Riforma della Costituzione e nuova legge elettorale
La sovranità popolare alla ricerca dell’equilibrio tra funzione rappresentativa e capacità decisionale
Avv. Gianluca Dradi
10.05.16 ITC Ginanni - 17.05.16 Liceo Scientifico
Costituzione del 1948
Contesto:
- 25.04.1945: liberazione, dopo 2 anni di resistenza (con tratti di
“guerra civile”)
- Inverno 1945: governo di unità nazionale
- 2.06.1946: referendum istituzionale ed elezione assemblea costituente (Pci e Psiup quasi 40%, DC 35%)
- Divisione del mondo in 2 blocchi: inizio “guerra fredda”
- Polo comunista e polo democristiano hanno riferimenti internazionali opposti (USA e URSS)
Esigenza:
- Costruire e consolidare una democrazia
- Creare istituzioni che consentissero ai partiti di sentirsi garantiti, tutti compartecipi al funzionamento del sistema istituzionale
- In sostanza democrazia “consensuale”: ripartizione e condivisione del potere
Costituzione del 1948
Scelte funzionali alle esigenze nate dal contesto prima descritto:
- Centralità del Parlamento forma di governo parlamentare;
molteplicità di funzioni attribuite al Parlamento (legislativa, di indirizzo, elettiva, di controllo, di legittimazione del governo) - Antidoto al rischio di maggioranze estemporanee e decisioni
improvvise bicameralismo paritario
- Rappresentare tutte le istanze sistema elettorale proporzionale (ordine del giorno dell’Assemblea costituente a favore del sistema proporzionale)
- Divisione del potere tra più soggetti stato regionalista
- Sistema di garanzie e contrappesi: Corte costituzionale ed autonomia della magistratura
Modelli istituzionali europei
FRANCIA: sistema governo semipresidenziale elezione diretta sia del Parlamento che del Presidente della Repubblica. Preminenza dell’esecutivo rispetto al legislativo. Assemblea naz. eletta (5 anni) con sistema maggioritario a doppio turno; Senato eletto (6 anni) a suffragio indiretto, rappresenta le collettività territoriali
INGHILTERRA: forma di governo parlamentare con preminenza del premier (“premierato”) che dispone dell’o.d.g. della Camera. La Camera dei comuni è eletta con sistema elettorale maggioritario in collegi uninominali. La Camera dei Lord (membri nominati a vita o di diritto) ha scarso peso
GERMANIA: forma di governo parlamentare razionalizzata (“cancellierato”); il cancelliere viene eletto senza dibattito; sistema della sfiducia costruttiva. Il Budestag è eletto con sistema misto e soglia di sbarramento al 5%. Il Bundesrat (non elettivo) rappresenta i Lander e partecipa solo ad alcune leggi federali
SPAGNA: bicameralismo differenziato; sistema elett. proporzionale con soglia sbarramento al 3% in piccole circoscrizioni; sfiducia costruttiva
www.riformeistituzionali.gov.it/documentazione-su-altri-paesi/i-paesi-europei/
Problemi del nostro sistema, emersi nel tempo:
- Frammentazione della rappresentanza e multipartitismo esasperato - Governi di coalizione: compromesso
- Debolezza e instabilità dei governi
- Difficoltà ad assumere decisioni: immobilismo - Mancanza di ricambio
- Consociativismo, autoreferenzialità, lottizzazione, corruzione
Tentativi di modifica della II^ parte della Costituzione:
- 1983-85 commissione bicamerale Bozzi
- 1992-94 commissione bicamerale De Mita – Iotti - 1997-99 commissione bicamerale D’Alema
- 2005 riforma costituzionale governo Berlusconi, respinta dal referendum confermativo del 2006 con il 61,3% di contrari
- 2007 bozza Violante
Unica riforma fatta: 2001, titolo V (Regioni e autonomie locali)
Riforme legge elettorale:
- 1993 “Mattarellum”: sistema prevalentemente maggioritario (al 75%) su collegi uninominali e residualmente proporzionale
nuova dinamica elettorale: formazione di poli elettorali;
competizione; ricambio; scelta dei governi da parte degli elettori (rafforzata la legittimazione del Presidente del Consiglio)
- 2005 “Porcellum”: impianto proporzionale con clausola di sbarramento (alla Camera il 4% per i singoli e il 10% per le coalizioni; al Senato, su base regionale, l’8% per i singoli e il 20%
per le coalizioni) e premio di maggioranza (alla Camera 340 su 630 seggi (al Senato su base regionale) alla coalizione che ha ottenuto più voti. Liste bloccate.
Corte Costituzionale, nel 2014, ne ha dichiarato l’incostituzionalità;
dettando un sistema “di risulta” proporzionale puro (“Consultellum”)
Le condizioni della “svolta”
1) Elezioni politiche 2013: Camera ha maggioranza del PD; Senato privo di maggioranza per la presenza di 3 poli stallo
Rielezione di Napolitano; governo Letta di “larghe intese” con espresso impegno alle riforme costituzionali (cambiare bicameralismo, ridurre numero parlamentari, modificare legge elettorale), ispirandosi ai principi di “una democrazia governante”.
Insediamento di una Commissione per le riforme (35 “saggi”)
2) Sent. n. 1/2014 Corte Cost. muove tre rilievi al “Porcellum”:
violazione principio di rappresentatività del Parlamento per l’eccessivo premio di maggioranza; violazione libertà del voto in conseguenza delle liste bloccate in ampi collegi (impediscono conoscenza candidati e scelta dell’elettore); irrazionalità premi di maggioranza su base regionale del Senato per casualità esito.
Afferma però che gli obiettivi di agevolare un’adeguata maggioranza parlamentare, la stabilità del governo e l’efficienza dei processi decisionali sono legittimi, purchè non determino un’eccessiva compressione del principio di rappresentatività
Commissione del 35 «saggi»
Dalla relazione finale (17.09.2013):
All’unanimità la commissione ritiene necessari interventi di riforma volti a:
- Rafforzare il Parlamento attraverso la riduzione del numero dei parlamentari, il superamento del bicameralismo paritario, una più completa regolazione dei processi di produzione normativa
- Rafforzamento delle prerogative del Governo in Parlamento attraverso la fiducia monocamerale, la semplificazione del processo decisionale, l’introduzione del voto a data fissa dei disegni di legge - Riformare il sistema costituzionale delle Regioni e delle autonomie
locali riducendo le sovrapposizioni di competenze
- Riformare il sistema di governo. Quest’ultimo tema ha dato luogo a tre diverse proposte (parlamentarismo razionalizzato, semipresidenzialismo, governo parlamentare del 1° Ministro) con coerenti riforme della legge elettorale
La legge elettorale n. 52/2015 – Italicum
Meccanismo disproporzionale, applicabile solo per la Camera dei deputati (in previsione della riforma costituzionale che non prevede la elezione diretta del Senato).
Funzionamento:
- 100 collegi plurinominali che possono eleggere da 3 a 9 deputati (quindi liste “corte”) + 12 seggi per circoscrizione estero
- Capilista bloccati che possono candidarsi in 10 collegi scegliendo poi in quale farsi eleggere; possibilità esprimere 2 preferenze (rispetto di genere) per gli altri candidati
- Premio di maggioranza per raggiungere il 54% dei seggi alla lista che ottiene almeno il 40% dei voti al primo turno
- Secondo turno tra le 2 liste con più voti, nel caso in cui nessuno raggiunga il 40% voti al primo turno. Non possibili apparentamenti - Entrata in vigore dall’1.07.2016
Iter della riforma costituzionale
DDL “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione”,
- presentato in Senato l’8.04.2014;
- approvato, con modifiche, dal Senato l’8.08.14 (con voti PD, PdL, NCD);
- approvato, con modifiche, alla Camera il 10.03.15 (PdL vota no; il 31.01.15 era stato eletto il Presidente Mattarella senza accordo PdL);
- approvato, con modifiche, al Senato il 13.10.15.
Attraverso gli emendamenti modificati 27 articoli su 43.
- ulteriori passaggi approvativi Camera e Senato
- approvazione definitiva alla Camera il 12.04.2016, dopo 173 sedute parlamentari.
Pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 15.04.2016
Contenuti della nuova Costituzione
1) Bicameralismo differenziato
- Camera dei Deputati: come oggi (630 deputati eletti direttamente;
funzioni di indirizzo, fiduciaria, di controllo, legislativa, elettiva):
camera della rappresentanza politica nazionale
- Senato: 95 senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali eletti dai consigli regionali “in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati regionali” + 5 nominati dal PdR + ex presidenti. Non hanno indennità
Funzioni di raccordo tra Stato ed enti territoriali; alcune funzioni di controllo (valuta attività della PA, verifica attuazione leggi, pareri sulle nomine del Governo); mantiene la funzione elettiva (del PdR, 2 giudici Corte Cost, giudici CSM); ha limitata funzione legislativa: ci sono alcune leggi bicamerali (revisione cost., leggi elettorali, referendum, leggi riguardanti gli enti locali e titolo V, ecc..) e prevalentemente leggi monocamerali per le quali il Senato può proporre modifiche ma si pronuncia in ultima istanza la Camera
2) Modifica della forma di governo: in seguito all’Italicum e punto
seguente razionalizzazione della forma di governo parlamentare e legittimazione popolare
3) Ridefinizione ruolo del Governo nel procedimento legislativo:
- Corsia preferenziale nel procedimento legislativo: disegni di legge
“essenziali per l’attuazione del programma di governo”, su richiesta dello stesso, sono iscritti con priorità all’o.d.g. della camera e votati entro 70 gg.
- Riduzione abuso dei decreti legge: divieto reiterazione, regolazione di rapporti giuridici sorti sulla base di d.l. non convertiti, ripristino efficacia di norme dichiarate incostituzionali, divieto introduzione norme estranee all’oggetto in fase di conversione in legge
4) Soppressione Province e CNEL
5) Riparto legislativo tra Stato e Regioni: forte riduzione della competenza concorrente, ampliamento competenza statale esclusiva.
Sulla competenza legislativa regionale (esclusiva) è attivabile la “clausola di supremazia” per la tutela dell’unità giuridica o economica o quando lo richieda la tutela dell’interesse nazionale
6) Sistema delle garanzie e bilanciamenti
- Elevato il quorum per elezione del PdR (oggi dopo il 3° scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta; con la nuova Cost. dal 4°
scrutinio occorrono i 3/5 dell’assemblea, dal 7° i 3/5 dei votanti).
- Intatti i compiti del PdR e della Magistratura
- Introdotto il giudizio preventivo di costituzionalità delle leggi elettorali ( a richiesta di 1/4 deputati o 1/3 dei senatori)
- Statuto delle opposizioni parlamentari: i regolamenti parlamentari devono garantire i diritti delle minoranze
- Potenziamento istituti di democrazia diretta: regolamenti parlamentari devono garantire discussione e votazione delle proposte di legge d’iniziativa popolare presentate da 150.000 cittadini; prevista l’introduzione di referendum propositivi e di indirizzo; quorum per validità dei referendum abrogativi (richiesti da almeno 800.000 cittadini) è parametrato ai votanti alle ultime elezioni politiche
Il manifesto-appello dei 56 costituzionalisti
Critiche:
- Progetto non frutto di ampia condivisione
- Obiettivo (condivisibile) di superare il bicameralismo perfetto perseguito in modo sbagliato: Senato debole non in grado di realizzare un vero regionalismo cooperativo
- Rischio conflitti derivante dalla pluralità di procedimenti legislativi
- Assetto regionale indebolito: poche competenze e poche garanzie di autonomia fiscale; incoerente soppressione della legislazione concorrente e affidamento di competenze statali esclusive per le «disposizioni generali e comuni»
- Buon funzionamento istituzioni non si persegue attraverso il contenimento dei costi.
Apprezzamenti per:
- Restrizioni potere del Governo di adottare decreti legge e previsione tempi certi per voto dei disegni di legge governativi
- Esame costituzionale preventivo delle leggi elettorali
- Promessa istituzione referendum propositivi e di indirizzo.
Verso il referendum confermativo
Art.138 Cost. : se una legge di modifica costituzionale non è approvata da entrambi i rami del parlamento con la maggioranza dei due terzi, questa può essere sottoposta a referendum popolare confermativo entro 3 mesi dall'ultima approvazione. La richiesta può essere fatta da un quinto dei membri di una Camera, o 500.000 elettori, o cinque consigli regionali. Non previsti quorum costitutivi.
La promulgazione è subordinata all’approvazione referendaria.
Alcuni snodi tematici per una valutazione conclusiva:
- Democrazia consensuale vs democrazia maggioritaria (Lijphart) - Equilibrio tra funzione rappresentativa e capacità decisionale - Adeguatezza di “checks and balances”
