UPTA
Laboratorio di impostazione/modulo Descrizione dei contesti territoriali e urbani docente: Daniela Lepore
Corso di Laurea in Urbanistica Paesaggio Territorio Ambiente / AA 2018-19
Cosa sono le politiche pubbliche?
… e perché un urbanista si occupa (anche) di policies?
Testi da leggere: Luigi Bobbio, Gianfranco Pomatto, Stefania Ravazzi, Le politiche pubbliche. Problemi, soluzioni, incertezze, conflitti, Mondadori Education, Milano 2017 (cap. 1); Bruno Dente, Le decisioni di policy, Il Mulino, Bologna 2011 (cap. 2, §1-2)
Credit: le side sono state elaborate a partire da un corso in teledidattica di Luigi Bobbio.
prima delle definizioni, un perché
Nelle lezioni dedicate alle politiche pubbliche ci occuperemo del processo per decidere e mettere in opera una politica o un insieme di politiche.
Dunque, innanzitutto servirà una definizione di policy.
Ci torniamo tra qualche slide.
Ora fermiamoci un attimo sulle ragioni per cui trattiamo anche questi argomenti.
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perché
Quando ci occupiamo della città, spesso dobbiamo rispondere a domande del tipo:
❖ qual è il problema, qui?
❖ questo progetto, quella proposta, sarà davvero una soluzione?
❖ chi decide che cosa?
❖ o anche, più in generale
❖ cos’è un problema urbano? E cosa vuol dire risolvere un problema urbano?
e ancora
❖ come si fa a fare bene? cosa aiuta ad avere successo?
❖ cosa ostacola le trasformazioni (come avviene spesso)?
❖ (e cioè) su quali punti ci sono conflitti? E quali mosse potrebbero farci entrare in una situazione di stallo?
❖ (e viceversa) quali caratteristiche deve avere una politica efficace?
esistono moltissime politiche pubbliche
Si sente parlare spesso di politiche
su molti argomenti … economiche, agricole, ambientali, della difesa,
urbanistiche, dei trasporti, dei beni culturali, del traffico, della salute, del lavoro, dell’immigrazione, …
e a varie scale: politiche… europee, nazionali, regionali, locali.
Ma proviamo a chiederci se queste "cose" che vengono chiamate politiche hanno delle caratteristiche in comune.
In altre parole, come si definisce una politica pubblica?
cos’è una politica pubblica?
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OCCHIO!
le politiche pubbliche non sono la politica
politica-policy e politica-politics
In italiano, la parola politica indica 2 concetti completamente diversi, che in inglese sono espressi con 2 diverse parole.
politica
proviamo a capire attraverso una serie di definizioni che cosa si intende per politica nel senso di policy.
politics policy
inglese italiano
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alla ricerca di una definizione 1/ governi
“L’analisi delle politiche pubbliche si occupa di ciò che fanno o non fanno i governi, perché lo fanno e con quali conseguenze”
Thomas R. Dye, 1966
definizione 1/ vediamo meglio
Luigi Bobbio commenta:
“E’ una definizione assolutamente eccezionale nella sua sinteticità: le politiche pubbliche sono ciò che fanno i governi”.
Governi va qui inteso in senso ampio: lo stato nel suo complesso e non soltanto l’esecutivo (quello che gli anglosassoni chiamano government).
Non fanno – continua Bobbio – “si riferisce al fatto che anche la scelta di non prendere una decisione o di non affrontare un problema (succede spesso) può essere considerata una politica pubblica”.
Infine,
“il difetto di questa definizione è che indica 'i governi' come i soggetti che fanno le politiche pubbliche. Ovviamente i governi hanno un ruolo decisivo. Ma ci possono essere anche altri soggetti: associazioni, sindacati, gruppi, ecc. …
Le politiche non vengono mai fatte dai governi da soli. Le prossime due definizioni cercano di risolvere questo problema”.
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alla ricerca di una definizione 2/ processo
“Una politica pubblica è un insieme di decisioni interrelate, prese da un attore politico o da un gruppo di attori, sulla selezione degli obiettivi e dei mezzi atti al loro raggiungimento all’interno di una situazione specifica in cui gli attori hanno, in linea di principio, il potere di prendere tali decisioni”.
William I. Jenkins, 1978
definizione 2/ vediamo meglio
Qui, come sottolinea ancora Bobbio, “l’espressione insieme di decisioni interrelate fa capire, rispetto alla definizione precedente, che la politica pubblica è un processo (non una decisione unica)”.
In questo processo, però, sono coinvolti non tutti gli attori ma quelli che hanno il potere di prendere quelle decisioni.
Per quello che soprattutto ci interessa, cioè il territorio e le sue trasformazioni,
secondo questa definizione gli attori delle politiche urbanistiche, o urbane, sarebbero i governi che, a diversi livelli, hanno il potere di pianificare.
Come vedremo, anche nel caso pratico, in realtà nella messa in opera di una politica intervengono invece anche altri attori.
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alla ricerca di una definizione 3/ “pubblico”
“Una politica pubblica è la risposta a un problema percepito come
pubblico”
William N. Dunn, 1981
definizione 3/ vediamo meglio
Seguiamo ancora Bobbio, che ci fa notare come questa definizione rigiri completamente la questione.
Qui, infatti, la politica pubblica non è definita in base ai soggetti – a chi la fa (il governo o altri) – ma alla sua funzione.
Quello che qui caratterizza una politica pubblica, quindi, è il fatto di dare una risposta (chiunque la dia) a un problema pubblico*.
E’ un modo di vedere la cosa molto importante, che – come vedremo in seguito – ci introduce a una nuova discussione, su cosa è un problema, e in particolare un problema pubblico.
* Bruno Dente commenta/cita la definizione di Dunn in modo ancora più netto:
“... possiamo definire una politica pubblica come un insieme di decisioni ed attività che sono collegate alla soluzione di un problema collettivo, vale a dire ‘qualsiasi insoddisfazione relativa a un bisogno, domanda o opportunità di intervento pubblico’ (Dunn1981)” .
osservare le politiche
leggi nazionali e regionali
proteste dei cittadini, comunicati di associazioni … regolamenti nazionali e locali
sentenze della corte costituzionale, del TAR etc
eccetera eccetera articoli di giornale
dichiarazioni di politici in TV
interrogazioni parlamentari
regolamenti e direttive europei
comportamenti degli impiegati allo sportello
osservare le politiche
Le politiche pubbliche si possono osservare, ma in quanto tali non si vedono. Si vedono invece le cose che abbiamo appena ricordato e altre cose simili.
Rivediamole: atti giuridici, comportamenti di vari attori, racconti di decisioni prese o da prendere, commenti a quello che sta accadendo, rivendicazioni relative a qualcosa che si vorrebbe, o che si cerca di bloccare, e così via.
Si tratta di cose varie – come sottolinea Bobbio – ma tutte “rilevanti per comporre una politica pubblica”. Ciò che esse hanno in comune è il fatto di riferirsi ad uno specifico problema collettivo, percepito come pubblico, come nella definizione di Dunn…
dichiarazioni di politici in TV sentenze della corte costituzionale, del TAR
… regolamenti e direttive europei articoli di giornale regolamenti nazionali e locali interrogazioni parlamentari proteste dei cittadini, comunicati di associazioni … leggi nazionali e regionali comportamenti degli impiegati allo sportello eccetera
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politiche come collegamenti/
ancora una definizione
“In fondo, le politiche pubbliche sono un modo per collegare tra loro eventi
eterogenei, che avvengono in differenti contesti istituzionali, che spesso si dipanano per lunghi periodi di tempo, con molteplici protagonisti, ma che, nonostante questi sfasamenti, possono essere ricondotti ad un tratto comune: i tentativi messi in atto per fronteggiare l’insorgere di un problema collettivo, mobilitando risorse pubbliche per avviarne la soluzione, oppure, all’opposto, adoperandosi per negarne la rilevanza e accantonare ogni provvedimento” .
(Regonini 2001, grassetti miei)
politiche come collegamenti
Il fatto che si incontrino tante difficoltà nel vedere le politiche pubbliche offre un vantaggio, sostiene Gloria Regonini: rende evidente che una politica non è un fatto oggettivo come una legge, un trattato,
un’organizzazione …
Una politica non è la legge, la delibera, il piano ...
Tutte queste cose sono mezzi, strumenti per mettere in opera e attuare soluzioni.
Per “vedere” una politica, allora, occorre ricostruire e interpretare varie cose: c’è un margine di discrezionalità da parte di chi guarda e
interpreta.
Anche in questo caso di qualcosa di immateriale, proprio come per la città vissuta, non c'è l'Interpretazione (giusta) ma varie possibili
interpretazioni, di cui spiegare le ragioni, intorno alle quali deve essere possibile argomentare.
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collegamenti attorno a un problema
Quello che distingue un approccio di politiche pubbliche da altri modi di occuparsi di eventi e questioni pubbliche è dunque il peso assegnato ai problemi. Come scrive ancora Regonini:
“[…] L’unità analitica fondamentale è costituita da uno specifico problema di pubblica rilevanza, la cui soluzione avrà presumibilmente effetti anche su quanti non hanno
contribuito alla sua adozione”.
L’età pensionabile, l’orario dei locali pubblici, le misure per proteggere il territorio …
incidono sulla vita di molte persone, non riguardano solo i parlamentari che votano le leggi e i funzionari che le applicano.
“Quando gli studiosi di politiche usano il termine ‘problema’ … fanno riferimento …
semplicemente a una qualche sfasatura tra ciò che un gruppo di cittadini desidera, e ciò che invece percepisce come un dato di fatto: le strade sporche, le morti del sabato sera, l’immigrazione clandestina …”
(Regonini, 2001).
Di nuovo, il problema è qualcosa di percepito, da un pubblico.
E non solo (non necessariamente) dai decisori (dai policy maker direbbero gi anglofoni)…
politica-policy / politica-politics
Torniamo allora a quelle 2 diverse parole che abbiamo visto
politica
ora possiamo dire che la politica nel senso di politics si riferisce alla sfera della lotta per la conquista del potere e per la definizione degli orientamenti generali del governo
mentre la politica nel senso di policy (o le politiche, al plurale, policies) designa le misure per rispondere a uno specifico problema pubblico.
politics policy
inglese italiano
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…e torniamo alla primissima domanda.
Perché occuparsi di politiche pubbliche ?
* urbane / territoriali, urbanistiche, sociali ...
*
a chi interessano le policies?
“Se si eccettuano gli scienziati politici, è probabile che poca gente sia interessata a studiare lo stato di per sé. Ma a quasi tutti interessa ciò che lo stato fa per loro o nei loro confronti.
Studiare le politiche pubbliche … piuttosto che lo stato o il comportamento politico significa rivolgere una particolare attenzione agli effetti dell’azione pubblica sulla vita della gente”
A.J. Heidenheimer e H. Heclo, 1983
L’affermazione dei due studiosi americani è importante per capire perché, per occuparci della città, parliamo anche di politiche pubbliche
(cioè di policies, non di politics).
La politics ha a che fare con “lo Stato di per sé”.
Le policies con “quello che lo Stato fa per loro” (o non fa per loro).
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prima l’uovo o la gallina?
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L’idea che la politics conta più delle policies dipende da una relazione che viene spesso data per scontata.
Si presume che la politica produca le politiche.
Si dice: chi ha la maggioranza governa (politics) e quindi decide le politiche (policies), le fa.
Ma siamo certi che non funzioni anche la relazione inversa?
ne riparleremo ...
(appuntatevelo, ne riparliamo in un'altra lezione)
la politics determina le policies?
politica produce politiche
determina
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ricordiamo quello che abbiamo detto prima per insistere su un punto ...
le politiche pubbliche non sono le leggi
fatta la legge …
Le politiche pubbliche vengono di solito adottate tramite leggi. Perciò spesso sono identificate con le leggi.
Nel nostro paese – sostiene Regonini – “le leggi sembrano spesso il solo strumento di cui le istituzioni possono disporre per incanalare l'impiego di risorse collettive verso precisi obiettivi”
Per esempio, molti pensano che la politica urbanistica sia l’insieme delle leggi che si occupano di città e territorio, quelle che fissano come fare i piani e quali piani (urbanistici, ambientali, del traffico, di riqualificazione, …) o che obbligano vari enti sotto-ordinati a fare quei piani. In realtà non è così.
Ma anche se l’identificazione politiche-leggi è molto frequente in Italia, non è detto che le leggi siano l’unico strumento, o che siano il più
efficace.
D’altra parte, fatta una legge, il problema non è affatto risolto: bisogna ancora attuarla e avere dei risultati.
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fare politiche/fare leggi
Per esempio, guardiamo le reazioni di un politico di fronte a un disastro naturale …
Nel caso dell’alluvione in Piemonte del 1994, l’allora ministro della protezione civile Ombretta Fumagalli Carulli ammetteva:
“Certo il cittadino singolo non è riuscito ad avere in tempo tutte le
indicazioni e istruzioni. L’ho riconosciuto come lacuna delle nostre leggi che nulla dicono in proposito, non assegnando al governo questo compito, né avendo esso i mezzi per farlo”.
E’ una citazione interessante, che mostra bene la tendenza molto frequente a scaricare sulle leggi responsabilità che sono invece dell’amministrazione.
Del resto, è facile capire che anche leggi diverse non avrebbero affatto garantito che ai cittadini arrivassero in tempo utile le informazioni
sull’alluvione.
politiche e leggi: due modi di giudicarle
Per giudicare una legge, ci ricorda Gloria Regonini, ci si basa sulla
legittimità delle procedure che hanno portato alla sua promulgazione e sulla coerenza del nuovo provvedimento con leggi “sovraordinate”.
Per giudicare una politica pubblica - per capirne la validità, la
consistenza, l'efficacia ... – ci si fonda invece sulla capacità (di quella politica) di mitigare un problema rilevante per qualcuno (per esempio, per un gruppo significativo di cittadini). La domanda, dunque, è piuttosto del tipo: questo provvedimento funziona?
“E può tornare a merito dei policy maker* la capacità di ottenere risultati senza ricorrere a innovazioni legislative, ma semplicemente attraverso un miglior coordinamento o un uso più intelligente delle tecnologie
disponibili” (Regonini 2001)
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in conclusione
❖ Le politiche pubbliche non hanno sempre bisogno di leggi: in certi casi si possono fare politiche anche senza una nuova legge
❖ La legge costituisce comunque solo un ingrediente, tra altri, di una politica pubblica: contano anche le discussioni e i negoziati che avvengono prima della legge e contano soprattutto le azioni che vengono dopo la legge: i processi attuativi.
❖ La legge è un atto normativo in cui si stabiliscono regole e si stanziano fondi.
❖ La politica pubblica è un processo che parte da un problema e arriva a certi risultati (alcuni non attesi) e che può comprendere anche l’emanazione di una o più leggi, delibere ...
Problema
Definizione del problema
Adozione Attuazione
Valutazione
Formulazione
il ciclo di vita delle politiche
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perché ci occupiamo di queste cose?
Chiariamo ancora: di cosa stiamo parlando e perché è utile parlarne?
Stiamo parlando di analisi delle politiche pubbliche, in inglese policy analysis (o anche policy sciences, policy studies).
Si tratta di campo di studi (e di lavoro) nato negli USA intorno agli anni
’50 e che ormai inizia a essere più diffuso anche in Europa e in Italia.
In America e in Inghilterra, gli studenti di planning frequentano da più tempo queste discussioni, perché nelle scuole di planning, già dagli anni
’50, sono stati introdotti discorsi importanti sulla relazione fra politiche- policies e problemi urbani, anche per cercare di spiegare il fatto che molti piani e programmi non riuscivano a produrre i risultati
desiderati.
Progetti, piani e altri tipi di interventi sulla città sono, infatti, legati alle dinamiche più generali delle politiche urbane o urbanistiche, che – come tutte le politiche pubbliche - sono problematiche: talvolta mancano i loro obiettivi, spesso producono risultati non del tutto soddisfacenti.
L’analisi delle politiche pubbliche ci aiuta a capire 2 cose: cosa si fa e cosa si può o si deve fare.
Utilizza, cioè, due punti di vista:
- descrittivo (perché i processi vanno come vanno?)
- prescrittivo (come si può/si deve fare perché le cose vadano bene?)
2 funzioni della policy analysis
analisi prescrittiva
Come migliorare le politiche?
analisi descrittiva
Che cosa succede?
Analisi delle politiche pubbliche
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Thomas Dye
“(born December 16, 1935) is an Emeritus Professor of Political Science at Florida State University and was formerly a McKenzie Professor of Government. Dye has described politics as being about who gets scarce governmental resources, where, when, why and how” (https://en.wikipedia.org/wiki/Thomas_R._Dye)
La sua pagina universitaria: http://www.thomasrdye.com/index.htm
La scheda sintetica dei suoi libri http://www.thomasrdye.com/book_summaries.htm.
William Ieuan Jenkins
Il libro da cui è tratta la definizione è Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective pubblicato per la prima volta nel 1978.
William N. Dunn
La sua pagina universitaria: http://www.gspia.pitt.edu/About-GSPIA/Faculty- Directory-Archive/Faculty-Directory-Details/ArticleID/900/William-N-Dunn
autori citati
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Luigi Bobbio ha insegnato a Torino ed è scomparso ad ottobre 2017.
Queste slide riutilizzano molti contenuti tratti dai suoi libri e da un corso on line. Per chi vuole saperne di più, un libro piccolo ma utile è Luigi
Bobbio, La democrazia non abita a Gordio, Milano, Franco Angeli, 1996.
In rete si trovano anche moltissimi suoi articoli.
Bruno Dente ha insegnato a Milano. Come vedete sulla prima slide, la lettura consigliata, in appoggio a queste lezioni, consiste in alcuni capitoli di un suo manuale pensato proprio per studenti (Le decisioni di policy.
Come si prendono, come si studiano, Il Mulino, Bologna 2011).
Gloria Regonini insegna all’Università di Milano e ha scritto un libro importante sugli argomenti di cui ci occupiamo: Capire le politiche pubbliche, Il Mulino, Bologna 2001. Per saperne di più:
http://www.pubblica.org/chisono.html
