritto e chiamato ad esprimere

19 La Supreme Court of Jurisdiction giudica in primo grado nella High Court of Justice e in seconda istanza nella Court of Appel.

20 Per chiarezza vediamo velocemente e schematicamente quella che è la complessa ed articolata organizzazione delle corti giudiziarie britanniche, così da meglio comprendere come sia difficile pensare ad una valutazione unitaria dello status dei giudici inglesi. Prima di tutto dobbiamo distinguere tra le giurisdizioni ordinarie e le giurisdizioni speciali. Nelle prime riconduciamo in primo luogo la House of Lords, organo politico-legislativo, poi la Court of Appeal e infine la High Court con competenza generale di primo grado e in alcune particolari materie anche di secondo grado – al suo interno divisa in tre sezioni che sono la Queen’s Bench, la Chancery e la Probate, Divorce and Admiralty. Menzioniamo solamente a titolo informativo della presenza anche della Crown Court, delle Magistrates’s court con per lo più competenza penale e delle County courts che hanno competenza per la giustizia civile a livello minore e locale. Le giurisdizioni speciali invece si possono suddividere in tre, ossia le Courts of special Jurisdiction, gli Administrative Tribunals e i Domestic Tribunals.

giudizi di valore tenendo conto delle implicazioni politiche delle sue decisioni.

La nomina dei giudici inglesi non avviene per concorso ma è discrezionalmente lasciata al potere esecutivo e soprattutto al ministro di giustizia, il Lord Chancellor. È questo quindi il punto di discrimine tra questa esperienza e la nostra; il fatto che sia posto in discussione il principio di autonomia della magistratura proprio a causa di questa tradizione contraria alla cosiddetta carriera giudiziaria. Solamente i giudici superiori godono di qualche effettiva garanzia di indipendenza, mentre per quanto riguarda i giudici delle County courts e soprattutto i giudici di pace e i membri dei tribunali speciali è facile rendersi conto come questi appaiano addirittura in contrasto con le nozioni di indipendenza e imparzialità, secondo la previsione specialmente italiana; essendo nominati direttamente dal potere esecutivo possano subire l’influenza di considerazioni politiche.

Molto altro ancora ci sarebbe da dire sul sistema giurisdizionale inglese ma questa non è la sede per un’analisi così approfondita. Ci limitiamo a concludere questa disamina sui giudici inglesi facendo qualche ulteriore accenno ai giudici di pace, figura che più si avvicina a quella del magistrato onorario italiano ma che tuttavia niente ha a che vedere con esso e che non potrebbe essere presa a modella nel nostro ordinamento.

Dei giudici di pace (justices of the peace o magistrates) e della partecipazione di questi giudici laici all’amministrazione della giustizia non è stato detto e disciplinato molto. Vengono istituiti con uno statute del 1361 e quasi il 95% delle cause in prima istanza viene da loro deciso.

Con il tempo si è sempre cercato di mantenere questa antica tradizione

considerata ormai fondamentale per trattare la giustizia inglese,

apportando degli aggiornamenti e delle novità come ad esempio

l’abolizione del requisito del sesso maschile o l’imposizione di un corso

obbligatorio di istruzione in materie giuridiche. L’accesso alla carica è

del tutto onorifico, non servono requisiti; sono anch’essi nominati

dall’esecutivo nella persona del Lord Chancellor su indicazione di comitati consultivi locali. Detto questo però non dobbiamo pensare che siano del tutto privi di qualsiasi forma di garanzia giurisdizionale, ovvero che manchino di indipendenza dall’esecutivo e conseguente imparzialità di giudizio; sono sottoposti al controllo ultimo delle corti di common law ossia dei giudici togati. Questo è un primo elemento che controbilancia l’aver adottato un sistema di nomina diretta dall’esecutivo. Secondo, più importante e per noi di difficile comprensione, elemento attiene al fatto che la vera indipendenza del giudice inglese non è riposta nel rispetto di una legge formale ma nella coscienza degli organi dello stato, dei cittadini e dei giudici stessi; tutti consapevoli che la funzione giudiziaria deve svolgersi nel rispetto della fondamentale garanzia dell’indipendenza.

Dalle parole

di un noto autore inglese, C. K. Allen, vediamo come egli sottolinea il fatto che sia proprio della concezione inglese della giustizia il rispetto e la fedeltà all’ufficio del funzionario giuridico, chiunque esso sia.

Altro elemento strettamente legato all’indipendenza del giudice inglese e che tende a rafforzare questa stessa garanzia è l’inamovibilità

prevista per il magistrato una volta eletto. Vero è che uno dei requisiti

21 Leggiamo le parole di C.K. Allen autore di un saggio intitolato “The Queen’s Peace”: “niente colpisce di più nelle magistrates’ courts del rispetto che uomo comune manifesta nei confronti di un tribunale che non è composto di giudici con toghe scarlatte, di eminenti personalità, di alti dignitari, ma di piccoli uomini e donne, spesso non dissimili dall’imputato stesso. Evidentemente, è all’ufficio, e non necessariamente alla persona, che la comune opinione si inchina, e questo atteggiamento attribuisce una immensa forza alla concezione inglese della giustizia”.

22 Principio raggiunto pienamente solamente nel 1760 con l’avvento di Giorgio III.

Dopo anni di lotta per rendere il magistrato indipendente dalla Corona, dopo che nemmeno la Gloriosa rivoluzione del 1688 che stabilì il regime costituzionale riuscì a mutare e consolidare la posizione dei magistrati, nel I700 l'«Atto di Assestamento»

introdusse la grande riforma. Restò da allora in poi stabilito che tutti i giudici nominati dalla Corona dovessero esserlo con la formola dell'inamovibilità e non potessero essere revocati se non dietro analoga domanda delle due Camere al Re, ossia mediante una legge da farsi caso per caso. Rimaneva ancora in piedi però il principio che, alla morte di un Re, tutti i giudici da lui nominati dovessero cessare ipso facto dall'ufficio in attesa d'una nuova nomina o riconferma. Ecco che questo principio venne abolito solo con Giorgio III nel 1760.

per la nomina a giudice di pace è la residenza nel luogo dove sono chiamati a svolgere le loro funzioni ma proprio per la discrezionalità della nomina governativa, o meglio dei comitati locali composti dagli stessi giudici di pace, potrebbe esserci un problema di attribuzione delle funzioni. Per questo garantire l’inamovibilità equivale a garantire l’indipendenza. L'ammirabile ordinamento della giustizia in Inghilterra poggia sul principio di avere magistrati itineranti, vale a dire che giudicano singolarmente recandosi a periodi prefissi nelle diverse sedi giudiziarie a ciascuno assegnate.

Dobbiamo infine accennare al fatto che con il Constitutional Reform Act del 2005 viene riformato il sistema di nomina dei giudici e per la prima volta viene costituita la Supreme Court of the United Kingdom a cui vengono conferite alcune delle prerogative giurisdizionali prima affidate alla House of Lords. Questo testo appare però insoddisfacente dal punto di vista di una regolamentazione scritta di quella garanzia di indipendenza ed inamovibilità, punto debole del sistema giurisdizionale britannico.

A conclusione di questa analisi possiamo allora affermare che l’indipendenza del giudice inglese, ad ogni livello, è basata più sulla tradizione e su norme non scritte di comportamento che su precise regole giuridiche; in più notiamo come quasi gelosamente l’ordinamento inglese custodisca la tradizione di isolare i giudici da ogni forma di attività politica nonostante, come abbiamo detto, non ci sia alcuna disposizione scritta a disciplinare questo divieto.

3.5 Il sistema di election degli Stati Uniti d’America

Infine, brevi accenni sono doverosi nei riguardi del sistema giudiziario

statunitense dove l’applicazione del sistema elettivo dei magistrati ha la

più vasta ed articolata applicazione.

Ricordandoci che anche l’America presenta un’organizzazione di tipo federale vediamo che a livello federale la scelta dei giudici è del Congresso; il senato è chiamato a prestare l’advice and consent. A livello statale invece è condiviso il metodo di reclutamento consistente nell’elezione diretta e a suffragio universale. È il metodo principale ma non quello esclusivo, ad esso si affiancano numerosi altri meccanismi.

L’elezione è detta “partisan election” quando avviene su scheda di partito e “non partisan election” quando non vi sono simboli di partito, questa seconda in genere viene preferita perché il candidato appare non troppo legato a certe forze politiche e si permette quindi la convergenza dei consensi di più gruppi.

Da uno sguardo anche più approfondito del sistema giudiziario americano

possiamo dire che nell’ordinamento statunitense troviamo due tendenze fondamentali e tra loro complementari: la prima è contraria al reclutamento elettivo dei giudici in quanto nel tempo la sua applicazione ha dato luogo a numerosi inconvenienti ed abusi; la seconda vorrebbe allora correggere il metodo introducendo un’alternativa che consiste nella nomina da parte del capo dell’esecutivo (su una gamma di nomi proposta da un’apposita commissione) a cui deve seguire poi la conferma da parte del corpo elettorale.

4 Considerazioni sull’attualità europea

Da questa breve e sommaria analisi delle varie situazioni europee in tema di magistratura laica possiamo subito notare come una figura di giudice non professionale sia presente in alcuni paesi anche in modo plurisecolare. Anche se non nella sua accezione di “laicità” un giudice preposto ad un’attività di mediazione e risoluzione facilitata delle controversie è da sempre auspicabile. Leggendo il secondo preambolo

23 V. VIGORITI, A favore del giudice onorario elettivo: spunti e proposte per una riforma, in Rivista Trimestrale di Procedura Civile, 1978, p. 357 ss.;

della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea “(L’Unione) pone la persona al centro della sua azione” in combinato con il primo preambolo che recita “I popoli europei nel creare tra loro un’unione sempre più stretta hanno deciso di condividere un futuro di pace fondato su valori comuni.” capiamo come l’istituto della magistratura laica e il suo metodo di risoluzione delle controversie trovi sempre più riconoscimento nel diritto comunitario.

Dal 2009 in poi, anno di entrata in vigore del Trattato di Lisbona chiamato ufficialmente “ufficialmente Trattato di Lisbona che modifica il trattato sull'Unione europea e il trattato che istituisce la Comunità europea”, le Associazioni Nazionali dei Giudici Laici già esistenti sia nei paesi coinvolti dall’opera di modifica sia di quelli non toccati da essa hanno deciso di riunirsi per concordare indirizzi ed iniziative di politica comunitaria. Abbiamo già ricordato la Carta Europea dei Giudici Laici che espressamente prevede che le organizzazioni firmatarie si impegnino a stabilire una cooperazione coordinata europea attraverso un’organizzazione transeuropea a cui viene dato successivamente il nome di “Rete Europea dei Giudici Laici” (in seguito ENLJ) con l’obiettivo di diffondere l’idea della partecipazione dei giudici laici nella giurisdizione dei paesi europei e degli organi giurisdizionali europei. Poi aggiungiamo come sia auspicabile da parte dell’Unione Europea che ciascuno Stato membro si doti di un’Associazione Nazionale di Giudici Laici; se però un qualsiasi giudice onorario non si riconoscesse nelle proprie sigle nazionali si prevede che possa aderire e poi confluire con diritto di voto nella ENLJ.

Concludiamo ricordando al lettore un memoriale della presa di consapevolezza dell’identità di Giudice Laico: l’11 maggio 2012 è stata proclamata la “Giornata Europea del Giudice Laico”.