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CAPITOLO 2
L’UNIONE BANCARIA
1. La proposta per la realizzazione di una European Banking
Union
La crisi, dal 2007 ad oggi, ha messo in luce la cattiva gestione del settore finanziario a livello mondiale, derivante dalle liberalizzazioni eccessive partite già dagli anni ottanta e continuate nei decenni successivi. Ha imposto agli organismi internazionali, all’Unione europea e ai singoli Stati un nuovo interventismo nella regolazione dei mercati finanziari.
Molti fanno risalire i guasti del sistema all’abolizione del
Glass-Steagall Act1, una legge introdotta da Roosevelt a
1 Legge bancaria del 1933, istituì la Federal Deposit Insurance Corporation negli Stati
Uniti e introdusse riforme bancarie, alcune delle quali per controllare la speculazione: 1) garantire i depositi; 2) separazione tra attività bancaria tradizionale e di investimento. L’abrogazione è avvenuta nel 1999 dalla nuova legge bancaria “Gramm-Leach-Bliley Act”, la quale ha permesso di costituire gruppi bancari che al loro interno esercitano sia attività tradizionale sia di investimento. Colucci, Sica, L’Unione europea: Principi-
39 salvaguardia del risparmio negli Stati Uniti dopo la crisi del 1929 che stabiliva una netta distinzione tra banche commerciali (che prestano denaro) e banche di investimenti (che organizzano la vendita di obbligazioni e azioni)2. Abolendo questa legge il sistema bancario aveva, dunque, aggirato une serie di norme volte a assicurare un sistema finanziario sicuro e solido.
Negli ultimi anni l’Unione europea ha risposto in modo determinato alla crisi economica e finanziaria e significativi progressi sono stati compiuti nella realizzazione dell’Unione economica e monetaria. Un programma di sostanziali riforme finanziarie è in corso di attuazione, nel rispetto degli impegni assunti in risposta alla crisi finanziaria nel quadro del G203, miranti a rendere gli istituti e i mercati finanziari più stabili e più competitivi.
Il completamento della riforma del quadro normativo dell’Unione europea, pur essenziale, non sarà sufficiente per affrontare efficacemente alcune gravi minacce che pesano sulla stabilità finanziaria nell’Unione economica e monetaria.
2 Come scrive l’economista premio Nobel Joseph E. Stiglitz nel suo libro Bancarotta.
40 Ci vogliono due Trattati intergovernativi per concordare un meccanismo comune di finanziamento permanente, il Meccanismo europeo di stabilità4 e un nuovo sistema di vincoli rafforzati sulle politiche di bilancio degli Stati membri (six
pack, two pack, fiscal compact5). Intanto, il circolo vizioso tra i debiti sovrani e attivi bancari si è instaurato solidamente6.
Sono necessari ulteriori misure per far fronte ai rischi specifici della Zona euro, in cui l’accentramento delle competenze in materia di politica monetaria ha stimolato una forte integrazione economica e finanziaria; per spezzare il
4 European Stability Mechanism (ESM). Meccanismo di salvataggio permanente che da
luglio 2012 sostituisce l’European Financial Stability Facility (EFSF). Emette titoli simili a quelli emessi dall’EFSF. La capacità complessiva sottoscritta è di 700 miliardi, quella effettiva di finanziamento è pari a 500 miliardi. Noto come Fondo salva-Stati, ovvero fondo di salvataggio con lo scopo di salvaguardare la stabilità finanziaria dell’Unione europea. Www.borsaitaliana.it, EFSF e ESM, 23 marzo 2012.
5 Il fiscal compact, letteralmente patto di bilancio, è un accordo approvato da 25 dei 28
paesi dell’Unione europea, per la precisione non è stato sottoscritto da Regno Unito, Croazia e Repubblica Ceca. È entrato in vigore il 1 gennaio 2013, contiene una serie di regole per il contenimento del disavanzo pubblico, la riduzione del debito e il conseguimento del pareggio di bilancio.
41 legame tra debito sovrano e debito bancario e il circolo vizioso che ha portato ad una situazione tale per cui è stato necessario utilizzare 4,5 mila miliardi di euro dei contribuenti per salvare le banche dell’Unione.
La crisi ha tuttavia dimostrato che, sebbene essenziale, il semplice coordinamento tra le Autorità di vigilanza non è sufficiente, in particolare nel contesto della moneta unica, pertanto è necessario un meccanismo decisionale comune.
Per arrestare la tempesta, si aggiungono due ingredienti innovativi. Il primo, l’Unione bancaria, vista come il modo per arrestare la “disintegrazione” dei servizi bancari. Il secondo, è quello di consentire alla Bce di intervenire come prestatore di ultima istanza nel mercato dei titoli sovrani.
La Commissione ha pertanto invitato alla creazione della
Banking Union per rinsaldare le basi del settore bancario e
ripristinare la fiducia nell’euro, in una prospettiva a lungo termine. Elemento fondamentale dell’Unione bancaria è il
42 trasferimento della vigilanza bancaria a livello europeo, un passo che dovrà essere seguito da altre misure.7
Nella relazione del 26 giugno 20128, c.d. “relazione Van Rompuy” e nella “relazione dei cinque Presidenti”, è stata proposta una tabella di marcia precisa per la realizzazione di una “autentica Unione economica e monetaria”. Uno degli aspetti fondamentali di questa tabella consisteva nella creazione di un quadro finanziario integrato, ossia l’Unione bancaria (come accennato in precedenza).
Un quadro di questo tipo offre meccanismi comuni per la vigilanza a livello europeo, la risoluzione bancaria e la garanzia dei depositi dei clienti, comprende varie forme di solidarietà di bilancio, una politica economica con meccanismi sufficienti a garantire che siano in atto politiche nazionali ed europee volte a promuovere crescita sostenibile, occupazione e competitività, compatibili con il corretto funzionamento dell’Unione economica e monetaria.
7 Amorosino, La regolazione pubblica delle banche, Milano, Cedam, 2016, p. 16.
8 Relazione del Presidente del Consiglio Europeo, di concerto con i Presidenti della
43 Il progetto di realizzazione della moneta unica europea si presentava sin dall’inizio incompleto, avrebbe avuto bisogno di importanti sistemazioni. Il passo più urgente era dato dall’Unione bancaria, per evitare la frammentazione del sistema bancario e per proteggere la moneta unica9.
Il Parlamento europeo, il 20 novembre 2012, ha contribuito in modo significativo all’instaurazione di un’autentica Unione bancaria, garantendo elevati livelli di vigilanza bancaria e di risoluzione delle crisi bancarie nella Zona euro10.
Quindi, la nuova regolamentazione contribuisce a creare la fiducia necessaria tra gli Stati membri, presupposto per l’introduzione di meccanismi finanziari comuni di tutela dei depositanti e di sostegno alla risoluzione ordinata delle crisi che toccano le banche in difficoltà.
La creazione dell’Unione bancaria non deve compromettere l’unità e l’integrità del mercato unico, che rimane una delle più importanti realizzazioni dell’integrazione
9 Macchia, L’architettura europea dell’unione bancaria tra tecnica e politica, in Rivista
Italiana di Diritto Pubblico Comunitario, giugno 2015.
44 europea. Si basa, infatti, sul completamento in corso del programma di sostanziale riforma della regolamentazione sul mercato unico (“corpus unico di norme”)11.
Il mercato unico e l’Unione bancaria sono pertanto processi che si rafforzano a vicenda e il rafforzamento deve continuare in tutti i settori disciplinati dalle proposte della Commissione.
La prima risposta istituzionale dell’Unione è stata la creazione di un’Autorità bancaria europea, l’Abe12, nella quale sono presenti le Banche centrali nazionali (Bcn)13, con il
11 Il “corpus unico di norme” del settore bancario è inteso a fornire una serie di norme
prudenziali armonizzate per gli istituti finanziari in tutta l'Ue, che consentano di assicurare condizioni di parità e una tutela elevata dei depositanti, degli investitori e dei consumatori.
12 L’art 107 della Direttiva n. 36 del 2013 puntualizza che l’Abe “valuta le informazioni
fornite dalle Autorità competenti al fine di sviluppare una coerenza nel processo di revisione e valutazione prudenziale. Può chiedere informazioni supplementari per completare la sua valutazione in misura proporzionata.” Macchia, L’architettura europea
dell’unione bancaria tra tecnica e politica, in Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comunitario, giugno 2015.
13 La Banca centrale nazionale (Bcn) è la banca centrale di ciascun paese europeo, forma
45 compito di coordinare e far convergere regole e prassi di vigilanza.
L’Autorità bancaria europea ha un ruolo fondamentale nella realizzazione di tale obiettivo, in particolare mediante gli strumenti e i poteri previsti dal suo Regolamento istitutivo (interventi in caso di violazione del diritto dell’Unione, mediazione, norme tecniche vincolanti, orientamenti e raccomandazioni).
È pertanto fondamentale che l’Abe svolga pienamente il compito che le è stato attribuito: creare un quadro giuridico e una cultura della vigilanza comuni in tutta l’Unione europea. Inoltre, al fine di evitare divergenze tra la Zona euro e il resto dell’Unione europea, il “corpus unico di norme” dovrà essere sostenuto da prassi di vigilanza uniformi.
Il deciso incremento degli spread sovrani – rispetto ai livelli minimi raggiunti negli anni immediatamente precedenti l’inizio della Grande Recessione – ha provocato una profonda alterazione del meccanismo di trasmissione della politica monetaria.
46 Se l’Unione bancaria fosse in grado di allentare il circolo vizioso tra rischio bancario e rischio sovrano, gli spread sovrani potrebbero ridursi: la trasmissione della politica monetaria risulterebbe più efficace e più uniforme di quanto non sia stata nel corso degli ultimi tempi. In presenza di minori difformità relative al rischio-paese anche gli intermediari finanziari e le imprese non finanziarie (oltre ai governi) accederebbero al credito a condizioni più omogenee, evitando quelle differenze che accentuano le attuali tensioni tra i paesi dell’area.
Tuttavia, dall’analisi di Boitani e Hamaui14 emerge come i legami fra stati sovrani e sistemi bancari appaiono terribilmente forti e difficilmente spezzabili.
Inoltre, l’Unione bancaria – per funzionare ed essere credibile – deve poter contare su risorse che solo un vero e proprio bilancio federale può assicurare. In altre parole, il suo funzionamento richiede l’introduzione di un finanziamento di ultima istanza di natura fiscale e, quindi, una qualche forma di bilancio federale. Tutto ciò richiede tempo e volontà politica
47 unitaria; tanto più è il tempo, quanto più debole e contrastata è la volontà politica. Gli ostacoli da superare oltre che di natura politica sono di natura tecnica ed economica.
L'impegno degli Stati dell'Unione europea a realizzare “un'Unione sempre più stretta” si confronta oggi con la crisi del debito sovrano e con il rischio concreto, che essa reca con sé, della disintegrazione dell'euro, vale a dire, del principale risultato sinora ottenuto dalle forze europeiste, concepito quale strumento principale per ampliare successivamente le aree di sovranità che gli Stati membri dell'Unione europea mettono in comune.
La crisi del progetto europeo è resa più complessa dal carattere asimmetrico delle situazioni economiche in Europa, che ha portato a divergenze nelle necessità di intervento, con il rischio concreto di spezzare l'Europa in due e di bloccare — se non di fare arretrare — il processo europeo di integrazione.
La forza e la spinta per trovare ideali e strumenti per uscire dalla crisi è arrivata da intellettuali, uomini politici e dalle Istituzioni europeiste, a livello sia europeo sia nazionale. Le iniziative assunte cercano di dare risposte alle istanze, da più
48 parti avanzate, dirette a trovare strumenti che permettano all'Ue di sostenere le banche e gli Stati in crisi evitando il collasso del sistema, senza far venir meno gli incentivi al rigore fiscale e senza violare il mandato della Bce fondato sul mantenimento della stabilità dei prezzi.
Il perdurare della crisi finanziaria ha spinto il Comitato di Basilea a emanare per le banche nuove regole prudenziali (Basilea 3)15 che sono state approvate dal G20 nel novembre 2010.
Nell’aprile 2013 il Parlamento ha approvato due atti legislativi che recepiscono i requisiti patrimoniali minimi16 per gli enti creditizi: la quarta Direttiva sui requisiti patrimoniali
15 Insieme di riforme, sviluppate dal Basel Commettee on Banking Supervision, per
rafforzare la regolazione, supervisione e gestione dei rischi nel settore bancario e finanziario.
16 I requisiti patrimoniali minimi definiscono il capitale che una banca deve detenere
49 (Crd)17 e il Regolamento sui requisiti patrimoniali (Crr)18, entrambi entrati in vigore il 1 gennaio 2014.
L’Unione bancaria si qualifica come la “più importante del mondo”19: rappresenta un segnale di ripresa e continuità del progetto europeo, un tentativo diretto di affrontare gli attriti più rilevanti che si celano dietro un mercato integrato di servizi finanziari, sprovvisto di un quadro normativo di riforme20.
Nel disegno originario, essa si compone di tre pilastri: un Meccanismo unico di vigilanza sulle banche, un Meccanismo
17 Il Pacchetto Crd IV punta ad aumentare la stabilità del sistema bancario recepito con
tale pacchetto. Mancini, Dalla vigilanza nazionale armonizzata alla Banking union, n.73, quaderni di ricerca giuridica.
18 E’ stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea dell’8 febbraio 2017 il
Regolamento delegato (Ue) 2017/208 della Commissione, del 31 ottobre 2016, che integra il Regolamento (Ue) n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio (Crr) per quanto riguarda le norme tecniche di regolamentazione per i deflussi aggiuntivi di liquidità corrispondenti al fabbisogno di garanzie reali risultante dall’impatto di uno scenario di mercato negativo sulle operazioni dell’ente in strumenti derivati. Disponibile al sito www.eur-lex.europa.eu.
19 Capriglione, L’Unione Bancaria Europea. Una sfida per un’Europa più unita,
Milano, Utet giuridica, 2013.
50 unico di risoluzione delle crisi bancarie e uno Schema integrato di assicurazione dei depositi.
2. Il Single Supervisory Mechanism
A partire da Basilea 3, la Commissione europea, ha formulato un “pacchetto di regole” in grado di mettere la Banca centrale europea nella posizione di poter funzionare in modo efficace e veloce.
Negli ultimi anni il sistema dei controlli delle banche è stato interessato nel nostro continente da un radicale processo evolutivo, tuttora in corso di realizzazione, che mira alla realizzazione di una vera e propria Banking Union, come affermato nel paragrafo precedente.
Dopo la creazione della moneta unica, e dunque l’adozione di una politica monetaria unica nell’Eurozona, l’Unione europea ha deciso di realizzare in tempi relativamente stretti l’Unione bancaria.
Tre gli obiettivi che si propone di raggiungere: spezzare il legame tra il rischio-banca e il rischio- stato; proteggere il
51 risparmiatore; garantire l’uniformità delle condizioni del credito in un mercato bancario europeo ancora troppo frammentato.
Il cammino dell’Unione bancaria europea è stato tortuoso e ha coinvolto attori di vario tipo, che hanno spesso assunto posizioni contrarie.
Nel 2013 Parlamento e Consiglio hanno raggiunto un accordo politico sulla realizzazione del primo pilastro dell’Unione bancaria, il Meccanismo di vigilanza unico, operativo dal 4 novembre 2014.
Si tratta di un organo di controllo e vigilanza che copre le banche di maggiori dimensioni (127 circa). I criteri per determinare se una banca debba essere considerata significativa e quindi sottoposta alla vigilanza diretta della Bce, sono definiti nel Regolamento (Ue) n. 1024/201321 e nel Regolamento (Ue)
21 Il Regolamento (Ue) del Consiglio n. 1024/2013, attribuisce alla Bce compiti specifici
52 n. 1022/201322, si riferiscono alla necessità di un sostegno pubblico diretto (cfr. paragrafo 3, capitolo 3)23.
Gli obiettivi chiave del Meccanismo di vigilanza: garantire una maggiore vigilanza del settore bancario europeo, in accordo con un insieme di norme e requisiti di alto livello; contribuire alla stabilità e integrazione finanziaria della Zona euro e del mercato unico nel suo complesso.
Le attività del Meccanismo di vigilanza sono supportate da un altro pilastro fondamentale della Unione Bancaria, del quale si parlerà in seguito.
Il Meccanismo di controllo singolo è composto dalla Banca centrale europea e dalle Autorità nazionali competenti
22 Il Regolamento (Ue) del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1022/2013, istituisce
l’Autorità bancaria europea per i compiti da attribuire alla Bce.
23 In funzione dell’evoluzione di tali criteri, il numero effettivo di banche sulle quali la
Bce esercita una vigilanza diretta può variare nel tempo. La Bce può decidere in qualsiasi momento di classificare, come significativa, una banca per garantire una vigilanza diretta.
53 (Anc)24 di vigilanza degli Stati membri partecipanti, le quali vigilano in modo indipendente.
Da qui, la considerazione secondo cui, a fronte della frammentazione delle forme di vigilanza esistente in ambito europeo, la configurazione di un Meccanismo unico appare fondamentale al fine di rompere il legame tra banche e paesi sovrani25. La riferibilità ad un Meccanismo unico di vigilanza è ritenuta idoneo presupposto per assicurare un accentramento dei controlli coerente con la composizione del sistema finanziario europeo, contraddistinto dalla presenza di alcune grandi banche di dimensione internazionale.
Una volta istituito un efficace Meccanismo di vigilanza unico con il coinvolgimento della Banca centrale europea, il Meccanismo europeo di stabilità potrà avere facoltà di ricapitalizzare direttamente gli istituti bancari.
24 Regolamento BCE/2014/17, del 16 aprile 2014, che istituisce il quadro di cooperazione
nell’ambito del Meccanismo di vigilanza unico tra la Bce e le Autorità nazionali competenti e con le Autorità nazionali designate (GU L 141 del 14.5.2014, pag. 51).
54 Il Mvu si basa sul trasferimento a livello europeo di specifici compiti fondamentali di vigilanza delle banche aventi sede negli Stati membri della Zona euro e il ruolo di vigilanza bancaria, in origine affidato alle Bcn, è passato ora alla Bce, attraverso una sua divisione ben separata dalla politica monetaria.
“Pur conservando la responsabilità ultima, la Bce assolve i suoi compiti nel quadro del Meccanismo di vigilanza unico composto dalla Bce e dalle Autorità nazionali di vigilanza. Tale struttura consente una vigilanza forte e uniforme in tutta la Zona euro, utilizzando al meglio le specifiche conoscenze delle realtà locali delle Autorità di vigilanza nazionali. Ciò assicura una vigilanza basata su una profonda conoscenza delle condizioni nazionali e locali che possono avere un’incidenza sulla stabilità finanziaria”26.
Si tratta di un Meccanismo che consente agli Stati membri, pur non avendo adottato l’euro, di cooperare strettamente con la Bce. Nell’ambito di tale Meccanismo, alla Bce sono attribuite
55 competenze di vigilanza su tutte le banche nell’Unione bancaria, alle quali applica il “corpus unico di norme” a tutto il mercato unico.
Recenti esperienze hanno dimostrato che anche le difficoltà di banche relativamente piccole possono avere un significativo impatto negativo sulla stabilità finanziaria degli Stati membri.
Con il Regolamento (Ue) n. 1024/2013 del Consiglio, gli organi comunitari hanno finalmente rotto gli indugi e dopo una serie di proposte, raccomandazioni, auspici ed inviti susseguitisi in questi anni di profonda crisi economica, pongono le basi per giungere alla tanta “agognata” Unione bancaria, attribuendo alla Banca centrale europea compiti specifici in merito alle politiche relative alle vigilanza prudenziale degli enti creditizi.
Il Meccanismo di vigilanza è stato solo il primo passo verso l’Unione bancaria.
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3. Gli altri pilastri dell’Unione bancaria
Le regole sulla gestione delle crisi bancarie sono state oggetto di un’intesa di massima fra Ecofin27 e Parlamento europeo, mentre l’armonizzazione dei Sistemi di assicurazione dei depositi bancari non è stata ancora delineata.
Ricapitolando, il progetto di Unione bancaria si fonda su altri pilastri, oltre al Single Supervisory Mechanism, il Single
Resolution Mechanism e un European Deposit Insurance
Scheme,28 al momento in fase di discussione.
27 Con il termine Ecofin si indica il Consiglio Economia e Finanza (in inglese Economic
and Financial Affairs Council) che è una delle formazioni in cui si riunisce il Consiglio
dell'Unione europea.
28 Mancini, “Dalla vigilanza nazionale armonizzata alla Banking union”, n.73. Lo scritto
si propone di offrire un’istantanea del processo evolutivo in atto, enucleando al suo interno cinque plessi normativi. Rientrano nel primo gruppo i Regolamenti che hanno creato il Sistema europeo di vigilanza, il Regolamento Crr e la Direttiva Crd IV, le due proposte di Direttiva tese ad introdurre schemi europei di risoluzioni delle crisi e di assicurazione dei depositi, mentre ricadono nel secondo le due proposte di Regolamento istitutive del Single Supervisory Mechanism e del Single Resolution Mechanism, offrendo una prima analisi del futuro riparto di competenze fra la Banca centrale europea e le Autorità nazionali e una ricostruzione dei futuri rapporti tra la prima e l’Autorità bancaria europea.
57 Dal punto di vista giuridico, il Meccanismo di vigilanza si basa sull’art. 127, paragrafo 6, del Tfue. Tale disposizione prevede la possibilità di affidare alla Bce compiti specifici in merito alle politiche concernenti la vigilanza prudenziale degli enti creditizi e delle altre istituzioni finanziarie. Il Meccanismo di risoluzione delle banche in crisi e l’armonizzazione degli Schemi di assicurazione dei depositi si fondano, invece, sull’art. 114, paragrafo 6 del Tfue. Tale articolo dispone misure finalizzate al ravvicinamento delle legislazioni sul mercato interno, il quale prevede il più semplice uso della procedura legislativa ordinaria incentrata su Parlamento europeo e Consiglio.
Siamo quasi alla fine del percorso ed è bene capire almeno in sintesi in che modo il sistema bancario è destinato a cambiare. Per far funzionare bene l’Unione bancaria si è stabilito un sistema comune a tutti nell’Eurozona, anche nell’Unione Europea, che consenta di aiutare o smantellare una banca in difficoltà, di salvarla o di evitare il suo fallimento, seguendo un meccanismo trasparente, veloce, chiaro, semplice e uguale per tutti. Ed è proprio su questo sistema che poggia il secondo
58 pilastro, il Single Resolution Mechanism, considerato il completamento del Single Supervisory Mechanism. Il termine “resolution”, tradotto nel termine italiano “risoluzione” (delle crisi), non riguarda, soltanto la soluzione delle crisi, ma anche la prevenzione nelle situazione critiche.
Le principali fonti europee del nuovo sistema sono la Direttiva n. 59/2014 del Parlamento e del Consiglio ed il Regolamento (Ue) n. 806/2014. Il Meccanismo di risoluzione consente di salvare le banche in difficoltà attraverso una parziale mutualizzazione dei rischi del settore finanziario (vedi capitolo 3).
La crisi è iniziata dal fallimento, alla fine del 2001, di Enron29, multinazionale dell’energia e settimo colosso industriale degli Stati uniti. Un fallimento che ha portato al licenziamento di migliaia di dipendenti, che erano stati indotti a
29 La Enron nasce nel 1985 a seguito della fusione tra la piccola Houston Natural Gas
(fondata da Kenneth Lay, lo “storico” presidente della Enron) ed una delle maggiori società mondiali di costruzione e gestione di gasdotti, la Internoth of Nebraska. La società opera nel settore dell’energia, in particolare dell’estrazione e della raffinazione di petrolio e gas naturale.
59 investire tutti i propri risparmi nelle azioni della società, per cui lavoravano e avevano inconsapevolmente firmato degli accordi che impedivano loro di rivenderle. Di lì a poche settimane, il valore delle azioni della Enron crollò da 86 dollari a 26 centesimi bruciando, nel giro di tre mesi, quasi 60 miliardi di dollari30.
L’Europa decide di creare il Meccanismo unico di risoluzione, un sistema capace di risolvere senza traumi le crisi bancarie. È stato proposto sin da luglio 2013 dalla Commissione europea, è stato oggetto di una lunga e faticosa trattativa fra gli Stati membri dell’Ue, che aveva fatto dubitare della reale possibilità di trovare un accordo in tempi brevi. È entrato in vigore a gennaio 2016, la sua principale finalità è assicurare nell’Unione bancaria una gestione efficiente di eventuali futuri fallimenti bancari.
Nella riunione del 18 dicembre 2013, i Ministri Ecofin hanno trovato un compromesso su una proposta di regolamento avente a oggetto una procedura uniforme per la risoluzione delle
60 crisi degli enti creditizi. La procedura è composta da un comitato unico di risoluzione, con un direttore esecutivo e quattro membri permanenti, una «sessione plenaria», a cui partecipano i 18 rappresentanti delle autorità di risoluzione nazionali dei paesi partecipanti, in aggiunta ai cinque membri del comitato. Il comitato coopera con le Autorità nazionali e lo assistono nello svolgimento del suo compito di sorveglianza.
In caso di fallimento di una banca, subentra il Fondo unico di risoluzione, gestito dal comitato di risoluzione unico, che disporrà di circa 55 miliardi di euro, equivalenti all’1% circa dei depositi protetti nella Zona euro e sarà pienamente operativo entro il 2025. La gestione delle crisi prevede una rete di sicurezza (detta comunemente back stop31) che garantisce la liquidità necessaria alla risoluzione di eventuali crisi bancarie nel caso non siano sufficienti le risorse del Fondo di risoluzione durante la fase di transizione.
Il Fondo di risoluzione è istituito ricorrendo ad un accordo intergovernativo, in base al quale, le risorse del Fondo saranno
31 Misura molto utile per eventuali perdite legate alle sofferenze bancarie. Padoan, durante
61 suddivise in comparti nazionali separati, ognuno dei quali corrispondente ai contributi versati dalle banche di ciascun stato membro partecipante32.
Successivamente, i comparti saranno unificati tramite un processo di mutualizzazione33 graduale. In particolare, già nel corso del primo anno è prevista la messa in comune del 40% dei comparti nazionali34.
Nonostante le premesse, l’incontro fra le due Istituzioni, Parlamento europeo e Consiglio, del 20 marzo 2014 è stato proficuo ed ha portato a rilevanti modifiche. In primo luogo, sono stati ridotti da dieci a otto gli anni necessari perché il Fondo salva banche operi a pieno regime. In secondo luogo, è la Bce a decidere se una banca è in procinto di fallire.
Il comitato può chiedere alla Bce di decidere e, nel caso in cui quest’ultima rifiuti, il comitato potrà prendere una decisione
32 Ibrido, L’unione bancaria europea. Profili costituzionali, Torino, Giappichelli, 2017.
33 Condivisione di un debito attraverso più soggetti che ne diventano garanti. Glossario e
definizioni di trading e finanza, 2017.
34 Torino, Un piccolo passo verso la mutualizzazione dei debiti, un gran passo per
62 in merito. Poi, è la Commissione europea ad adottare gli schemi di risoluzione o di azione nei confronti di una banca, mentre il Consiglio può intervenire solo su richiesta espressa della Commissione.
In tal modo, si è evitato di legittimare un controllo politico che poteva rivelarsi pervasivo e distorsivo nei confronti delle decisioni sulle crisi bancarie.
L’Unione bancaria europea implica un rilevante trasferimento di sovranità dagli Stati membri all’Ue paragonabile a quello verificatesi al momento della creazione dell’Unione monetaria europea. Questi cambiamenti si basano sull’assunto che la nuova unione contribuisca alla pace e al benessere fra le nazioni. È necessario che l’accordo intergovernativo stipulato fra gli Stati operi in questo senso, rendendo credibile la stabilità del sistema finanziario e spezzando il circolo vizioso creatosi fra banche nazionali e debiti sovrani, che tanto ha influito sul dispiegarsi della crisi nei paesi più indebitati. Solo così, sarà possibile accrescere il benessere dei lavoratori e delle persone.
63 In futuro, grazie all’Unione bancaria, nessun Stato europeo rischierà di fallire per colpa di una crack bancario. Questo rafforzamento strutturale della solidità degli stati e del sistema bancario dovrebbe portare all’armonizzazione delle condizioni del credito.
Il 24 novembre 2015 la Commissione ha presentato una proposta legislativa, al fine di aggiungere il terzo elemento dell’Unione bancaria (strettamente legato al secondo) che sarà costituito dall’European Deposit Insurance Scheme (Edis).
Tuttora oggetto di contrasti in sede europea, l’Edis condurrà gradualmente ad un sistema di condivisione dei rischi connessi ai depositi bancari, attraverso la creazione di un fondo comune, obbligatorio per tutti i Paesi della Zona euro e finanziato dalle banche.
Verrebbe costituito in tre fasi: la fase di riassicurazione, la fase di coassicurazione e, l’ultima, di assicurazione completa.
La prima fase dovrebbe durare fino al 2020. In questo caso, l’Edis fornirebbe un sostegno di liquidità ai Sistemi nazionali di garanzia dei depositi e assorbirebbe una determinata quota della
64 perdita finale subita dai Sistemi di garanzia, nei casi di risoluzione bancaria.
La seconda fase avrebbe una durata di quattro anni, fino al 2024. L’Edis si farebbe carico di quote gradualmente maggiori delle perdite subite dai Sistemi di garanzia, nei casi di risoluzione bancaria.
Nell’ultima fase, l’Edis diventerebbe operativo in tutta la Zona euro35. Esso coprirebbe tutte le esigenze di liquidità, nonché le perdite connesse a sistemi di risoluzione bancaria o ad eventi di pagamento.
Il 26 giugno 2016 il relatore ha pubblicato il documento di lavoro36 concernente l’Edis: sarà dotato di salvaguardie e misure rigorose per ridurre i rischi bancari.
35 Maccarone, I sistemi di garanzia dei depositi nel contesto regolamentare europeo, in
Chiti, Santoro, L’Unione bancaria europea, Pisa, Pacini editore, 2016, cap 25.
36 In esso si sottolinea la necessità di misure concrete nell’ambito della riduzione dei
rischi. Working document on European Deposit Insurance Scheme (Edis), Committee on
65 Come per il Meccanismo di vigilanza, anche in questo caso, sono previste una stretta cooperazione e una ripartizione tra l’Autorità centrale e le Autorità nazionali.
La Commissione, come più volte affermato, ha proposto ulteriori misure in materia di Unione bancaria, quali la riduzione dei rischi e la protezione dei depositi, requisiti essenziali per rafforzare tale Unione.
Quest’ultima è intesa a modificare il vigente Regolamento (Ue) n. 806/201437, con l’obiettivo di creare un Sistema di garanzia dei depositi, composto da un Fondo europeo di assicurazione, finanziato ex ante dai contributi delle banche e gestito da un’Autorità centrale, il Single Resolution Board.
Tale Autorità potrà attingere, per lo svolgimento dei suoi compiti, ad un Fondo unico di risoluzione, pagato dalle banche partecipanti al sistema. Il Board è considerato l’organo responsabile del funzionamento del Meccanismo unico di risoluzione, dispone di proprio personale, è finanziato con i contributi versati direttamente dalle banche della Zona euro.
37 Il Regolamento (Ue) n. 808/2014 istituisce il Meccanismo di risoluzione unico e il
66 Il Fondo europeo di assicurazione è un organismo di natura mista, tecnico-rappresentativa; non è indipendente, in quanto non è previsto dal Tfue ma solo dalla normativa contenuta nella Direttiva BRRD38 e dal Regolamento (Ue) n. 806/2014.
Oltre la questione dei tempi di costituzione del Fondo, vi è il problema della sua capienza. Nel caso di grandi crisi sistemiche è probabilmente impossibile sperare che un Fondo, per quanto europeo, possa essere sufficientemente grande da impedire l’utilizzo delle risorse pubbliche. Il Fondo è gestito dal comitato di risoluzione unico, che è il principale organo decisionale del Meccanismo di risoluzione.
La scelta di affidare l’Edis al comitato di risoluzione è giustificata dal fatto che disporre di un aiuto ulteriore in periodo di crisi garantirebbe una gestione più semplice e organizzata.
38 Acronimo di Bank Recovery and Resolution Directive (n. 2014/59/UE). Direttiva sul
risanamento e la risoluzione degli enti creditizi, approvata dal Parlamento nell’aprile 2014, fissa le nuove norme sulla ripartizione degli oneri applicabili in caso di risoluzione bancaria. Dall’1 gennaio 2016, nei casi più gravi di crisi finanziaria di una banca, la Direttiva prevede una procedura ulteriore, il bail-in.
67 Tuttavia fino al momento in cui non verrà creato il Fondo comune di risoluzione39, le crisi bancarie saranno gestite attraverso i Fondi di risoluzione nazionali e tramite la tecnica del bail in,40 un sistema di risoluzione di un'eventuale crisi bancaria che prevede l'esclusivo e diretto coinvolgimento di azionisti, obbligazionisti, correntisti della banca stessa. In altre parole, il principio base di questa nuova gestione è che nessun azionista, correntista o creditore debba sopportare perdite superiori a quelle che avrebbe in caso di liquidazione coatta amministrativa. Il prelievo forzoso non riguarda i depositi fino a 100.000 euro, né i patrimoni dei clienti (azioni, obbligazioni,
39 Nel gennaio 2016 gli Stati membri hanno trasferito 4,3 miliardi di euro in contributi ex
ante per il 2015, e alla fine di giugno ulteriori 6,4 miliardi di euro per il 2016 al fondo di risoluzione unico. Magnus, Note sintetiche sull’Unione europea, 2017.
40 Dal 1° gennaio 2016 i salvataggi delle banche non sono più finanziati dallo Stato, bensì
dagli istituti stessi (il cosiddetto bail-in, salvataggio interno). Per assorbire le perdite e ricapitalizzare la banca, in misura sufficiente a risolvere la crisi e a mantenere la fiducia del mercato, il salvataggio non avverrà più - come in passato - con i soldi dello stato (le tasse dei contribuenti) e/o delle Banche centrali (bail-out), ma con il denaro reperito all’interno dell’istituto stesso attraverso la riduzione parziale o totale - quindi fino anche all’azzeramento - delle azioni e di altri crediti, o la conversione di tali crediti in azioni (come nel caso di obbligazioni subordinate).
68 titoli di fondi) che la banca ha in gestione. La Direttiva (Ue) n. 59/2014 prevede che la responsabilità gravi solo sui soggetti che abbiano un rapporto diretto con l'ente, infine lo Stato interverrà solo nel caso in cui venga messo in pericolo il pubblico interesse, ma mai più con finanziamenti a fondo perduto41.
Un’altra questione non meno importante riguarda il Meccanismo europeo di stabilità. Secondo quanto espresso in un documento dell’Eurofin42, il Meccanismo serve da garanzia da parte dei governi per evitare situazioni di incertezza e rischio di contagio, per dare tempo alle banche di ristrutturarsi e tornare in buona salute.
L’accordo raggiunto dal Consiglio il 29 giugno 2012 stabilisce, infatti, che il Meccanismo di stabilità può ricapitalizzare direttamente le banche (e acquistare titoli sul mercato secondario) degli Stati membri in grave dissesto finanziario. Esso dunque costituisce un supporto finanziario di natura temporanea per i paesi dell’Eurozona.
41 Www.wallstreetitalia.com, Bail-in, in Finanza online.
69 Per tali ragioni il Meccanismo di stabilità sembra essere lo strumento più adeguato per fare da back up al Meccanismo di risoluzione, almeno fino a quando, non saranno creati un Fondo europeo per la risoluzione delle crisi e uno Schema europeo per l’assicurazione sui depositi.
Pur riconoscendo la necessità di costruire uno Schema comune di assicurazione sui depositi, le Autorità europee ne rimandano la realizzazione ad un prossimo futuro.
Nonostante un continuo dibattito sul tema, la Commissione europea si è limitata ad emanare una Direttiva, la Deposit
Guarantee Scheme Directive43, che armonizza le regole relative ai depositi nazionali, assicurando la copertura di tutti i depositi fino a 100.000 euro per cliente e per banca e per tutte le banche
43 Direttiva 94/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 1994,
relativa ai Sistemi di garanzia dei depositi. (cfr, Atti modificatori: Direttiva 2005/1/CE e Direttiva 2009/14/CE) La Direttiva permette ai risparmiatori di beneficiare di una copertura minima dei loro depositi. La crisi finanziaria, iniziata nell’ottobre 2008, ha generato numerose incertezze sulla garanzia dei depositi.
Occorre pertanto rafforzare la copertura dei depositi aumentando il livello minimo di garanzia e creando le basi di un quadro comunitario di garanzia dei depositi.
70 che aderiscono ad un Sistema nazionale di garanzia dei depositi all’interno dell’Unione bancaria.
Mentre con l’attuazione dei primi due pilastri sembrava stesse andando tutto per il verso giusto (nonostante alcune difficoltà) per il terzo pilastro non è stato lo stesso. Al momento resta la lacuna più vistosa, ma sarebbe un ottimo motivo per il rilancio di una strategia di crescita e di stabilità europea.
4. Il ruolo della Banca centrale europea
La compattezza della Banking union è assicurata da due strutture sovranazionali: la Banca centrale europea e il comitato unico di risoluzione.44
Più nel dettaglio, nell'ambito del Meccanismo di vigilanza unico, alla Bce sono state attribuite competenze di vigilanza su tutte le banche nell'Unione bancaria, alle quali si applica il “corpus unico di norme”.
Recenti esperienze hanno dimostrato come, anche, le difficoltà di banche relativamente piccole possano avere un
44 Ibrido, L’Unione bancaria europea. Profili costituzionali, Torino, Giappichelli editore,
71 impatto negativo tutt'altro che irrilevante sulla stabilità finanziaria degli Stati membri.
Il Meccanismo di vigilanza è entrato in vigore in modo graduale, ma rapido: la Bce è stata autorizzata ad esercitare già dal 1° gennaio 2013 i suoi compiti di vigilanza nei confronti di tutti gli enti creditizi, in particolare di quelli che hanno ricevuto o chiesto assistenza finanziaria pubblica, mentre gli enti creditizi di maggiore importanza sistemica a livello europeo sono stati assoggettati alla vigilanza della Bce a partire dal 1° luglio 2013. Nei confronti di tutte le altre banche la Bce ha assunto pienamente i suoi compiti a partire dal 1° gennaio 2014. Tutte le banche della Zona euro sono assoggettate al Mvu, ma ripartite in due sottogruppi: quelle di grandi dimensioni c.d.
of significant relevance e quelle meno rilevanti c.d. less
significant. In principio, spettava alla Bce la vigilanza sulle
prime e alle Anc quella sulle seconde. “Il 16 aprile 2014, la Bce ha pubblicato il Regolamento (Ue) n. 468/2014 che istituisce il
72 quadro di cooperazione nell’ambito del Mvu tra la Bce e le Anc (framework regulation)45” (cfr. capitolo 3, paragrafo 3).
Alla Bce sono stati attribuiti specifici compiti di vigilanza indispensabili per individuare i rischi che minacciano la solidità delle banche, nonché il potere di imporre alle banche l'obbligo di adottare le necessarie misure correttive.
È, invece l'Autorità competente ad accertare il soddisfacimento dei requisiti patrimoniali minimi, l'adeguatezza del capitale interno al profilo di rischio dell'ente creditizio ed effettuare la vigilanza su base consolidata.
Esistono competenze non attribuite alla Bce, ma di esclusiva spettanza alle Anc: tutela dei consumatori, lotta contro il riciclaggio di capitali, vigilanza degli enti creditizi dei paesi terzi che aprono succursali e prestano servizi a livello
45 Il framework regulation individua le procedure di cooperazione tra le Autorità nazionali
e la Bce in merito alla vigilanza sugli enti “of significant relevance” e “less significant”, assicurando in tal modo il funzionamento efficace e coerente del nuovo sistema di vigilanza. Brescia Morra, La nuova vigilanza bancaria: i rapporti tra Bce e Anc, in
73 transfrontaliero nello Stato membro (in dettaglio vedere paragrafo 3, capitolo3).
La proposta della Commissione prevede forti garanzie di responsabilità per la Bce, in particolare nei confronti del Parlamento europeo e del Consiglio, onde assicurare la legittimità democratica delle decisioni assunte in materia di vigilanza. A tal fine, la Bce sarà tenuta a trasmettere relazioni periodiche e a rispondere a interrogazioni e quesiti.
Il Presidente del Consiglio di vigilanza presenterà una relazione annuale, sulle attività di vigilanza della Bce, al Parlamento europeo e all'Eurogruppo, e potrà partecipare alle audizioni delle competenti commissioni del Parlamento europeo in ogni altra occasione. Inoltre, la proposta stabilisce una serie di principi organizzativi per garantire una chiara separazione tra politica monetaria e vigilanza.
A tal fine, tutte le attività preparatorie ed esecutive delle politiche di vigilanza saranno effettuate da organismi e divisioni amministrative diversi da quelli esercitanti funzioni di politica monetaria.
74 Per quanto concerne, le relazioni con gli Stati membri, la cui moneta non è l'euro, viene previsto che ciascuno di essi, laddove intenda partecipare all'Unione bancaria, possa instaurare con la Bce una cooperazione stretta in materia di vigilanza, fermo restando il soddisfacimento di alcune condizioni specifiche, ad esempio, rispettare e applicare gli atti pertinenti della Bce.
Il Meccanismo di vigilanza unico per l’Eurozona rientra tra le misure identificate (a fine giugno 2012) dal Consiglio europeo, per la ripresa economica dell’Ue. Tale progetto è stato studiato per avere nuovi strumenti comuni con i quali affrontare eventuali crisi finanziarie.
Nel 2010 la riforma dell’ordinamento finanziario europeo, con cui si è dato vita al Sistema europeo delle Autorità di vigilanza46, aveva attribuito alla Bce competenze in materia di
46 ESFS (European System of Financial Supervision) la cui struttura è articolata in tre
Autorità europee di vigilanza: EBA, ESMA, EIOPA. A tale complesso autoritativo è affiancata una nuova istituzione, il Comitato europeo per il rischio sistemico, alla quale sono affidati i compiti di vigilanza macro prudenziale.
75 vigilanza macro prudenziale47, affiancandola a tre nuove Autorità per il controllo sulle banche (EBA), sui mercati (ESMA) e sulle assicurazioni (EIOPA). Al presente, con l’assegnazione alla medesima di ampi poteri di supervisione a livello di Eurozona, si è voluto assicurare che lo svolgimento dell’attività bancaria in ambito regionale europeo trovi, nell’unitarietà della funzione di controllo, la condizione essenziale per una «sana e prudente gestione».
La crisi finanziaria e dei debiti sovrani ha agito da catalizzatore in tale processo costitutivo che trova la sua legittimazione nel disposto dell’art 127 del Trattato sul funzionamento dell’Ue48.
47 Il Regolamento dell’Unione europea del 24 novembre 2010, relativo alla vigilanza
macro prudenziale del sistema finanziario dell’Unione europea, col quale si è istituito il Comitato europeo per il rischio sistemico (Cers); in letteratura v. Pellegrini,
L’architettura di vertice dell’ordinamento finanziario europeo: funzioni e limiti della supervisione, cit., ove nel puntualizzare le funzioni del Cers si tiene a precisare che esso
è presieduto dal presidente della Bce per un periodo di cinque anni.
48 L’art 127, che prevede che il Consiglio, deliberando all’unanimità mediante
regolamenti, secondo una procedura legislativa speciale, “può affidare alla Bce compiti specifici” in merito alle politiche che riguardano la vigilanza prudenziale degli enti creditizi, è stato utilizzato per istituire il Sistema di vigilanza unico.
76 Integra il Meccanismo di vigilanza unica l’introduzione di cambiamenti concernenti la gestione delle crisi bancarie (fino ad epoca recente demandate alle differenti regole vigenti nei Paesi membri), nonché dei Sistemi di garanzia dei depositi.
Resta ancora da definire un Sistema europeo di garanzia dei depositi, a cui è contraria la Germania. È il paese che presumibilmente sta impedendo al Governo italiano di trovare un accordo con la Commissione europea per salvare le banche italiane. La probabile uscita della Gran Bretagna dall’Unione ha lasciato la Germania49 senza un tradizionale alleato nella difesa del mercato comune.
Venendo, quindi, alla concreta individuazione dei nuovi compiti della Banca centrale europea, si annotano: prevenzione dei rischi, autorizzazione all’operatività di nuovi enti creditizi, valutazione delle partecipazioni qualificate, accertamento dei requisiti patrimoniali minimi, verifica dell’adeguatezza del capitale. Rientrano, in tale quadro, i poteri d’indagine necessari per consentire alla Bce di esercitare le sue nuove funzioni.
49 La Germania ritiene che il Fondo europeo sui depositi implicherebbe una prima
77 L'attuazione del Regolamento in materia di compiti specifici di vigilanza prudenziale della Bce e del Regolamento e della Direttiva per il Meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie realizzano l'Unione bancaria e comportano un sostanziale trasferimento di poteri, dal livello nazionale a quello sovranazionale, con effetti innovativi determinanti per i sistemi bancari nazionali che dovranno, con uno sforzo significativo, adeguare o sostituire le regole vigenti.
Per evitare un potenziale conflitto di interessi, vi sono norme che disciplinano la separazione organizzativa e operativa delle funzioni della Bce, rispettivamente nel campo della vigilanza e della politica monetaria.50
Tuttavia, non sembra realizzarsi un'effettiva centralizzazione bancaria, dato che la vigilanza della Bce (che si basa sulla distinzione tra enti creditizi significativi e non significativi)51 e il Meccanismo di risoluzione coinvolgono
50 Magnus, Note sintetiche sull’Unione europea, 2017.
51 Per ulteriori approfondimenti: Wolfers, Voland, Level the Playing Field: The new
supervision of credit institutions by the European Central Bank, in Common Market Law
78 solamente gli Stati membri dell'Eurozona e quelli che aderiranno con accordi di stretta collaborazione52.
Vi è una differenziazione per le procedure, infatti, se consideriamo il ruolo della Bce e quello dell’Autorità bancaria, quest’ultima esercita compiti amministrativi e regolamentari che coinvolgono anche i sistemi bancari non inseriti nell'Eurozona (ad es. del Regno Unito)53, dato che vigila
elenco degli enti creditizi meno significativi, ai sensi dell'art. 49.1 del Regolamento n. 468/2014 della Bce del 16 aprile 2014, sul MVU (BCE/2014/17), in www.ecb.europa.eu.
52 In particolare si rinvia alla decisione della Bce del 31 gennaio 2014 (BCE/2014/5, in
www.ecb.europa.eu) sulla cooperazione stretta con le Autorità nazionali competenti degli Stati membri partecipanti la cui moneta non è l'euro; nella decisione è prevista la disciplina della procedura per l'instaurazione della cooperazione, il contenuto necessario della richiesta, le modalità di valutazione e di decisione favorevole della Bce nonché di eventuale sospensione o di cessazione.
53 La posizione del Regno Unito non favorevole all'Unione bancaria è emersa in recenti
convegni con un significativo dibattito tra gli studiosi delle connesse tematiche, prevalentemente orientati in senso assai critico. In occasione del Convegno Britain Alone, University of London, 9 May 2014, consultabile all’indirizzo www.telegraph.co.uk/finance/financialcrisis/9743498/George-Osborne-wins-City-safeguards-as-EUsecures-deal-on-banking-union.html, è stato contestato il Meccanismo di risoluzione delle crisi bancarie (ad es. la relazione di Schammo, Differentiated
Integration and the Single Supervisory Mechanism), mentre Tridimas, nella relazione EU
79 sull'applicazione delle regole da parte delle Autorità di vigilanza nazionali con la possibilità di sostituirsi ad esse in caso di violazioni gravi.
Le funzioni di controllo dell'Abe sono esercitate nei confronti di tutte le Autorità di supervisione bancaria ed anche nei confronti della Bce per i diversi compiti di vigilanza prudenziale ed i più limitati poteri di regolazione; inoltre in caso di controversie (ad es. per attività bancaria esercitata da istituti appartenenti a gruppi bancari con filiali in Stati membri diversi) tra le Autorità di vigilanza, l'Abe svolge una funzione di mediazione e di coordinamento di eventuali conflitti di interessi54.
vigilanza della Bce, il Meccanismo di risoluzione e l'Unione bancaria siano conseguenza del sostanziale fallimento del modello delle Autorità europee di vigilanza secondo la logica dei regolamenti del 2010 e, in particolare, dell'Abe che non è titolare di poteri diretti, ma di compiti di regolazione comunque conservati con problemi di coordinamento con la Bce. Sono emerse ulteriori interessanti considerazioni nel convegno Europe in
crisis, 2 June 2014, London, King's College: la crisi finanziaria ha comportato misure di
intervento adottate dalle Istituzioni in modo “autoritativo” con un'evidente carenza di legittimazione democratica.
54 Per le funzioni dell'EBA si rinvia ad Antoniazzi, La Banca Centrale Europea tra
80 L’Autorità bancaria europea ha giocato un ruolo chiave nell’aiutare a creare una convergenza delle pratiche di vigilanza e nella regolamentazione secondaria nell’Ue. È stato un importante foro di dialogo e coordinamento fra i Paesi Ue che appartengono all’Unione bancaria (19 al momento) e quelli che non vi appartengono (9, compreso il Regno Unito).
Dopo la sentenza della Corte di giustizia55 che riguarda direttamente l'Aesfem (Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati) istituita con Regolamento (Ue) n. 1095/2010 sono stati superati tutti i dubbi circa la legittimità
55 Corte di giustizia, 22 gennaio 201, in www.europa.eu. In particolare per quanto
riguarda la portata dell'art. 114 Tfue, la Corte di giustizia precisa che un atto legislativo adottato su tale base giuridica deve, da un lato, prevedere misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri e, dall'altro, avere ad oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno; inoltre « con l'espressione “misure relative al ravvicinamento”, gli estensori del Tfue hanno voluto attribuire al legislatore dell'Unione, in funzione del contesto generale e delle circostanze specifiche della materia da armonizzare, un margine di discrezionalità in merito alla tecnica di ravvicinamento più appropriata per ottenere il risultato auspicato, in particolare in settori caratterizzati da particolarità tecniche complesse ».
81 della base giuridica ricondotta all'art. 114 Tfue56, che è anche riferimento normativo per il Sistema unico di risoluzione delle crisi bancarie e per il comitato di risoluzione, ulteriore organo dell'Unione.
La linea della Corte di giustizia, volta a legittimare i nuovi enti e strumenti giuridici, è stata ormai accolta anche dalla Corte costituzionale tedesca57 che si è di recente pronunciata sul Mes
56 L’art 114, che prevede i criteri per il ravvicinamento delle legislazioni, è stato utilizzato
per istituire il Sevif.
57 La Corte costituzionale tedesca, in linea con la Corte di giustizia (Seduta Plenaria, 27
novembre 2012, in www.europa.eu), ha affermato la legittimità del Mes (Meccanismo europeo di stabilità, già intervenuto per i “salvataggi” di Irlanda, Grecia, Portogallo, Cipro e del sistema bancario spagnolo) confermando la sentenza preliminare del 12 settembre 2012 per la ratifica del Mes da parte del Parlamento tedesco, mentre è ancora pendente la questione di incostituzionalità relativa al piano OMT (Outright Monetary Transactions, Programma di acquisto illimitato di titoli di Stato, con scadenze da uno a tre anni, sul mercato secondario a condizione di un piano di risanamento di bilancio e di riforme strutturali, mai attivato ad oggi ma con effetti positivi per la previsione) il cui ricorso era inizialmente collegato al Mes e poi oggetto di una questione interpretativa pregiudiziale avanti alla Corte di giustizia (febbraio 2014). La Corte costituzionale ha espresso una posizione non positiva, dato che l'attivazione dell'OMT non rientrerebbe nel mandato della Bce per la politica monetaria, ma in un'azione indipendente di politica economica che ha quale obiettivo immediato quello di neutralizzare gli spread dei bonds di alcuni Paesi. Lo strumento sembra integrare una forma di finanziamento diretto degli Stati senza
82 adeguandosi nella sostanza all'orientamento della Corte di giustizia.
Il quadro dell'Unione bancaria è quindi completo con l'adozione degli atti giuridici del 2014 relativi al Meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie, secondo quell'impostazione federale già emersa con riferimento alla relazione tra Bce e Sistema europeo di banche centrali58, che segue lo schema della centralizzazione delle decisioni
legittimazione parlamentare e la condizione necessaria del monitoraggio per i programmi di assistenza, nonché influenzare la formazione di prezzi sul mercato. In ogni caso secondo la sentenza del 18 marzo 2014 sul Mes, detto strumento non viola la competenza del Parlamento tedesco a decidere sulle questioni di bilancio, salva comunque la possibilità del Bundestag di esercitare dei poteri di controllo del Mes (700 miliardi di euro di capitale e capacità di prestito fino a 500 miliardi) e, in sostanza, di votare ogni decisione che comporti un finanziamento, escludendo così versamenti automatici da parte della Germania a fondi europei per il sostegno alle banche. La sentenza ha anche confermato la costituzionalità del fiscal compact, il Patto europeo per la disciplina di bilancio, strumento assai confortato dalla Germania. Per un commento della sentenza 18 marzo 2014 della Corte tedesca si rinvia a Rivosecchi, Il Trattato sul Mes e il fiscal Compact al
vaglio del Tribunale Costituzionale Federale e della Corte di giustizia, in Giornale dir.
amm., 2014, p. 478 ss.
58 Per riferimenti agli studiosi che affermano un'organizzazione federale: Antoniazzi, op.
83 nell'istituzione europea e del decentramento dell'attuazione in Autorità nazionali.
Un'ampia riforma normativa del sistema bancario di livello sovranazionale per i profili di vigilanza e di risoluzione delle crisi bancarie è stata attuata nel corso del 2013. La riforma riguarda anche la struttura e i principi che emergono da alcuni documenti della Commissione parlamentare europea “Affari economici e monetari”59, quali l'incentivazione della concorrenza, la limitazione delle interrelazioni tra le attività commerciali (eventualmente rischiose) e le operazioni bancarie e le operazioni bancarie tradizionali, il miglioramento del governo societario, la creazione di un sistema di remunerazione responsabile, il rafforzamento del capitale delle banche e la regolamentazione della liquidità (Regolamento Ue n. 575/2013 e la quarta revisione dei requisiti patrimoniali con la Direttiva
59 “Progetto di relazione” dell'8 marzo 2013, identificato (2013/2021- INI) e i documenti
di emendamento (Amendments, 2013/2021 INI del 18 aprile 2013) relativi alla disciplina
Reforming the structure of the EU banking sector circa i criteri per separare i possibili
rischi conseguenti all'attività di investimento finanziario dai servizi bancari ai clienti; Report del 24 giugno 2013, in www.europarl.europa.eu.
84 2013/36/Ue) nonché la disponibilità di crediti per l'economia reale e la possibilità di attuare in modo efficace i meccanismi di risanamento e di risoluzione della crisi. Si sono aggiunte la Direttiva 2013/14/UE in materia di agenzie di rating60 e la proposta per un Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sugli indici usati come valori di riferimento negli strumenti e nei contratti finanziari.61
Peraltro, già nel novembre 2011, la Commissione aveva affidato ad un gruppo di esperti la stesura di una relazione per valutare l'opportunità di una riforma strutturale del sistema bancario europeo anche a seguito di iniziative simili in altri ordinamenti62; la relazione, presentata nell'ottobre 2012,
60 Per alcuni commenti della nuova disciplina v. Deipenbrock, Trying or Failing Better
Next Time? - The European Legal Framework for Credit Rating Agencies after Its Second
Reform, in European Business Law Review, 2014, n. 25, p. 207 ss.; Kern, The Risk of
Ratings in Bank Capital Regulation, in European Business Law Review, 2014, n. 25, p.
295 ss.
61 Proposta di regolamento della Commissione denominata COM (2013) 641, reperibile
in www.eur-lex.europa.eu; interessante il parere della Bce del 7 gennaio 2014 (CON/2014/2, in www.ecb.europa.eu) con le integrazioni suggerite.
62 Ad es., negli USA il dibattito su Volcker rule e Dodd-Frank Act. La soluzione della
85 afferma una terza soluzione, che si pone tra l'impostazione americana e quella inglese, sulla base di alcune raccomandazioni che sono state certamente considerate nella formulazione del Sistema unico di risoluzione delle crisi bancarie.
Infine è evidenziata la necessità di adottare misure specifiche (ad es., rafforzamento del Board, del management e dei poteri sanzionatori) per la corporate governance63.
L’accordo sulla vigilanza unica è il primo fondamentale tassello del progetto di Unione bancaria64, arrivato dopo alcuni mesi di negoziati.
Significativa è l’affermazione in subiecta materia, secondo cui “la sicurezza e la solidità di un ente creditizio dipendono
in Francia (Loi de séparation et de régulation des activités banquarie, progetto di legge adottato dal Senato il 22 marzo 2013, in www.senat.fr), in Germania (Trennbankengesetz, presentato nel marzo 2013, in www.bundesfinanzministerium.de) e nel Regno Unito (Independent Commission on Banking “Vickers”, istituita dal Governo nel giugno 2010), in www.hm-treasur.
63 Progetto di relazione Sulla riforma della struttura del settore bancario dell'Ue
(2013/2021- INI), cit., p. 6.
64 Per la descrizione dell’intero progetto di integrazione creditizia si rimanda al post
86 anche dall’allocazione di un adeguato capitale interno, in condizione dei rischi cui potrebbe trovarsi esposto”.
Viene evidenziato il vantaggio di incaricare la Banca centrale europea, oltre che della vigilanza sui singoli enti creditizi, anche della vigilanza su base consolidata, della vigilanza supplementare, della vigilanza finanziaria.
La Banca centrale europea è responsabile del funzionamento efficace e coerente del Meccanismo di vigilanza unico, potendo peraltro decidere in qualsiasi momento di esercitare direttamente tutti i poteri per uno o più enti creditizi. Le Autorità nazionali risultano ridimensionate a causa del trasferimento in sede europea della responsabilità ultima dell’esercizio efficace e coerente dei compiti di supervisione.
L’identificazione delle modalità esplicative del rapporto tra la Banca centrale europea e le realtà creditizie nazionali dà contenuto all’Unione bancaria, pilastro per il completamento del processo d’integrazione europea. La Bce svolge un ruolo primario in tale processo, anche se essa non può sostituirsi all’azione dei governi nazionali, né sotto il profilo dell’efficacia
87 dei governi nazionali, né sotto quello della legittimità democratica65.
Il riferimento alla Banca centrale, in vista della possibilità di riconoscerle competenza di vigilanza microprudenziale (in aggiunta a quelle di “controllo macro”) è stato considerato, in un primo tempo, con perplessità. In particolare, è stato rappresentato il timore di insane commistioni rivenienti da eventuali pressioni politiche e da interferenze di vario genere.
Le motivazioni che giustificano l’affidamento della supervisione bancaria alla Bce sono desumibili dalla puntuale “Comunicazione” formulata al Parlamento europeo e al Consiglio da parte della Commissione in data 12 settembre 201266.
65 Così Draghi, La politica monetaria della banca centrale e la sua trasmissione nell’area
dell’euro, discorso tenuto all’Università Bocconi il 15 novembre 2012. In tale occasione
il Presidente della Banca centrale individua i quattro pilastri su cui edificare “un’Europa stabile e prospera”, riconducibili, oltre che all’Unione bancaria, ad altre forme di coesione tra gli Stati membri, come quella fiscale (in grado di prevenire e correggere bilanci non sostenibili), economica (idonea a favorire la competitività e l’occupazione) e politica (destinata a chiudere il ciclo dell’interazione verso un destino comune).
66 Una tabella di marcia verso l’Unione bancaria, Comunicazione della Commissione al
88 In tale occasione, si è chiarito come si intendessero attribuire alla Banca centrale competenze di supervisione bancaria in conformità con quanto disposto dall’art. 127, paragrafo 6, del Tfue, nel quale si stabilisce che: “il Consiglio, deliberando all’unanimità … può affidare alla Banca centrale compiti specifici in merito alle politiche che riguardano la vigilanza prudenziale degli enti creditizie delle altre istituzioni finanziarie, escluse le imprese di assicurazione”.
La tipicità della posizione della Bce sembra indicativa di una realtà radicata in un senso di sfiducia verso i meccanismi della politica e, dunque, orientata a sottrarsi agli eccessi di quest’ultima67.
Il completamento dell’Unione bancaria è un tema molto importante. La Bce crede fermamente che uno Schema unico di
dall’annuncio (in data 6 settembre 2012) comunicato da Mario Draghi di acquisti potenzialmente illimitati di titoli di Stato a scadenza uno-tre anni emessi dai paesi europei in difficoltà, operatività che ha segnato una svolta nel recupero di credibilità della moneta unica.
89 assicurazione dei depositi sia un pilastro necessario affinché l’Unione bancaria sia ben funzionante.
Un Sistema di garanzia contribuirà a stabilizzare il sistema e a renderlo più omogeneo e integrato. Pertanto, la Bce vuole che sia varato al più presto il terzo pilastro, uno strumento importante per “costruire la fiducia”. Questo non perché si prevedano fallimenti di banche, ma per la credibilità che un Meccanismo del genere crea nei depositi.
La definizione del terzo pilastro consente di lottare contro gli equivoci che esistono sul mercato, ossia, abbandono dell’euro e ritorno alle valute nazionali.
5. Il ruolo della Banca centrale europea nella fluttuazione dei
tassi di interesse
A fronte della gravità della crisi del debito sovrano, la Bce ha svolto un importante ruolo di sostegno agli Stati più colpiti dalla crisi, mediante operazioni di acquisto di titoli del debito pubblico sul mercato secondario.
Una volta emersa la gravità della crisi, il Consiglio direttivo della Bce, nella riunione del 14 maggio 2010, ha
90 approvato il Securities Market Programme (SMP)68, un piano di acquisto sul mercato secondario di titoli statali di debito pubblico dei paesi dell'Eurozona in difficoltà. Per effetto di tale decisione, la Bce ha proceduto acquistando obbligazioni per un importo di circa 210 miliardi di euro. Gli acquisti vengono fatti per stabilizzare i mercati, renderne più omogenee le condizioni e ordinato il funzionamento, al fine di migliorare la capacità di trasmissione degli impulsi di politica monetaria.
Secondo la Bce questo tipo di intervento mira essenzialmente a risolvere la crisi del debito sovrano69.
Il Consiglio direttivo della Bce, nella riunione del 6 settembre 2012, ha comunque deciso di sostituire l’SMP con il
68 Programma avviato nel maggio 2010 e proseguito fino al settembre 2012, consistente
nell'acquisto sul mercato secondario di titoli del debito pubblico (fermo restando il divieto stabilito nei Trattati europei di acquistare tali titoli sul mercato primario) con lo scopo di assicurare il corretto funzionamento del meccanismo di trasmissione della politica monetaria.
69 In dottrina sono stati sollevati dubbi sulla compatibilità di questo tipo di interventi della
Bce con il diritto dell'Unione, ed in particolare con i divieti stabiliti dagli articoli 123 Tfue e 125 Tfue. Cfr. al riguardo le considerazioni di Ruffert, The European Debt Crisis and
European Union Law, cit., p. 1787-8. Cfr, inoltre, Tuori, The European Financial Crisis
