Proposta di modifica legislativa sulle modalità di ricollocamento in ruolo dei magistrati destinati a funzioni diverse da quelle giudiziarie.
(Delibera del 27 luglio 2011)
Il Consiglio superiore della magistratura, nella seduta del 27 luglio 2011, ha adottato la seguente delibera:
«1. - Premessa.
La Terza Commissione, nel procedere alla modifica del comma 29 paragrafo V della circolare n.
12046 dell'8 giugno 2009, all'esito della discussione, ha invitato la Quarta Commissione ad aprire una riflessione sull'opportunità di formulare al Ministro della Giustizia una proposta di modifica legislativa sulle modalità di ricollocamento in ruolo dei magistrati destinati a funzioni diverse da quelle giudiziarie. In particolare in Commissione è emerso l'orientamento di evitare qualsiasi trattamento privilegiato (in tal modo si eviterebbe di utilizzare il collocamento fuori ruolo come percorso privilegiato per un cambiamento di sede) ed a tal fine si suggerisce di valutare la possibilità di eliminare il concorso virtuale, prevedendo il rientro in ruolo nel posto precedentemente occupato, anche in sovrannumero. La Terza Commissione suggeriva anche la possibilità di prevedere norme transitorie nel passaggio da una disciplina all'altra.
La presente delibera costituisce la proposta di modifica legislativa sulle modalità di ricollocamento in ruolo dei magistrati destinati a funzioni diverse da quelle giudiziarie.
2. Il collocamento fuori ruolo.
La definizione normativa dell'istituto del collocamento fuori ruolo si rinviene nell'art. 58 del Testo Unico degli impiegati civili della Stato, ove si stabilisce che: “Il collocamento fuori ruolo può essere disposto per il disimpegno di funzioni dello Stato o di altri enti pubblici attinenti all'interesse dell'amministrazione che lo dispone e che rientrano nei compiti istituzionali dell'amministrazione stessa”.
Il riportato art. 58 è norma di diritto comune, la quale, in forza della disposizione di cui all'art. 276, comma 3, del R.D. n. 12 del 1941, è estensibile ai magistrati appartenenti all'Ordine giudiziario.
Sotto il profilo funzionale il provvedimento di collocamento fuori ruolo comporta la destinazione del dipendente pubblico ad una amministrazione o ente diverso da quello di appartenenza, presso il quale egli è chiamato a svolgere temporaneamente la sua prestazione; il collocamento fuori ruolo, non dissimilmente dall'istituto della aspettativa, quindi, incide sul rapporto di servizio, comportando una modifica dell'attività lavorativa consistente nell'instaurazione temporanea di un rapporto con un ente diverso da quello di appartenenza.
La ratio dell'istituto di diritto comune, come sopra sinteticamente delineato, risponde a criteri di buona amministrazione (art. 97 Cost.): il collocamento fuori ruolo consente, infatti, come già ricordato al punto 1, ad un ente pubblico di avvalersi dell'opera di un dipendente di altra amministrazione, per lo svolgimento di attività che non rientrano tra i compiti di quest'ultima e che, tuttavia, sono attinenti ai suoi interessi istituzionali, sicchè il collocamento fuori ruolo indirettamente soddisfa anche un interesse dell'ente di appartenenza. Questa è la ragione per cui singole disposizioni di legge prevedono la possibilità del collocamento fuori ruolo per determinate categorie di dipendenti.
La presenza di un interesse al collocamento fuori ruolo anche in capo all'ente al quale il dipendente appartiene giustifica, pertanto, il mantenimento dell'originario rapporto di servizio, e la conseguente progressione in carriera del dipendente collocato fuori ruolo e rende la scelta legislativa coerente con l'intero sistema che tende ad una ricaduta positiva per l'amministrazione della giustizia del fuori ruolo svolto.
Con specifico riguardo alla magistratura ordinaria, le disposizioni dedicate dall'ordinamento giudiziario alla materia sono gli artt. 196 e 210 del R.D. 12/1941; si tratta delle uniche disposizioni che disciplinano il collocamento fuori ruolo, come effetto di specifiche vicende interessanti il singolo magistrato.
A fronte di questo quadro normativo originario, l'art. 15 della legge 195/1958 istitutiva del Consiglio superiore della magistratura ha previsto due tipi di collocamento fuori ruolo:
1) la destinazione dei magistrati al Ministero della giustizia (art. 15, comma 1);
2) il conferimento ai magistrati di incarichi, estranei alle loro funzioni, che risultino previsti dalle norme vigenti (art. 15 comma 3).
In entrambi i casi è il Consiglio superiore della magistratura che delibera il collocamento fuori ruolo dei magistrati richiesti.
La delibera consiliare ha natura giuridica autorizzatoria, atteso che l'organo di autogoverno deve procedere ad una specifica comparazione delle “gravi esigenze di servizio” (art. 15, L. 195/1958) rispetto alle esigenze delle altre istituzioni richiedenti. In tali termini, il provvedimento di autorizzazione al collocamento fuori ruolo organico del magistrato rientra formalmente nelle attribuzioni che la Carta costituzionale assegna al Consiglio superiore della magistratura.
Numerose altre leggi speciali hanno previsto, poi, il collocamento fuori ruolo dei magistrati: si pensi alla normativa comunitaria ed internazionale, che ha visto il moltiplicarsi di organismi e servizi di natura giurisdizionale o paragiurisdizionale; ovvero alle norme interne che hanno introdotto autorità di garanzia con competenze di controllo e giustiziali, in cui risulta sempre più richiesto l'apporto di magistrati.
Il catalogo delle “norme vigenti” di cui all'art. 15, comma 3, della L. n. 195/1958, risulta ad oggi quanto mai articolato ed esteso.
Va pure rammentato che in materia di collocamenti fuori ruolo una disciplina particolare è prevista per gli incarichi di diretta collaborazione con il Presidente del Consiglio dei Ministri e con i singoli Ministri.
L'art. 13, comma 1, del decreto legge n. 217 del 12 giugno 2001, convertito con legge n. 317 del 2001, stabilisce infatti che gli incarichi di diretta collaborazione possono essere attribuiti anche a dipendenti di ogni ordine, grado e qualifica delle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, su richiesta degli organi interessati e con il loro consenso. In tale caso i dipendenti sono collocati in posizione di fuori ruolo o di aspettativa retribuita “anche in deroga ai limiti di carattere temporale previsti dai rispettivi ordinamenti di appartenenza e in ogni caso non oltre il limite di cinque anni consecutivi, senza oneri a carico degli enti di appartenenza qualora non si tratti di amministrazioni dello Stato”.
Il comma terzo della suddetta norma, poi, con riferimento ai magistrati ordinari, amministrativi e contabili ed agli avvocati e procuratori dello Stato, nonché al personale di livello dirigenziale o comunque apicale delle regioni, delle province, delle città metropolitane e dei comuni, prevede che
“gli organi competenti deliberano il collocamento fuori ruolo o in aspettativa retribuita, ai sensi di quanto disposto dai commi precedenti, fatta salva per i medesimi la facoltà di valutare motivate e specifiche ragioni ostative al suo accoglimento”.
In altri termini, dunque, l'amministrazione di appartenenza, in caso di incarichi di diretta collaborazione con il Presidente del Consiglio dei Ministri e con il Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, Segretario del Consiglio dei Ministri o con i singoli Ministri, anche senza portafoglio, può negare il collocamento fuori ruolo del dipendente solo quando vi siano specifiche ragioni ostative, da precisare nel provvedimento di diniego.
Infine, e con particolare attenzione, occorre riferirsi all'innovazione legislativa apportata, in sede di conversione del decreto legge 16 settembre 2008 n. 143, dalla legge 13 novembre 2008, n.181, recante interventi urgenti in materia di funzionalità del sistema giudiziario.
E' stato introdotto, infatti, l'art. 1 bis, rubricato “Rideterminazione del ruolo organico della magistratura ordinaria”, che ha previsto il numero massimo di magistrati destinabili a funzioni non giudiziarie nella misura di duecento unità (il primo comma di detto articolo, infatti, ha modificato la tabella della pianta organica della magistratura, allegandola al decreto stesso).
L'art.1 bis comma 3 prevede il limite massimo di dieci anni - anche continuativi - per la destinazione fuori ruolo con funzioni diverse da quelle giurisdizionli proprie, fatto salvo il maggior
termine previsto per gli incarichi la cui durata è prevista da specifiche disposizioni di legge e fermo restando quanto previsto dall'art.13 del d.l. n.217 del 2001 già citato.
3. La disciplina attuale relativa alle modalità di ricollocamento in ruolo dei magistrati destinati a funzioni diverse da quelle giudiziarie.
La disciplina vigente in merito alle modalità di ricollocamento in ruolo dei magistrati destinati a funzioni diverse da quelle giudiziarie è contenuta nel D.Lgs. 5 aprile 2006 n. 160, Nuova disciplina dell'accesso in magistratura, nonchè in materia di progressione economica e di funzioni dei magistrati, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera a), della L. 25 luglio 2005, n. 150.
In particolare, l'articolo 50 D.Lgs. n. 160/2006 prevede che il ricollocamento in ruolo, senza nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato, avviene nella medesima sede, se vacante, o in altra sede, e nelle medesime funzioni, ovvero, nel caso di cessato esercizio di una funzione elettiva extragiudiziaria, salvo che il magistrato svolgesse le sue funzioni presso la Corte di cassazione o la Procura generale presso la Corte di cassazione o la Direzione nazionale antimafia, in una sede diversa vacante, appartenente ad un distretto sito in una regione diversa da quella in cui è ubicato il distretto presso cui è posta la sede di provenienza nonchè in una regione diversa da quella in cui, in tutto o in parte è ubicato il territorio della circoscrizione nella quale il magistrato è stato eletto.
Il ricollocamento in ruolo avviene, dunque, nella sede di provenienza, se vacante (con eventuale revoca del posto pubblicato non ancora assegnato), e, qualora il posto non sia vacante, con assegnazione ad altra sede, ma nelle medesime funzioni, per concorso virtuale da espletarsi relativamente ai posti vacanti non pubblicati all'atto della richiesta del ricollocamento in ruolo.
Per i magistrati fuori ruolo alla data di acquisto di efficacia del primo dei decreti legislativi emanati in attuazione della delega di cui alla legge 25 luglio 2005, n. 150, quindi dal 2006, e che all'atto del ricollocamento in ruolo abbiano compiuto tre anni di permanenza fuori ruolo, è previsto un regime transitorio. Tali magistrati possono chiedere di essere assegnati al posto di provenienza anche in soprannumero, ovvero, in mancanza di tale richiesta, devono essere ammessi alla procedura di assegnazione della sede tramite concorso virtuale. La normazione secondaria è assicurata dalla Circolare n. 12046 del 8 giugno 2009 e succ. mod., Disposizioni in tema di tramutamenti e di assegnazione per conferimento di funzioni (PAR. XXXIII, Richiamo in ruolo dei magistrati destinati a funzioni diverse da quelle giudiziarie).
3.1. L'analisi delle statistiche relative ai rientri in ruolo nel periodo dal 31 luglio 2007 al 30 maggio 2011.
L'analisi delle statistiche relative ai rientri in ruolo nel periodo dal 31 luglio 2007 al 30 maggio 2011 evidenzia che sono stati ricollocati in ruolo n. 118 magistrati di cui: n. 48 ricollocati al posto precedentemente occupato; n. 43 ricollocati con la procedura del cd. concorso virtuale;n. 27 ricollocati mediante la procedura concorsuale (pubblicazione posti vacanti).
Andando a considerare la destinazione scelta dai n. 43 magistrati ricollocati in ruolo con concorso virtuale (dal 31.7. 2007 al 30.5.2011), si evince che la maggior parte sono stati ricollocati presso sedi in genere ambite nell'ambito dei grandi mutamenti ordinari, nell'ambito dei distretti di corte d'appello di Roma, Milano, Napoli, Genova e Bologna.
In particolare, con riferimento al distretto di Corte d'appello di Roma, sono stati destinati a funzioni di consigliere Corte appello n. 2, consigliere lavoro Corte appello n. 1, sostituto procuratore generale n. 4, giudice Tribunale di Roma n. 1, giudice lavoro Tribunale di Roma n. 9, sostituto procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma n. 8 e al Tribunale di Tivoli giudice lavoro n. 1.
4. Proposta di modifica legislativa sulle modalità di ricollocamento in ruolo dei magistrati destinati a funzioni diverse da quelle giudiziarie.
Al fine di escludere del tutto la possibilità di trasferimento extra ordinem verso sedi particolarmente ambite in sede di ricollocamento in ruolo, si propone di introdurre una modifica legislativa
riguardante l'articolo 50 D.Lgs. n. 160/2006, facendo salvo il regime speciale attinente all'esercizio di funzioni elettive.
Si propone, in tal senso, di sostituire il primo comma dell'articolo 50 D.Lgs. n. 160/2006 con un articolato del seguente tenore:
1. Il periodo trascorso dal magistrato fuori dal ruolo organico della magistratura è equiparato all'esercizio delle ultime funzioni giudiziarie svolte e il ricollocamento in ruolo, senza nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato, avviene nella medesima sede, anche in sovrannumero, e nelle medesime funzioni, ovvero, nel caso di cessato esercizio di una funzione elettiva extragiudiziaria, salvo che il magistrato svolgesse le sue funzioni presso la Corte di cassazione o la Procura generale presso la Corte di cassazione o la Direzione nazionale antimafia, in una sede diversa vacante, appartenente ad un distretto sito in una regione diversa da quella in cui è ubicato il distretto presso cui è posta la sede di provenienza nonchè in una regione diversa da quella in cui, in tutto o in parte è ubicato il territorio della circoscrizione nella quale il magistrato è stato eletto.
In via transitoria, inoltre, si propone di mantenere il regime vigente per coloro che si trovavano già fuori ruolo alla data di entrata in vigore della modifica normativa.
Tanto premesso, il Consiglio
delibera
di formulare al Ministro della giustizia una proposta di modifica legislativa sulle modalità di ricollocamento in ruolo dei magistrati destinati a funzioni diverse da quelle giudiziarie.
Si propone, in tal senso, di sostituire il primo comma dell'articolo 50 D.Lgs. n. 160/2006 con un articolato del seguente tenore:
1. Il periodo trascorso dal magistrato fuori dal ruolo organico della magistratura è equiparato all'esercizio delle ultime funzioni giudiziarie svolte e il ricollocamento in ruolo, senza nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato, avviene nella medesima sede, anche in sovrannumero, e nelle medesime funzioni, ovvero, nel caso di cessato esercizio di una funzione elettiva extragiudiziaria, salvo che il magistrato svolgesse le sue funzioni presso la Corte di cassazione o la Procura generale presso la Corte di cassazione o la Direzione nazionale antimafia, in una sede diversa vacante, appartenente ad un distretto sito in una regione diversa da quella in cui è ubicato il distretto presso cui è posta la sede di provenienza nonchè in una regione diversa da quella in cui, in tutto o in parte è ubicato il territorio della circoscrizione nella quale il magistrato è stato eletto.
In via transitoria, inoltre, si propone di mantenere il regime vigente per coloro che si trovavano già fuori ruolo alla data di entrata in vigore della modifica normativa.»
