– I.F.M. n. 1 anno 2008
SEBASTIANO CULLOTTA (*) - FEDERICO MAETZKE (*)
LA PIANIFICAZIONE FORESTALE AI DIVERSI LIVELLI IN ITALIA
Parte I: Struttura generale e pianificazione a livello nazionale e regionale
Il lavoro prende in esame lo stato attuale della pianificazione forestale in Italia ai diversi livelli. Prendendo spunto dalle normative introdotte dalla Unione Europea, ven- gono esaminati gli strumenti a livello nazionale, regionale, sovraziendale e aziendale non- ché i principali momenti della loro attuazione nelle diverse realtà. Si pone l’attenzione anche sulla necessità di piani a livello territoriale e sull’opportunità di adottare, per il livello aziendale, uno strumento, il piano di gestione, che prenda in considerazione aspetti e valori d’uso della risorsa per un approccio volto all’applicazione della selvicoltura siste- mica. In questa prima parte viene esaminata la problematica generale, l’impostazione nor- mativa e la pianificazione a livello nazionale e regionale, con il quadro dello stato attuale tra le diverse regioni.
Parole chiave: Gestione Forestale; Piano Forestale Nazionale; Piano Forestale Regionale;
Piani Territoriali; Piani di Gestione.
Key words: Forest Management; National Forest Programme; Regional Forest Programme;
Forest Management Plan.
1. I NTRODUZIONE
I processi internazionali in materia di incremento delle conoscenze di base e d’informazioni particolareggiate sulle risorse forestali esistenti, di una loro pianificazione d’uso standardizzata ha spinto, abbastanza recente- mente, sempre più i livelli nazionali e sub-nazionali verso un’ottica di svi- luppo sostenibile del sistema forestale, in aderenza ai criteri e ai vari princi- pi individuati, in particolare dalle Conferenze Ministeriali sulla Protezione delle Foreste in Europa (MCPFE) (MCPFE, 2003; R AMETSTEINER e M AYER , 2004).
(*) Dipartimento di Colture Arboree, Università degli Studi di Palermo, viale delle Scienze 11,
90128 Palermo, Tel. 0917049024, Fax 0917049025, e-mail: cullotta@unipa.it
L’Italia, aderendo al processo Paneuropeo dell’MCPFE, ha fatto pro- prio il concetto di Gestione Forestale Sostenibile (GFS) così come defini- to dalle risoluzioni di Strasburgo (1990), Helsinki (1993), Lisbona (1998) e Vienna (2003) ed in particolare dalla risoluzione H1 di Helsinki del 1993, che chiede una «gestione corretta e l’uso delle foreste e dei terreni forestali nelle forme e a un tasso di utilizzo tali da mantenere la loro diversità biologica, produttività, capacità di rinnovazione, vitalità e una potenzialità che assicuri, adesso e in futuro, rilevanti funzioni ecologiche, economiche e sociali a livello locale, nazionale e globale tali da non com- portare danni ad altri ecosistemi». La stessa risoluzione H1 di Helsinki (1993) cita espressamente come «la GFS dovrebbe essere basata su piani o programmi, periodicamente aggiornati, a livello locale, regionale o nazionale». Una moderna gestione del territorio si incentra quindi sempre più attorno al concetto di sviluppo sostenibile ed ecocompatibile dell’am- biente: così il bosco e tutte le altre risorse forestali e quelle naturali e seminaturali in genere acquistano sempre più un valore poliedrico, espres- so dalla loro funzionalità multipla. Concetti questi anche espressamente ripresi e ribaditi dal «Piano d’azione dell’UE per le foreste» (Forest Action Plan - C OMMISSIONE C OMUNITÀ E UROPEE , 2006), con l’obiettivo di rivisita- re le esistenti regolamentazioni in ambito comunitario al fine di facilitare una maggiore cooperazione tra i vari settori politici che influenzano le attività forestali. Tra gli obiettivi politici, il Forest Action Plan evidenzia la necessità di sviluppare una pianificazione a differenti livelli per la gestione sostenibile delle foreste, attraverso un approccio partecipativo importante e diffuso, ed integrando le differenti politiche forestali esistenti a tutti i livelli (M ARCHETTI e M ARIANO , 2006).
Andando più indietro, il punto d’inizio di una concezione sull’uso
«sostenibile» delle risorse naturali fu rappresentato dal Brundtland Report, pubblicato nel 1987, introducendo l’importanza di un approccio transfron- taliero alla gestione e conservazione delle risorse ambientali, economiche e sociali. La stesura di Agenda 21 rappresentò una conseguenza di tale visio- ne, in particolare con il capitolo 11 in cui vennero enfatizzati i seguenti principi per la pianificazione forestale: cooperazione, coordinazione, decen- tralizzazione delle decisioni, coordinamento intersettoriale, aggiornamento e pianificazione di lungo periodo (U NITED N ATIONS , 1992).
In sede di Nazioni Unite, ed in particolare tramite la Commissione
sullo Sviluppo Sostenibile (UNCSD), le azioni di proposta per una vera
politica forestale basata sulla GFS hanno visto i loro momenti fondamentali
nel 1995 tramite la costituzione dell’Intergovernamental Panel on Forests
(IPF), nel 1997 con l’Intergovernamental Forum on Forests (IFF) e nel 2000
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con la creazione del United Nations Forum on Forests (UNFF) (P ULZL e R AMETSTEINER , 2002).
Lo stato attuale delle risorse forestali in Italia è particolarmente com- plesso, e, in sintesi sostanziale, è possibile riassumerne i caratteri principali nei seguenti punti focali:
– circa 9-10 milioni di ettari tra ambienti forestali e pre-forestali;
– una distribuzione altimetrica che progredisce dal piano eumediterraneo fino alle foreste alpine, con una notevole differenziazione di ambienti geo-pedologici e climatici;
– un quadro tipologico di assetto compositivo-strutturale e di tipologie sel- vicolturali principali molto ricco e differenziato;
– l’importanza della ricchezza specifica degli ambienti forestali e pre-fore- stali italiani quale grande serbatoio di biodiversità, nei confronti di tutto il continente europeo e del bacino del mediterraneo;
– una moderata articolazione dei regimi di proprietà;
– una elevata frammentazione degli habitat ad alta naturalità e delle aree protette nazionali e regionali, ed una primaria esigenza quindi di una loro implementazione e di costituzione di una rete ecologica nazionale realmente sufficiente ed ecologicamente collegata;
– un trend delle attività selvicolturali dalla metà degli anni ’80 ad oggi, indi- cizzabili per esempio con la quantità di massa legnosa media annua prele- vata (oggi di circa 10 Mm 3 /anno), che evidenzia una sensibile diminuzione nell’applicazione della selvicoltura (in genere, non solo a fini economici).
Da queste considerazioni discende la necessità di conoscere, e gestire meglio, attraverso opportuni programmi di monitoraggio e di gestione atti- va, i boschi e le altre risorse forestali italiane per mantenerle in condizioni ottimali non solo strutturali, favorendo la diversificazione floristica e l’in- cremento di biomassa, ma anche funzionali, ripristinando, mantenendo e migliorando il loro stato di conservazione, la loro capacità di rinnovazione e di produzione controllata di beni e servizi in genere.
Lo stato di salute di molti ecosistemi forestali è, infatti, da sempre for- temente influenzato ed alterato da azioni antropiche di diversa natura, dirette come incendio, pascolo e taglio irrazionale, e indirette come inqui- namento atmosferico, effetto dei cambiamenti climatici, ecc.. Pertanto le azioni umane sul bosco e sulle risorse naturali devono essere pianificate e verificate.
La pianificazione forestale è l’attività tecnico-politica avente come fine la razionalizzazione del rapporto fra uomo e bosco (B OVIO et al., 2004).
L’attività con cui si organizza e razionalizza la gestione in base a criteri eco-
nomici multifunzionali e con finalità multi-obiettivo.
Per lungo tempo e praticamente fino agli scorsi anni ’80, stante l’inte- resse focalizzato sulla funzione produttiva e considerando efficiente l’effetto scia 1 , la pianificazione è stata incentrata sull’assestamento forestale ed in particolare sul Piano di Assestamento. La pianificazione forestale a livelli più generali era costituita praticamente solo dalla legge nazionale.
Da allora c’è stata una sensibile evoluzione nella visione del rapporto uomo-bosco, nel pensiero e nell’interesse verso il ruolo multifunzionale del bosco. L’evoluzione delle recenti normative nazionali e regionali mostrano questa crescita.
Il presente lavoro analizza i diversi strumenti di pianificazione foresta- le attualmente definiti in Italia e quelli in fase di strutturazione concettuale, in relazione al concetto di valenza geografica e territoriale di riferimento di ognuno di essi. Inoltre, dopo una analisi dei riferimenti normativi esistenti a scala nazionale e regionale, viene evidenziata l’importanza di un quadro relazionale intersettoriale ed armonico con gli altri principali strumenti di pianificazione del territorio.
2. I L QUADRO NORMATIVO SULLA PIANIFICAZIONE FORESTALE
Il riferimento legislativo fondamentale che riguarda la pianificazione forestale, è il R.D.L. n. 3267/1923, fondato sul mantenimento nei territori montani di un buon equilibrio idraulico e geologico (da cui la necessità d’i- stituire il vincolo idrogeologico), regolamentando le attività selvicolturali, nelle proprietà pubbliche e private, mediante la realizzazione di Piani Eco- nomici (o di assestamento) silvo-pastorali e l’applicazione delle Prescrizioni di Massima di Polizia Forestale (PMPF) a livello provinciale. Il binomio produzione-protezione era la chiave per la gestione delle risorse forestali, appunto attraverso i piani economici, così come stabilito negli articoli 130 e 137; la legge forestale fondamentale fu successivamente seguita dalla legge n. 991/52, dalla legge n. 910/66.
Negli anni ’70 (D.P.R. 11/1972 e 616/1977) le competenze in materia agricola e forestale sono state interamente trasferite alle Regioni, che hanno diversamente organizzato le proprie strutture e progressivamente emesso decreti e leggi regionali contestualizzate al proprio territorio. Tuttavia, emerge sempre più l’esigenza di creare una nuova ed aggiornata Legge
1
L’assunto che un bosco assestato e gestito in modo funzionale a massimizzare la sua produzio-
ne legnosa sia in grado di assolvere al meglio anche tutte le altre capacità che gli derivano dalla sua
natura di bosco, quali protezione idrogeologica, capacità ricreativa, valore ambientale ecc. (tra gli altri
in P
ATRONE, 1940).
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Forestale nazionale in linea con gli emergenti processi internazionali di una nuova posizione nei confronti delle risorse forestali ed ambientali.
Nel 1985, con la legge n. 431, detta «Legge Galasso», il settore foresta- le passa dal mondo agricolo e della difesa del suolo a quelli della tutela del paesaggio e dell’ambiente.
Nel novembre del 1986 viene emanata la Legge n.752, «Legge plurien- nale per l’attuazione di interventi programmatici in agricoltura», con lo scopo di assicurare una continuità programmatica futura e pluriennale alla spesa pubblica nel settore dell’agricoltura ed in quello delle foreste. A tale proposito viene indicata la realizzazione e l’attuazione di un primo Piano Forestale Nazionale: si tratta di fatto del primo atto che evidenzia l’impor- tanza di avere un piano di programmazione di valenza nazionale delle atti- vità sul settore forestale.
Più recentemente, il D.L. 18 maggio 2001, n. 227 per l’orientamento e la modernizzazione del settore forestale, all’art. 3, comma 1, affida al Mini- stero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e al Ministero delle Politi- che Agricole e Forestali, ciascuno per quanto di propria competenza, l’in- carico di emanare linee guida in materia forestale, in relazione alle quali le regioni definiscono le proprie linee di tutela, conservazione, valorizzazione e sviluppo del settore forestale nel proprio territorio, attraverso la redazio- ne e la revisione di propri Piani Forestali Regionali. Di fatto, però, non si prevede la realizzazione di nessun Piano Forestale Nazionale (PFN), rele- gando la pianificazione al contesto regionale.
Un importante Decreto Ministeriale è stato emesso il 16 giugno 2005 dal Ministero dell’Ambiente in materia di pianificazione forestale, recante le «Linee guida di programmazione forestale». Questo strumento legislati- vo delinea i mezzi pianificatori necessari affinché si possa tendere verso una piena gestione forestale sostenibile, citando come «risultano strategici la buona conoscenza del territorio in generale e forestale in particolare, la pia- nificazione forestale ai vari livelli (regionale, eventualmente sub-regionale e soprattutto aziendale), condivisa attraverso la sensibilizzazione e la compar- tecipazione di tutte le componenti sociali interessate al territorio stesso.
Occorre quindi incentivare in vario modo le attività volte alla conoscenza e alla pianificazione del territorio forestale».
Si delinea quindi l’urgenza di favorire una gestione economica e multi- funzionale attraverso la redazione di strumenti, i «Piani», che abbiano obbiettivi multipli e programmati nel lungo periodo, al fine di concretizzare e sostenere nel tempo i necessari impegni presi nei confronti della comunità internazionale in merito alla GFS.
Lo stesso Decreto Ministeriale, nel tracciare i criteri di intervento di
programmazione forestale, attribuisce alle regioni il compito di verificare lo
stato e le caratteristiche delle risorse forestali in relazione alle linee di pro- grammazione dell’economia nazionale e regionale e alla situazione ambien- tale generale con particolare riferimento alla conservazione della biodiver- sità, aggiungendo che «Le regioni pianificano la gestione e lo sviluppo del settore forestale mediante la redazione di piani forestali che tengano conto del ruolo multifunzionale della foresta e che rispondano agli obiettivi stra- tegici e agli indirizzi internazionali, comunitari e nazionali precedentemente esposti, al fine di raggiungere una gestione ottimale degli ecosistemi fore- stali. Le regioni possono prevedere piani forestali per ambiti territoriali spe- cifici, al fine di rendere più agevole l’attuazione della politica forestale a livello locale. I piani di gestione forestale devono essere definiti tenendo in considerazione le presenti linee guida e devono essere aggiornati periodica- mente».
L’esigenza di una pianificazione ai diversi livelli acquisisce sempre più il suo significato di gestione delle risorse forestali coordinata tra livelli geo- grafici diversi e programmata nel tempo, sempre sotto il dominio dei criteri identificati dalla GFS. Si sottolinea – fatto sostanziale – la necessità del costante aggiornamento dei piani operativi.
Infine, risulta molto interessante anche la richiesta, nello stesso Decre- to Ministeriale, di rendere facilmente consultabile lo stato sulla pianificazio- ne forestale italiana: «Le regioni dovranno rendere consultabile sui rispetti- vi siti Internet un quadro, annualmente aggiornato grazie a specifici pro- grammi di monitoraggio, della pianificazione forestale a livello regionale, sub-regionale ed aziendale (intercomunale, comunale ed ove possibile pri- vata), con evidenziati i comuni e le rispettive superfici oggetto di pianifica- zione e il periodo di valenza del piano».
I riferimenti legislativi a livello regionale in materia di pianificazione risultano naturalmente più diversificati. Si riportano di seguito due esempi di due regioni geograficamente e culturalmente diverse.
In Sicilia la normativa regionale in materia può essere così sintetizzata:
– L.R. n. 11/89: all’art. 2: «... la razionale gestione e la conservazione del patrimonio forestale isolano siano perseguite mediante la redazione di piani di assestamento forestale, da redigersi per ogni sistema boscato».
– L.R. n. 16/96:
- all’art.5 (articolo così sostituito dalla L.R. n. 14/2006): «... Il Diparti- mento regionale delle foreste, redige ed aggiorna l’inventario forestale regionale ...» ;
- all’art.5 bis (articolo così sostituito dalla L.R. n. 14/2006): «... Il Dipar-
timento regionale delle foreste, predispone il piano forestale regionale
sulla base degli elementi di conoscenza desumibili dall’inventario fore-
stale regionale e dalla carta forestale regionale»;
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- all’art. 13 (articolo così sostituito dalla L.R. n. 14/2006): «Per la gestio- ne del patrimonio boschivo, tutti i soggetti pubblici e privati operano, di norma, sulla base di piani di gestione forestale sostenibile» (Piani di Assestamento Forestale).
Più articolata è, ad esempio di confronto, la normativa forestale pro- dotta dalla Regione Emilia-Romagna. È possibile elencarla sinteticamente come segue:
– L.R. n. 30/81, è la legge regionale che regolamenta il settore forestale.
Essendo passati più di due decenni dalla sua emanazione, periodo questo fortemente segnato da processi internazionali e nazionali spostati verso nuove visioni ed esigenze delle risorse forestali, questa norma non riesce più a essere al passo con le nuove problematiche sorte.
– Deliberazione n. 6320/1989, riportante specifiche Norme tecniche per l’assestamento forestale sulla base delle quali sono stati realizzati i Piani di assestamento (Piani economici) finanziati ed approvati dalla Regione;
– L.R. n. 182/95, denominato «Prescrizioni di Massima e di Polizia Foresta- le», e consecutivo regolamento con atto n.2354/95, è lo strumento tecnico ed amministrativo che regolamenta le attività connesse alla gestione delle
«aree forestali», dei prati-pascoli ed il transito sulla viabilità forestale.
– Il recepimento della Legge Quadro Anticendi Boschivi n.353 del 2000, che ha profondamente innovato il modo di concepire a approntare la pianificazione territoriale regionale e locale.
– Con la determinazione del Direttore Generale all’Ambiente n. 766 del 29.01.2003 la Regione Emilia-Romagna adotta il sistema informativo per l’assestamento forestale (aggiornamento delle norme metodologiche per la realizzazione dei piani di assestamento forestale) così come definito in via di sperimentazione dal progetto nazionale RI.SELV.ITALIA - Sotto- progetto 4.2 Sistemi Informativi di supporto per la gestione forestale (B IANCHI et al., 2006).
Attualmente, come recentemente riportato anche dal documento di proposta del nuovo Piano Forestale Regionale 2007-2013 (Proposta della Giunta regionale Emilia-Romagna in data 6 novembre 2006, n. 1529), la pianificazione forestale in Regione Emilia-Romagna è operata mediante:
– l’applicazione di specifici piani di assestamento forestale, favorendo quel- li di tipo consortile;
– l’applicazione delle P.M.P.F. regionali che stabiliscono i limiti di utilizza- zione della risorsa ed esprimono solo indicativamente alcune opzioni preferenziali per la gestione;
– il sistema amministrativo e di controllo che è di competenza delle Provin- ce e delle Comunità Montane.
Inoltre, coerentemente con le misure e le azioni definite dal nuovo
Piano Regionale di Sviluppo Rurale 2007-2013, si evidenzia la necessità di operare con idonei strumenti di pianificazione forestale, quali, oltre ai Piani di Assestamento Forestale (di superfici di estensione superiore ai 100 ettari boscati), i «Piani di Coltura e Conservazione» (all’art. 10 della L.R. n. 30/81 e art. 5 delle vigenti P.M.P.F.), e la cogente necessità di definire dei «Piani Forestali Territoriali d’area vasta» (come già peraltro auspicato e previsto dal PFR 1989-1996), al fine di produrre nuovi risultati verso una pianifica- zione nuova e più integrata con gli altri settori.
Si tratta quindi di norme molto chiare che sanciscono l’obbligatorietà della redazione dei piani di gestione e dei piani di assestamento forestale, per operare a livello locale ed aziendale, nonché del contesto territoriale e del piano forestale regionale. Risulta, inoltre, evidente la necessità di provvedere ad un aggiornamento delle leggi e normative forestali regionali che tengano conto dei più recenti impegni derivanti per le regioni dalla sottoscrizione dei numerosi e rilevanti accordi internazionali riconosciuti dal nostro Paese.
3. I DIVERSI LIVELLI DELLA PIANIFICAZIONE FORESTALE
In linea generale, il significato e l’importanza della pianificazione fore- stale possono essere riassunti nei seguenti punti:
– fornisce l’indirizzo generale per la realizzazione della politica forestale ai diversi livelli, divenendo strumento attuativo di essa a livello aziendale;
– deve fare riferimento alla nozione di «foresta» nel suo significato più ampio (valorizzandone la multifunzionalità);
– deve articolarsi con i piani di sviluppo degli altri settori, sullo stesso livello;
– deve basarsi sul principio del consenso e della partecipazione;
– deve essere uno strumento flessibile;
– serve anche per orientare i finanziamenti.
L’approfondimento delle tematiche gestionali inerenti le risorse forestali è un processo fortemente legato all’ampiezza della scala di analisi a cui ci si riferisce e per tale necessità è possibile individuare diversi livelli nella pianifi- cazione, sempre nella prospettiva unitaria di creare strumenti tra loro organi- ci, relazionabili tra loro e coerenti (C ULLOTTA e M AETZKE , in stampa).
Per tali motivi, si riporta di seguito un quadro (Tab. 1) di sintesi di cin- que diversi livelli a cui è possibile legare e sviluppare il concetto della pianifi- cazione forestale: dal primo livello più generale – nazionale – al quinto livello di gestione aziendale particolareggiata, passando per la pianificazione regio- nale e territoriale, al fine di articolare ed ancorare in modo più funzionale le strategie generali alle diverse realtà territoriali e locali di riferimento.
Un simile quadro di sintesi è necessariamente riduttivo ma consente di
stabilire una scala di valori e visualizzare la relativa gerarchia tra i livelli.
T abella 1 – Ipotesi di gerarchia nella pianificazione forestale. – Hiearchical hypothesis of for est planning levels and tools . Livello V alenza territoriale Competenze Strumenti Fonti informative Primo Nazionale Politica forestale Piano For estale Nazionale Inventario Forestale Nazionale (IFN) Indirizzi d’intervento Normative Secondo Regionale Politica forestale Regolamento forestale IFN Regionale, Carta Forestale Regionale Piano For estale Regionale DB dei dati sintetici del livello precedente (altri strumenti: PSR, … ) Te rz o Provinciale Attuazione della politica P.M.P .F . D B dei dati sintetici del livello seguente forestale locale Regolamento provinciale Quarto Compr ensoriale / Indirizzi contestualizzati di Piano For estale di Indirizzo Cartografie tematiche (uso suolo, T erritoriale attuazione della politica forestale T erritoriale (PFIT) tipologie forestali, linee di gestione, (Comunità montana, unità di gestione, ecc……) Ambito T erritoriale) Quinto Aziendale Prescrizioni di attuazione tecnica Piano di rior d ino Rilievi inventariali locali della politica forestale locale Piano di gestione Cartografie di dettaglio Piano di assestamento Compartimentazione colturale Piano colturale
4. I L LIVELLO NAZIONALE DI PIANIFICAZIONE FORESTALE
Il principale atto di programmazione a livello nazionale è rappresenta- to dal Piano Forestale Nazionale (PFN) (1988) (MAF, 1988), approvato dal CIPE il 2/12/1987. Il Piano ha avuto una durata decennale (1988/97) ed è stato il primo documento nazionale che ha riconosciuto autonomia al setto- re forestale, separandolo da quello agricolo. Tale strumento, benché sancito dalla normativa già negli anni ottanta, è risultato di scarso impatto pratico- applicativo, probabilmente a causa dell’insufficiente copertura finanziaria, ma anche per la scarsa chiarezza su ruoli, compiti e responsabilità tra Stato e Regioni (C ORRADO e M ERLO , 1999). Il primo PFN, in linea con le allora idee di gestione forestale sostenibile, è stato un documento esteso e molto articolato su tutti i principali aspetti del settore forestale, tramite una atten- ta analisi della situazione forestale italiana ed individuazione delle relative linee d’intervento.
Come precedentemente evidenziato, l’evoluzione internazionale della politica forestale (IPF, IFF, UNFF) verso una visione olistica, allo stesso tempo orizzontale e verticale, delle risorse forestali ed ambientali, vede il PFN come uno strumento attuativo della GFS (UNFF, 2002).
La Conferenza Interministeriale per la Protezione delle Foreste in Euro- pa pone particolare attenzione al processo di pianificazione e definisce il PFN; un processo di pianificazione, implementazione, monitoraggio e valu- tazione, intersettoriale e iterativo, su scala nazionale e/o regionale, volto a rendere sostenibile l’uso delle risorse. Sono altresì individuate la necessità di un approccio partecipativo e intersettoriale (quest’ultimo peraltro recente- mente espresso anche dal Forest Action Plan) e l’importanza di rendere il pro- cesso di pianificazione permanente per conseguire obiettivi a lungo termine.
Da queste esigenze è stato anche sviluppato a livello europeo, tra il 1999 ed il 2003, un programma di ricerca COST Action E19 – National forest programmes in a european context (G LUCK e H UMPHREYS , 2002).
Scopo di questa azione è stato quello di dare un contributo ai processi poli- tici con risvolti sulla pianificazione forestale nazionale, tramite la definizio- ne di ipotesi e proposte per una più chiara concettualizzazione ed organiz- zazione dei PFN, in linea con i processi internazionali. COST E19 ha fatto propri quattro principi teoretici fondamentali a cui un PFN dovrebbe sem- pre ancorarsi per una più piena realizzazione:
– processo partecipativo pubblico (rappresenta il fulcro di coordinamento tra i diversi attori interessati alla risorsa forestale);
– coordinazione olistica ed intersettoriale (di tutti quei settori che con le
loro decisioni/azioni influenzano o vengono influenzati dal settore fore-
stale);
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LA PIANIFICAZIONE FORESTALE AI DIVERSI LIVELLI IN ITALIA - PARTE I
– decentralizzazione (tramite un coordinamento degli attori che operano ai diversi livelli della pianificazione);
– pianificazione di lungo periodo, interattiva e adattativa (grazie a verifiche intermedie, flessibilità ed aggiustamenti in itinere).
Il Piano forestale Nazionale, che dovrebbe giungere alla seconda edi- zione in breve, si baserà sui dati dell’Inventario Nazionale delle Foreste e dei Serbatoi di Carbonio (INFC), giunto alla terza e ultima fase. Questa fonte di informazione completa e aggiornata consentirà di redigere il Piano in accordo con gli attuali indirizzi comunitari.
Il PFN, come strumento operativo e di coordinamento della politica forestale, è di fatto una sintesi degli indirizzi del settore in recepimento delle politiche e delle linee di sviluppo decise in sede europea ed interna- zionale (S HANNON , 2002) e, in particolare nella realtà italiana, ha il ruolo di connessione con i relativi strumenti regionali, dal momento che la materia è di competenza regionale. E come tale è anche strumento di programmazio- ne finanziaria poiché coordina l’applicazione delle linee di contribuzione comunitarie.
Tuttavia, come prima accennato, dopo il primo inventario nazionale (IFNI 1985) (ISAFA/MAF, 1985) e il Piano Forestale del 1988, le difficoltà finanziarie e la scarsa chiarezza sui ruoli e i rapporti tra Stato e Regioni hanno comportato un lungo periodo di stasi. La necessità di un piano nazionale è stata sottolineata anche nella mozione finale del Congresso di Selvicoltura del 1998 (AA.VV., 1999), invocata nei documenti di studio per una legge quadro forestale nazionale (C IANCIO e N OCENTINI , 2001) ed in sede del CNEL (Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro) (B AGNA -
RESI et al., 2000). Infatti, come più volte evidenziato, l’assenza di un PFN è in contrasto con i numerosi impegni sottoscritti a livello internazionale dal nostro paese.
5. L A PIANIFICAZIONE FORESTALE A LIVELLO REGIONALE E SUB - REGIONALE
Se la pianificazione a livello nazionale, si è visto, è almeno in parte ancora in via di definizione, a livello regionale il processo di programmazio- ne è più definito e articolato. Sulla base dei concetti riportati nel paragrafo precedente, è possibile definire a scala regionale e via via inferiore, tre o quattro livelli di pianificazione forestale.
Lo schema generale che individua tali livelli della pianificazione fore- stale e ne definisce i rapporti, le competenze e gli obiettivi di fondo può essere così di seguito sintetizzato.
– Livello di pianificazione regionale. Vi vengono dettate dall’Amministra-
zione Pubblica le linee guida della politica ambientale e della filiera fore- stale, le strategie economico-finanziarie (PSR) e i modelli organizzativi dell’Amministrazione forestale, tramite un documento programmatico pluriennale: il Piano Forestale Regionale (PFR). Nelle periodiche revisio- ni del PFR sono individuati gli obiettivi settoriali da perseguire nell’arco di validità della programmazione, gli interventi e le risorse necessarie per raggiungerli.
– Livello di pianificazione sovraziendale (territoriale/comprensoriale). L’o- biettivo è quello di produrre uno strumento di indirizzo della pianifica- zione forestale, Piano Forestale di Indirizzo Territoriale (PFIT) (detto anche Piano Forestale Territoriale o Piano Territoriale Forestale) (IPLA, 2004; B OVIO et al., 2004), da redigere per ambiti forestali omogenei (nei riguardi degli indirizzi e degli scopi di gestione), in cui può essere unifor- memente suddiviso il territorio regionale. Gli indirizzi della pianificazio- ne comprendono l’intero dominio della multifunzionalità del bosco e delle altre risorse forestali, individuando le linee guida gestionali ed i parametri soglia più indicativi da rispettare, al fine di garantire, in linea con i più importanti processi internazionali (i.e. criteri MCPFE), la piena sostenibilità dell’indirizzo programmatico forestale determinato (GFS).
– Livello di pianificazione aziendale (locale). Si tratta del livello gestionale che porta alla diretta applicazione pratica delle tecniche selvicolturali e gestionali nello specifico soprassuolo forestale. Ciò è possibile grazie alla realizzazione di appositi piani, i Piani di Assestamento Forestale. Come accennato in premessa, questi sono stati per lungo tempo il dispositivo principale della pianificazione forestale, ed ancora costituiscono lo stru- mento fondamentale univocamente riconosciuto su base nazionale.
Peraltro la delega della materia forestale alle regioni e la necessità, senti- ta, di integrare il piano a valenza strettamente locale alla pianificazione dei livelli superiori che sono stati via via individuati, nonché la necessità parimenti cogente di legare la pianificazione forestale con gli altri livelli e indirizzi di pianificazione territoriale, ha condotto da un lato alla indivi- duazione di altri strumenti di livelli più generali, di cui si dirà più avanti e strumenti dello stesso livello genericamente denominabili Piani Foresta- li Aziendali.
In realtà questi ultimi si possono diversamente articolare, in relazione
alle normative locali, assumendo accezioni diverse, talora coincidenti con il
piano di assestamento classico, in altri integrando lo stesso con infor-
mazioni diverse (Piani Forestali Aziendali – sensu IPLA 2004 – Piano di
Gestione Forestale, Piano di Riordino Forestale, Piano di Assestamento Fore-
stale), o ancora con indirizzi più specifici (Piani Forestali Particolareggiati,
Piani Colturali Forestali), o limitativi (Piano dei Tagli). Tutti questi – a meno
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dell’ultimo caso – tuttavia sono basati su una organica azione di acqui- sizione particolareggiata di dati strutturali, compositivi e funzionali, capaci di sintetizzare le dinamiche evolutive dei soprassuoli analizzati, in modo da poterne desumere indicazioni dettagliate sugli interventi selvicolturali e colturali da articolare nel tempo di validità dello stesso piano. Tali strumen- ti di pianificazione, oggetto di interesse di singole proprietà pubbliche, pri- vate, consortili rilevanti o associate, devono essere affidati per la loro realiz- zazione a professionisti forestali, i quali hanno l’obbligo di inquadrare l’ela- borato coerentemente ed in linea con gli obiettivi e le prescrizioni contenu- te nella pianificazione dei livelli superiori (PFR, PFIT, PMPF).
Come indicato nel paragrafo precedente, in questa logica di gerarchia, omogenea e coerente, risulta anche fondamentale e strategico che gli stru- menti di pianificazione forestale ai diversi livelli, oltre ad essere coerenti ed interagenti tra loro, siano in dialogo orizzontale con tutti gli altri strumenti della pianificazione del territorio, in senso lato, eventualmente disponibili ed operanti.
Le politiche ambientali e territoriali vengono attuate attraverso nume- rosi e diversi strumenti. Un tentativo di parallelismo gerarchizzato e di eventuale rapporto di complementarietà viene proposto in Figura 1, in cui i diversi strumenti della pianificazione forestale vengono raffrontati con alcu- ni altri importanti strumenti esistenti. In realtà una vera integrazione tra questi strumenti non è sempre effettivamente raggiunta. Spesso molti stru- menti di pianificazione territoriale e paesaggistica dettano o recepiscono norme generiche di salvaguardia e rimandano alla pianificazione forestale tutto quanto riguarda specificamente il territorio boscato e le risorse fore- stali in genere (C ULLOTTA e M AETZKE , in stampa).
In Figura 1, con la stessa logica potrebbero essere inseriti ulteriori strumenti di pianificazione. Ad esempio a livello regionale, e in alcune regioni già esistenti, sono da collocare in una posizione intermedia tra il set- tore forestale e gli altri settori: il «Programma Regionale per la Montagna»
(o «Piano di Indirizzo per la Montagna»), il «Piano Regionale di Azione Ambientale», il «Programma o Piano di Indirizzo per le Aree Protette e dei Siti Natura 2000», il «Piano Energetico Regionale», ecc.
6. I L P IANO F ORESTALE R EGIONALE
Il Piano Forestale Regionale (PFR) è il documento programmatico
pluriennale che interessa l’intera superficie regionale, definito sulla base del
Sistema Informativo Forestale e di quanto delineato nel PFN del 1988, in
cui vengono individuati gli obiettivi settoriali da raggiungere nell’arco tem-
porale di validità del piano, gli interventi da realizzare e le risorse finanzia- rie necessarie da investire.
Facendo seguito alla realizzazione del primo PFN del 1988, soltanto alcune regioni si allinearono rapidamente, definendo un proprio PFR: Emi- lia Romagna, Lombardia, Toscana, Umbria (C ORRADO e M ERLO , 1999). Più recentemente anche il Molise, la Sardegna e la Liguria si sono dotate di un PFR; mentre Emilia-Romagna, Lombardia e Toscana ne hanno realizzato una nuova edizione.
Il quadro attuale sulla realizzazione dei PFR in Italia risulta quindi alquanto eterogeneo, tutte le altre regioni ne sono sprovviste, alcune di esse sembra lo realizzeranno in tempi brevi; tra queste soltanto Calabria e Sicilia hanno già pubblicato delle Linee Guida (Tab. 2).
Anche in merito alla formulazione ed alla stesura dei PFR esistenti si denota una certa eterogeneità tra le diverse regioni dotate di questo stru-
Figura 1 – Gerarchia, parallelismo e complementarietà/supplementarietà tra strumenti diversi della pianificazione forestale ed alcuni altri importanti strumenti esistenti. (Con sfondo quadrettato si ripor- tano alcuni strumenti collocabili in una posizione intermedia tra il settore forestale e gli altri settori).
– Hierarchy, parallelism and complementarity among forest and other territorial/environmental
policy planning tools.
T abella 2 – Quadro sull’attuale stato di realizzazione dei Piani Forestali Regionali (PFR) nelle diverse regioni italiane. – Curr ent framework of Regional For est Planning tools among Italian r egions. Regioni Linee Guida PFR realizzato N ote PFR (anno) anno validità Abruzzo / / / Basilicata / 2006 2006-2008/ Denominato « Programma T riennale di For estazione 2006-2008 » Calabria M arzo 2007 POR Calabria 2000/2006 sollecita l’adozione del Piano Forestale Regionale. Con D.G.R. del 29 Marzo 2007 vengono approvate le Linee Guida del PFR Campania / / / Emilia Romagna. / N ovembre 2006 2007–2013 Precedentemente già un PFR nel periodo 1989-1996 Friuli-V enezia Giulia / / / Lazio / / / Liguria / 2007 2007-2011 Lombardia / Luglio 2001 2001-2003 Non si tratta di un vero PFR ma di un Piano triennale 2001-2003 di iniziative, interventi e ricerche in campo forestale e per l’agricoltura di montagna. Precedentemente già un PFR nel 1989. (segue)
Segue T abella 2 Regioni Linee Guida PFR realizzato N ote PFR (anno) anno validità T Marche / / / Molise / Settembre 2003 2002-2006 Piemonte / / / Nella descrizione delle misure del PSR 2000-2006, viene citato un « Piano Piemonte For este » del 1982 Puglia / / / Sardegna / G ennaio 2007 Denominato « Piano For estale Ambientale Regionale » Sicilia Novembre 2004 T o scana Dicembre 2006 2007–2011 Denominato come « Programma For estale Regionale» T rentino-Alto Adige / / / In approvazione normativa per Piani T erritoriali For estali e Montani Umbria 1999 1998-2007 V alle d’Aosta / / / V eneto / / /
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LA PIANIFICAZIONE FORESTALE AI DIVERSI LIVELLI IN ITALIA - PARTE I
mento. Tuttavia, concordemente con le tendenze più recenti, sembra sem- pre più evidente e strategico redigere un PFR sulla base dei dati contenuti nel Sistema Informativo Forestale (in particolare l’Inventario e la Carta Forestale regionale – strumenti fondamentali della pianificazione di cui tutte le regioni vogliono dotarsi) ed eventuali altri strumenti di pianificazio- ne e di indirizzo forestale esistenti a scala regionale.
La Regione Sicilia, ad esempio, si è dotata nel novembre del 2004 di proprie Linee Guida per la realizzazione del PFR, attivando una serie di approfondimenti tecnico-scientifici (Inventario e Carta forestale regionale, approfondimento di alcune problematiche di base del settore forestale, ecc…) al fine di indirizzare in pochi anni tale processo (Fig. 2).
Linee Guida Piano Forestale Regionale (Regione Sicilia, 2003)
Carta Forestale Regionale (su base tipologica)
Inventario Forestale Regione Siciliana
Risultati Linee di Ricerca 1 – 5 (Prog. Assistenza Tecnica)
Piano Forestale Regionale Piano AIB – AntIncendi
Boschivi) (Regione Sicilia 2005)
(*)
