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interno. 2.1. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile.

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SOMMARIO: 1. Premessa. 2. Nuova classificazione del controllo

interno. 2.1. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile.

2.2. Il controllo di gestione. 2.3. Il controllo strategico. 2.4. Il con- trollo sulle società partecipate (cenni e rinvio). 2.5. Il controllo su- gli equilibri finanziari. 3. I nuovi controlli esterni e il referto seme- strale sulla regolarità della gestione. 3.1. Le novità del D.L. n.

91/2014. 4. Il controllo di qualità.

1. Premessa

Il sistema dei controlli degli Enti locali è stato «ridisegna- to» dal cosiddetto decreto Enti locali

1

– terzo intervento sulla spending review – convertito, con modificazioni, in l. 7 di- cembre 2012, n. 213.

In sostanza, il legislatore non ha effettuato una scelta puntando sui controlli interni o su quelli esterni, ma ha rafforzato questi ultimi, affidandoli alle Sezioni regionali di Controllo della Corte dei conti, temendo probabilmente la consueta inefficacia dei primi, che comunque sono stati a loro volta intensificati

2

.

1 D.l. 10 ottobre 2012, n. 174, «Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012».

2 Si vedano: P. RUFFINI, Taglio fino a 20 volte l'indennità se il sindaco non avvia i controlli, in Le guide del Sole 24 Ore, n. 68, 14 dicembre 2012; TROVATI G., Riforma sprint sui conti dei Comuni, in Le guide del Sole 24 Ore, n. 68, 14 dicembre 2012.

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Il sistema previgente era disciplinato dall'art. 147 del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL) il quale, a sua volta, riprendeva in parte, il disposto del D.Lgs. n. 286/1999 «Riordino e poten- ziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valu- tazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svol- ta dalle amministrazioni pubbliche».

Le novità sono contenute nell'art. 3, rubricato

«Rafforzamento dei controlli in materia di Enti locali», della l.

213/2012 e si sostanziano nella modifica e nell'integrazione del TUEL. In particolare, per quanto concerne i controlli interni, è stato riscritto l'art. 147 «Tipologia dei controlli interni», che nel testo previgente costituiva l'unica norma del Titolo IV, Capo III, sui controlli, e sono stati inseriti quattro nuovi articoli, da 147 -bis a 147 -quinquies, ciascuno dei quali dedicato ad una delle tipologie di controllo interno che devono essere implementate degli Enti locali

3

.

Con riferimento ai controlli esterni, invece, è stato modificato l'art. 148-bis «Rafforzamento del controllo della

3 L'art. 24 del disegno di legge A.S. 2259, recante individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni, semplificazione dell'ordinamento regionale e degli Enti locali, nonché delega al Governo in materia di trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle Autonomie locali, riordino di enti ed organismi decentrati, prevede la sostituzione dell'art. 147 del TUEL con sei nuovi articoli che dovrebbero modificare il sistema di controllo dei Comuni con popolazione superiore a 5 mila abitanti e delle Province.

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Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli Enti locali».

In generale si osserva che numerose novità introdotte dal decreto Enti locali erano già state previste dalla cosiddetta Carta delle Autonomie

4

.

La nuova disciplina introdotta dal decreto Enti locali sembra superare, almeno parzialmente la ratio che aveva condotto all'emanazione del d.lgs. 149/2011 in attuazione della l. 42/2009 in tema di federalismo fiscale. Il nuovo contesto normativo se da un lato sembra esaltare il principio di responsabilità, assicurando la piena realizzazione del principio di sussidiarietà, che – contenuto nell'art. 118 Costituzione – ha ispirato l'intero processo federalista garantendo che lo strumento fiscale sia visto come dispositivo per l'attuazione di un empowerment strettamente collegato al concetto di policy, dall'altro evoca, nel contempo, quello di solidarietà, per garantire che fatti di non sana gestione per il bilancio del singolo ente non abbiano, tuttavia, a pregiudicare i valori fondamentali per l'ordinamento.

Da un punto di vista strettamente economico, infatti, l'applicazione del suddetto principio richiede in primis

4 E. GORI, Il nuovo sistema dei controlli per gli Enti locali introdotto dal d.l.

174/2012, in Il sistema dei controlli negli enti locali, cit., p. 53-54.

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l'ottimale utilizzo delle risorse che da un lato sono state richieste agli amministrati, dall'altro vengono ad essere impegnate con lo strumento del bilancio. L'esigenza di una stretta correlazione tra obbligo di amministrare al meglio le risorse assegnate (e richieste per la gran parte della cittadinanza) e il dovere di rendicontazione – che si estrinseca nell'accountability, cioè nella spiegazione e comprensione dei risultati ottenuti con tale uso di risorse – subirebbe un grave vulnus ove i due termini della questione venissero scissi tra di loro, vincolando gli amministratori ai loro doveri di mandato

5

.

Dunque, accanto alla riscrittura delle tradizionali forme di controllo, già conosciute nel nostro ordinamento (controllo di regolarità amministrativa e contabile, controllo di gestione e controllo strategico), ne vengono introdotte delle nuove: il controllo sugli equilibri finanziari dell'ente, il controllo degli organismi gestionali esterni dell'ente – in particolare delle società partecipate non quotate –, nonché il controllo sulla qualità dei servizi.

Il nuovo sistema costituisce nelle intenzioni del legislatore la risposta all'inadeguatezza del sistema previgente

5 TESSARO T., Il "decreto Enti locali", Santarcangelo di Romagna, Maggioli, 2013, p. 47.

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e alla richiesta di misure di governance economica sollecitate in sede europea. Come sottolineato dalla stessa Corte dei conti

6

, la vecchia impostazione

7

non ha portato a quel cambiamento riformatore posto a fondamento della sua introduzione, avendo avuto scarsa attuazione complessiva e ridotta funzionalità concreta

8

.

Nel nuovo assetto normativo, come accennato precedentemente, i controlli interni sono valorizzati e procedimentalizzati, anche con la previsione di nuove forme di responsabilità. Con il d.l. n. 174/2012 le nuove norme, infatti, contengono un principio fondamentale per la funzionalità dell'intero impianto: il controllo come «funzione diffusa». A differenza del modello precedente, il nuovo sistema dei controlli interni impone un collegamento permanente e frequente con le sezioni di controllo della Corte dei conti ed

6 C. conti, sez. Regionale di controllo per il Lazio, delibera 21 febbraio 2013, n.

25.

7 Per un analitico esame delle criticità del vecchio sistema si veda l'"indagine sulla riorganizzazione dei controlli interni ai sensi del d.lgs. n. 150/2009: ritardi applicativi e difficoltà operative". C. Conti, sez. centrale controllo, delibera 15 novembre 2014, n. 14.

8 La verifica dello stato di attuazione del sistema dei controlli interni a seguito della riorganizzazione recata dal decreto legislativo 150, avviata in considerazione dell'essenzialità dello strumento per il contrasto alle inefficienze della P.A., ha evidenziato molteplici aree di criticità che impongono una riflessione attenta sulle pratiche attuate e sull'opportunità stessa di perseverare nel percorso intrapreso.

Quanto sin qui accertato, nel mostrare sicure difficoltà e ritardi dell'Amministrazione nell'implementazione di qualificanti istituti della riforma imputabili a fattori esterni, prevalentemente riconducibili ad interventi normativi in ambiti interessati alla riforma, che ne hanno di fatto impedito la realizzazione, C. conti, sez. controllo, delibera 15 novembre 2014, n. 14, cit.

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individua negli organi di indirizzo politico-amministrativo (ovvero i Consigli provinciali e comunali) i punti di arrivo delle risultanze dell'attività di controllo. In più, il rafforzamento dei controlli interni, attraverso una pregnante sorveglianza esterna della Corte dei conti, interviene a porre rimedio al carattere interna corporis che aveva caratterizzato il precedente sistema, causandone i ritardi applicativi

9

.

L'importante riforma, disciplinata dal d.l. 174/2012, ha, così, del tutto cambiato la tematica dei controlli, esterni ed interni (sia nei confronti delle regioni, che degli enti locali), dalla sua lettura si evince che si sono reintrodotte forme di controllo esterno, dal momento che la normativa precedente non si è mai rivelata sufficientemente efficace.

Tuttavia va anche osservato che in realtà il Governo è intervenuto in maniera così incisiva proprio perché in passato non si sono attivati, in modo adeguato, i controlli interni, declinati nello loro diverse forme.

Oggi assistiamo ad un intreccio continuo fra controlli esterni ed interni. Gli ispettori della Ragioneria generale dello Stato e la Corte dei conti, nel momento in cui saranno chiamati

9 S. SALVEMINI, I poteri di controllo degli enti locali, in (a cura di) A.

MEALE, Il potere amministrativo degli enti locali, cit., p. 226-227.

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a valutare la correttezza degli atti adottati da un ente locale, andranno anche a monitorare i procedimenti attivati per assicurare i controlli interni

10

.

2. Nuova classificazione del controllo interno

Il nuovo impianto in materia di controlli interni, mira, so- stanzialmente, a responsabilizzare i soggetti dotati di capacità decisionale, i quali dovranno prendere coscienza che l'atto amministrativo dagli stessi adottato, non solo dovrà rispondere alle regole del diritto amministrativo (controllo di regolarità amministrativa), ma deve inserirsi in un processo virtuoso che contribuisca al conseguimento di una strategia politico- amministrativa (controllo strategico), con imputazione di certi costi (o ricavi) ad un determinato centro di responsabilità (con- trollo di gestione), nella consapevolezza che tale atto (impegno finanziario o accertamento) determina una variazione negli e- quilibri finanziari (controllo sugli equilibri finanziari). Tale consapevolezza deve riferirsi anche al contributo che con l'a- dozione di quella determinata azione si vuole portare al rag- giungimento di un obiettivo (performance individuale), sempre

10 MORIGI P., Il nuovo controllo di gestione negli enti locali, Santarcangelo di Romagna, Maggioli, 2016, p. 109.

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tendendo alla massima soddisfazione dei bisogni dell'utenza (controllo sulla qualità dei servizi)

11

. La valutazione della diri- genza, a seguito dell'emanazione del D.Lgs. n. 150/2009, era già fuoriuscita dal sistema dei controlli interni anche se resta strettamente legata a quella forme di controllo che attengono al ciclo strategico dell'ente (controllo di gestione e controllo stra- tegico).

Le modifiche apportate dal d.l. 174/2012 vanno in controtendenza rispetto all'orientamento dei primi anni 2000, quando si è costituzionalmente sancita, con l'emanazione della legge costituzionale n. 3/2011 – di riforma del titolo V della Costituzione – la fine dei Comitati Regionali di Controllo (CO.RE.CO.) e della loro attività di monitoraggio a presidio della legittimità degli atti. Già in precedenza si era avviata l'operazione di alleggerimento dei controlli sugli atti deliberativi degli enti locali attraverso l'eliminazione del parere preventivo di legittimità del segretario comunale a seguito della riforma Bassanini (L. 127/1997). L'inversione di tendenza del decreto, è stata dettata dalla necessità di ricorrere ai ripari contro gli scandali politici, di corruzione, diffusa ai

11 SALVEMINI S., I poteri di controllo degli enti locali, in (a cura di) MEALE A., Il potere amministrativo degli enti locali, cit., p. 229.

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vari livelli istituzionali di governo, sperpero di denaro pubblico per il finanziamento ai partiti e, quindi, spreco di risorse pubbliche.

Il cuore della funzione di controllo interno è indubbiamente rappresentato dal principio del «buon andamento»: i controlli interni all'amministrazione sono sempre più volti al compito di verificare l'efficacia, l'efficienza e l'economicità dell'azione amministrativa, lasciando in una prospettiva recessiva i controlli di legittimità.

Questo soprattutto per le autonomie territoriali, era già chiaro a M. S. Giannini nei primi anni di attuazione costituzionale delle forme di decentramento territoriale, quando con perspicacia aveva detto e anticipato che «le attività che le regioni dovranno svolgere insieme ad altri enti (infraregionali) – per essere coerenti con le regole di sé stesse – se razionalmente concepite dovrebbero essere impostate, quanto ai controlli, soprattutto sui controlli di gestione»

12

. Ciò è alquanto evidente nell'ambito dell'art. 147 del Tuel, poiché al di là del controllo di regolarità amministrativa e contabile (comma 1), i controlli elencati al comma 2 (il controllo di gestione, il controllo

12 M.S. GIANNINI, Controllo: nozioni e problemi, cit. p. 1282.

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strategico, il controllo sugli equilibri finanziari, il controllo sugli organismi gestionali esterni ed il controllo sulla qualità dei servizi erogati) mirano in maniera evidente a verificare , nel complesso, la congruità e la sostenibilità della gestione amministrativa dell'ente secondo una teoria propria dell'aziendalizzazione dell'ente pubblico. Non si deve e non si può ridurre la funzione di controllo a un mero strumento per il contenimento della spesa, ma anzi deve essere valorizzata la relazionalità tra le due componenti al fine di realizzare gli obiettivi di finanza pubblica senza dover incidere sul livello delle prestazioni. Infatti «con riguardo ai rapporti tra profili gestionali e finanziari, ne va dunque approfondita la portata e l'area di riferimento, alla luce dei principi costituzionali del buon andamento e degli equilibri finanziari, tenendo conto della quasi ovvia considerazione che la validità dell'impiego delle risorse si poggia necessariamente sull'efficacia dell'azione amministrativa e sulla rispondenza dei servizi resi»

13

.

I controlli interni, espletati nell'interesse dell'ente e

13 C. CHIAPPINELLI, Quali prospettive per i controlli, interni ed esterni, nel nuovo contesto istituzionale?, in (a cura di) G. FARNETI, S. POZZOLI, Enti locali e sistema dei controlli, Milano, Giuffrè, 2007, p. 152.

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analizzati con riferimento agli organi ai quali sono affidati, si manifestano principalmente attraverso il rilascio dei pareri dei dirigenti, i controlli effettuati dalla ragioneria e dall'ufficio preposto al controllo di gestione, le analisi sul raggiungimento degli obiettivi strategici, i controlli sulle società partecipate, i controlli effettuati dagli amministratori e dall'organo di revisione.

Va poi osservato che la nuova trasparenza, che impone di pubblicare sui siti web degli enti una serie di dati, rende più facile anche ai cittadini, alle associazioni dei consumatori, alla società civile di esercitare quel ruolo vigilante di watchdog indispensabile per assicurare adeguate forme di democrazia anche a livello locale

14

.

L'art. 3 del d.l. 174/2012, ha reso più incisivi i pareri rilasciati dai dirigenti, dal momento che ha precisato: «Ove la Giunta e il Consiglio non intendano conformarsi ai pareri di cui al presente articolo, devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione».

Pertanto l'attività istruttoria espletata dai dirigenti dei servizi acquisisce un suo preciso significato e competerà agli

14 P. MORIGI, Il nuovo controllo di gestione negli enti locali, cit., p. 160.

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amministratori, nel caso in cui si voglia adottare una deliberazione che non sia conforme ai pareri tecnici, spiegare bene le motivazioni che portano al provvedimento

15

.

Il decreto enti locali, come abbiamo osservato, presuppone che si effettuino controlli interni, proprio per assicurare forme di autocontrollo che consentano all'ente stesso di effettuare monitoraggi continui.

Viene quindi riformulato in versione corretta e ampliata l'art. 147 del TUEL, secondo il seguente tenore:

«Art. 147 (Tipologia dei controlli interni).

1. Gli enti locali, nell'ambito della loro autonomia normativa e organizzativa, individuano strumenti e metodologie per garantire, attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa.

2. Il sistema di controllo interno è diretto a:

a) verificare, attraverso il controllo di gestione, l'efficacia, l'efficienza e l'economicità dell'azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi correttivi,

15 P. MORIGI, Il nuovo controllo di gestione negli enti locali, cit., p. 161.

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il rapporto tra obiettivi e azioni realizzate, nonché tra risorse impiegate e risultati;

b) valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, dei programmi e degli altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza di risultati conseguiti e gli obiettivi predefiniti;

c) garantire il costante controllo degli equilibri finanziari della gestione di competenza, della gestione dei residui e della gestione di cassa, anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati dal patto di stabilità interno, mediante l'attività di coordinamento e di vigilanza da parte del responsabile del servizio finanziario, nonché l'attività di controllo da parte dei responsabili dei servizi,

d) verificare, attraverso l'affidamento e il controllo dello stato di attuazione di indirizzi e obiettivi gestionali, anche in riferimento all'art. 170, comma 6, la redazione del bilancio consolidato, l'efficacia, l'efficienza e l'economicità degli organismi gestionali esterni dell'ente;

e) garantire il controllo della qualità dei servizi erogati,

sia direttamente, sia mediante organismi gestionali esterni, con

l'impiego di metodologie dirette a misurare la soddisfazione

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degli utenti esterni e interni all'ente».

Nella fase organizzativa starà all'ente impostare il sistema dei controlli interni, che ad ogni modo coinvolgerà sicuramente le figure di vertice (Segretario e Direttore generale), senza tuttavia trascurare i dirigenti dei servizi e i responsabili delle unità di controllo

16

.

Emerge, come già accennato precedentemente, come sia stato ampliato il ventaglio tipologico dei controlli interni.

In generale, secondo la Corte dei conti, la nuova struttura dei controlli interni dovrebbe determinare una più immediata vicinanza tra l'attività di gestione e il suo monitoraggio alla luce di specifici parametri di valutazione

17

e sintetizzando, oltre al controllo di regolarità amministrativa (entro cui si muove il nuovo sistema dei controlli – nel rinnovato quadro normativo – esso assume rilevanza centrale e attraverso di esso devono svolgersi le altre tipologie di controllo interni) avremo – per tutti gli enti – un controllo di gestione (volto alla verifica di efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa); un controllo degli equilibri finanziari, della

16 P. MORIGI, Il nuovo controllo di gestione negli enti locali, cit., p. 163.

17 E. GORI, Il nuovo sistema dei controlli per gli Enti locali introdotto dal d.l.

174/2012, in Il sistema dei controlli negli enti locali, cit., p. 56.

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gestione, di competenza, di cassa e dei residui, nonché del patto di stabilità interno. Per i soli comuni oltre una certa dimensione demografica (in particolare: con popolazione superiore ai 100.000 abitanti in fase di prima applicazione, a 50.000 abitanti per il 2014 e a 15.000 abitanti a decorrere dal 2015) vi sarà l'obbligo di garantire un controllo di efficacia, di efficienza e di economicità degli organismi gestionali esterni dell'ente (stilando un bilancio consolidato in termini di competenza economica : art. 147 -quater, comma 4), nonché un controllo della qualità dei servizi erogati sia direttamente che indirettamente

18

.

2.1. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile Nelle Pubbliche Amministrazioni il controllo di regolarità amministrativa e contabile è disciplinato dall'art. 2 , commi 1 e 3, del d.lgs. 286/1999, ai sensi di quanto previsto dalla legge di contabilità pubblica (l. 196/2009), e dal d.lgs. 123/2011. In particolare, quest'ultimo, prevede che tale controllo abbia per oggetto gli atti aventi riflessi finanziari sui bilanci dello Stato, delle altre Amministrazioni Pubbliche e degli organismi

18 T. TESSARO, Il "decreto enti locali", cit., p. 70.

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pubblici, al fine di garantire la legittimità contabile e amministrativa, la trasparenza, la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. I controlli sono materialmente realizzati da organi a ciò appositamente deputati dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti della Pubblica Amministrazione e sono realizzati in via preventiva o successiva rispetto al momento in cui l'atto di spesa produce i suoi effetti.

Il controllo di regolarità contabile o di audit, è il solo pensato a tutela dell'interesse generale, inteso come difesa del Sistema Paese e non del singolo ente: il fatto che bilancio e rendiconto rappresentino in modo veritiero e corretto l'andamento finanziario, economico e patrimoniale dell'ente è elemento di garanzia per tutti, perché incide sulla credibilità della Pubblica Amministrazione nei confronti sia dei cittadini sia dei mercati finanziari

19

.

La nuova disciplina del controllo di regolarità amministrativa e contabile conferma i principi generali ora esposti, a partire dalla finalità che attraverso di esso si persegue, vale a dire garantire la legittimità, la regolarità e la

19 S. POZZOLI, Il sistema dei controlli, in Il sistema dei controlli negli enti locali, cit., p. 46.

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correttezza dell'azione amministrativa.

Tale tipo di controllo è quello che meglio si adatta a perseguire non solo i fini di legalità dell'azione amministrativa in generale, ma anche per gli strumenti anticorruzione, laddove proprio i provvedimenti amministrativi si rivelino strumenti o indici di possibili illeciti penali.

Ai sensi dell'art. 147 -bis, comma 1 del d.lgs. 267/2000 – che precisa il contenuto e i soggetti competenti ad espletarlo, riprendendo quanto previsto nel disegno di legge della Carta delle Autonomie – e che recita: «Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è assicurato, nella fase preventiva della formazione dell'atto, da ogni responsabile di servizio ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. Il controllo contabile è effettuato dal responsabile del servizio finanziario ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria».

Si tratta di un controllo, come si vede, di natura

preventiva. Facile osservare che nella realtà consista in un

controllo più formale che altro e non particolarmente

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innovativo.

A ben vedere, il legislatore richiede che i responsabili di servizio, intendendo come tali i soggetti posti al vertice delle strutture amministrative, esprimano un parere sui provvedimenti da loro stessi adottati.

E' un nonsense, poiché è evidente che il soggetto responsabile dell'adozione di un provvedimento, nel momento stesso in cui lo emana, attesta non solo implicitamente, ma anche esplicitamente, la regolarità dello stesso.

Un controllo interno di natura preventiva avrebbe maggiore utilità e rilievo laddove fosse espletato da un organo differente da quello che adotta l'atto.

Così come è impostata la norma, invece, il parere del responsabile di servizio finisce per essere esclusivamente una dichiarazione formale sulla regolarità del provvedimento adottato, che non aggiunge nulla sul piano sostanziale, mentre enfatizza solo il momento formalistico.

In più, il parere di cui tratta la prima parte dell'art. 147-bis

è riferito esclusivamente al contenuto volitivo del

provvedimento finale adottato dall'organo competente e non è

un parere che un soggetto terzo esprime sull'atto dell'organo

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competente.

Un controllo più «terzo» è quello esercitato dal responsabile dei servizi finanziari, ma esso è limitato, come nel precedente regime normativo, ai soli provvedimenti di impegno di spesa.

Il comma 2 del nuovo art. 147 -bis introduce un tipo di controllo successivo, affidato alla responsabilità del Segretario comunale: «Il controllo di regolarità amministrativa è inoltre assicurato, nella fase successiva, secondo principi generali di revisione aziendale e modalità definite nell'ambito dell'autonomia organizzativa dell'ente, sotto la direzione del Segretario, in base alla normativa vigente. Sono soggette al controllo le determinazioni di impegno di spesa, i contratti e gli altri atti amministrativi, scelti secondo una selezione casuale effettuata con motivate tecniche di campionamento»

20

.

I controlli successivi, cioè posteriori all'acquisizione di efficacia dei provvedimenti controllati, sono, come noto, piuttosto poco efficaci. Peraltro, l'ordinamento conosce già da tempo un sistema di controllo successivo, quello della Corte

20 In sede di conversione del decreto, in modo non del tutto coerente con la nuova disciplina, sono stati eliminati dal novero degli atti oggetto di controllo quelli di accertamento di entrata e di liquidazione della spesa.

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dei conti, che appare oggettivamente più efficace

21

.

Le risultanze di tale controllo devono essere periodicamente trasmesse, a cura del Segretario, ai responsabili dei servizi, agli organi di revisione e di valutazione dei dipendenti e al Consiglio comunale, in modo da permettere un'analisi della gestione passata e il miglioramento di quella futura.

Tuttavia, stupisce che fra i destinatari non siano stati compresi la Giunta e il Direttore Generale

22

.

2.2. Il controllo di gestione

Si tratta di quel tipo di controllo interno, proprio degli Enti locali, volto a «verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa» (art. 147 TUEL, sostituito dall'art. 3 del d.l. 174/2012). Esso è obbligatorio per tutti i Comuni a prescindere dalla dimensione demografica.

È un controllo ciclico che conosce diverse fasi al suo interno. In particolare per un suo corretto funzionamento è necessario che l’impostazione dell’attività di controllo sia

21 OLIVIERI L., Anticorruzione negli enti locali, Santarcangelo di Romagna, Maggioli, 2013, p. 117-119.

22 E. GORI, Il nuovo sistema dei controlli per gli Enti locali introdotto dal d.l.

174/2012, in Il sistema dei controlli negli enti locali, cit., p. 58.

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preceduta da una precisa definizione degli obiettivi gestionali, di breve periodo, affidati ai responsabili di servizio con il piano esecutivo di gestione, o con il piano dettagliato degli obiettivi. È svolto con la cadenza periodica stabilita dal regolamento di contabilità di ciascun ente.

Affinché l’attività di controllo possa essere realmente efficace, è necessario che esso venga supportato da un buon sistema informativo da cui ricavare le informazioni ed i dati necessari (sistema di reporting).

La disciplina del controllo di gestione è ancora rinvenibile negli artt. 196 e seguenti del TUEL, a cui il d.l. n.

174/2012 non ha apportato sostanziali modifiche. L'unica novità, solo formale, è che il nuovo art. 147 del TUEL esplicita diversamente, ed in modo più corretto, l'oggetto di tale tipologia di controllo, ovvero non solo la «verifica del rapporto tra costi e risultati» ma anche quello «tra obiettivi e azioni realizzate, nonché tra risorse impiegate e risultati».

Pertanto, malgrado il significato letterale, il controllo di

gestione non fa riferimento a una specifica attività di

ispettorato, ma ad una vera «guida» in modo che i

comportamenti degli operatori aziendali siano correlati e

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finalizzati al conseguimento degli obiettivi dell'ente locale. In esso il controllo di gestione si realizza prioritariamente attraverso il PEG (Piano Esecutivo di Gestione). Il PEG, così come previsto dall'art. 169 del TUEL modificato, è deliberato in coerenza con il bilancio di previsione e con il documento unico di programmazione economica; il piano dettagliato degli obiettivi ed il piano della performance sono unificati organicamente al PEG

23

.

Con il piano esecutivo di gestione, infatti, l'organo esecutivo affida la gestione ai responsabili di servizio in riferimento a determinati obiettivi che trovano, ove possibile, la loro naturale espressione in semplici e sintetici rapporti o indicatori di efficacia e efficienza. In tal modo, da un lato, si salvaguardia l'autonomia gestionale dei responsabili dei servizi, limitando eventuali intromissioni degli organi politici in merito di scelte operative che, per legge, non rientrano nelle loro competenze (se non in casi eccezionali prestabiliti dalla legge stessa). Dall'altro, si favorisce un dibattito ed un confronto istituzionale concentrato sulle reali possibilità di migliorare l'efficacia, l'efficienza e quindi la performance dei

23 F. NARDUCCI, Guida normativa per l'amministrazione locale 2015, Vol. I, Santarcangelo di Romagna, Maggioli, 2015, p. 522.

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servizi in relazione ai bisogni dei cittadini/utenti, monitorando la gestione complessiva e non i singoli atti o aspetti prettamente operativi

24

.

Le informazioni prodotte dal controllo di gestione sono indispensabili, sia per gli amministratori, al fine di monitorare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati, sia per i responsabili dei servizi, per valutarne l'andamento della gestione, dei quali sono responsabili.

Il controllo di gestione costituisce, altresì, un supporto informativo importante – e necessario direi – per l'attivazione del controllo strategico.

2.3. Il controllo strategico

Il controllo strategico è disciplinato all'art. 147 -ter che, dal 2005, lo rende obbligatorio per gli enti con popolazione superiore a 15.000 abitanti. Secondo la normativa previgente, invece, esso doveva essere implementato dalla generalità delle Pubbliche Amministrazioni, indipendentemente dalla loro dimensione.

Tale controllo è finalizzato a rilevare e monitorare i

24 F. NARDUCCI, Guida normativa per l'amministrazione locale 2015, cit., p.

1117.

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risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti nei programmi approvati dall'organo consiliare dell'ente, gli aspetti economico-finanziari connessi ai risultati ottenuti, i tempi di realizzazione rispetto alle previsioni, le procedure operative attuate confrontate con i progetti elaborati, la qualità dei servizi erogati, il grado di soddisfazione della domanda espressa e gli aspetti socio-economici.

In modo conforme a quanto previsto dall'art. 24, comma 2, della «Carta delle Autonomie», fatta eccezione per la dimensione degli enti destinatari che quest'ultima prevedeva avessero popolazione superiore ai 5.000 abitanti, la metodologia effettivamente applicata per il perseguimento di tali fini è lasciata all'autonomia dell'ente, che può esercitare la funzione anche in forma associata.

Il documento preposto a contenere gli obiettivi strategici è il piano delle performance (art. 10, d.lgs. n. 150/2009).

L'unità organizzativa preposta al controllo strategico deve

essere posta sotto la direzione del Direttore generale , laddove

previsto, o del Segretario comunale. Essa elabora rapporti

periodici, da sottoporre all'organo esecutivo e al Consiglio per

la successiva predisposizione di deliberazioni consiliari di

(25)

60

ricognizione dei programmi, secondo le modalità definite nel regolamento di contabilità dell'ente.

In definitiva, le indicazioni non si discostano da quelle contenute nel d.lgs. 286/1999 e dalla precedente versione dell'art. 147 del TUEL. Tuttavia, la nuova disciplina espone al rischio di una commistione tra il controllo strategico e il controllo di gestione, poiché diversi aspetti, quali per esempio il controllo dei tempi e della qualità dei servizi, riguardano i livelli di efficacia e di efficienza della gestione, aspetti che dovrebbero essere riservati al controllo di gestione.

Inoltre qualora, il riferimento temporale dei report fosse annuale o addirittura infra-annuale, e dunque di breve termine, una confusione fra le due tipologie di controllo sarebbe ancora più probabile

25

.

2.4. Il controllo sulle società partecipate (cenni e rinvio) L'art 147 -quater del TUEL descrive i soli controlli sulle società partecipate non quotate, disciplinando solo una parte del più ampio oggetto da controllare previsto dall'art. 147 TUEL negli «organismi gestionali esterni», rinvenibili: nelle

25 E. GORI, Il nuovo sistema dei controlli per gli Enti locali introdotto dal d.l.

174/2012, in Il sistema dei controlli negli enti locali, cit., p. 59.

(26)

61

istituzioni, nelle aziende speciali, nei consorzi, nelle fondazio- ni, nelle ASP, nelle associazioni e nelle cooperative.

Comunque anche in altri articoli del suddetto Testo Unico si fa riferimento talvolta agli organismi partecipati (art. 147 - quinquies) e talaltra a quelli societari, addirittura non più solo partecipati ma controllati (art. 148 -bis), a evidenziare la non chiarezza normativa del tema.

Tale tipologia di controllo deve rispondere alle esigenze dell'ente locale, quale proprietario dell'organismo gestionale esterno (controllo proprietario) e, nel caso di utilizzatore dei servizi erogati, alle sue esigenze di cliente della società (controllo manageriale-contrattuale). Le due fattispecie richiamate sono esercitate, nell'ambito dell'autonomia organizzativa di ogni ente locale, da proprie strutture, che ne sono responsabili

26

.

L'utilizzo di risorse pubbliche, anche se adottato attraverso moduli privatistici, impone particolari cautele e obblighi in capo a coloro che – direttamente o indirettamente – concorrono alla loro gestione, radicandone la giurisdizione ed il controllo della Corte dei conti.

26 A. ZIRUOLO, Valore pubblico e società partecipate. Tendenze evolutive della performance, Milano, Franco Angeli, 2016, p. 259.

(27)

62

Dunque, di fatto, il controllo sulle società partecipate interseca anche i controlli esterni compiuti dalla magistratura contabile ai sensi degli artt. 148 e 148 -bis del TUEL

27

.

Sarà, però, dedicato un intero capitolo

28

, sull'argomento dei controlli sulle società partecipate, dunque, lascio lì, la trattazione e altre considerazioni.

2.5. Il controllo sugli equilibri finanziari

Si tratta dell'ultima tipologia di controllo prevista e disciplinata dal TUEL, all'art. 147 -quinquies.

Si tratta di un'attività che era già sistematicamente svolta dagli enti locali, tuttavia, probabilmente, la sua importanza e le problematiche crescenti degli enti stessi hanno indotto il legislatore a compiere una specifica e ulteriore puntualizzazione.

Il controllo sugli equilibri finanziari è svolto sotto la direzione e il coordinamento del responsabile dei servizi finanziari e sotto la vigilanza dell'organo di revisione, coinvolgendo attivamente il Direttore generale, se previsto, il

27 E. GORI, Il nuovo sistema dei controlli per gli Enti locali introdotto dal d.l.

174/2012, in Il sistema dei controlli negli enti locali, cit., p. 59.

28 Si veda infra cap. 3

(28)

63

Segretario e i responsabili dei servizi.

Le modalità operative con cui concretamente si esplica questa nuova tipologia di controllo sono disciplinate dal regolamento di contabilità dell'ente, rispettando le disposizioni dell'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali e delle norme sulla finanza pubblica

29

.

Le novità introdotte possono essere ricondotte a tre differenti profili.

In primo luogo, è stato inserito il riferimento all'equilibrio monetario legato alla gestione di cassa. Esso è essenziale, sia per rispettare i vincoli di finanza pubblica, sia per garantire la tempestività dei pagamenti.

In secondo luogo, il rispetto degli equilibri di bilancio dovrà essere valutato alla luce degli obblighi imposti dal Patto di stabilità interno. In altre parole, l'andamento della gestione dei residui, della gestione di competenza e di cassa deve condurre, non solo al pareggio in bilancio, ma anche al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica.

Infine, con l'obiettivo di controllare il mantenimento degli

29 In proposito, si ricorda che la legge costituzionale 1/2012 introduce il principio del pareggio in bilancio, corredandolo ad un vincolo di sostenibilità del debito di tutte le Pubbliche Amministrazioni, nel rispetto delle regole in materia economico-finanziaria derivanti dall'ordinamento europeo.

(29)

64

equilibri finanziari dell'ente, è necessario valutare gli effetti che l'andamento economico-finanziario degli organismi gestionali esterni determina sul bilancio dell'ente locale, garantendo in tal modo una visione complessiva e globale del cosiddetto «gruppo pubblico locale».

Il d.l. 174/2012, ha al contempo, apportato modifiche all'art. 153 del TUEL relative alle funzioni al responsabile del servizio finanziario, le quali possono essere lette anche con riferimento alla necessità di mantenere l'ente in una posizione di equilibrio. A tale figura, infatti, è attribuito il compito di salvaguardare gli equilibri finanziari complessivi della gestione e i vincoli di finanza pubblica ed è riconosciuta un'autonomia nei limiti di quanto disposto dai principi finanziari e contabili, dalle norme ordinamentali e dai suddetti vincoli

30

.

30 Al fine di rafforzare ulteriormente il ruolo attribuito al Ragioniere Capo, il d.l.

174/2012 prevedeva che esso potesse essere revocato dal proprio ruolo solo in presenza di gravi irregolarità riscontrate nell'esercizio delle funzione assegnate e previo parere del Ministero dell'Interno e del Ministero dell'Economia e Finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato. Tuttavia, la clausola si è «persa» in sede di conversione in legge del decreto. Cfr. S. POZZOLI, Maggiore tutela al responsabile servizi finanziari, in Il Sole 24 Ore, 22 ottobre 2012; G. TROVATI, Per i Ragionieri dei Comuni nuovi compiti e meno tutele, in Il Sole 24 Ore, 10 dicembre 2012.

(30)

65

3. I nuovi controlli esterni e il referto semestrale sulla regolarità della gestione

Il d.l. 174/2012, ha rafforzato il ruolo della Corte dei conti modificando l'art. 148 TUEL e, in sede di conversione del decreto, introducendo l'art. 148 -bis.

Il nuovo art. 148, amplia notevolmente la funzione di controllo della Corte dei conti sugli enti locali, infatti, il Sindaco dei Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti o il Presidente della Provincia, attraverso il Direttore generale o, se quest'ultimo non sia stato nominato, il Segretario, trasmettono alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti e al Presidente del Consiglio provinciale o comunale un referto semestrale sulla regolarità delle gestione e sull'efficacia e sull'adeguatezza del sistema dei controlli interni.

Per compiere la propria attività di controllo, le Sezioni

regionali della Corte dei conti, pevia intesa con il Ministro

dell'economia, possono avvalersi del Corpo della Guardia di

Finanza e disporre verifiche dei Servizi ispettivi di finanza

pubblica. Qualora sia rilevata assenza o inadeguatezza degli

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66

strumenti e delle metodologie di controllo interno, sono previste sanzioni pecuniarie per gli amministratori, che vanno da un minimo di cinque a un massimo di venti volte l'indennità mensile lorda loro spettante.

L'art. 148 -bis del TUEL, prevede che le Sezioni regionali di controllo della Corte esaminino i bilanci di previsione e i rendiconti della gestione degli ent locali per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali del Patto di stabilità, dell'osservanza die vincoli in materia di indebitamento e dell'assenza di irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anhe in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti.

L'eventuale accertamento di squilibri, della mancata copertura

di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la

regolarità delle gestione finanziaria, o del mancato rispetto

degli obiettivi del Patto di stabilità, comporta per gli enti

interessati l'obbligo di adottare, entro 60 giorni dalla

comunicazione del deposito della pronuncia, i provvedimenti

idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di

bilancio. L'adozione di tali provvedimenti deve essere

trasmessa per la verifica alla Sezione regionale di Controllo,

che ha un termine di 30 giorni dal ricevimento per concludere

(32)

67

la valutazione.

Qualora l'ente non trasmetta gli atti oppure la verifica dia esito negativo. È preclusa l'attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria

31

.

3.1. Le novità del D.L. n. 91/2014

Con i colpi di coda del d.l. 24 giugno 2014, n. 91, ovverosia con uno degli ultimi articoli del decreto (più precisamente, con l'art. 33, rubricato sotto il titolo di

«Semplificazone e razionalizzazione dei controlli della Corte dei conti») il Governo mette mano all'art. 148 del TUEL depotenziando il sistema dei controlli esterni che con una certa enfasi era stato introdotto dal d.l. 174/2012, il quale ha tentato di porre rimedio a un progressivo deterioramento del quadro complessivo della finanza locale, ed è stato mosso dall’intento di tradurre in azione di riforma strutturale l’onda emotiva suscitata da numerosi scandali accaduti nella PA, che hanno drammaticamente investito sia la gestione delle risorse pubbliche, sia la dignità e il decoro del mandato ricoperto dai

31 E. GORI, Il nuovo sistema dei controlli per gli Enti locali introdotto dal d.l.

174/2012, in Il sistema dei controlli negli enti locali, p. 62-64.

(33)

68

nostri amministratori.

A dire il vero, l’odierno contesto amministrativo e politico non sembra aver smesso di macchiarsi in negativo – sotto il profilo del degrado istituzionale – con il dilagare degli scandali negli appalti in alcune grandi opere – non sembra proprio che la fase di emergenza sia alle nostre spalle. Il d.l.

91/2014 interviene ugualmente, però, in questa direzione, forse perché si scopre oggi che gravare la Corte dei conti di enormi incombenze, da un giorno all'altro, con decretazione d'urgenza e al di fuori di un piano organico di intervento, significa soltanto minare il suo ruolo di sentinella e peggiorare, di conseguenza, la qualità stessa del controllo svolto sulla legittimità dell'azione amministrativa.

Fra le novità salienti, il d.l. 91/2014, prevede che la

verifica della Corte dei conti in ordine al funzionamento dei

controlli interni agli enti locali non sia più semestrale, ma,

bensì, assuma cadenza annuale. Inoltre, l'oggetto della verifica

a cura della magistratura contabile non è più «la legittimità e la

regolarità delle gestioni», ma si restringe al solo

funzionamento dei controlli interni «ai fini del rispetto delle

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69

regole contabili e dell'equilibrio di bilancio di ciascun Ente locale».

4. Il controllo di qualità

La qualità rappresenta un concetto relativo e dinamico, essendo legato ai bisogni dei cittadini che sono in continuo cambiamento ed evoluzione. Sicuramente la qualità dell'organizzazione precede quella dei servizi e se ci sono buoni servizi per la collettività questo dipende dalla qualità dei processi. Negli ultimi dieci anni si è susseguita una serie considerevole di direttive e decreti avente quale oggetto il tema della qualità dei servizi e degli strumenti per la valutazione della stessa.

La strategia della qualità si sta diffondendo nell'ambito della pubblica amministrazione, in quanto consente, in forma unitaria e omogenea, di promuovere un rapporto più stretto tra cittadini e istituzioni, basato sulla qualità dei servizi erogati come soddisfazione dei bisogni e delle aspettative.

La riforma dei controlli interni, attuata con il d.l.

174/2012, pur non dedicando uno specifico articolo al

controllo di qualità, ha previsto all'art. 147, comma 2 lettera e)

(35)

70

del TUEL, che il controllo interno è, altresì, diretto a

«garantire il controllo della qualità

32

dei servizi erogati, sia direttamente, sia mediante organismi gestionali esterni, con l'impiego di metodologie dirette a misurare la soddisfazione degli utenti esterni e interni all'ente» e, operando sia verso l'esterno (i cittadini) sia verso l'interno dell'ente (cliente interno), produce altri importanti risultati: consente di liberare risorse finanziarie, mediante la riduzione dei costi derivanti dall'inefficienza, e sostiene la motivazione dei dipendenti dell'ente, mediante la partecipazione e il coinvolgimento degli stessi nel modo di operare ed esercitare le proprie attività.

L'attività in questione deve essere disciplinata in apposito regolamento nel quale devono essere identificati i soggetti deputati al relativo svolgimento, interni o esterni all'organizzazione, le modalità di rilevazione e le metodologie adottate per la stessa. È in questo modo che la valutazione della qualità dei servizi erogati viene investita di una rilevanza, anche formale, che finora non aveva avuto e si inserisce, a pieno titolo, tra i controlli interni obbligatori dell'ente locale.

32

Il controllo in questione si applica solo agli enti locali con popo-

lazione superiore a

100.000 abitanti in fase di prima applicazione, a 50.000 abitanti per il 2014, e a 15.000 abitanti a decorrere dal 2015.

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L'ente locale non può – di fatto e per legge – più sottovalutare le esigenze e i bisogni della collettività la quale, ponendosi sullo stesso piano della Pubblica amministrazione, assume un ruolo di coattore delle performance attese, in virtù della riforma costituzionale di cui alla modifica dell'art. 118 Costituzione. Al gestore dei servizi, invece – che potrà essere un soggetto terzo rispetto alla Pubblica amministrazione, ovvero un organismo della stessa – il compito di eseguire scrupolosamente quanto fissato nel Contratto di servizio e nella Carta della qualità

33

, sottoponendosi a verifica annuale.

Occorrono specifiche competenze e professionalità, un adeguato sistema informativo e procedure codificate, la definizione di standard quali-quantitativi, organizzativi e tecnici, la definizione degli indicatori e delle soglie da rispettare, che devono confluire nelle carte dei servizi. Vanno

33 La carta dei servizi, introdotta da un'apposita Direttiva del Presidente del Con- siglio dei Ministri del 27 gennaio 1994 e successivamente definita carta della qualità dei servizi dalla legge n. 244/2007, deve essere obbligatoriamente emanata, divulgata e ri- spettata da ogni soggetto (amministrazione, ente, impresa, ecc.), pubblico o privato, che gestisce un servizio pubblico. La sua funzione consiste nell'illustrare l'oggetto del servi- zio. La carta della qualità dei servizi costituisce un importante e fondamentale strumen- to di regolazione dei rapporti fra i gestori dei servizi pubblici e i cittadini-utenti, finaliz- zato alla tutela dei diritti dei consumatori.

L'adeguatezza degli standard fissati nella carta della qualità dei servizi, in relazione sia ai contenuti del contratto di servizio, sia alle effettive esigenze dell'utenza, deve essere periodicamente verificata dal gestore e, ove non coincidente (come nel caso dei servizi pubblici locali affidati con procedura ad evidenza pubblica), dall'eventuale amministrazione affidante, anche con la collaborazione delle associazioni dei consumatori.

(37)

72

effettuate in maniera sistematica indagini di customer

satisfaction per elevare gli strumenti di ascolto dei bisogni e

delle aspettative dei cittadini/clienti e valutare se e in quale

misura le prestazioni e i servizi erogati sono in linea con le

attese. Vanno adottate carte per ogni servizio fornito, da

intendersi quale certificato di garanzia in ordine alle modalità

di erogazione, agli standard dichiarati, alla trasparenza nei

rapporti con l'utenza. Questa è la strada da seguire. Ciò che

occorre, in definitiva, è che siano attivate vere e proprie

strutture di supporto, per l'esercizio delle richiamate funzioni

di indirizzo, programmazione, monitoraggio, controllo e tutela

dei cittadini.

(38)

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