Qualche premessa storica allo studio della “Costituzione economica italiana” :
I rapporti fra lo Stato italiano e l’economia nella storia
I rapporti economici nello Stato liberale
• A) dall’unità d’Italia alla fine del XIX secolo:
Alcuni caratteri istituzionali:
- lo Statuto albertino, pone fra i “diritti e doveri dei cittadini”, accanto alle classiche libertà civili (la libertà individuale, la libertà di domicilio, la libertà di stampa), il riconoscimento e la tutela di “tutte le proprietà”, nel limite del
rispetto dell’”interesse pubblico legalmente accertato” (art.29);
- riconoscimento implicito della libertà economica nella proclamazione del diritto di proprietà;
- riconoscimento (costituzionale) dell’autonomia ( e della libertà) dell’iniziativa economica privata dallo Stato è imputato al codice di commercio del Regno d’Italia adottato nel 1882 e proteso ad affermare l’autoregolazione del
processo economico anche attraverso la stessa separazione del codice di commercio dal codice civile, in linea con la concezione liberistica dello Stato e con le teorie della scuola economica classica inglese;
- non intervento dello Stato nella sfera economica - Unificazione legislativa (codice Napoleone)
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• Alcuni caratteri sociali:
- Arretratezza culturale ed economica;
- Attività agricola volta al consumo locale;
- struttura latifondistica della proprietà e limitatezza delle opere di bonifica
- attività industriale artigianale - spesa pubblica elevata
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• Alcuni sviluppi:
- Il cd protezionismo doganale (regime tariffario a difesa dei prodotti nazionali);
- le prime cd privatizzazioni: l’alienazione del demanio (1861);
l’alienazione dei beni dell’Asse ecclesiastico (1867), l’alienazione degli stabilimenti termali, delle miniere, dei canali navigabili, la quotizzazione dei demani;
- Assenza di organi pubblici di “governo” dell’economia;
- Nel 1878 è istituito il Ministero unico dell’agricoltura, dell’industria e del commercio con competenze limitate;
- sono istituite le Camere di commercio quali strutture corporative rappresentative di interessi di produttori, che realizzavano
l’autodisciplina
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• alcune contraddizioni:
- Istituzione (1836) della prima impresa
pubblica, la Cassa depositi e prestiti (banca del Ministero delle Finanze)
- legge 1888 sulla sanità pubblica;
- Legge 1898 per la previdenza contro la vecchiaia
- riordino del settore bancario e creazione della Banca d’Italia
B) Il primo ventennio del XIX sec.
• (governi giolittiani)
• Estensione del suffragio
• si delineano sempre maggiori casi di intervento pubblico nell’economia:
- Una serie di attività economiche è gestita dai pubblici poteri, che ne assumono la titolarità in taluni casi in via esclusiva, attraverso le cd
“amministrazioni autonome” o “aziende
autonome” (strutture organizzative proprie degli apparati degli enti pubblici territoriali, dotate di autonomia gestionale, volte al compimento di attività di produzione di beni e servizi)
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• Il “modello” dell’azienda autonoma (impresa-organo):
- Un organo di un ente territoriale che, pur soggetto alla direzione politica dell’ente, godeva dell’applicazione di norme
derogatorie, in tema di controlli e di attività contrattuale della P.A., e svolgeva attività di produzione di beni e servizi
segue
• Alcuni esempi:
- l’azienda delle ferrovie dello Stato (1905):
- In precedenza: servizi pubblici in gestione privata, relativi a singole parti del territorio nazionale;
- Nel 1905: lo Stato assume direttamente il servizio pubblico, escludendo dal settore i privati;
- Si assiste ad un forte incremento degli investimenti infrastrutturali
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• Si assiste anche ad un intervento pubblico nel settore dei servizi sociali. In particolare:
- È istituita la Cassa nazionale di previdenza (1898);
- Sono approvate leggi sull’emigrazione (1901 e 1911);
- Si assiste al passaggio dalle società
mutualistiche (assicurazione volontaria e
collettiva dei lavoratori) al sistema previdenziale, obbligatorio, coinvolgente anche i datori di
lavoro (contributi obbligatori)
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• I guerra mondiale : forte incremento dell’intervento pubblico nell’economia
• espansione del debito pubblico
• Nel dopoguerra :
Misure assistenziali e fiscali Riduzione dell’orario di lavoro
Dagli anni 20 alla metà del XIX sec.
• Alcune novità:
- Il nuovo codice civile del 1942, concepito come omnicomprensivo (in riferimento alla disciplina dei rapporti fra lo Stato e l’economia);
- Si diffondono le ipotesi di assunzione di numerose attività
economiche da parte dei pubblici poteri attraverso l’istituzione di nuove aziende autonome (è il caso del trasporto marittimo e del
servizio di telefonia: 1922; delle Poste e dei telegrafi; delle miniere e delle radiodiffusioni; delle acque);
- Per molte attività economiche si introduce il principio della autorizzazione (regime di accesso controllato): è il caso delle
imprese assicurative, del commercio, dell’attività imprenditoriale nel settore creditizio, degli stabilimenti industriali;
- Le pianificazioni :
a) La legge sulla pianificazione urbanistica (1942);
b) l’ordinamento sezionale del credito (1936);
c) il regime vincolistico sulle bellezze paesaggistiche (1939)
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• Istituzione di “enti pubblici” (nei settori della seta, del cotone, dei trasporti, dell’artigianato, del
turismo etc.), dotati di ampi “poteri derogatori”
(oltre che di personalità giuridica);
• istituzione di enti con forma di s.p.a. con
partecipazione statale (lo Stato diventa azionista in società di diritto comune insieme ad altri
azionisti: è il caso dell’AGIP – 1926; della ROMSA – 1926)
• istituzione dell’IRI (1933-1937), per il salvataggio delle imprese in crisi
Una parentesi : all’origine delle partecipazioni statali
• la Banca commerciale, il Credito italiano, il Banco di
Roma erano azioniste di società che controllavano ampi settori dell’economia italiana : erano società holding di controllo dei più importanti settori industriali.
• nel 1929 : la grande crisi economica indusse le aziende a chiedere credito agli azionisti; le banche, ad un tempo azioniste e finanziatrici, furono coinvolte nella crisi dalle aziende controllate;
• Con l’istituzione dell’IRI si impose alle banche ed agli azionisti di queste ultime, con convenzioni, di cedere le azioni che si trovavano nel loro portafoglio;
• L’IRI ente holding sia delle banche che delle società- figlie delle banche
La parentesi del corporativismo
• Nel regime fascista:
- Istituzione del Ministero delle Corporazioni;
- Adozione della cd Carta del lavoro (pur affermando la residualità
dell’intervento dello Stato nella produzione economica (“l’intervento dello Stato nella produzione economica ha luogo soltanto quando manchi o sia insufficiente la
iniziativa privata o quando siano in gioco interessi politici dello Stato”: così la IX dichiarazione), espressamente qualificava l’iniziativa economica privata come “lo strumento più efficace e più utile nell’interesse della Nazione” (così la VII
dichiarazione) finalizzato al perseguimento degli obiettivi di “benessere dei singoli e sviluppo della potenza nazionale” (dichiarazione IX), specificando che l’
organizzazione privata della produzione è una “funzione di interesse nazionale” e che
“l’organizzazione dell’impresa è responsabile dell’indirizzo della produzione di fronte allo Stato”(dichiarazione VII). ;
- istituzione di 22 corporazioni, collegate nel Consiglio nazionale delle corporazioni
(la rappresentanza degli interessi economici viene istituzionalizzata)
Cenni al dibattito in Assemblea Costituente
• gli artt.41,42 e 43 della Costituzione Sull’art. 41:
Frutto della “fusione”(in sede di III Sottocommissione) di due distinti articoli (art. 37 ed art.39) espressivi di due opposte visioni:
Art. 37: attività economica interamente finalizzata all’esclusivo
perseguimento del benessere collettivo e dunque funzionalizzabile a fini sociali (in favore della funzionalizzazione sociale dell’iniziativa economica si era espresso, in particolare, l’on.Mortati ), fini
definibili dallo Stato mediante “piani” dal contenuto vincolante per i privati;
Art.39 : l’iniziativa economica privata è libera e non può recar danno all’utile pubblico
L’art. 41 come norma “anfibologica”
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• I tre commi dell’art. 41 della Costituzione:
- l’oggetto tutelato dalla norma: fra iniziativa e
“svolgimento”;
- quali le forme di attività economica disciplinate dall’art.
41 Cost.?
• l’impresa (esercizio professionale di attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o servizi), la piccola impresa, etc.(il lavoro
autonomo; le professioni intellettuali; il riconoscimento dell’autonomia contrattuale)
(impresa pubblica o privata?)
segue
• i “valori” del secondo comma: libertà, sicurezza e dignità
La tesi della riserva di legge implicita La tesi dell’immediata precettività
La questione della connessione con il limite dell’utilità sociale
segue
• In margine alla nozione di “utilità sociale”:
- Chi la individua?
- Chi ne controlla la rispondenza al dettato costituzionale?
Qualche esempio:
- La sent. n. 14 del 1964 e la nazionalizzazione dell’energia elettrica
- Qualche altro esempio (la sent. n. 111 del 1974;
la sent. n. 63 del 1991;la sent. n. 439 del 1991)
segue
• Il limite dell’altrui libertà di iniziativa economica e la tutela della libertà di
concorrenza (sent. n. 223 del 1982, 241 del 1990, 14 del 2004; sent. n. 430 del 2007)
Il terzo comma dell’art. 41 ed il problema del collegamento con l’art. 43 della Costituzione
• l’approccio funzionalista
• La “programmazione”
La questione della
“programmazione”
• le premesse del comma 3:
sfiducia nella capacità autoregolatrice del mercato;
attribuzione alla decisione politica del primato in materia di regolazione
dell’attività economica
segue
• Gli elementi costitutivi della norma :
riserva relativa di legge;
Programmi e controlli;
finalità sociale cui deve essere indirizzata e coordinata l’attività economica
segue
• negli anni sessanta:
- Approvazione con legge del “programma economico” : per la continuità
dell’indirizzo politico legislativo in materia economica (“una legislatura, un Governo, un piano”)
- Legge 27 luglio 1967, n. 685
(approvazione del piano quinquennale 1966-1970)
segue
• la legge di programmazione : necessità di delimitare sia l’attività normativa secondaria che l’attività
amministrativa;
• La legge di programmazione deve solo indirizzare l’iniziativa individuale a fini sociali
(qualche esempio:
- Le norme sull’assunzione obbligatoria di determinate
categorie di soggetti svantaggiati (ad es. orfani di guerra, invalidi etc.);
- Riduzione ope legis dei canoni di affitto;
- Divieto di licenziamento delle lavoratrici a causa del matrimonio
- Previsione del reato di partecipazione a giochi d’azzardo
L’art. 43 della Costituzione
• deroga rispetto all’art. 41 della Costituzione
• le cd collettivizzazioni (trasferimenti, coattivi e non coattivi, della proprietà o della gestione
economica sia a favore di un ente pubblico sia a favore di una collettività)
sottocategorie:
Statizzazioni o nazionalizzazioni, socializzazioni, municipalizzazioni, regionalizzazioni
(il caso dell’ENEL – legge n. 1463 del 1962;
Il caso dell’ENI – legge n. 136 del 1953
segue
• Riserva originaria di impresa ed
assunzione singolare di imprese (da parte di enti pubblici )
• Situazioni di monopolio: attività produttiva della quale può disporsi il passaggio in
mano pubblica
segue
• riserva originaria (attività produttiva in
relazione alla quale non esistano imprese)
• riserva non originaria (attività per le quali già esistono imprese)
• Assunzione singolare (può avvenire anche attraverso cessioni, coattive o volontarie, di azioni di società al pubblico potere o
con la costituzione di un’impresa in mano pubblica)
segue
• Collettivizzazioni estinzione del diritto di impresa per le attività riservate;
• Collettivizzazioni trasferimento coattivo dell’azienda al soggetto
riservatario
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• I pubblici servizi
Dalla legge sulle municipalizzazioni (legge n. 103 del 1903)
Ogni attività del pubblico potere priva di forma autoritativa (≠ pubblica funzione)
segue
• criterio soggettivo
• criterio oggettivo (attività economiche – produttive di beni o servizi – connesse al perseguimento di fini sociali)
• Sottrazione della libera disponibilità di fini operativi
• l’imposizione di interessi superindividuali
• Essenzialità del servizio= soddisfacimento di bisogni primari (?)
