ABSTRACT
In seguito all’implosione dell’ex Jugoslavia agli inizi degli anni ’90, e congiuntamente alle transizioni dal sistema socialista a quello capitalista in atto nei Paesi limitrofi, l’Unione è stata chiamata a svolgere il ruolo di protagonista e di nuovo regolatore nelle dinamiche geopolitiche nell’area. La situazione che è venuta a cristallizzarsi negli anni successivi ha suggerito alla comunità internazionale come i problemi che affliggevano la regione non potevano essere risolti su basi esclusivamente nazionali o tramite azioni bilaterali, ma esigevano misure in grado di inglobare tutte le parti interessate. In altre parole, le caratteristiche regionali andavano risolte all’interno di un quadro regionale, costituito sia dagli attori interni dalla regione, in primis gli Stati nazionali, sia da quelli esterni, Unione Europea in testa.
Questa convinzione traeva le proprie ragioni da un altro processo in atto in quegli anni, che in qualche modo stava agli antipodi della crisi dilagante nei Balcani. Lo scenario post‐
bipolare, infatti, testimoniava la rinascita del regionalismo sulla scena internazionale, caratterizzato da una crescente attività interstatale a livelli regionali. Questa tendenza era particolarmente sentita nel continente europeo, dove questo tipo di neoregionalismo ha assunto principalmente due forme. Da una parte, le organizzazioni regionali preesistenti, quali la stessa Comunità/Unione Europa, il Consiglio d’Europa, l’OSCE e la NATO, sono mutate in maniera sostanziale sia nella forma che nei ruoli, consolidando le proprie mansioni e aggiudicandosene altre, arrivando addirittura in alcuni casi, come nel caso dell’Unione, a delle forme sovranazionali. Dall’altra parte invece, in varie parti d’Europa sorgevano forme sub‐regionali originali, di incarichi multidimensionali. Lo scopo era quello di tessere una rete di reciproca interdipendenza, coniugando le azioni bilaterali e multilaterali provenienti dai governi, dalle autorità locali, dalla società civile e dal mondo dell’industria. Tale processo riguardava essenzialmente il modo di trovare un denominatore comune per le politiche in materia economica, di sicurezza, di cooperazione culturale, fino ad includere le collaborazioni transfrontaliere. L’Accordo Centroeuropeo di Libero Scambio (CEFTA), l’Iniziativa Centro Europea (INCE) e l’Organizzazione della Cooperazione Economica del Mar Nero (BSEC) ne costituiscono alcuni esempi.
Erano quindi le due dinamiche della dissoluzione della Jugoslavia insieme al fenomeno del sub regionalismo, che peraltro si svolgevano in contemporanea, a condizionare le politiche dell’Unione Europea nei confronti dei Balcani. Tuttavia il buon esito di queste azioni dipendeva da un insieme di fattori rintracciabili sia all’interno dell’Unione, sia all’interno
dell’ambiente balcanico, i quali molto spesso erano in netta contrapposizione. Per questi motivi, le strategie attivate nel corso degli anni hanno avuto degli esiti diversi: alcune hanno avuto un successo limitato, se non un clamoroso insuccesso, mentre altre sono riuscite a produrre degli esiti eccellenti, che a tutt’oggi rappresentano il perno dell’azione geopolitica europea.
I piani e le politiche implementate nel corso di un decennio, il ruolo degli attori interni e soprattutto di quegli esterni ai Balcani Occidentali, gli esiti negativi e le soluzioni positive ai problemi, nonché gli argomenti geopolitici, geostrategici e geoeconomici caratterizzanti la regione, costituiscono quindi i temi dell’elaborato.
Si passano in rassegna i principali discorsi e le narrative geopolitiche che hanno portato alla creazione della sub‐regione balcanica. Quest’ultima è stata infatti oggetto di numerose classificazioni, conolidatesi sulla base di percezioni provenienti dall’esterno. Sin dall’ottocento, la Penisola Balcanica è stata percepita come uno dei generatori principali delle crisi che inondavano il continente europeo. Le guerre che si sono susseguite durante il XIX e XX secolo non hanno fatto altro che rafforzare ulteriormente la visione che la comunità internazionale si è fatta della regione: una zona grigia dell’Europa, articolata in Stati piccoli, in una perenne condizione di antagonismo, con forti tendenze interne all’intolleranza. Con il crollo del Muro di Berlino, seguito dalla prepotente rinascita dei nazionalismi all’interno della Jugoslavia, la percezione negativa sui Balcani si è acuita a dismisura, portando ancora una volta alla ribalta il problema che la regione presentava per la stabilità dell’unità dell’Europa. L’ancoraggio a vecchie definizioni che illustravano i Balcani come la polveriera dell’Europa, una periferia e un coacervo di pratiche politiche incivili il cui comune denominatore era la cosiddetta balcanizzazione della politica, ha fatto in modo che lo scoppio delle ostilità fosse trascurato e, per molto tempo, gestito in modo del tutto superficiale. Pur costituendo una delle parti più danneggiate dal conflitto in atto ‐ giacché doveva accogliere un gran numero dei profughi e fornire ingenti aiuti umanitari ‐ l’Unione Europea non si è discostata dalla sua tradizionale politica fatta di raccomandazioni e pareri intorno a decisioni ormai prese altrove. E’ stato necessario quindi attendere la fine della guerra in Bosnia ed Erzegovina, anzitutto grazie alla politica proattiva degli Stati Uniti d’America, affinché l’Unione abbandonasse i vecchi paradigmi sui Balcani e si adoperasse per una politica più pragmatica. Nelle capitali europee si venne a sviluppare un interessante dibattito circa la convenienza nel considerare i Balcani non più come la polveriera dell’Europa, ma come il destinatario privilegiato di una politica nuova, fondata su democratizzazione, ricostruzione, sviluppo e transizione verso
l’economia di mercato. L’articolazione di queste nuove idee partiva dal presupposto di quanto fosse indispensabile creare quei valori di coesistenza e di benessere per i popoli balcanici, in modo che essi cessassero definitivamente con le politiche di nation‐building, legate all’omogeneizzazione ed esclusione delle minoranze etniche, cause principali della guerra. La transizione da un’identità negativa dei Balcani verso una sua accezione positiva è passata attraverso la cooperazione regionale e la ridefinizione dell’intera area. Si è trattato, in sostanza, di un qualcosa di antitetico rispetto alla consolidata immagine negativa dell’identità dei Balcani, di qualcosa che potesse superare le divisioni relative all’appartenenza etnica. La formula comprovata dall’evoluzione dell’Unione Europea, dove la cooperazione funzionale in campi specifici ha portato ad una maggiore integrazione politica, era il modello da emulare. Fu questo il contesto in cui l’Unione Europea decise di creare una sub‐regione nuova, all’interno della quale avrebbe assunto il ruolo egemone: il Sud Est Europeo, comprendente gli Stati nati dalle ceneri della Jugoslavia, eccetto la Slovenia, ma con l’inclusione dell’Albania. Le tendenze verso il multilateralismo sfociarono nella prima strategia comunitaria verso il Balcani denominata Approccio Regionale.
L’Approccio Regionale ha in modo definitivo delimitato, geograficamente e strategicamente, i confini di una regione che da allora in poi sarebbe stata la destinataria unica di numerose politiche messe in atto da parte di Bruxelles. Tuttavia, quell’esercizio ha mostrato alcuni punti deboli che ne avrebbero limitato la portata e gli effetti. In primo luogo, il numero elevato di condizionalità e le relative problematiche sono state ancora una volta affrontate in un’ottica eccessivamente bilaterale, lasciando da parte – a dispetto della sua denominazione – quella regionale.
Per questi motivi, ed in seguito all’ultima crisi consumatasi sul suolo della ex‐Jugoslavia, quella del Kosovo, Bruxelles decise di avviare due iniziative che avrebbero ancora una volta mutato il volto geopolitico dei Balcani Occidentali. Il Patto di Stabilità per l’Europa Sud‐Orientale ed il Processo di Stabilizzazione ed Associazione. Il Patto di Stabilità venne formulato durante la presidenza tedesca del Consiglio Europeo e rispecchia un chiaro intento di posizionare i Balcani Occidentali al vertice della propria agenda politica. Con la crisi Kosovara in atto, che ancora una volta non poteva essere risolta da parte della sola Unione a causa del proprio deficit operativo, Berlino, appoggiata dagli Stati Uniti e dalle principali organizzazioni internazionali, elaborò un piano, da implementarsi immediatamente, che avrebbe non solo reso l’azione internazionale più decisa ma, avrebbe soprattutto dato ai Paesi della regione una chiara prospettiva per l’integrazione
nell’Unione. Istituito contestualmente con la fine dell’intervento della NATO nella provincia serba di Kosovo nell’estate 1999, il Patto sin dall’inizio pareva un progetto ambizioso: favorì la raccolta di ingenti mezzi finanziari per la ricostruzione delle economie regionali e creò un forum politico con l’auspicio di rafforzare la collaborazione interregionale. Lo sviluppo economico e i rapporti di buon vicinato erano, a parere di quanti elaborarono il piano, i due assi principali sui quali costruire un quadro regionale prospero e sicuro, dove l’impegno di mezzi militari, allo scopo di rimediare alle dispute tra i Paesi, sarebbe diventato non solo inutile, ma impensabile. Nonostante il Patto avesse indubbi meriti nella costruzione di un nuovo quadro regionale, non tenne sufficientemente conto delle circostanze endogene ad ogni singolo Stato. Secondo le capitali della regione, un approccio eccessivamente multilaterale precludeva loro la possibilità di tracciare una precisa traiettoria verso le strutture europee, considerando pertanto il Patto sì uno strumento utile, ma decisamente inadeguato a stringere rapporti contrattuali con Bruxelles.
L’Unione Europea, da parte sua, non nascose una certa dose di scetticismo circa la proposta tedesca di estendere ai Balcani Occidentali la prospettiva di un’adesione all’Unione. La debolezza strutturale della regione, la presenza in alcuni dei Paesi di regimi autoritari e di economie devastate dalle operazioni belliche, erano solo alcune delle circostanze che non permettevano l’attuazione di un’ipotetica strategia volta all’
integrazione. Per queste ragioni, l’Unione si adoperò alla stesura di un nuovo piano politico, di suo esclusivo patronato, più attento alle dinamiche regionali e prudente nel considerare le congiunture interne ai Singoli Stati. Pertanto, nella tarda primavera del 1999, l’Unione Europea elaborò il Processo di Stabilizzazione ed Associazione, una complessa struttura di natura anzitutto normativa, che tutt’oggi rappresenta il cardine della politica comunitaria nei Balcani Occidentali. L’innovazione di maggior rilievo riguardava la decisione di Bruxelles di includere i Balcani Occidentali in un unico meccanismo che aveva come scopo quello di permettere a quest’ultimi l’adesione all’Unione. Un’adesione subordinata all’ottemperanza di precise condizioni, generate dagli Accordi di Stabilizzazione ed Associazione, che a loro volta delineavano il primo passo contrattuale tra le parti. La politica di condizionalità, i progressi compiuti negli anni successivi da parte dei Paesi interessati, che tra l’altro videro la nascita di scetticismo intorno ai futuri processi di allargamento in seguito alla bocciatura francese ed olandese del trattato costituzionale, sono i punti centrali della riflessione.
Si analizzano in seguito gli aspetti prettamente geostrategici emersi dalla crisi nei Balcani.
La dissoluzione dell’ex Jugoslavia, infatti, ha inesorabilmente riproposto la questione critica circa le capacità militari di Bruxelles nella gestione delle crisi ed il suo ipotetico ruolo di protagonista sulla scena internazionale, che a partire dal 1990 ha perso la caratteristica di bipolarità. Ci si domandava, in quegli anni, quale fosse l’idea dell’Europa nel mondo, partendo dall’altezza delle capacità interne, dal peso oggettivo e dalle aspettative esterne. Pareva chiaro che l’Unione Europea dovesse dapprima dotarsi di quegli strumenti istituzionali idonei a rispondere alla crescente “domanda d’Europa”
proveniente dal Mondo in generale, e dai Balcani in particolare, orfani della “certezza geopolitica” bipolare, fino a essere in grado di evolvere da spazio economico in gigante politico e militare. Lo sviluppo e la genesi degli strumenti quali PESC e PESD sono due concetti chiave del capitolo. Il sorgere, inoltre, di problemi relativi alla sicurezza sarà preso in esame in questa fase d’analisi. In particolare, vengono esaminate le minacce, potenzialmente in grado di rendere la zona dei Balcani Occidentali instabile e insicura. Da una parte, si analizzano le questioni legate alla sicurezza “hard”, e quegli elementi di instabilità che, usando i metodi propri del potere militare, possono travalicare i confini della regione per interessare le aree limitrofe. Il terrorismo internazionale, la presenza di Stati deboli, così come l’uso del territorio a scopi illeciti saranno solo alcuni degli esempi.
Dall’altra parte, vengono presi in considerazione i problemi di sicurezza “soft”, ossia quelle attività illecite in grado di procurare disfunzioni ai meccanismi istituzionali, mettendone in pericolo il funzionamento nel lungo termine, con conseguenze sulla stabilità dell’intero apparato statale. La criminalità organizzata, il traffico degli stupefacenti oppure la corruzione dilagante ne sono degli esempio più eclatanti.
Un altro aspetto fondamentale nell’indagine delle politiche complessivamente messe in atto nei Balcani Occidentali è senza dubbio quello economico. Forte dell’esperienza del secondo dopoguerra, quando il fattore economico fu il vettore principale dell’integrazione, e testimone del positivo contributo al mercato regionale creato da parte dei Paesi dell’ex blocco sovietico, del CEFTA, Bruxelles si fece promotore di un analogo approccio nei Balcani. Oltre a ciò, la crescente complessità in materia energetica spinse le parti affinché si creasse una comunità energetica regionale, da integrare nel sistema europeo. A completamento del quadro economico, sono analizzate le iniziative che vedono i Balcani Occidentali pienamente inseriti nella costruzione e realizzazione dei cosiddetti corridoi paneuropei.
Infine, viene offerta una valutazione del percorso futuro della Croazia, Bosnia ed Erzegovina, Serbia, Montenegro, FYROM e Albania verso l’integrazione europee. Ciascuno di questi Paesi, nonostante faccia parte della medesima strategia dell’Unione Europea, possiede peculiarità che risulteranno decisive in vista dell’adesione nelle strutture euro‐
atlantiche. A dieci anni dalla svolta geopolitica di Bruxelles nei confronti dei Balcani Occidentali, non vi è ancora un Paese che sia entrato a pieno titolo nell’Unione. I progressi compiuti dai singoli Paesi, segnatamente dalla Croazia, non risultano tuttora sufficienti perché il processo di integrazione possa considerarsi concluso. Le numerose strategie dell’Unione Europea sembrano aver prodotto risultati parziali, ma il loro aspetto positivo rimane indubbiamente quello predominante.
