VII
Los Tratados Internacionales
La segunda presidencia Truman
El fin de la hegemonía peronista
1- La militarización de la Argentina y la Junta Interamericana de Defensa
En el año 1942 había sido creada la Junta Interamericana de Defensa (JID), con un carácter provisorio frente a la emergencia que planteaba la Segunda Guerra Mundial. Su nacimiento había sido el resultado de un compromiso entre el Departamento de Estado y las Secretarías de Guerra y Marina de los Estados Unidos. Luego desde 1945 se inició un movimiento tendiente a institucionalizar un órgano militar en el sistema interamericano. Este gran debate –uno de los puntos neurálgicos de la arquitectura del sistema- duró más de veinte años. Sus protagonistas fueron dos estados: la Argentina y los Estados Unidos1.
1Juan A. Lanús, op. cit., p. 159.
Al reunirse la Conferencia de Chapultepec –Argentina ausente- algunos países latinoamericanos todavía temían por su seguridad ante un enemigo extra-hemisférico. México había propuesto la creación de un órgano militar permanente, una especie de “Estado Mayor de las Américas”. Pero el gobierno de los Estados Unidos no quería que las decisiones de Chapultepec le trajeran problemas con sus aliados en la Conferencia de San Francisco próxima a reunirse, y menos aún crear conflictos entre el sistema de seguridad regional y el sistema de seguridad colectiva acordado entre las grandes potencias, por tanto la delegación norteamericana hizo todo lo posible para licuar el proyecto mexicano. Por este motivo, la Resolución IV de Chapultepec sólo había dispuesto “que la Junta Interamericana de Defensa continúe como órgano de la defensa interamericana hasta que se establezca el organismo permanente previsto en esta recomendación.
Al llegar el año 1947 las cosas habían cambiado. Los militares norteamericanos ahora sí querían la institucionalización de un órgano militar, y lo querrían de allí en más. Por esto, al Sur de Río Grande comenzó a expandirse un sentimiento de temor frente a la idea de que se comprometiera a las repúblicas americanas en compromisos defensivos que las sometieran a la estrategia e intereses de Washington. En realidad, los países de la región estaban más preocupados por proveerse de armas que por tratar el asunto de la seguridad del Hemisferio2.
En lo que respecta a la Argentina, La tarea de promover el desarrollo de la industria bélica argentina durante la primera presidencia peronista recayó en primera instancia en la Dirección General de Fabricaciones Militares. Su director, el General Savio, insistió en dos factores clave: la creación de una planta siderúrgica integral y la construcción de fábricas de armamentos. El plan siderúrgico de Savio, presentado ante el Congreso con apoyo del Gobierno, logró aprobación y fue promulgado en junio de 1947.
En tanto, mientras se hacían estos esfuerzos para desarrollar la capacidad de producción del acero y de fabricación de armas, el ministro de Guerra procuraba adquirir diversos materiales y armamentos para necesidades inmediatas. Los elementos que la Argentina no pudiera producir se adquirirían en el extranjero.
2Juan A. Lanús, op. cit., p. 160.
Una vez más, era de los Estados Unidos de donde el Ejército esperaba obtener equipamiento, pese a que, ante lo que parecían ser respuestas dilatorias de las autoridades norteamericanas, el presidente Perón insinuaba la amenaza de que aceptaría ofertas de armamentos de otros países. El resultado fue que en menos de dos meses, el Departamento de Guerra de los Estados Unidos resolvió que podía poner a disposición de la Argentina su equipamiento antiaéreo de 90 milímetros y el Departamento de Estado aprobó una venta inicial de 50 cañones. A partir de entonces se intensificaron los contactos entre las autoridades militares argentinas y norteamericanas.3
Volviendo a la JID, el tema volvió a ser tratado durante el desarrollo de la Conferencia Interamericana para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad del Continente reunida en Río de Janeiro en 1947. Las disidencias en el seno del Gobierno de los Estados Unidos habían desaparecido, y ahora el Departamento de Defensa apoyaba la institucionalización de la Junta Interamericana de Defensa dentro del sistema de Seguridad Hemisférico. La posición estadounidense con respecto a la JID quedaría claramente definida en un documento del Estado Mayor Conjunto de la República Argentina del 15 de febrero de 1946, que en líneas generales expresaba4:
- Que la JID no fue una organización efectiva, pero podría ser el núcleo de una nueva entidad, que se llamaría “el Consejo Militar Interamericano”
- Que los Estados Unidos ejercerían el liderazgo en el Consejo así como lo habían hecho en la JID.
- Que el Consejo a proponer estudiaría, informaría, planearía y recomendaría a la Unión Panamericana en todos aquellos asuntos relativos a la defensa hemisférica, la estandarización de la doctrina y los equipos, así como las medidas a ser tomadas bajo el Tratado de Río.
- Que tendría un comando ejecutivo formado por representantes de aquellas naciones (Estados Unidos, Brasil, México, Chile, Perú, Colombia, Argentina) que pudieran y quisieran suministrar efectivos para una fuerza militar con la finalidad de repeler toda acción extranjera.
3
Robert A. Potash, op. cit., v. II: De Perón a Frondizi (1945-1962), p. 121-122. 4Juan A. Lanús, op. cit., p. 161.
- Que el Consejo se reuniría una vez al año en distintas capitales, pero el comité ejecutivo estaría en Washington. El personal sería enviado a donde se requiriese para conducir inspecciones y preparar informes.
Los delegados militares de la Junta Interamericana de Defensa prepararon luego una propuesta para la Creación de un Órgano Militar Permanente, y la presentaron en la IX Conferencia reunida en Bogotá. Allí se libraría una nueva batalla, protagonizada por el rechazo de la Argentina y México. En efecto, la delegación argentina obstruiría “legalmente” el proyecto norteamericano. El 13 de abril de 1948, el embajador De La Rosa expuso públicamente su posición:
- Las actividades militares son privativas de la soberanía nacional. - Crear un Consejo Militar sería instituir un “superestado”. - En la Carta de la OEA no debe haber ningún órgano militar.
- Toda reforma debería incluirse en un protocolo anexo al Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca (TIAR).
Días después, desplegando una hábil estrategia diplomática, el canciller Bramuglia – derrotada ya la idea de crear el mentado Consejo-, ofreció un compromiso. Simulando discrepar con La Rosa, dijo que “se necesitaba” un órgano militar a fin de contar con ese valioso asesoramiento y que por lo tanto proponía que la Junta Interamericana de Defensa debía seguir existiendo como estaba. Es decir que nada cambiaba. La Junta Interamericana de Defensa quedó como estaba con sus funciones asesoras. El presidente Perón y el canciller Bramuglia podían estar satisfechos. Junto con el gobierno mexicano habían logrado evitar la creación del “Estado Mayor de las Américas”.5
2- El Tratado de Río de Janeiro
La Conferencia Interamericana para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad del Continente, que daría como resultado la firma del Pacto de Río de Janeiro, tuvo inicio el 15 de agosto de 1947 para concluir el 2 de Septiembre. La Secretaría de la Unión Panamericana había fijado como fecha tentativa para la reunión el 20 de octubre de 1945, pero las tensiones
5Juan A. Lanús, op. cit., p. 161-163.
y diferencias entre Washington y Buenos Aires habían impedido el encuentro hasta agosto de 1947.
En efecto, la reunión había sido pospuesta ya en repetidas oportunidades. En una primera oportunidad, todos los gobiernos americanos deseaban participar en una reunión de ministros de relaciones exteriores antes que finalizara el año 1945, a fin de incluir el Acta de Chapultepec en un tratado permanente. La Unión Panamericana había fijado como fecha provisoria el 20 de octubre, para una reunión que tendría lugar en Río de Janeiro.
Sin embargo, en esta oportunidad Spruille Braden había decidido que los Estados Unidos no podían entrar en un “tratado de defensa inter-americana” en el cual también fuera parte el régimen peronista. El 3 de octubre, el secretario de Estado en ejercicio Dean Acheson hizo pública una declaración en que se explicaba la actitud del Departamento de Estado: en vista de los recientes acontecimientos de la Argentina, el gobierno de los Estados Unidos no considera que puede negociar adecuadamente o firmar un tratado de ayuda militar con el actual régimen argentino. Y puesto que la Conferencia que se reunirá en Río de Janeiro el 20 de octubre tiene el exclusivo objeto de negociar tal tratado, este Gobierno ha establecido comunicación con el gobierno anfitrión de Brasil para sugerir que se postergue la reunión6.
La negativa de los Estados Unidos a participar de la reunión prevista en Río obligó a la comunidad latinoamericana a aceptar su postergación. Mientras tanto, Washington se acercaba a la comunidad latinoamericana con una propuesta de negociar el Tratado de Defensa Mutua por la vía diplomática, para ignorar, de este modo, al gobierno argentino. Sin embargo, las Repúblicas Americanas rechazaron por unanimidad cualquier pacto de defensa interamericana en el cual estuviera excluida la Argentina.
Un poco después, la ruptura de Braden y el Comité de Relaciones Exteriores del Senado con respecto a la política hacia la Argentina resultaría significativa, pero de todos modos el secretario Byrnes apoyaría la posición de Braden y el Departamento de Estado no tomaría ninguna medida conciliatoria para acercarse a la opinión latinoamericana de que la
6Edmund Smith, Jr. op. cit.,p. 183. El autor cita como fuente el “Department of State Bulletin”, U.S. Dept. Of State, XIII, 7 de octubre de 1945, 552.
Argentina debía participar en la Conferencia de Río. La Unión Panamericana fijó entonces una nueva fecha para la Conferencia “en algún momento entre el 15 de marzo y el 15 de abril de 1946”7.
Pero el Gobierno de los Estados Unidos no estaba del todo convencido de fijar una fecha para reunión de tal envergadura, sin conocer cuál sería el resultado de las elecciones en Argentina. A inicios de Febrero había declarado estar de acuerdo con la política del Departamento de Estado en el sentido de no firmar ningún acuerdo interamericano de defensa mutua con la participación del actual gobierno argentino8.
Fue entonces cuando Spruille Braden concentró todas las energías del Departamento de Estado para lograr la derrota de Perón en las elecciones de febrero, con el supuesto de que un triunfo de la coalición antiperonista resolvería “ipso facto” el “problema argentino” y haría posible que un gobierno argentino “aceptable” enviara representantes a la Conferencia de Río. Resultado de ello, el 15 de marzo, el Consejo Directivo de la Unión Panamericana postergaba nuevamente la reunión de ministros.
El 28 de mayo, el Secretario de Estado Acheson bloqueó los esfuerzos argentinos para obtener armamentos en los Estados Unidos en virtud de un plan que estaba contenido en la ley de cooperación militar interamericana presentada al Congreso de los Estados Unidos por el presidente Truman el 8 de mayo de 1946. El Departamento de Estado rechazó la solicitud porque esperaba “hechos y no meras promesas del gobierno de Perón. De esta manera, en el invierno de 1946 la posición yanqui obligó una vez más a la Unión Panamericana a postergar la reunión de Río, y también a aplazar para 1947 la Novena Conferencia Interamericana ordinaria, que había sido fijada en principio para realizarse en Bogotá en 1946.
Habiendo renunciado el subsecretario Braden y siendo el general Marshall Secretario de Estado, luego de cuatro años de tensas relaciones con la Argentina, el presidente Harry
7Edmund Smith, Jr., op. cit., p. 186, donde se cita como fuente el “Department of State Bulletin”, U.S. Dept. Of State, XIV, 6 y 13 de enero de 1946, 30.
8Diario La Nación, Buenos Aires, 1 de Febrero de 1946. Las declaraciones están contenidas en un artículo titulado “En el exterior se sigue comentando el caso argentino”. El matutino argentino se refiere también a una nueva acusación de Washington contra la Argentina, según la cual se probaría que el régimen Farrell-Perón había colaborado clandestinamente con la Alemania nazi.
Truman había declarado el 3 de julio de 1947 que “no subsiste ningún obstáculo para encarar negociaciones sobre el Tratado de Asistencia Mutua contemplado por el Acta de Chapultepec”. Por lo tanto la Argentina fue invitada finalmente a participar en la Conferencia. El 15 de agosto de 1947 se celebró la esperada reunión de Ministros de Relaciones Exteriores Americanos en Río de Janeiro. Por primera vez desde la reunión de Río de 1942, la Argentina estuvo representada por una delegación oficial en una asamblea consultiva importante de la comunidad del Nuevo Mundo. La representación argentina estaría encabezada por Juan Atilio Bramuglia9 y la de los Estados Unidos por el general George Marshall10, quien hacía su primera aparición en un escenario panamericano. El ministro de relaciones exteriores argentino Juan Atilio Bramuglia había anunciado ya, en nombre del gobierno de Perón, que la Argentina aceptaría la voluntad de la mayoría en todas las cuestiones que fueran tratadas por la Asamblea.
Meses antes, muchos en el Gobierno argentino habían comenzado a tener en cuenta los beneficios que para la Argentina podía comportar la participación en la Conferencia de Río de Janeiro. El General del Ejército Argentino y Jefe de la Dirección Militar Argentina ante la Junta Interamericana de Defensa, Carlos von der Becke, en un informe elevado al Consejo de Defensa Nacional, se había expresado de la siguiente manera11:
“ (…) Estados Unidos asigna una importancia creciente, hasta hacerla ya trascendental, a la unidad continental, como una consecuencia de la evolución de la situación política mundial y de lo poco promisorio de la Organización de las Naciones Unidas. A nuestro país en mi opinión se le presenta en la Conferencia de Río así como en la próxima Internacional Americana de Bogotá una oportunidad –que difícilmente se repetirá tan favorable- para alcanzar grandes resultados de todo orden. Son sobre todo las fuerzas armadas de este país
9Juan A. Lanús, op. cit., p. 173. La delegación argentina completa estaba integrada por Juan Atilio Bramuglia, Canciller; Enrique V. Corominas, Embajador; Oscar Ivanissevich, Embajador en Estados Unidos; Pascual La Rosa, Embajador y Subsecretario de Relaciones Exteriores; general Nicolás Accame, Embajador en Brasil; y Roberto Ares, Enviado Extraordinario y Ministro Plenipotenciario.
10
Además de George Marshall, el grupo estaba integrado por el Embajador en Brasil, William Pawley, los senadores Arthur Vanderberg y Tom Connally, miembro de la Cámara de Representantes, además del representante ante las Naciones Unidas, Warren Austin. Se había designado también a Norman Armour como uno de los consejeros políticos de la delegación nortemericana.
11
AMREC, Buenos Aires, Organismos Internacionales, Paquete 14 (no presenta título), RA 452 enviada el 25-IV-1947, Informe de Carlos von der Becke, General de Ejército y Jefe de la Delegación Militar Argentina ante la Junta Interamericana de Defensa (J.I.D.), al Jefe de la Secretaría del Consejo de Defensa Nacional, Washington D.C., 18 de abril de 1947.
las que más interés demuestran, como una consecuencia lógica de la responsabilidad que a ellas les puede incumbir”.
El único asunto de la agenda que debía tratarse, que no por ser el único dejaba de ser un punto neurálgico, era la firma del Tratado de Asistencia Recíproca, desde tanto tiempo esperado por Washington. Las cuestiones fundamentales serían entonces el empleo de la fuerza y la definición de agresión; las bases militares; sanciones; zonas de seguridad y por último la cuestión económica.
La continua y conocida dicotomía entre los reiterados requerimientos de asistencia económica y la definición, proyectada por la Administración Truman, de un sistema de defensa interamericana, caracterizaría el curso del trabajo de la Conferencia de Río y el posterior desarrollo de las relaciones internacionales entre los países de América.
Los gobiernos sudamericanos expusieron abiertamente en la Conferencia las propias preocupaciones con respecto a la superpotencia norteamericana, que parecía desinteresarse totalmente de los problemas socio-económicos de Sudamérica, y no dejaron de evidenciar, en sus intervenciones, o bien en los coloquios privados, con el Secretario de Estado Marshall, los problemas estructurales que impedían el “despegue” de los países de América Latina12.
La delegación argentina, presidida por el canciller Juan Atilio Bramuglia, como era de esperarse llegó a la Conferencia con un poder de negociación visiblemente disminuido, motivo por el cual no se encontró en condiciones de reasumir la típica y ya conocida actitud desafiante de los gobiernos argentinos, actitud que habría arruinado la ya difícil reconciliación con los Estados Unidos13.
La debilidad argentina se hizo sentir en el tratamiento del punto más importante: la mayoría necesaria para la aceptación del tratado. Aunque la delegación argentina habría pretendido mantener invariablemente el criterio de unanimidad, siendo la única en sostenerlo, muy pronto debió aceptar, en cambio, el criterio de los dos tercios. La única cláusula que dio
12 FRUS, 1947, v. VIII, Resumen de las conversaciones privadas sostenidas por Marshall con los diferentes delegados sudamericanos, p.41-51. Por la expresión “despegue”, en el texto en inglés se encuentra “take-off”.
un poco de aire a la Argentina fue la que señalaba que ningún estado sería obligado a emplear la fuerza militar sin su propia aceptación14.
En lo que respecta al uso de la fuerza militar dentro del Sistema de Seguridad Regional, originariamente Washington sostuvo que en caso de agresiones no armadas, los conflictos debían someterse “a las previsiones del art. 53 de la Carta de las Naciones Unidas” . Luego propuso que el sistema regional fuera competente para repeler por la fuerza cualquier tipo de agresión.
La Argentina había sostenido, por el contrario, que debían distinguirse la agresión de potencias extra-hemisféricas y aquéllas provenientes de un país de la región. Y fue en este punto donde la Argentina tuvo el segundo traspié importante de la Conferencia, al pretender hacer una distinción entre agresores “americanos” y agresores “no americanos”. Según lo proponía la delegación argentina, las sanciones colectivas se deberían utilizar sólo contra los estados no americanos, mientras que los conflictos entre las Repúblicas Americanas deberían encontrar solución pacífica dentro del sistema interamericano. Algunas delegaciones apoyaban la propuesta argentina, pero los Estados Unidos encontraron el apoyo necesario para dejarla sin efecto15.
En la opinión del historiador Juan A. Lanús16, la propuesta argentina se fundaba, por un lado, en el temor de que se utilizaran acciones de fuerza contra los países latinoamericanos, y asimismo, en la resistencia tradicional argentina contra un sistema regional fuerte, dominado por los Estados Unidos.
En el Informe citado más arriba, el General del Ejército Argentino y Jefe de la Dirección Militar Argentina ante la Junta Interamericana de Defensa, Carlos von der Becke, se había referido también a este punto, particularmente formulando interesantes diferenciaciones sobre las posibilidades de guerra en el porvenir17:
13Alberto Conil Paz / Gustavo Ferrari, op. cit., p. 171.
14
Esta cláusula se establece en el artículo 20 del Pacto de Río. 15 Edmund Smith, Jr.: op. cit., p. 206.
16Juan A. Lanús, op. cit., p. 141. 17
AMREC, Buenos Aires, Organismos Internacionales, Paquete 14 (no presenta título), RA 452 enviada el 25-IV-1947, Informe de Carlos von der Becke, General de Ejército y Jefe de la Delegación Militar Argentina ante la Junta Interamericana
“ (…) Dos casos de guerra fundamentalmente distintas pueden presentarse a los países latinoamericanos. Una de ellas es una guerra entre países latinoamericanos, la que se caracterizaría normalmente por:
a) Un largo periodo previo de tirantez política, cada vez más intensa, dado que no hay en la actualidad, ni es probable que haya en un futuro próximo, una razón de importancia vital latente para una guerra entre ellos, declarada súbitamente;
b) La intervención de otros países latinoamericanos y especialmente de la Unión Panamericana a fin de evitar que la disputa se resuelva por las armas;
c) Desde el punto de vista militar, ambos países adoptarían medidas tendientes a aumentar la capacidad militar, especialmente mediante la adquisición de armas de toda clase y munición.
(…) Distinto es el caso si la disputa se originara entre los Estados Unidos y una nación latinoamericana, pues la capacidad militar del primero, especialmente en marina y aviación, le permitirá desarrollar una acción muy rápida con todas las seguridades del éxito.
(…) La otra clase de guerra sería entre los Estados Unidos y una nación o grupo de naciones extracontinentales, que en las condiciones actuales y durante un futuro más bien largo sólo podrá ser Rusia. (…) La hostilidad ya existe. (…) Con la bomba atómica, el país que tome la iniciativa podrá alcanzar un gran resultado en muy corto tiempo.
Más adelante Von der Becke se refería también a la importancia que los Estados Unidos atribuían a la cooperación latinoamericana, que según él no comportaba un motor militar sino en cambio ideológico18:
“ (…) La importancia, para los Estados Unidos, de la cooperación de los países latinoamericanos se ha precisado. No le puede interesar tanto la comparación militar directa de dichos países, debido a la situación geográfica, a lo reducido de su capacidad militar para una guerra contra Rusia y a la brevedad probable de la lucha por la decisión. No necesita hombres, que es lo que pueden proveer los países latinoamericanos.
de Defensa (J.I.D.), al Jefe de la Secretaría del Consejo de Defensa Nacional, fs. 15 a 18, Washington D.C., 18 de abril de 1947.
(…) A los Estados Unidos interesa sobre todo que los países latinoamericanos coincidan con su ideología capitalista y de libre empresa, es decir, que en la actualidad sean contrarios al comunismo. Este país necesita para mantener el alto Standard de vida de su población, comerciar con todo el mundo a fin de dar salida a los productos de su industria, de emplear sus capitales y de poder adquirir las materias primas de que carece. Le conviene que no haya conflictos entre dichos países por el perjuicio que significa”.
Por este motivo, mas adelante señalaba la conveniencia de que en la Conferencia se celebraran dos Tratados en lugar de uno: el primero, referente a las amenazas o actos de agresión que se presentaran contra cualquiera de las Repúblicas Americanas por parte de una de ellas, el segundo para el caso de que la agresión se presentara de parte de un país extracontinental19:
El resultado final de la Conferencia sería la firma de un solo Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), que transcribimos a continuación20:
(…) Considerando
Que la resolución VIII de la Conferencia Interamericana sobre los problemas de la Guerra y de la Paz, reunida en la ciudad de México, recomendó la celebración de un tratado destinado a prevenir y reprimir las amenazas y los actos de agresión contra cualquier país de América.;
(…) Que a fin de perfeccionar los procedimientos de solución pacífica de las controversias, se proponen celebrar el Tratado sobre Sistema Interamericano de Paz, previsto en las Resoluciones IX y XXXIX de la Conferencia Interamericana sobre Problemas de la Guerra y de la Paz (…)
Artículo 1°: Las Altas Partes Contratantes condenan formalmente la guerra y se obligan en sus relaciones internacionales a no recurrir a la amenaza ni al uso de la fuerza en cualquier forma incompatible con las disposiciones de la Carta de las Naciones unidas o del presente Tratado.
19 AMREC, Ibidem, fs. 19.
20 AGNA,
Buenos Aires, Legajo 663, Camara de Diputados de la Nación, 1948, Orden del día 144, Comisión de Asuntos Extrenjeros y de Culto, Aprobación del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca enviado en revisión por el Honorable Senado de la Nación, 25 de Agosto de 1948; también AMREC, Buenos Aires, Organismos Internacionales, Expte. 53, paquete 13, “IXa. Conferencia Internacional Americana” (Diario de la Conferencia), 2 de abril de 1948, Bogotá, Colombia. En ambos documentos puede consultarse el texto completo del Tratado.
Artículo 2°: (…) Las Altas Partes Contratantes se comprometen a someter toda controversia que surja entre ellas a los métodos de solución pacífica…
Artículo N° 3: Las Altas Partes Contratantes convienen en que un ataque por parte de cualquier Estado contra un Estado Americano será considerado como un ataque contra todos los estados americanos y en consecuencia cada una de dichas Partes Contratantes se compromete a ayudar a hacer frente al ataque en ejercicio del derecho inmanente de legitima defensa individual o colectiva que reconoce el Articulo 51 de la Carta de las Naciones Unidas.
(inc. 3) Lo estipulado en este Artículo se aplicara en todos los casos de ataque armado que se efectúe dentro de la región descrita en el Artículo 4° o dentro del territorio de un Estados Americano.
(…)
Artículo 7°: En caso de conflicto entre dos o más Estados Americanos (…) las Altas Partes Contratantes reunidas en consulta instarán a los Estados contendientes a suspender las hostilidades (…) y tomarán además todas las otras medidas necesarias para restablecer o mantener la paz y la seguridad interamericanas (…). El rechazo de la acción pacificadora será considerado para la determinación del agresor y la aplicación inmediata de las medidas que se acuerden en la reunión de consulta.
Artículo 8°: (…) las medidas que el órgano de consulta acuerde comprenderán una o más de las siguientes: el retiro de los jefes de misión; la ruptura de las relaciones diplomáticas; ruptura de las relaciones consultares; ruptura parcial o total de las relaciones económicas o de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas (…) y el empleo de la fuerza armada. Artículo 9° Además de otros actos que en reunión de consulta puedan caracterizarse como de agresión, serán considerados como tales:
a) el ataque armado, no provocado, por un Estado, contra el territorio, la población o las fuerzas terrestres, navales o aéreas de otro Estado;
b) La invasión, por la fuerza armada de un Estado, del territorio de un Estado Americano, mediante el traspaso de las fronteras demarcadas (…)
Artículo 17: El Órgano de Consulta adoptará sus decisiones por el voto de los dos tercios de los Estados signatarios que hayan ratificado el Tratado.
El delegado argentino Bramuglia, había hecho honor a su promesa de atenerse durante las sesiones de la Conferencia a la voluntad de la mayoría de los cancilleres americanos, y la solución resultante fue un compromiso favorable a los Estados Unidos, por cuanto el art. 7 del TIAR prevé que, en caso de conflictos inter-hemisféricos, se tratará de resolverlos por medios pacíficos, sin perjuicio del derecho de autodefensa. El uso de la fuerza quedó, pues,
autorizado en todos los casos, sin distinción de que la agresión proviniera de un Estado miembro del sistema o ajeno a él.
En lo que respecta a las bases militares, Estados Unidos pretendió incluir dentro del sistema de seguridad las que poseía alrededor del mundo, cualquiera fuese su ubicación geográfica. La Argentina y México se opusieron firmemente a esta pretensión. El senador Vandenberg intervino y finalmente se estableció el principio de una cobertura contra cualquier ataque, pero sólo para las bases situadas dentro de la zona de seguridad, pues los países latinoamericanos no quisieron verse involucrados en conflictos que ocurriesen en Europa o Asia. La posición Argentina resultó consagrada en esta cuestión21.
Bramuglia también planteó la cuestión económica en esta reunión, pidiendo también un compromiso económico continental a la par del compromiso de seguridad. Pero el Secretario de Estado Marshall silenció muy pronto estas expectativas latinoamericanas, pidiendo que la Conferencia de Río se abocara a problemas de defensa y dejara para Bogotá los asuntos económicos.
El canciller argentino y su comitiva dejaron Río de Janeiro no sin ciertas dudas sobre el Tratado de Asistencia Recíproca que acababan de sancionar22. Teóricamente, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca es una alianza, pero no prevé la formación de un comando unificado para controlar o ejercer la fuerza militar como lo tuvo posteriormente el Tratado del Atlántico Norte (NATO)23.
Al ratificar los términos del tratado de ayuda mutua que Bramuglia suscribió en Río el 2 de setiembre, Perón y su canciller sacrificaban en parte la independencia de acción en que los gobiernos argentinos habían insistido al tratar los acuerdos interamericanos anteriores. La Argentina ya no podría utilizar el requisito de consenso unánime, como lo había hecho en
21Juan A. Lanús, op. cit., p. 141-142.
22En efecto, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca sería aprobado definitivamente por el Gobierno Argentino en agosto de 1948. Puede consultarse al respecto AGNA, Buenos Aires, Legajo 663, Cámara de Diputados de la Nación, 1948, Orden del día 144, Comisión de Asuntos Extrenjeros y de Culto, Aprobación del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca enviado en revisión por el Honorable Senado de la Nación, 25 de Agosto de 1948.
23Juan A. Lanús, op. cit., p. 174, en nota 27 cita como fuente documental el Ministerio de Relaciones Exteriores Argentino, Buenos Aires, 23-VI-1950, donde se encuentra un informe sin firma del Departamento de Política de la Cancillería Argentina en el que se afirma que el Tratado “no es una alianza ofensiva, ni de tipo defensiva, es un instrumento destinado a salvaguardar la integridad física y política de América contra cualquier peligro que afecte sus instituciones”.
1942, para oponerse a medidas colectivas que una mayoría de dos tercios de las repúblicas americanas podía solicitar en el futuro contra todo Estado que atacara a uno de sus miembros. Pero por un lado si la aceptación del poder indiscutible de los dos tercios de los votos –que sin duda no se extendía al uso de fuerzas militares sin el consentimiento de cada miembro- parecía implicar un sacrificio de la autonomía, por el otro no hay duda de que la idea que Perón tenía de la posición de su país en el sistema interamericano no era la de un satélite de la potencia más fuerte del Hemisferio, sino más bien la de un poderoso asociado que desempeñaría un papel predominante en el radio Sur.
Esto se reveló muy claramente en las actitudes asumidas por la Argentina respecto de la propuesta patrocinada por los Estados Unidos en cuanto a la modernización del equipamiento militar del Hemisferio. A este respecto el ministro de Guerra expresó el punto de vista del Ejército, así como los del Gobierno, durante un discurso pronunciado en el mes de julio en Villa María, al declarar que la Argentina estaba en condiciones de producir sus propios equipos y que “la Nación no puede abandonar frente a ningún principio de unificación de armamentos todo cuanto lleva realizado para su propia defensa”24.
Pero a pesar de los sinsabores de esta Conferencia, come lo afirman Alberto Conil Paz y Gustavo Ferrari25, la Argentina retornaba finalmente a las reuniones del Hemisferio, con una actitud de relativa cooperación con los Estados Unidos, y hasta los más encendidos contrastes con la potencia del Norte se habían redimensionado bajo un efecto de clima de guerra fría.
Otros historiadores, como Félix Luna26, opinarían que los debates del Pacto de Río fueron sin embargo un trago amargo para la Argentina, por cuanto el Gobierno, aparte de ver disminuida su capacidad de decisión, se había visto prácticamente forzado a participar, para obtener la concesión de un préstamo de 125 millones del Eximbank, destinado a resolver las deudas comerciales en los Estados Unidos.
24Robert Potash, op. cit., v. II, De Perón (…) cit., p. 120. El texto completo puede leerse en diario La Prensa, 5 de julio de 1947.
25
Robert Potash, op. cit., p. 175.
En efecto, a lo largo de todas las intervenciones durante las sesiones de la Conferencia, se percibe un cierto tipo de condescencia para con los Estados Unidos. Resaltamos a continuación algunos de los párrafos más sobresalientes27.
“(…) Qué piensa la Argentina en esta iniciación del más grande destino americano? La Argentina cree que la pacificación universal, que la cooperación económica y la contribución espiritual de América, constituyen las bases sociales y políticas de la filosofía continental, cuyo destino no puede negarse y en cuya tarea no puede haber descanso.
(…) Todos los pueblos piensan en la necesidad de una acción conjunta. Acción solidaria, dentro de las líneas de la personalidad jurídica de los Estados, que tienen un pueblo, un estilo de vida, formas de organización, costumbres y un alma que les es propia; pero no que emerja de concepciones superestatales.
(…) Haremos, pues, un pacto constitutivo al servicio de las necesidades técnico-administrativas de la solidaridad americana. Instrumento defensivo, por cierto, pero al servicio de la felicidad de los pueblos. No podremos más dar fórmulas teóricas. Tendremos que “hacer” si es que no deseamos forjar en gruesos folios de miseria y abandono, la desesperanza que todo lo extingue y lo mata.
(…) En ningún momento de América, Argentina ha estado ausente de la solidaridad continental, porque en ninguna deliberación abierta, el espíritu ciudadano de los argentinos estuvo lejos de las mismas, de sus resultados, y de la interpretación más ajustada a la orientación política del Continente.
Sin embargo, el Gobierno Argentino se mostraría satisfecho ante los resultados de la Conferencia, al menos frente al pueblo de la Nación. Como parte de una nota remitida por el Ministerio de Asuntos Exteriores al presidente para formar parte del Mensaje Presidencial ante el Congreso, se lee en una de las partes:
“ Debo señalar que en la Conferencia celebrada en Río de Janeiro (Petrópolis), se firmó el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca y el Acta Final de la Conferencia, siendo
27 AMREC, Buenos Aires, Organismos Internacionales, Expte. 53, paquete 13, “IXa. Conferencia Internacional Americana” (Diario de la Conferencia), 6 de abril de 1948, Bogotá, Colombia.
concordante lo estipulado en ambos documentos con los postulados sostenidos por la Nación en su límpida y definida política exterior; quedaron asentadas así, entre otras, enmiendas sobre la defensa continental contra la agresión de naciones no americanas y consagrado dentro del Hemisferio, el “Sistema Interamericano de Paz”, para continuar de esta manera la trayectoria definida de la política pacifista del Gobierno, tratado cuya aprobación se ha solicitado por mensaje dirigido a lustra Honorabilidad”28.
La conclusión del Pacto de Río constituía en cambio, para los Estados Unidos, un éxito doble. En primer lugar, la “Gran República del Norte” lograba crear un bloque compacto de estados bajo la tutela de lo que en el artículo 4 del Tratado se definía como “zona de seguridad”, y que abarcaba desde Groenlandia hasta la Antártida. En segundo lugar, y justamente con respecto a la lucha contra el comunismo, los Estados Unidos reiniciaron las relaciones con la Argentina de Perón. El Secretario de Estado Marshall, al interpelar al Ministro de Relaciones Exteriores argentino Juan Atilio Bramuglia durante la Conferencia, se refería a los “peligros del comunismo”, diciendo que esta amenaza debía ser eliminada en sus orígenes para poner remedio al caos económico de la Europa Occidental y mantener a los dos países, Argentina y los Estados Unidos, en “condición buena y sana29. Por su parte Bramuglia, se había expresado también en modo fuerte acerca de las medidas a tomar contra la amenaza soviética, afirmando que “(…) en cualquier caso, la Argentina, estaría de parte de los Estados Unidos para combatir el comunismo”30.
De todas maneras, las relaciones interamericanas, desde la conclusión del Pacto de Río en adelante, estuvieron a menudo caracterizadas, por una parte, por el empeño estadounidense por mantenerse en lo que podría calificarse de “bajo perfil”, y por otra parte, por el perdurable sentido de desconfianza que buena parte de las repúblicas americanas, entre ellas naturalmente la Argentina, alimentaban con respecto a la superpotencia estadounidense.
28 AGNA, Buenos Aires, Legajo 664, Carpeta 367, “Mensaje del Excelentisimo Señor Presidente al Honorable Congreso. Notas remitidas por los Ministerios”, Copia de la Nota del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto a la Secretaria Técnica de la Presidencia Nacional, para acompañar resumen de las actividades desarrolladas por la Cancillería en el periodo comprendido entre el 01/05/47 y el 30/04/48, Buenos Aires, 27 de abril de 1948.
29 FRUS
, 1947, v. VIII, Inter-American Conference, Memorandum of Conversation, 20 de Agosto de 1947 del Encargado de la Delegación estadounidense Marshall, p. 44. En el texto original se encuentra “healthy”.
De la misma manera, el enorme valor estratégico que la América Latina mantenía para la Política de Seguridad norteamericana, continuaría siendo subrayado en el interior del Departamento de Estado, en la Organización de los Estados Americanos y en las Naciones Unidas.
La Argentina recién ratificaría el Pacto de Río el 29 de junio de 1950, momento en el cual quedaban aún otros cuatro gobiernos latinoamericanos que no lo habían ratificado: Perú, Bolivia, Ecuador y Guatemala.
3- El reordenamiento económico y el Plan Marshall Antecedentes y participación argentina
A- La situación económica en el período inmediato de posguerra
Terminada la guerra, y desaparecida la tensión que ella había provocado, aparecieron inmediatamente en primer plano los problemas que durante la guerra no habían existido, o bien habían sido considerados secundarios.
En los Estados Unidos ocupaban el primer puesto los problemas económicos y financieros internos: mantener alto el nivel de los réditos personales, disminuir la tensión entre los sindicatos y los dadores de trabajo, satisfacer los requerimientos de amplios sectores de la población de obtener el bienestar general, frenar la inflación, disminuir el débito nacional y restablecer el balance mediante la reanudación del intercambio comercial normal, tanto interno cuanto en los mercados internacionales; en general, facilitar el paso de la economía de guerra a una economía de paz31.
Un informe enviado por Correo Aéreo desde la Embajada Argentina en los Estados Unidos da prueba de ello. Efectivamente, el 1 de marzo de 1946 el Encargado de Negocios a.i. Luti informaba sobre los problemas del nuevo período en los Estados Unidos y la nueva política económica a aplicar32.
31 Massimo Salvadori, op. cit., p. 57. 32
AMREC, Buenos Aires, División General de Asuntos Políticos, Estados Unidos, Caja 8, Expte. 1, año 1946, Nota informativa (correo aéreo) R.E. 223 del 1 de marzo de 1946, Washington, el Encargado Argentino de Negocios a.i. en los Estados Unidos Ricardo Luti al Ministro de Relaciones Exteriores y Culto Dr. Juan Cook, fs. 90/92.
“(…) Los cuatro meses venideros (incluido el corriente marzo) constituyen periodos de reajuste y épocas inciertas, durante los cuales se edificará la prosperidad de la posguerra norteamericana.
(…) sin embargo, se acumularán las necesidades civiles y continuará la escasez de muchos artículos.
(…) en general, la población sufrirá un retardo de tres meses (…) y se dilatarán las posibilidades de exportación a otros mercados.
La producción no alcanzará a satisfacer las necesidades del mercado interno, pero esto no servirá para provocar la deflación.
Para el segundo semestre de 1946 la situación se preveía en lenta mejoría debido a la “iniciación de la elevación de los términos medios de la productividad industrial”, y durante 1947 paulatinamente se retornaría “a los periodos de abundancia, con exportaciones más viables”33.
La inmediata posguerra había traído consigo una extraordinaria expansión del aparato productivo americano, debida a una economía de guerra que debía satisfacer las necesidades de todos los Aliados. Las primeras formas de coordinación de la economía americana, que otorgarían nuevos poderes a la gran industria y sobre todo a las bancas de inversión, determinaron la necesidad de una expansión económica que no podía producirse exclusivamente dentro de los confines nacionales.
No resultaba suficiente el control de los mercados y las materias primas en las regiones subdesarrolladas del mundo. Era necesario, antes que nada, una verdadera reconstrucción del mundo industrializado que había pagado en mayor medida los costos de todo tipo producidos por la guerra. La recuperación económica y comercial de Europa era necesaria para los Estados Unidos porque sólo de este modo encontraría el país ubicación redituable para la sobreabundancia de mercaderías y de capitales que constituía también una consecuencia de la dureza con que se había impuesto la restauración social durante la posguerra34.
33 AMREC, Ibidem.
34 Gian Giacomo Migone, Gli Stati Uniti e il fascismo (alle origini dell’egemonia americana in Italia), Biblioteca di Storia Contemporanea, Milano, 1980, Feltrinelli Editore.
Esta reconstrucción había iniciado sin lugar a dudas con el establecimiento del programa UNRRA35, en el cual la Argentina, si bien al comienzo había estado totalmente excluida, finalmente fue invitada a participar, situación que además mejoró notablemente las relaciones con los Estados Unidos. Por otro lado, el Gobierno de Perón quería asegurarse que esta participación le redundaría en un mejoramiento de las relaciones con el país del Norte. Así lo expresa el encargado de Negocios Luti36:
En la consecución de sus objetivos (se refiere a los objetivos de los Estados Unidos), la colaboración argentina tiene un valor inapreciable.
(…) El mantenimiento de la actual política argentina de colaboración en los esfuerzos de ayuda a las poblaciones deficitarias de alimentos, independientemente de las ventajas de orden práctico que pueda proporcionar momentáneamente, no habrá de poderse echar fácilmente al olvido por la Administración Truman si los hombres que la integran afianzan su posición en los próximos comicios.”
De hecho, el flamante presidente pondría en práctica todos los elementos posibles para proseguir el afianzamiento de estas buenas relaciones. A inicios del mes de octubre de 1946 se tramitaba el envío de importantes cantidades de carnes en conserva a los Estados Unidos, buscándose de este modo una solución rápida a la escasez del producto en ese momento. El trato fue posible gracias a que el convenio de carnes con el Reino Unido –que estipulaba que el total excedente de carne argentina para la exportación debía venderse a ese país- había expirado el 30 de septiembre de 1946, y el nuevo acuerdo firmado permitía utilizar el 17 por ciento del excedente para venderlo a otros países37.
Como se dijo en capítulos anteriores, ya en Julio de 1944 las naciones aliadas se habían reunido en Bretton Woods, donde se habían concluido los acuerdos para la estabilización del cambio y la reactivación del comercio. Con este fin se habían instituido el Fondo Monetario Internacional y la Banca Internacional de Reconstrucción y Fomento.
35
Sobre el programa UNRRA consultar el capítulo III del presente trabajo, notas 31 a 35.
36 AMREC, Buenos Aires, División General de Asuntos Políticos, Caja 8, Expte. 3, año 1946, “Estados Unidos. Asuntos varios”, fs. 126-128, Confidencial Reservada R.E. 457 del 25 de Abril de 1946, Washington, el Encargado de Negocios a.i. Luti al Ministerio de Relaciones Exteriores en Argentina.
El segundo intento de reordenamiento del comercio internacional había tenido lugar en 1945 con el Plan Clayton para la expansión del comercio y del empleo. El mencionado Plan se fundaba sobre la base de estos principios: aumento del comercio exterior, libertad para la iniciativa privada, comercio multilateral y cooperación internacional, y constituiría el basamento de las negociaciones que duraron más de dos años y terminaron en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Empleo, llevada a cabo en La Habana del 21 de Noviembre de 1947 al 24 de Marzo de 1948.
B- Las relaciones con Gran Bretaña
La “especial relación” con Inglaterra durante la preguerra tenía una historia casi tan larga como la de la Argentina moderna. El balance de pagos con Inglaterra venía siendo, desde tiempo atrás, reflejo nítido de la configuración del nexo anglo argentino: un superávit comercial en el que las importaciones de manufacturas británicas no alcanzaban a contrapesar las fuertes exportaciones agropecuarias argentinas era compensado por una cuenta de servicios financieros favorables a Inglaterra, que surgía de las utilidades de los servicios públicos (especialmente los ferrocarriles) y de los pagos de deuda de estado. Durante la guerra la situación cambió: la dedicación de la industria británica al esfuerzo bélico, la decadencia de los ferrocarriles, aquejados por la competencia automotriz y la crisis del comercio, y las sucesivas repatriaciones de deuda pública, generaron un fuerte superávit global para la Argentina. Entre 1940 y 1945 el balance de la Argentina con el conjunto del Imperio Británico arrojó un saldo favorable de 1500 millones de pesos. Hacia fines de la guerra el Reino Unido debía al Estado Argentino 112 millones de libras esterlinas. Técnicamente, éstas eran “libras bloqueadas”, ya que era imposible su libre convertibilidad con el dólar. Sólo podían utilizarse para compras en el área de la libra, es decir en aquéllos países que usaban la moneda británica como divisa comercial. La distinción no era sutil para la Argentina, necesitada sobre todo de productos norteamericanos. Así, el problema de las libras bloqueadas pasó a ser el punto de conflicto central en las relaciones con Inglaterra, que comenzó a resolverse en las negociaciones que acabarían con la firma del tratado Eady Miranda en septiembre de 1946, que contemplaba, entre otras cosas, la formación de una empresa mixta para administrar los ferrocarriles.
Las posiciones de los argentinos y británicos eran claras y opuestas. La Argentina buscaba la convertibilidad del mayor porcentaje posible de libras, o al menos la obtención de un interés mayor al magro promedio punto porcentual que hasta entonces estaban rindiendo, mientras la deuda se mantuviese congelada. Inglaterra, por su parte, pretendía ir cubriéndose con una balanza comercial favorable durante los años siguientes. Además, había una predisposición británica a desprenderse de los ferrocarriles instalados en la Argentina (cuyos privilegios impositivos estaban a punto de caducar) y pagar así la deuda. Se acordó finalmente mantener la situación respecto a las libras ya bloqueadas pero asegurar la convertibilidad de los futuros pagos ingleses por exportaciones argentinas. También se garantizó a la carne argentina una cuota del mercado inglés. En cuanto a los ferrocarriles, como lo dijimos antes, se previó la formación de una compañía mixta con participación del estado argentino38.
Bueno sería a este punto preguntarse a quién convenía la nacionalización de los ferrocarriles. Del lado argentino, el cuestionamiento tradicional a la operación la ha presentado como un derroche de reservas que podían haberse usado para modernizar el aparato productivo del país, deteriorado como estaba por años de baja inversión. En realidad, el Gobierno Argentino también preveía ese destino para las divisas. De acuerdo con la
Memoria del Banco Central de 1946, la intención oficial era una aplicación preferencial de divisas al pago de las importaciones extraordinarias que requería la reposición de maquinarias y elementos de transporte39.
Por otro lado, el reverdecimiento de la rivalidad anglo-americana hizo el juego a Perón y estorbó los esfuerzos del entonces Embajador Bruce por restablecer las cordiales relaciones. En los años que siguieron a la guerra, Inglaterra se apresuró a adoptar medidas de protección para sus intereses financieros. Ya no tenía ningún deseo de cooperar con la política “dura” de Washington, y cada uno de los acuerdos comerciales que firmó con la Argentina, en 1946, 1947 y 1949, movería a una y otra hacia el bi-lateralismo puro al que Washington se había opuesto durante tanto tiempo.
38Pablo Gerchunoff / Lucas Llach, op. cit., p. 173-174. 39Pablo Gerchunoff / Lucas Llach, op. cit., p. 176.
Esta tendencia culminaría en junio de 1949, al suscribirse un acuerdo comercial de cinco años en virtud del cual la Argentina se comprometía a adquirir un considerable volumen de artículos suntuarios de procedencia inglesa sobre términos estrictamente bilaterales. Combinado con el Acuerdo Andes de 1948, por el cual la Argentina había comprado los ferrocarriles de propiedad inglesa, ese pacto puso término al histórico triángulo anglo-argentino-norteamericano. Ya no permitiría Inglaterra que los argentinos convirtieran sus libras esterlinas en dólares para adquirir bienes exportables norteamericanos.
A causa de este reanudamiento satisfactorio de las relaciones Argentina-Inglaterra, una misión del Departamento de Estado norteamericano al frente de James Bruce visitaría Buenos Aires en 1949. El 16 de mayo, como resultado de su iniciativa de pocos meses antes, los dos gobiernos anunciaron la creación de una comisión conjunta que estudiaría los problemas vinculados con la intensificación del comercio. Durante los meses siguientes, expertos del Departamento de Estado y del Ministerio de Relaciones Exteriores idearon medidas encaminadas a superar los obstáculos que se oponían a la cooperación económica entre Argentina y los Estados Unidos40.
B- La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Empleo (noviembre de 1947)
La puja de Perón por la supremacía económica sobre los Estados latinoamericanos alcanzó su punto culminante a fines de 1947, con ocasión de la Conferencia de las Naciones Unidas de Comercio y Ocupación que sesionó en la Habana. En ese momento, y no obstante haberse adherido a las Naciones Unidas, la Argentina no se había afiliado aún al Banco Interamericano de Desarrollo, ni al Fondo Monetario Internacional, ni a la Organización de las Naciones Unidas para Alimentación y Agricultura (FAO), y no había ratificado el Acuerdo General sobre Tarifas Aduaneras y Comercio. Pero la reunión de La Habana, que consideraría métodos de reducción de barreras aduaneras tendientes a facilitar el libre curso del comercio internacional, le ofreció una ocasión para ganar prestigio entre las naciones subdesarrolladas41.
40
Harold Peterson, op. cit., v. II, 1914-1960, p. 215-216. El autor realiza un detallado análisis de los cambios en las relaciones económico-comerciales de la Argentina con Gran Bretaña y los Estados Unidos.
Esta vez, y en uso pleno de sus derechos, concurriría a la Conferencia una nutrida delegación de la Argentina encabezada por el doctor Diego Molinari. En ese marco y en esas condiciones, el 30 de noviembre de 1947 se firmaba el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio conocido como GATT. La redacción de este “General Agreement on Trade and Tarifs” (GATT) fue estudiada mientras se negociaban los acuerdos bilaterales. El Acuerdo general fue suscripto en la fecha mencionada por veintitrés países y entró en vigor el 1 de enero de 194842.
La Conferencia de La Habana concluyó con la firma de una Carta que en la opinión de Juan A. Lanús43 constituyó el primer intento de sancionar un código de conducta para el comercio mundial. La delegación argentina había concurrido con instrucciones precisas, en cuyos párrafos principales se leía:
“… La Carta de la futura organización internacional de Comercio, tal cual ha sido proyectada en las reuniones preliminares realizadas hasta la fecha, contradice la política económica que se ha trazado el Gobierno Nacional. Surge en forma categórica que en la redacción de dicha Carta se ha contemplado la solución de los problemas económicos norteamericanos. La gran masa de producción del periodo de guerra necesita abrir amplios mercados de absorción en el presente y con las soluciones propuestas, mucho teme este gobierno que la plena ocupación en los Estados Unidos, favorecida con la política liberal que se propicia, lo sea a expensas de la plena ocupación de los países que, como el nuestro, tienen una industria en desarrollo que proteger”44.
La delegación debía, en consecuencia, ajustar su actuación a ciertos principios concretos que pueden resumirse de la siguiente manera45:
a) Desacuerdo respecto de los términos generales de la carta por favorecer el comercio y el empleo de los países altamente desarrollados.
b) Posible incorporación al texto de disposiciones que anulen todo intento de comprometer la política económica internacional.
42Juan A. Lanús, op. cit, p. 349 y p. 413, nota 32. 43
Juan A. Lanús, op. cit, p. 349 44Juan A. Lanús, op. cit., p. 50.
c) Rechazo de disposiciones opuestas a la protección de industrias nacionales
d) Eliminación de la obligatoriedad de consultar a la Organización Internacional de Comercio sobre la adopción de medidas económicas.
e) Postergación del carácter formal de las recomendaciones hasta la solución de los problemas financieros de los distintos países.
f) Reconocimiento de la integración con los países vecinos como el medio más adecuado para lograr eficacia en materia de cooperación económica.
g) Aceptación de la cláusula de la Nación más favorecida con la excepción de las preferencias acordadas en el marco de uniones aduaneras existentes o en proceso racional de formación.
Es así que el proyecto de Carta para la Organización Internacional de Comercio apoyado por los Estados Unidos y otras naciones pronto fue objeto de incisivos ataques por parte de los delegados argentinos. La oposición era conducida por Diego Luis Molinari, figura de larga actuación en la vida publica argentina y a la sazón ardiente peronista, quien arrogándose la condición de portavoz de los países menos privilegiados, desafió a la jefatura de los Estados Unidos en la reconstrucción social y económica, no sólo de América Latina sino del mundo entero. En lugar de los principios de la Organización Internacional de Comercio, propuso libertad para hacer uso de cuotas de importación, controles de cambio, tarifas preferenciales y comercio estatal, afirmando que el capitalismo norteamericano se conducía “apretando el corazón de las multitudes hambrientas”.46
Luego de señalar que varias de las disposiciones de la Carta se oponían a la concepción de la Argentina sobre la igualdad jurídica de los Estados, manifestó la imposibilidad de aceptar, en las actuales condiciones del mundo, una organización con facultades supraestatales.
El 23 de marzo de 1948, al clausurarse la Conferencia, sólo la Argentina y Polonia rehusaron firmar la Carta de La Habana. Sin embargo, el documento nunca entraría en vigor; y cuando en 1950 el gobierno de los Estados Unidos no la había aún ratificado, se tuvo la certeza de que el intento de crear un organismo regulador del comercio internacional había fracasado47.
46Harold Peterson, op. cit., p. 206. 47Juan A. Lanus, op. cit., p. 352.
Por otro lado, la difícil situación económica de los países europeos al terminar la guerra había motivado a los Estados Unidos, como ya se ha dicho, a elaborar un Plan destinado a reconstruir la economía devastada por la Guerra.
D- El Plan Marshall (junio de 1947)
En la primavera de 1947 fue preparado, en el Ministerio de Asuntos Exteriores de los Estados Unidos, un plan para la reconstrucción económica europea. Los autores formales de este plan, Kennan y el Subsecretario Acheson, consideraban necesaria la estabilidad política y la mayor capacidad de resistencia a las presiones comunistas, internas y externas.
El Plan tuvo inicio en la Conferencia pronunciada por el Secretario de Estado General George Marshall en la Universidad de Harvard, el 5 de Junio de 1947, y luego de la preparación formal fue aceptado por los países europeos, menos por los pertenecientes a la órbita soviética, en una reunión en París a fines de Diciembre. Así se dio a conocer el Foreign
Assistance Act, conocido más bien como “Plan Marshall”, que según su epígrafe tenía la intención de “promover la paz y el bienestar general, el interés nacional y la política externa de los Estados Unidos a través de las medidas económicas y financieras.
Fue este discurso de George Marshall el más memorable de su vida. En él presentó las bases filosóficas de la necesidad de ayudar a Europa, todavía trágicamente traumatizada por los efectos de la guerra, con su tejido económico destrozado, sin recursos materiales y sin medios financieros.
Pero las razones de fondo del Plan Marshall no eran sólo la reconstrucción económica de Europa en sí misma y como fin último, sino más bien la adecuación de la economía europea a las necesidades de los Estados Unidos. Económicamente, los países europeos salieron de la guerra con sus industrias destruidas en gran parte, sin stocks de materias primas, con deudas muy importantes frente a Estados Unidos (derivadas de la aplicación de la Ley de Préstamos y Arriendos), o con reparaciones por pagar (el caso de Alemania e Italia). Europa Occidental sólo podía encontrar dos salidas: o la ayuda de Estados Unidos, único país en condiciones de concederla; o una planificación socialista que, a costa de
una fuerte reducción temporal en el consumo, permitiese una elevada tasa de inversión y una rápida recuperación.
La ayuda a Europa interesaba a Estados Unidos por dos razones esenciales. En primer lugar, porque ante la amenaza de una recesión de su propia economía parecía bajo todo punto de vista necesario mantener dentro de ella un nivel de actividad lo más elevado posible. Esto exigía una mayor demanda de mercancías norteamericanas, que era difícil que se produjese si los países seguían careciendo por completo de los dólares con los cuales financiar su importación. A escala internacional, Estados Unidos se decidió por promover la recuperación europea por medio de créditos y donaciones, hasta que su actividad se normalizara y pudiera seguir manteniéndose por sí misma sin necesidad de más ayuda. La segunda razón de Estados Unidos no era menos evidente, ni menos importante: los avances electorales social comunistas en Francia e Italia, el proceso de nacionalización laborista en el Reino Unido y la situación económica sumamente precaria en toda Europa Occidental hacían meditar sobre la viabilidad que tendría la pervivencia del sistema capitalista en caso de no recibirse ayuda de Norteamérica48.
El periodista e historiador Ramon Tamames49 narra que Gran Bretaña había comunicado la decisión de suspender su ayuda militar a Grecia y Turquía, y por lo tanto los Estados Unidos debieron desarrollar un plan que les permitiera alejar la posibilidad de que los países europeos requirieran la ayuda de la URSS.
En realidad -escribe Tamames50- lo que se estaba produciendo era el reajuste inevitable de los intereses de las dos grandes potencias emergentes de la Segunda Guerra Mundial. Por un lado Estados Unidos, no sin reticencias, estaba recogiendo el relevo de Gran Bretaña en el papel de superpotencia garante del hasta entonces indiscutido predominio anglosajón. Los Estados Unidos se habían mantenido en actitud más bien expectante, con importantes fuerzas políticas internas proclives al aislacionismo, pero el cambio de actitud se produciría casi
48
Ramon Tamames: El Plan Marshall. La recuperación económica de Europa Occidental, en “Los hechos politicos del siglo XX”, Madrid, 1986, Hyspamerica Ed., v. VII, p. p. 35-35.
49
Ramon Tamames, op. cit., p. 26. 50Ramon Tamames, op. cit., p. 26.
súbitamente terminada la guerra, y se vería claramente con la Doctrina Truman y el Plan Marshall.
Como respuesta a la acción estadounidense, los rusos crearían el 25 de enero de 1949 el Consejo de Ayuda Económica Mutua (CAEM, más conocido como COMECON), una especie de asociación económica destinada a garantizar el predominio económico de la URSS frente a cualquier tipo de pro-occidentalismo en el Este europeo. Como puede verse, los hechos demostraban el abandono total y definitivo de cualquier clase de política conjunta de la URSS con sus antiguos aliados51.
En lo que se refiere a la Argentina, el Plan habría sido un medio excelente para el desarrollo comercial, por cuanto se habría encontrado la salida justa y apropiada para los productos que habían proveído a los países europeos durante la guerra, y que entonces no encontraban aún nuevos mercados. Esto se debe a que había, en ese momento, excedentes considerables de productos primarios que podrían contribuir a los fines del Plan Marshall.
En efecto, un detallado informe elaborado por los Doctores Jesús Prados y Abraham Scheps para el Ministerio de Asuntos Técnicos52 daba cuenta de que, de aplicarse el Plan Marshall, la Argentina podría obtener dólares suficientes para liquidar su déficit con los Estados Unidos. El informe aseveraba además que:
“Si los Estados Unidos facilitaran dólares por el excedente comercial obtenido por la Argentina con las naciones participantes en el Plan, desaparecerían las dificultades de las cuentas argentino-norteamericanas”.
(…) “En consecuencia, de considerarse que la Argentina debe financiar según sus posibilidades el Plan Marshall, la diferencia entre la suma que aporte y su superávit con las naciones participantes debe ser facilitada en dólares, para comprar en los Estados Unidos a los precios del mercado. Debe recibir también un préstamo en dólares a plazo intermedio que le permita compensar los saldos favorables en su balanza de pagos de los últimos años
51Ramòn Tamames, op. cit., p. 32. Consideramos acertada la opinión del autor. 52 AGNA,
Buenos Aires, Ministerio de Asuntos Técnicos, Secretaria General, Consejo Interamericano de Comercio y Producción, Legajo 664, Carpeta 397, “Plan Marshall. Diversos estudios”, 1948. Informe de los doctores Jesús Prados y Abraham Scheps.
de aplicación del Plan con los adversos del primer ejercicio, motivados por la compra de los ferrocarriles”.
Prados y Scheps finalizaban diciendo:
“De cumplirse los postulados anteriores, la Argentina gozará de una prosperidad económica sin precedentes en su historia”.
Pero la voluntad del Gobierno Argentino de hacer las cosas “a su manera”, arruinaría nuevamente las posibilidades de aprovechar la oferta del momento. El Instituto Argentino
para el Intercambio (IAPI) monopolizaba en ese entonces el comercio exterior en Argentina, y de esta manera fijaba los precios, siempre más elevados que los fijados por los Estados Unidos para los mismos productos puestos en el comercio internacional. El argumento del Gobierno Peronista consistía en que los mismos productos habrían podido ofrecerse a los mercados internacionales con precios fijados internacionalmente sólo si los Estados Unidos aseguraban también por su parte a la Argentina, precios reducidos por los productos que a ella sirvieren53.
Ya durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Empleo desarrollada en La Habana desde el 21 de Noviembre de 1947 al 24 de Marzo de 1948, el delegado argentino Diego Luis Molinari había debido responder a una acusación que había quedado “flotando en el aire” sobre el hecho que la Argentina especulaba con el hambre de las naciones al colocar sus productos, recordando en ese momento las donaciones y los préstamos a bajo interés efectuados de parte de la Argentina. Pero el delegado argentino había decidido ir más allá aún, al afirmar, en diciembre de 1947, que la Argentina podría embarcar para los países de Europa el equivalente a 5.000 millones de dólares como ayuda al Plan Marshall, luego de lo cual una editorial del New York Times del 19 de Diciembre de 1947 juzgaba la declaración de Molinari como un ejemplo del error del Gobierno Argentino, de considerar el Plan Marshall como una empresa comercial54.
53Alberto Conil Paz / Gustavo Ferrari, op. cit., p. 181.
Para información más detallada sobre el funcionamiento y las actividades del IAPI puede consultarse el AGNA, Buenos Aires, “Reglamentaciones de compras de productos varios como cereales y oleaginosas, etc.”, Legajo 628, Anio 1948. 54Alberto Conil Paz / Gustavo Ferrari: op. cit., p. 178.
