CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JEAN MISCHO
presentate il 19 maggio 1999 *
1. Per la seconda volta la Corte è chiamata a pronunciarsi per via pregiudiziale su questioni che le rimette un giudice tedesco che deve giudicare un contenzioso che, da - più di dieci anni, oppone il signor Haim alle autorità tedesche.
2. Il signor Haim è un cittadino italiano che, alla fine degli studi di medicina odontoiatrica compiuti in Turchia, ha otte- nuto in questo Stato il diploma di dentista e vi ha esercitato questa professione fino al 1980. Nel 1981 ha ottenuto l'autorizza- zione («Approbation») ad esercitare la professione di dentista in Germania. E' tuttavia in Belgio, dove, nel 1982, il suo diploma turco è stato riconosciuto dalle autorità competenti come equipollente al diploma belga di dentista che, fino al 1991, eserciterà la professione come dentista convenzionato. Alla fine del 1991 ha inter- rotto questa attività in Belgio per venire ad esercitare come assistente nell'ambulatorio del figlio in Germania, prima di ritornare nel 1993 in Belgio per riprendervi la sua
arrività precedente.
3. Nel frattempo il signor Haim aveva chiesto alla Kassenzahnärztliche Vereini- gung Nordrhein (associazione dei dentisti
mutualisti della Renania settentrionale; in prosieguo: la «KVN») di essere, iscritto all'Albo dei dentisti, in modo da poter prodigare le sue cure, come dentista con- venzionato, agli assistiti di una cassa malattia.
4. Il 10 agosto 1988 la domanda veniva respinta perché la normativa tedesca subor- dina tale iscrizione al compimento di un periodo di tirocinio di due anni che non era stato svolto dal signor Haim. Ora, possono essere dispensati da questa condizione sol- tanto i dentisti che hanno ottenuto in un altro Stato membro della Comunità euro- pea un diploma riconosciuto ai sensi delle disposizioni di diritto comunitario e che sono autorizzati ad esercitare la profes- sione. Tale non era il caso del signor Haim, il cui diploma turco era stato oggetto soltanto di un riconoscimento di equipol- lenza in uno Stato membro.
5. Contestando la fondatezza di questo rifiuto, il signor Haim ha intentato contro la KVN un'azione contenziosa, nell'ambito della quale il Bundessozialgericht ha sotto- posto alla Corte di giustizia diverse que- stioni pregiudiziali.
* Lingua originale: il francese.
6. Nella sentenza 9 febbraio 1994 1 la Corte ha in sostanza dichiarato che, tenuto conto del fatto che il diploma del signor Haim gli era stato rilasciato in Turchia, la decisione della KVN non era in contrasto con le disposizioni della direttiva del Con- siglio 25 luglio 1978, 78/686/CEE, concer- nente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di dentista e comportante misure destinate ad agevo- lare l'esercizio effettivo del diritto di stabi- limento e di libera prestazione di servizi 2 e che «[l]'art. 52 del Trattato CEE non consente alle autorità competenti di uno Stato membro di negare l'accesso alla convenzione come dentista con una cassa di assicurazione-malattia ad un cittadino di un altro Stato membro — che non sia in possesso di alcuno dei diplomi indicati all'art. 3 della direttiva 78/686, ma che sia abilitato all'esercizio e abbia esercitato la professione tanto nel primo quanto nel secondo Stato membro — a causa del mancato compimento del tirocinio prepa- ratorio imposto dalla normativa del primo Stato, senza verificare se, ed in caso affer- mativo in qual misura, l'esperienza di cui l'interessato comprovi già il possesso corri- sponda a quella richiesta dalla normativa medesima» 3.
7. In seguito a questa sentenza il signor Haim ha ottenuto, all'inizio del 1995, l'iscrizione all'albo, ma a causa dell'età non ha proseguito le pratiche da svolgere per diventare dentista convenzionato.
8. Il signor Haim adesso intende ottenere riparazione del pregiudizio economico, risultante dal lucro cessante, che egli sostiene di aver subito dal momento che, in violazione del diritto comunitario, dal 1988 alla fine del 1994, gli è stato impedito di esercitare l'attività di dentista conven- zionato in Germania. A questo fine ha citato la KVN davanti al Landgericht di Düsseldorf.
9. Secondo questo giudice, la domanda di risarcimento del signor Haim non può essere accolta sulla base del diritto tedesco.
Infatti esso ritiene che, in forza di questo diritto, la KVN non ha compiuto un illecito negando l'iscrizione del signor Haim all'albo dei dentisti, sebbene abbia emanato un atto illegittimo, e il richiedente non può prevalersi delle norme relative ai danni equiparabili ad un'espropriazione, dato che è stato privato soltanto di una possibilità di costituirsi in Germania una clientela di dentista convenzionato, possibilmente red- ditizia.
10. Tuttavia il Landgericht ritiene di dover verificare se, alla luce della giurisprudenza della Corte ed in particolare delle sentenze Francovich e a., Brasserie du pêcheur e Factortame, e Hedley Lomas 4, e tenuto conto del fatto che il provvedimento di diniego del 1988 violava una disposizione d'effetto diretto, l'art. 52 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 43 CE), il signor Haim non tragga un diritto al risarcimento direttamente dal diritto comunitario. A tal fine, esso ci pone,
1 — Causa C-319/92, Haim (Racc. pag. I-425; in prosieguo: la
«sentenza Haim I»).
2 — GU L 233, pag. 1.
3 — V. dispositivo, punto 3.
4 — Sentenze 19 novembre 1991, cause riunite C-6/90 e C-9/90, Francovich e a. (Racc. pag. I-5357); 5 marzo 1996, cause riunite C-46/93 e C-48/93, Brasserie du pêcheur e Factor- tame (Racc. pag. I-1029), e 23 maggio 1996, causa C-5/94, Hedley Lomas (Racc. pag. I-2553).
con ordinanza 8 dicembre 1997, le que
stioni seguenti:
«1) Se, nel caso in cui un dipendente di un ente di diritto pubblico giuridicamente autonomo di uno Stato membro nel dare applicazione al diritto nazionale nell'ambito di una decisione indivi
duale compia una violazione del diritto comunitario primario, accanto alla responsabilità dello Stato membro possa sussistere anche quella dell'orga- nismo di diritto pubblico.
2) In caso affermativo: se, nel caso in cui un dipendente pubblico nazionale abbia applicato una normativa nazio- nale incompatibile con il diritto comu- nitario oppure abbia applicato una normativa nazionale in maniera non conforme al diritto comunitario, sussi- sta una violazione grave e manifesta del diritto comunitario già per il fatto che al dipendente pubblico nella sua deci- sione non compete alcun potere discre- zionale.
3) Se le competenti autorità di uno Stato membro possano far dipendere l'am- missione all'esercizio dell'attività di medico convenzionato con una cassa malattia di un cittadino di un altro Stato membro autorizzato in questo Stato membro, il quale non possiede un diploma menzionato nell'art. 3 della direttiva 78/686, dal fatto che questi abbia le conoscenze linguistiche di cui ha bisogno per l'esercizio della sua attività professionale nello Stato ospi- tante».
11. Le esaminerò in questo ordine.
Sulla prima questione
12. Tale questione riguarda la possibilità di far valere al tempo stesso la responsabilità dello Stato e quella dell'ente pubblico autonomo da cui dipende il funzionario che aveva violato il diritto comunitario al momento dell'adozione di una decisione individuale.
13. Essa è legata in maniera molto diretta alle circostanze nelle quali è stata adottata la decisione che ignorava le esigenze di diritto comunitario, decisione a proposito della quale il signor Haim sostiene che gli ha causato un pregiudizio, di cui avrebbe il diritto di ottenere risarcimento.
14. Infatti, la KVN è un ente di diritto pubblico giuridicamente indipendente non solamente dal governo federale tedesco, ma anche dal Land della Renania settentrio- nale, che, con la firma di uno dei suoi funzionari, ha emesso il provvedimento sulla base di un atto che, secondo il giudice a quo, ha valore legislativo, vale a dire la Zulassungsordnung für Zahnärzte (in pro- sieguo: la «ZOZ»).
15. Secondo il giudice a quo ci si trova così in una situazione in cui possono essere
identificati due atti illegittimi, uno ammi- nistrativo e l'altro legislativo, ed in cui si pone la questione, che non è stata ancora esaminata in quanto tale nella giurispru- denza della Corte, di quali debbano essere, sul piano della responsabilità, le conse- guenze di questa sovrapposizione di due illegalità.
16. Il destinatario dell'atto individuale ille- gittimo deve far valere la responsabilità dell'ente autonomo di diritto pubblico che lo ha emanato o, dato che quest'ultimo non ha fatto che applicare la legislazione in vigore, quella dello Stato, che è tenuto a rispondere delle violazioni del diritto comunitario di cui il legislatore può essere l'autore, ovvero ha il diritto di volgere la sua azione cumulativamente contro entrambi?
17. Dirò, fin dall'inizio, che il giudice a quo ha, allo stesso tempo, ragione e torto, quando afferma che tale questione «non è tuttora stata decisa» nella giurisprudenza della Corte.
18. Ha ragione nel senso che in nessuna delle sentenze pronunciate in materia di responsabilità degli Stati membri per vio- lazione del diritto comunitario la Corte è stata portata a prendere posizione sulla questione se la responsabilità di un ente pubblico autonomo che ha pronunciato una decisione individuale comportante una violazione del diritto comunitario
«possa essere fatta valere, oltre a quella dello Stato membro».
19. Ma il giudice a quo non interpreta correttamente la giurisprudenza della Corte quando considera che si tratta di una questione di diritto comunitario lasciata aperta da questa giurisprudenza.
20. Infatti, anche se, per non essere stata posta, la questione che preoccupa il giudice nazionale non ha, fino ad oggi, avuto una soluzione esplicita nella giurisprudenza della Corte, essa ha tuttavia, ed a più riprese, avuto una risposta che per il fatto d'essere implicita, non è meno chiara. La soluzione, che è stata fornita nella citata sentenza Francovich e a., e che non è variata da allora, poiché la si ritrova sia nella citata sentenza Brasserie du pêcheur e Factortame, sia nella citata sentenza Hedley Lomas, è contenuta in due parole:
autonomia procedurale.
21. Cosa deve intendersi con ciò, trattan- dosi della responsabilità di uno Stato membro nei confronti di un singolo in caso di violazione da parte del primo del diritto comunitario? Molto semplicemente, come enuncia la citata sentenza Francovich e a., che, con riserva del fatto che il diritto al risarcimento trovi direttamente il suo fon- damento nel diritto comunitario, quando sussistono i presupposti della responsabilità dello Stato membro nei confronti del sin- golo che sono stati delineati dal giudice comunitario, «è nell'ambito delle norme del diritto nazionale relative alla responsa- bilità che lo Stato è tenuto a riparare le conseguenze del danno provocato» 5.
5 — V. punto 42.
22. Questa dicotomia, che porta a distin- guere il diritto sostanziale di cui è titolare il singolo, perché il diritto comunitario glielo conferisce, e le modalità, definite dal diritto nazionale, secondo le quali egli potrà farlo valere, non è propria della materia della responsabilità dello Stato membro per violazione del diritto comunitario. Al con- trario, essa è presente ogni volta che l'ordine giuridico comunitario attribuisce diritti ai singoli, senza tuttavia disciplinare le condizioni nelle quali è possibile farli valere di fronte alle autorità statali. La si incontra già nella sentenza Rewe 6, emessa in merito al diritto degli operatori econo- mici di opporsi alla riscossione di tasse d'effetto equivalente, in cui la Corte ha dichiarato che «in mancanza di una speci- fica disciplina comunitaria, è l'ordina- mento giuridico interno di ciascuno Stato membro che designa il giudice competente e stabilisce le, modalità procedurali delle azioni giudiziali intese a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme comunitarie aventi efficacia diretta
23. Essa non è tuttavia inerente ai rapporti tra l'ordine giuridico comunitario e l'ordine giuridico interno, perché vi sono settori, come l'aggiudicazione di appalti pubblici, in cui il diritto comunitario non si limita a creare diritti, lasciando agli Stati membri il compito di definire le modalità secondo le quali potranno essere attuati, ma prevede esso stesso le procedure che gli Stati membri devono mettere a disposizione degli interessati per farli valere.
24. Tale non è tuttavia il caso in materia di responsabilità per violazione del diritto comunitario, e nessuno se ne sorprenderà, dato che il principio di questa responsabi- lità, anche se, secondo la sentenza Franco- vich e a., è «inerente al sistema del Trattato» 7, è una creazione giurispruden- ziale.
25. Spetta dunque al diritto nazionale defi- nire tutte le modalità secondo le quali potrà essere raggiunto il risultato prescritto dal diritto comunitario, vale a dire il risarci- mento del danno subito dal singolo.
26. Ma questa libertà lasciata agli Stati membri per fissare il regime della loro responsabilità, non potendosene rimettere in discussione il principio, è rigorosamente delimitata, come in tutti i casi nei quali è loro riconosciuta un'autonomia procedu- rale.
27. Da un lato, infatti, la Corte, ogni volta che riconosce l'autonomia procedurale degli Stati membri in un dato campo, enuncia certe regole che devono essere imperativamente rispettate in occasione del suo esercizio. La sentenza Francovich e a. non fa eccezione a questa prassi, ispirata dalla preoccupazione di evitare ogni equivoco, poiché vi si dice che «le condizioni, formali e sostanziali, stabilite
6 — Sentenza 16 dicembre 1976, causa 33/76 (Racc. pag. 1989,
punto 5). 7 — V. punto 35.
dalle diverse legislazioni nazionali in mate- ria di risarcimento dei danni non possono essere meno favorevoli di quelle che riguar- dano reclami analoghi di natura interna e non possono essere congegnate in modo da rendere praticamente impossibile o eccessi- vamente difficile ottenere il risarcimento» 8.
28. Dall'altro lato la Corte nella citata sentenza Brasserie du pêcheur et Factor- tame è stata portata a precisare che certe modalità di organizzazione del regime di risarcimento dei danni subiti da un singolo, in conseguenza della violazione del diritto comunitario da parte di uno Stato membro, sono, in quanto tali, inaccettabili, indipen- dentemente dal problema di sapere se esse vadano applicate quando è messa in causa la responsabilità dello Stato per violazione di una norma di diritto interno. Essa ha così dichiarato che «il giudice nazionale non può, nell'ambito della normativa nazionale che esso applica, subordinare il risarcimento del danno all'esistenza di una condotta dolosa o colposa dell'organo statale al quale è imputabile l'inadempi- mento, che si aggiunga alla violazione manifesta e grave del diritto comunita- rio 9», e che «non è conforme al diritto comunitario una disciplina nazionale che, in via generale, limiti il danno risarcibile ai soli danni arrecati a determinati beni individuali specialmente tutelati, esclu- dendo il lucro cessante subito dai sin- goli» 10.
29. Se si torna adesso alla questione che ci è stata posta dal giudice a quo, si deve constatare che l'ammissibilità della respon- sabilità cumulativa dello Stato e dell'ente pubblico autonomo, nell'ipotesi in cui il secondo abbia violato il diritto comunitario semplicemente applicando la legislazione emanata dal primo, come concordano nel riconoscerlo sia i differenti governi che hanno presentato delle osservazioni sia la Commissione, costituisce indubbiamente una modalità del regime di risarcimento che spetta allo Stato membro disciplinare in forza della sua autonomia procedurale.
30. Nei confronti della Comunità è, certa- mente, incontestabile, ed una ricca giuri- sprudenza in materia di ricorso per ina- dempimento lo ricorda 11, che spetta allo Stato membro rispondere di ogni violazione di diritto comunitario, indipendentemente dal problema di quale sia, a seconda della ripartizione delle competenze che ha ope- rato nel suo seno, l'autorità pubblica (Stato, ente locale, ente pubblico auto- nomo) che è stata inadempiente. Sotto questo aspetto, il diritto comunitario s'è ispirato al diritto internazionale pubblico che, tradizionalmente, riconosce solo lo Stato come soggetto di diritti ed obblighi ed è totalmente indifferente al modo in cui l'ordinamento giuridico interno di ogni Stato struttura l'esercizio delle competenze statali.
31. Ma nei confronti dei singoli nulla osta a che lo Stato si faccia da parte davanti alle
8 — V. punto 43.
9 — V. dispositivo, punto 3.
10 — V. dispositivo, punto 4. 11 — V., ad esempio, sentenza 13 dicembre 1991, causa C-33/90, Commissione/Italia (Racc. pag. I-5987).
sue ripartizioni, quando si tratta di far fronte alle conseguenze di una violazione del diritto comunitario di cui queste si sono rese colpevoli nell'esercizio delle proprie competenze. A sostegno di questa solu- zione, si può far valere che, dovendo la responsabilità, in un regime democratico, essere il corollario del potere, sarebbe irrazionale che lo Stato dovesse rispondere degli atti di enti dei quali è tenuto, per vincolo costituzionale, a rispettare l'auto- nomia. Ma può, al contrario, sostenersi che sarebbe poco razionale, tenuto conto della stretta gerarchia di norme che conosce in linea di principio il diritto interno, addos- sare ad un ente autonomo una qualsiasi responsabilità per un atto che gli è, di certo, giuridicamente imputabile, ma il cui conte- nuto era predeterminato da una legisla- zione che è rigorosamente tenuto a rispet- tare.
32. Questa tesi può, tuttavia, a sua volta, vedersi obiettare che l'ente autonomo non potrebbe eludere la sua responsabilità invocando il rispetto della legislazione nazionale, dal momento che la giurispru- denza della Corte, come inaugurata con la sentenza Simmenthal 12 e precisata, trattan- dosi di autorità amministrative, dalla sen- tenza Fratelli Costanzo 13, essa stessa con- fermata, molto recentemente, dalla sen- tenza Ciola 14, fa obbligo a tutte le autorità nazionali, ivi comprese le autorità ammini- strative, di garantire la preminenza effettiva del diritto comunitario, disapplicando se del caso ogni norma nazionale che possa farle ostacolo. Il dibattito, si vede, è particolarmente complesso, e non è il caso di deciderlo in questa sede. Se l'ho abboz-
zato, è unicamente per dimostrare quanto possano essere diverse le soluzioni del problema di sapere contro chi il singolo debba agire. La scelta che opererà ciascun ordinamento nazionale sarà, con ogni pro- babilità, influenzata dalle soluzioni che vi prevalgono nelle fattispecie simili, per esempio quella in cui risulti che un provve- dimento individuale emanato da un ente periferico, sebbene conforme ai requisiti di legge, ignora un diritto conferito al singolo dalla costituzione.
33. A questa trasposizione di soluzioni applicate quando la responsabilità delle autorità pubbliche è fondata sul solo diritto interno non vi è alcuna obiezione da opporre dal punto di vista del diritto comunitario. Proprio al contrario, poiché saranno cosi soddisfatte le condizioni poste dalla sentenza Francovich e a., ricordata sopra, secondo le quali le condizioni for- mali e sostanziali dell'azione di responsa- bilità per violazione del diritto comunitario non devono essere meno favorevoli di quelle previste per azioni simili di natura strettamente interna.
34. Benché se ne desuma che dal diritto comunitario non si può inferire alcuna obiezione di principio contro le scelte che può operare un ordinamento nazionale quando si tratta di stabilire quale colletti- vità pubblica debba rispondere di una violazione del diritto comunitario come quella di cui è stato vittima il signor Haim è inutile precisare come ciò sia subordinato alla condizione che tale scelta non abbia per effetto di condurre il richiedente in vicolo cieco. La stessa situazione potrebbe, per esempio, verificarsi se il diritto nazio-
12 — Sentenza 9 marzo 1978, causa 106/77 (Racc. pag. 629).
13 — Sentenza 22 giugno 1989, causa 103/88 (Racc. pag. 1839).
14 —Sentenza 29 aprile 1999, causa C-224/97 (Racc.
pag. I-2517).
naie concedesse una possibilità di ricorso solamente contro l'ente al quale deve essere imputata la decisione individuale, pur avendo previsto, per quanto riguarda que- st'ultimo, un regime di responsabilità fon- dato sulla colpa grave o che considera il rispetto rigoroso della legge come causa di esonero da responsabilità. Non occorre qui affatto dilungarsi su una simile eventualità perché a tal proposito la sentenza Brasserie du pêcheur e Factortame ha osservato, a buon diritto, che non poteva essere ammessa, da un lato, per rispetto dell'au- tonomia processuale e, dall'altro, perché non si presenta nella causa su cui deve pronunciarsi il giudice a quo. Il Landge- richt non intende, infatti, sapere se il diritto comunitario osti a che il signor Haim disponga unicamente del ricorso diretto contro un ente il cui regime di responsabi- lità è definito in modo tale che la sua azione nella fattispecie ha solo scarse probabilità di successo. Esso domanda unicamente se, alla luce del diritto comunitario, oltre alla responsabilità della Repubblica Federale di Germania possa sorgere quella dell'ente che ha emanato il provvedimento nel quale il signor Haim vede l'origine del suo pregiu- dizio, in questo caso la KVN, e non vi è dubbio che la risposta, visti gli elementi che ho appena ricordato, non può essere che positiva.
35. Ma tale risposta positiva non va oltre un «nihil obstat», vale a dire che essa prende atto della circostanza che il diritto comunitario né impone né esclude una soluzione che rientra nell'ambito dell'auto- nomia procedurale riconosciuta agli Stati membri, quando devono riparare violazioni del diritto comunitario che si sono prodotte nel loro ordinamento giuridico interno.
Infatti la soluzione alla prima questione
del giudice nazionale potrebbe anche essere che il diritto comunitario non fornisce una soluzione, in quanto le norme pertinenti sono soltanto quelle del diritto nazionale, purché ben inteso, esse non siano struttu- rate in modo tale da compromettere il risultato finale che impone il diritto comu- nitario, vale a dire la concessione di un risarcimento conforme alle sue esigenze.
Sulla seconda questione
36. Con la seconda questione il Landge- richt di Düsseldorf domanda se si produca una violazione sufficientemente grave del diritto comunitario nel caso in cui un pubblico funzionario abbia applicato disposizioni contrarie al diritto comunita- rio o abbia applicato il diritto nazionale in modo non conforme al diritto comunitario, per la semplice ragione che non godeva di alcun margine di discrezionalità nel deci- dere.
37. Può ragionevolmente assumersi che, facendo riferimento al «caso in cui un funzionario statale abbia applicato», il giudice nazionale si interroga infatti sulla responsabilità dell'ente presso cui è impie- gato il funzionario. Il ricorso è, infatti, diretto contro questo ente, e soltanto in una fase ulteriore potrebbe porsi la questione di un'eventuale responsabilità personale del funzionario nei confronti dell'ente stesso.
Tale questione sarebbe regolata esclusiva- mente dal diritto nazionale.
38. Occorre, a titolo preliminare, collocare questa seconda questione nell'ambito della giurisprudenza della Corte in materia di responsabilità dello Stato per i danni cau- sati ai singoli da violazioni del diritto comunitario che sono ad esso imputabili.
Questa giurisprudenza è stata precisata, in ultimo luogo, nelle sentenze Dillenkofer e a. 15 e Denkavit e a. 16, che riguardavano la trasposizione di direttive, così come nella sentenza Norbrook Laboratories 17, che concerneva una decisione amministrativa.
39. Nella sentenza Dillenkofer e a., avete ricordato quando segue:
«Nelle sue citate sentenze Brasserie du pêcheur e Factortame, punti 50 e 51, British Telecommunications 18 e Hedley Lomas, punti 25 e 26, la Corte, alla luce delle circostanze del caso di specie 19, ha affermato che i singoli lesi hanno un diritto a risarcimento qualora siano soddisfatte tre condizioni, vale a dire che la norma giuri- dica comunitaria violata sia diretta a con- ferire loro diritti, che si tratti di una violazione sufficientemente grave e manife- sta e che esista un nesso di causalità diretto
tra tale violazione e il danno subito dai singoli».
40. Tuttavia, nella sentenza Norbrook Laboratories, le parole «alla luce del caso di specie» non sono più riprese. Si può, infatti, leggere al punto 107 di questa sentenza che,
«per quanto riguarda le condizioni nelle quali uno Stato membro è tenuto a risarcire i danni così causati, emerge dalla citata giurisprudenza che sono tre le condizioni, vale a dire (...)».
41. E' dunque, ormai, incontestabile che le tre condizioni si applicano in tutti i casi.
42. Questo è confermato dal fatto che, al punto 24 della sentenza Dillenkofer e a., avete dichiarato quanto segue:
«Affermando che le condizioni in cui la responsabilità fa sorgere un diritto a risar- cimento dipendono dalla natura della vio- lazione del diritto comunitario che è all'o- rigine del danno provocato, la Corte ha in effetti considerato che la valutazione di tali condizioni 20 dipendeva da ciascun tipo di
15 — Sentenza 8 ottobre 1996, cause riunite C-178/94, C-179/94 e da C-188/94 a C-190/94 (Racc. pag. I-4845).
16 —Sentenza 17 ottobre 1996, cause riunite C-283/94, C-291/94 e C-292/94 (Racc. pag. I-5063).
17 —Sentenza 2 aprile 1998, causa C-127/95 (Racc.
pag. I-1531).
18 —Sentenza 26 marzo 1996, causa C-392/93 (Racc.
pag. I-1631, punti 39 e 40).
19 — Il corsivo è mio. 20 — Il corsivo è mio.
situazione». Quest'ultima frase è ripresa al punto 107 della sentenza Norbrook Labo- ratories.
43. Per quanto riguarda la prima condi- zione posta dalla Vostra giurisprudenza, il Landgericht di Dusseldorf ha, fin da ora, constatato, nella sua ordinanza di rinvio, che essa è soddisfatta, perché «la disposi- zione violata nella fattispecie, cioè l'art. 52 del Trattato, ha per oggetto di conferire diritti al richiedente». Il Landgericht rinvia, a questo proposito, alla citata sentenza Brasserie du pêcheur e Factortame 21, in cui avete confermato che «l'art. 52 del Trattato conferisce per definizione diritti ai singoli».
44. La terza condizione, vale a dire il nesso di causalità diretto tra la violazione del diritto comunitario ed il danno subito dal singolo, dovrà essere valutata dal giudice nazionale qualora sia ancora necessario dopo la soluzione che gli fornirete per la seconda condizione.
45. Ci resta dunque da esaminare più dettagliatamente la seconda condizione.
46. A questo proposito, dalla sentenza Norbrook Laboratories, citata in prece-
denza, risulta che «una violazione è grave e manifesta quando uno Stato membro, nel- l'esercizio del suo potere normativo, ha violato in modo grave e manifesto i limiti posti al suo potere discrezionale (v. citate sentenze Brasserie du pêcheur e Factor- tame, punto 55, British Telecommunica- tions, punto 42, e Dillenkofer, punto 25) e che, nell'ipotesi in cui lo Stato membro di cui trattasi, al momento in cui ha com- messo la trasgressione, non si fosse trovato di fronte a scelte normative e disponesse di un margine di discrezionalità considerevol- mente ridotto, se non addirittura inesi- stente, la semplice trasgressione del diritto comunitario può essere sufficiente per accertare l'esistenza di una violazione grave e manifesta (v. citate sentenze Hedley L o m a s , p u n t o 2 8 , e D i l l e n k o f e r , punto 25)».
47. Una semplice infrazione al diritto comunitario può dunque essere sufficiente, ma non lo sarà necessariamente.
48. Per quanto concerne il procedimento a quo, si impone una prima constatazione:
risulta con chiarezza dalla sentenza Haim I che né lo Stato tedesco, né l'ente compe- tente, né il funzionario che ha preso la decisione negativa disponevano di un qual- sivoglia margine di discrezionalità rispetto al diritto comunitario.
49. Si evince infatti da tale sentenza, ricor- diamolo ancora una volta, che «l'art. 52 del Trattato CEE non consente alle autorità competenti di uno Stato membro di negare l'accesso alla convenzione come dentista
21 — V. punto 54.
con una cassa di assicurazione-malattia ad un cittadino di un altro Stato membro — che non sia in possesso di alcuno dei diplomi indicati all'art. 3 della direttiva 78/686, ma che sia stato abilitato all'eser- cizio e abbia esercitato la sua professione tanto nel primo quanto secondo Stato membro — a causa del mancato compi- mento del tirocinio preparatorio imposto dalla normativa del primo Stato, senza verificare se, ed in caso affermativo in quale misura, l'esperienza di cui l'interes- sato comprovi già il possesso corrisponda a quella richiesta dalla normativa mede- sima».
50. Trattandosi dell'interpretazione di una disposizione del Trattato, questa norma si presume essere stata in vigore dal momento in cui la disposizione si è applicata piena- mente, cioè dalla fine del periodo di transizione previsto dal Trattato CEE.
51. Da un punto di vista rigorosamente giuridico, l'art. 3, n. 2, dello ZOZ, che esige il compimento di un tirocinio prepa- ratorio di due anni per tutti i richiedenti, indipendentemente dalla loro precedente esperienza professionale, avrebbe dovuto prevedere che potessero essere prese in considerazione situazioni eccezionali come quella del signor Haim.
52. Dal canto loro, l'ente o il funzionario competente avrebbero dovuto disapplicare la disposizione in questione dello ZOZ e procedere alla verifica prescritta dalla sen- tenza Haim I 22.
53. Se ne deve forse concludere che queste infrazioni costituiscono ipso facto viola- zioni sufficientemente gravi e manifeste del diritto comunitario che danno diritto ad un risarcimento?
54. Non necessariamente. Infatti il giudice nazionale potrà giungere a questa conclu- sione solo dopo aver debitamente tenuto conto del «tipo di situazione» di fronte a cui si trova 23.
55. Ora, risulta dal punto 56 della sentenza Brasserie du pêcheur e Factortame che «fra gli elementi che il giudice competente può eventualmente prendere in considerazione, vanno sottolineati il grado di chiarezza e di precisione della norma violata, l'ampiezza del potere discrezionale che tale norma riserva alle autorità nazionali o comunita- rie, il carattere intenzionale o involontario della trasgressione commessa o del danno causato, la scusabilità o l'inescusabilità di un eventuale errore di diritto, la circostanza che i comportamenti adottati da un'istitu- zione comunitaria abbiano potuto concor- rere all'omissione, all'adozione o al mante- nimento in vigore o di prassi nazionali contrari al diritto comunitario».
56. Tuttavia, nelle citate cause British Tele- communications e Denkavit e a. avete ritenuto di disporre di tutti gli elementi necessari per valutare, Voi stessi, se la
22 — V. sentenza Fratelli Costanzo, citata in precedenza.
23 — V. sentenza Dillenkofer e. a., citata in precedenza, punto 24.
fattispecie configurasse una violazione suf- ficientemente grave e manifesta del diritto comunitario. A mio parere, potreste adot- tare lo stesso atteggiamento nella presente causa.
57. Tanto il giudice nazionale quanto gli Stati membri che hanno presentato osser- vazioni e la Commissione hanno espresso il parere che, nel caso specifico, il legislatore nazionale così come l'ente competente sul piano amministrativo o il suo funzionario hanno semplicemente commesso un errore di diritto scusabile e che la loro responsa- bilità non può pertanto sorgere. Vi pro- pongo di far vostra questa valutazione.
58. E' la Commissione che ha esposto, nella maniera più chiara ed esauriente, gli elementi che vanno in questo senso, e non potrei far meglio di riprendere il suo ragionamento.
59. Per quanto riguarda la responsabilità dello Stato membro a causa dell'incompa- tibilità della normativa nazionale sui denti- sti con l'art. 52 del Trattato, la Commis- sione constata, a buon diritto, quanto segue.
60. In primo luogo, la normativa tedesca in questione non era manifestamente contra- ria allo spirito ed alla lettera della direttiva
78/686 24. Al contrario, come ha constatato la Corte di giustizia nella sentenza Haim I, l'art. 20 della direttiva 78/686 non vieta ad uno Stato membro di imporre un tirocinio preparatorio in vista dell'ammissione ad esercitare come dentista convenzionato con una cassa di assicurazione malattia. Inoltre la Corte di giustizia ha statuito, in quella sentenza, che l'art. 20 non dispensa dal tirocinio preparatorio il cittadino di uno Stato membro che possiede un diploma rilasciato da uno Stato terzo, quando questo diploma è stato riconosciuto da un altro Stato membro come equivalente ad un diploma rilasciato in uno Stato membro.
61. In secondo luogo, il regolamento nazio- nale sui dentisti non trascurava in modo evidente l'art. 52 del Trattato CE. Infatti, la situazione del richiedente era del tutto eccezionale e rientrava nell'ambito d'appli- cazione dell'art. 52 per il solo motivo che erano soddisfatte tre condizioni cumula- tive: vale a dire l'ottenimento di un diploma in un Paese terzo, l'esercizio di un'attività professionale in uno Stato membro che avesse riconosciuto l'equivalenza di questo diploma con quelli da esso rilasciati ed una richiesta di ammissione ad esercitare come medico convenzionato in un altro Stato membro.
62. Per le stesse ragioni, secondo il parere della Commissione, il legislatore tedesco non poteva prevedere questo caso partico- lare, cioè la possibilità di esonerare dal tirocinio preparatorio le persone che, avendo ottenuto un diploma in un Paese terzo, avessero poi esercitato in un Stato membro.
24 — V., a questo riguardo, la citata sentenza British Telecom- munications.
63. Occorre anche notare che, nel 1988, data della decisione amministrativa della convenuta fondata sul regolamento in causa, la giurisprudenza della Corte non conteneva alcuna indicazione sull'interpre- tazione da dare all'art. 52 del Trattato CE in materia di libertà di stabilimento dei dentisti e nel contesto delle specifiche circostanze del·procedimento a quo 25. A maggior ragione, non esisteva allora alcuna giurisprudenza pertinente, ben consolidata, della Corte di giustizia, dalla quale risul- tasse che il regolamento nazionale sui dentisti non era compatibile con l'art. 52 del Trattato CE 26.
64. Nel predetto contesto, si deve notare che la Corte non aveva ancora emesso la sentenza Vlassopoulou 27, secondo la quale non solo il Paese ospitante è tenuto a riconoscere i diplomi ottenuti in un altro Stato membro, ma occorre altresì valutare, qualora risulti necessario effettuare un tirocinio preparatorio professionale o un'e- sperienza professionale nel Paese ospitante, se l'esperienza professionale acquisita nello Stato di provenienza, ovvero anche nello Stato ospitante, possa essere ritenuta sod- disfare, in tutto o in parte, detto requisito.
Inoltre, a differenza del procedimento a quo, la sentenza si riferiva ad un diploma in giurisprudenza ottenuto in uno Stato mem- bro.
65. Infine, la sentenza emessa dalla Corte di giustizia nella causa Haim I ha spinto la
Commissione a proporre una corrispon- dente modifica della direttiva 78/686. La necessità di un chiarimento legislativo che si è espressa dimostra anche che il legisla- tore tedesco non poteva prevedere l'impor- tanza dell'art. 52 del Trattato CE in una situazione come quella del procedimento a quo.
66. Per queste ragioni, la Commissione conclude che, non prevedendo la possibilità di esonerare dal tirocinio preparatorio imposto ai dentisti le persone che abbiano ottenuto il diploma in uno Stato terzo ed esercitato la professione in uno Stato mem- bro diverso dallo Stato ospitante, il legisla- tore tedesco ha commesso un errore di diritto scusabile ai sensi della sentenza Brasserie du pêcheur e Factortame.
67. La Commissione esamina, poi, se la convenuta principale abbia commesso una violazione sufficientemente grave e manife- sta del diritto comunitario. Essa ritiene anche qui che la convenuta abbia com- messo un errore di diritto scusabile non tenendo conto dell'esperienza professionale del richiedente ai fini dell'esonero dal tirocinio preparatorio.
68. Essa è d'avviso che i chiarimenti da essa forniti per quanto concerne la responsabi- lità dello Stato membro legislatore e le circostanze eccezionali del procedimento a quo conducano a questo risultato.
25 — V., a questo riguardo, sentenza Denkavit e a., punto 52.
26 — V., a questo riguardo, sentenza Brasserie du pêcheur e Factortame, citata in precedenza, punto 57.
27 — Sentenza 7 maggio 1991, causa C-340/89 (Racc.
pag. I-2537, punti 20 e 21).
69. Condivido pienamente il modo di vedere della Commissione.
70. Resta, tuttavia, da chiarire un aspetto particolare della seconda questione, vale a dire se il giudice nazionale si sia riferito al margine di discrezionalità del funzionario in rapporto al diritto comunitario o in rapporto al diritto nazionale.
71. Il governo svedese e la Commissione sembrano aver compreso che il Landgericht di Düsseldorf intendesse qui riferirsi all'as- senza di un margine di discrezionalità del funzionario in rapporto al diritto nazio- nale. Ora, anche se siamo solo degli osservatori esterni rispetto al diritto tede- sco, possiamo partire dall'ipotesi che un tale margine di discrezionalità non esista in capo all'ente nazionale ed ai suoi dipen- denti. Come ha fatto notare la Commis- sione, il regolamento nazionale sui dentisti non conteneva alcuna disposizione che permettesse al funzionario competente di esonerare persone diverse da quelle men- zionate all'art. 3, n. 4, dello ZOZ dall'ob- bligo di effettuare un tirocinio preparato- rio, e l'ente ed il suo funzionario hanno applicato correttamente il regolamento secondo il diritto tedesco.
72. Se questo è il problema cui alludeva il giudice nazionale, allora conviene rispon- dere, come propone il governo svedese, che il margine di discrezionalità concesso dal diritto interno al singolo funzionario è senza importanza rispetto al problema che ci è posto. Solo conta, per quanto riguarda la valutazione della responsabilità dello
Stato ai sensi del diritto comunitario, il margine di discrezionalità che il diritto comunitario lascia allo Stato nella sua veste di legislatore o allo Stato nella sua veste di amministratore, nozione quest'ultima che ingloba un ente parastatale come la KVN, convenuta nella causa principale.
73. Nella parte della motivazione relativa alla seconda questione, il giudice a quo evoca ancora, incidentalmente, un'ipotesi del tutto diversa, vale a dire che un funzionario avrebbe applicato in maniera erronea disposizioni nazionali conformi al diritto comunitario.
74. Ritengo che, in questo caso, la respon- sabilità dello Stato dovrebbe valutarsi uni- camente sulla scorta delle norme in materia di responsabilità amministrativa in vigore nello Stato in questione, ivi comprese, all'occorrenza, quelle che subordinano il risarcimento del danno all'esistenza di dolo o di colpa.
75. Non credo, invece, che si debba tor- nare, come Vi chiede il governo tedesco, su quanto avete detto nella sentenza Brasserie du pêcheur e Factortame, a proposito degli elementi di dolo o di colpa 28. Certamente, in quella causa si trattava di una violazione del diritto comunitario imputabile ad uno
28 — V. supra, paragrafo 28.
Stato in un campo nel quale disponeva di un ampio margine di discrezionalità. Ma credo che il Vostro ragionamento valga anche in materia di responsabilità dello Stato per un atto amministrativo contrario al diritto comunitario, nel caso in cui le autorità nazionali non dispongano di alcun margine di discrezionalità.
76. Dopo aver osservato, al punto 76 di tale sentenza, che «la nozione di colpa non ha il medesimo contenuto nei diversi sistemi giuridici», la Corte ha dichiarato, ai punti 78 e 79,
«(...) determinati elementi obiettivi e subiettivi riconducibili alla nozione di colpa nell'ambito di un ordinamento giuri- dico nazionale sono pertinenti per valutare se una violazione del diritto comunitario sia o no manifesta e grave (...) Ne consegue che l'obbligo di risarcire i danni cagionati ai singoli non può essere subordinato ad una condizione, ricavata dalla nozione di condotta imputabile per dolo o colpa, che vada oltre la violazione manifesta e grave del diritto comunitario. Infatti, la prescri- zione di una simile condizione ulteriore si risolverebbe nel rimettere in discussione il diritto al risarcimento, che trova il suo fondamento nell'ordinamento giuridico comunitario».
77. Avete in seguito confermato questa posizione nel punto 28 della sentenza Dil- lenkofer e a., e credo che il Vostro ragio- namento resti pienamente valido. I riferi- menti fatti, nel citato punto 56 della sen- tenza Brasserie du pêcheur e Factortame, al
«carattere intenzionale o involontario della trasgressione commessa» o alla «scusabilità o inescusabilità di un eventuale errore di diritto» permettono di tenere sufficiente- mente conto di elementi di dolo e di colpa.
78. Ma, ritorniamo adesso alla questione del margine di discrezionalità. Ho piuttosto tendenza a pensare che il giudice nazionale si sia riferito al margine di discrezionalità del funzionario in rapporto al diritto comunitario, visto che egli abborda tale questione immediatamente dopo essersi riferito alla sentenza Hedley Lomas.
79. Ora, a questo proposito, risulta dagli sviluppi che precedono che, anche quando l'ente nazionale o il suo funzionario non disponevano di un tale margine, non ne consegue necessariamente che si configuri una violazione sufficientemente grave e manifesta del diritto comunitario.
80. Vi propongo dunque di risolvere nega- tivamente la seconda questione.
Sulla terza questione
81. Con la terza questione ci si chiede se l'ammissione alla convenzione mutualistica
di un dentista cittadino di un altro Stato membro e titolare di un diploma rilasciato da uno Stato terzo possa essere subordinata al possesso di un requisito relativo alle conoscenze linguistiche dell'interessato.
Proviamo subito a delinearne in modo molto preciso la portata.
82. In primo luogo, è affatto chiaro che la questione è stata sollevata proprio perché il giudice a quo dà per certo che il diritto tedesco subordina effettivamente ad un requisito di conoscenza linguistica l'accesso all'attività di medico convenzionato. La Corte non si deve interrogare sul fonda- mento di questa convinzione. Ogni dibat- tito sulla portata dell'art. 21 dello ZOZ deve dunque essere escluso, perché porte- rebbe la Corte ad esorbitare dai limiti della sua competenza.
83. In secondo luogo, si deve sottolineare che la formulazione della questione pre- suppone altresì che l'interessato sia abili- tato ad esercitare la professione nello Stato membro ospitante, e quindi ci viene chiesto di decidere unicamente se una condizione relativa alle conoscenze linguistiche possa ancora essere posta ulteriormente nel momento in cui l'interessato fa domanda di essere ammesso allo status di medico convenzionato. Risulta, tuttavia, dal com- mento che accompagna la terza questione che il giudice a quo non si riferisce in modo particolare alle conoscenze linguistiche necessarie al corretto svolgimento dei rap- porti tra il medico e la cassa malattia, ma ad un'«insufficienza sul piano linguistico che limita considerevolmente la possibilità di apportare cure utili ai clienti».
84. In terzo luogo, il giudice nazionale si domanda, nello stesso commento, se il fatto di porre una condizione linguistica al momento dell'ammissione alla convenzione mutualistica «potrebbe essere incompati- bile con l'art. 18, terzo comma, della direttiva 76/686/CEE, poiché in essa non è previsto che l'ammissione ad operare come medico convenzionato con una cassa di assicurazione malattia possa essere fatta dipendere da conoscenze linguistiche. Inol- tre, ci si deve chiedere se questa disposi- zione sia applicabile ad un cittadino di uno Stato membro che non ha un diploma riconosciuto da questo Stato membro.
Inoltre, si tratterebbe di una discrimina- zione inammissibile in violazione del- l'art. 52 del Trattato».
85. Esaminiamo prima la questione del- l'applicabilità dell'art. 18, n. 3, della diret- tiva 78/686, il quale recita:
"Gli Stati membri provvedono a che, eventualmente, i beneficiari acquisiscano, nel loro interesse ed in quello dei loro pazienti, le conoscenze linguistiche neces- sarie all'esercizio della professione nello Stato membro ospitante».
86. Questa disposizione si trova nel capi- tolo VI della direttiva, dedicato alle dispo- sizioni destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di dentista, e più precisamente nella parte C, che rag- gruppa le disposizioni comuni al diritto di stabilimento e alla libera prestazione di
servizi. Può forse svolgere un ruolo nella presente causa?
87. Nella sentenza Haim I, avete dichiarato che la direttiva 78/686 riguarda soltanto i titolari di un diploma rilasciato dagli Stati membri.
88. E' dunque certo che la direttiva 78/686, nei limiti in cui mira a concedere agevola- zioni ai titolari di tali diplomi, non potrebbe essere invocata dal signor Haim.
89. Tuttavia, poiché essa autorizza gli Stati membri ad imporre condizioni ai cittadini comunitari titolari di diplomi rilasciati da un altro Stato membro, queste condizioni potranno applicarsi a fortiori ai cittadini di altri Stati membri titolari di diplomi di Paesi terzi.
90. Ora, l'art. 18, terzo comma, della direttiva 78/686 impone agli Stati membri un obbligo di risultato poiché ingiunge loro di «provvedere a che» che i beneficiari della libera circolazione «acquisiscano le cono- scenze linguistiche necessarie all'esercizio della professione».
91. E' dunque chiaro che la libera circola- zione dei dentisti presuppone non solo il
possesso di un diploma attestante cono- scenze che si potrebbero definire «tecni- che», ma anche la padronanza della lingua o delle lingue del Paese ospitante.
92. Si ritrova qui, nel campo della libertà di stabilimento e della libera prestazione di servizi, un'esigenza che è stata presa in considerazione, trattandosi di attività subordinate, dal regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, rela- tivo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità 29, che all'art. 3, n. 1, ultimo comma, ammette che possono esserci lavori che, per natura, presuppon- gono certe conoscenze linguistiche 30.
93. E' vero che l'art. 18, n. 3, della diret- tiva 78/686 non precisa in quale momento queste conoscenze devono essere acquisite.
Si può ragionevolmente supporre che esse non debbano esistere nel momento in cui i beneficiari incominciano la loro attività nello Stato membro ospitante, perché altri- menti il Consiglio avrebbe usato l'espres- sione «gli Stati membri accertano se i beneficiari dispongono delle conoscenze linguistiche necessarie».
94. E' anche vero, come sottolinea il Land- gericht, che questa disposizione non pre- vede che l'ammissione alla convenzione con
29 — GU L 257, pag. 2.
30 — Per l'applicazione giurisprudenziale di questa disposizione, v. sentenza 28 novembre 1989, causa C-379/87, Groener (Racc, pag I-3967).
una cassa malattia possa essere subordinata all'esistenza di tali conoscenze.
95. Tuttavia l'art. 18, n. 3, della direttiva 78/686 sarebbe privo di effetto utile se lo Stato membro non potesse mai verificare l'esistenza delle conoscenze linguistiche
«necessarie».
96. Non si vede alcuna ragione che osti a che questa verifica sia effettuata in occa- sione dell'esame di una domanda di ammis- sione alla convenzione mutualistica, ma essa potrebbe anche essere effettuata indi- pendentemente da una tale richiesta (a condizione che il richiedente abbia fruito di un termine ragionevole per acquisire le conoscenze necessarie).
97. Per quanto riguarda la modalità di controllo delle conoscenze, condivido il parere della Commissione secondo il quale
«una prova linguistica scritta o orale costi- tuirà, per esempio, un mezzo appropriato».
98. Quanto al livello delle conoscenze che possono essere richieste, spetterà al giudice nazionale applicare il principio di propor- zionalità.
99. In virtù di questo principio, le cono- scenze linguistiche richieste non devono
andare oltre il livello oggettivamente neces- sario a garantire che gli interessi dei pazienti siano tutelati.
100. D'altronde, è pressoché fuori di dub- bio che, quando il dentista ha le conoscenze necessarie a questo fine, egli disporrà, ipso facto, anche di quelle di cui ha bisogno per compilare i moduli della cassa malattia, comprendere le circolari di questa e parte- cipare a riunioni da essa organizzate.
101. A parer mio, gli sviluppi che prece- dono sono sufficienti per motivare una soluzione positiva della terza questione.
102. Tuttavia, qualora non condividiate il ragionamento a fortiori che, proprio come la Commissione, ho appena raccomandato, e visto che il giudice a quo, nei suoi commenti, si domanda anche se il requisito linguistico al momento dell'ammissione alla convenzione mutualistica possa costi- tuire una discriminazione illegittima che viola l'art. 52 del Trattato CE, credo di dover esaminare la questione anche sotto questo aspetto.
103. Secondo la sentenza Gebhard 31, «i provvedimenti nazionali che possono osta- colare o scoraggiare l'esercizio delle libertà
31—Sentenza 30 novembre 1995, causa C-55/94 (Racc, pag. I-4165).
fondamentali garantite dal Trattato devono soddisfare quattro condizioni: essi devono applicarsi in modo non discriminatorio, essere giustificati da motivi imperiosi di interesse pubblico, essere idonei a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo» 32.
104. Quanto alla prima di queste condi- zioni, ritengo che essa sia soddisfatta, nel senso che ci si trova in presenza di un provvedimento applicabile indistintamente a tutti i candidati alla convenzione mutua- listica.
105. Quanto alla seconda condizione, le opinioni espresse nelle osservazioni sotto- poste alla Corte, ivi comprese quelle del signor Haim, concordano largamente nel riconoscere che, nel rapporto tra un pro- fessionista sanitario ed il paziente che si rivolge a lui, la possibilità di comunica- zione è essenziale. Chi penserebbe, del resto, a negare che, affinché un medico o un dentista possa apportare un aiuto effi- cace ad un malato, sia indispensabile, da una parte, che il primo possa prendere la piena misura della sofferenza che gli comu- nica il secondo per porvi rimedio e, dall'al- tra, che la diagnosi della malattia e i consigli che accompagnano la prescrizione di un trattamento siano perfettamente compresi dal malato, in modo che costui possa contribuire alla propria guarigione?
106. D'altronde si può considerare, come suggerisce la Commissione, che fa riferi- mento alla sentenza del 25 luglio 1991 33, che la norma che impone al dentista la padronanza della lingua ufficiale o nazio- nale dello Stato in cui intende stabilirsi deve intendersi come norma a tutela dell'inte- resse del consumatore, e che in questo senso essa non fa che concretizzare un'esi- genza tassativa d'interesse generale.
107. Se si è restii a vedere nel malato solo un consumatore, si può altresì far valere molto semplicemente che la qualità delle cure, obiettivo centrale di ogni politica sanitaria, passa attraverso la possibilità di un vero dialogo tra il curante ed il paziente.
Questa necessità ha d'altronde, ricordia- molo, trovato la sua espressione nel- l'art. 18, terzo comma, della direttiva 78/686, che abbiamo esaminato più sopra.
108. Come ho già fatto notare, il medico pratico che ha le conoscenze necessarie per condurre questo dialogo sarà anche in grado di inserirsi nell'ambiente, equipara- bile a quello amministrativo, della conven- zione mutualistica.
109. Per tale ragione esaminerò soltanto in via subordinata le considerazioni che sono collegate in modo specifico all'esercizio dell'attività di dentista convenzionato di cui si fa menzione. Infatti il dentista dovrà applicare tariffari, fornire conti di presta-
32 — V. dispositivo, punto 6.
33 — Sentenza Collectieve Antennevoorziening Gouda e a., causa C-288/89 (Racc. pag. I-4007).
zioni, partecipare ad attività di formazione specifica e render conto alle casse malattia della sua attività. Per soddisfare tutti questi obblighi inscindibili dall'ammissione ad esercitare come medico convenzionato, è necessario che il dentista convenzionato disponga di una sufficiente padronanza della lingua del Paese ospitante.
110. Il signor Haim, senza negare l'esi- stenza dei suddetti obblighi, fa valere che il medico che esercita può soddisfare la maggior parte di essi facendosi assistere da personale qualificato che, per esempio, avrà l'incarico di preparare le liste dei conti sotto il controllo del dentista stesso.
111. Anche se sono d'accordo nel non attribuire un'importanza smisurata agli oneri amministrativi del dentista conven- zionato, la cui attività essenziale deve consistere nel prodigare le sue cure, e nel riconoscere che l'espletamento delle incom- benze amministrative proprie di un gabi- netto dentistico può, in sostanza, essere affidato ad una segretaria, penso, tuttavia, che il dentista debba poter esercitare su di esse controllo effettivo e che, quando si fuoriesce dai compiti strettamente ammini- strativi e contabili, vale a dire quando si tratta di altri obblighi del dentista conven- zionato richiamati sopra, non sia realistico affermare, come fa il signor Haim, che eventuali difficoltà linguistiche possano essere facilmente superate dal dentista ricorrendo a servizi di traduzione.
112. E' realmente immaginabile che il den- tista faccia tradurre da specialisti tutte le circolari delle casse malattia che gli sono inviate e si faccia accompagnare da un interprete professionista ogni volta che debba partecipare a riunioni organizzate per medici pratici convenzionati?
113. Per quanto mi riguarda, non lo penso.
Sono altresì del parere che uno Stato membro possa legittimamente rifiutare di lasciare che, come suggerisce il signor Haim, ciascun dentista decida da solo, secondo coscienza, se le sue conoscenze linguistiche siano sufficienti per permetter- gli di curare correttamente un paziente e ritengo che il requisito della conoscenza della lingua dello Stato membro ospitante possa essere fondato su esigenze tassative di interesse generale.
114. Giungo adesso alla terza condizione, che riguarda l'adeguatezza delle misure all'obiettivo perseguito. Risulta da quanto precede che l'obiettivo principale costituito dalle cure adeguate alle quali hanno diritto i pazienti giustifica pienamente l'obbligo del medico pratico di dimostrare cono- scenze linguistiche sufficienti.
115. Resta allora il problema se l'accesso alla convenzione mutualistica sia il momento adeguato per porre esigenze lin- guistiche.
116. Ci si potrebbe, infatti, chiedere se non sia in un primo stadio, vale a dire nel momento della concessione dell'autorizza- zione ad esercitare la professione di denti- sta sul territorio nazionale, che bisogne- rebbe esigere conoscenze linguistiche minime. Infatti un'incomprensione tra il dentista ed il suo paziente può avere conseguenze drammatiche, mentre un'in- comprensione tra il dentista e la cassa malattia non porterà che a disfunzioni amministrative.
117. A questo interrogativo legittimo, credo che possano essere date due risposte.
118. La prima è che il legislatore comuni- tario stesso non ha, come abbiamo consta- tato esaminando l'art. 18, n. 3, della diret- tiva 78/686, considerato incoerente fare intervenire l'esigenza di conoscenze lingui- stiche solo dopo la concessione dell'auto- rizzazione ad esercitare.
119. La seconda è che sarebbe almeno paradossale che uno Stato membro, qua- lora abbia rinunciato ad effettuare questo controllo in un primo tempo, come sembra essere avvenuto nel caso del signor Haim,
non potesse più invocare in un momento successivo la necessaria padronanza della lingua da parte del titolare di un diploma di un Paese terzo senza vedersi opporre la giurisprudenza Gebhard, mentre, per i titolari di un diploma rilasciato da un altro Stato membro, è tenuto, in forza del- l'art. 18, terzo comma, della direttiva 78/686, a preoccuparsi del loro livello di conoscenza in questo campo.
120. In altri termini, il buon senso impone di considerare che, quali che siano potute essere le conoscenze linguistiche del signor Haim quando gli è stata concessa l'auto- rizzazione ad esercitare la professione in Germania, le autorità tedesche avevano il diritto, quando egli ha voluto accedere allo status di dentista convenzionato, di assicu- rarsi che conoscesse a sufficienza la lingua tedesca.
121. Infine, per quanto riguarda la quarta condizione che pone la sentenza Gebhard, relativa al rispetto del principio di propor- zionalità, non ho nulla da aggiungere a quanto ho già esposto in precedenza. Il controllo del rispetto di questa esigenza di proporzionalità deve essere esercitato dal giudice nazionale.
Conclusione
122. Per i motivi esposti, Vi propongo di risolvere come segue le questioni sollevate dal Landgericht di Düsseldorf:
«1) Quando, applicando il diritto nazionale nell'ambito di una decisione individuale, un funzionario di un ente di diritto pubblico giuridicamente indipendente di uno Stato membro viola disposizioni di diritto comunitario primario, nulla osta, dal punto di vista del diritto comunitario, a che, oltre a quella dello Stato membro, possa sorgere la responsabilità dell'ente di diritto pubblico.
2) Nel caso in cui un funzionario dello Stato abbia applicato disposizioni nazionali contrarie al diritto comunitario o abbia applicato il diritto nazionale in modo non conforme al diritto comunitario, non vi è violazione grave e manifesta del diritto comunitario per il semplice fatto che il funzionario non disponeva di un margine di discrezionalità al momento della sua decisione.
3) L'art. 52 del Trattato CE deve essere interpretato nel senso che le autorità competenti di uno Stato membro possono subordinare l'ammissione alla convenzione mutualistica di un cittadino di un altro Stato membro, abilitato ad esercitare la professione di dentista in questo Stato membro e non titolare di alcun diploma citato all'art. 3 della direttiva del Consiglio 25 luglio 1978, 78/686/CEE, concernente il riconoscimento reciproco dei diplomi, certificati ed altri titoli di dentista e comportante misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione di servizi, alla condizione che il detto cittadino possegga le conoscenze della lingua ufficiale o nazionale dello Stato ospitante necessarie alla salvaguardia dell'interesse dei suoi pazienti».
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