Comune di Rimini Direzione Pianificazione e Gestione Territoriale Sportello unico per l'Edilizia
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Relazione
Cronologia normativa paesaggistica
La prima legge organica a livello nazionale inerente la protezione delle bellezze naturali è stata la L. 1497 del 1939 - Norme sulla protezione delle Bellezze Naturali - sulla cui disciplina si sono innestate successivamente le disposizioni dell’art. 82 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che attribuiscono alle regioni la delega delle funzioni amministrative esercitate dagli organi periferici dello Stato "per la protezione delle bellezze naturali, per quanto attiene alla loro individuazione e alla loro tutela".
La legge 1497/39 si basava su di una concezione essenzialmente estetica dell’oggetto paesaggistico, e si riferiva a situazioni paesaggistiche di eccellenza, peculiari nel territorio interessato per panoramicità, belvederi, assetto vegetazionale, assetto costiero. Tali particolarità paesaggistiche per loro natura non costituivano una percentuale prevalente sul territorio, le situazioni da tutelare erano soltanto quelle individuate dai provvedimenti impositivi del vincolo paesaggistico.
A ciò sono seguiti provvedimenti statali che hanno incrementato in misura significativa la percentuale di territorio soggetta a tutela: il D.M. 21.9.1984 e la L. n. 431/1985 (cd. Legge Galasso).
In particolare, dal D.M. 21.9.1984 è conseguita l’emanazione dei Decreti 24.4.1985 (c.d.
“Galassini”), i quali hanno interessato ampie parti del territorio, versanti, complessi paesaggistici particolari, vallate, ambiti fluviali.
La L. n. 431/1985 ha assoggettato a tutela “ope legis” categorie di beni (fascia costiera, fascia fluviale, aree boscate, quote appenniniche ed alpine, aree di interesse archeologico, ed altro), tutelate a prescindere dalla loro ubicazione sul territorio e da precedenti valutazioni di interesse paesaggistico.
La suddetta legge ha tradotto il concetto di ambiente e paesaggio, che dalla metà degli anni '70 ha guidato i processi di pianificazione e trasformazione del territorio, dichiarando meritevoli di tutela intere categorie di beni come le coste, le sponde dei fiumi, le foreste, le montagne ecc., alle quali viene riconosciuto un valore primario rispetto a qualsiasi scelta di trasformazione edilizia ed urbanistica, con ciò estendendo il potere di controllo degli organi statali sulla gran parte del territorio nazionale.
Peraltro, gli obiettivi della L. 431 erano stati anticipati nella realtà della Regione Emilia- Romagna, poichè la legge urbanistica regionale (L.R. 47/78 "Tutela ed uso del territorio") all'art. 33, prevedeva già l'estensione delle salvaguardie a intere categorie di beni analoghe a quelle dell'art. 1 della legge 431, orientando in tal senso le politiche regionali e gli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale.
Segue, quindi, l'emanazione del D. Lgs. n. 42/2004 s.m. "Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio" che ha inteso definire, tutelare e valorizzare l’intero patrimonio paesaggistico nazionale derivante dalle precedenti normative, secondo le peculiarità di ciascuna.
Degno di rilevo è l'art. 142, comma 2 del Codice del Paesaggio che prevede che le
disposizioni di tutela del codice, di cui al Titolo I Parte III, non si applicano ad alcune specifiche aree del territorio comunale delimitate dagli strumenti urbanistici alla data del 6/9/1985.
La L.R. 30 novembre 2009, n. 23, infine, con le modifiche apportate alla L.R. n. 20 del 2000, ha confermato le deleghe ai comuni in materia paesaggistica, rafforzato la tutela del paesaggio attraverso l'adeguamento del Piano Territoriale Paesaggistico Regionale (PTPR) al Codice del paesaggio, previsto la realizzazione di progetti regionali di recupero, tutela e valorizzazione del paesaggio, e affermato la vigilanza regionale sulle attività amministrative delegate ai comuni.
La sanatoria paesaggistica
La normativa sulla tutela paesaggistica prevede che gli interventi di modificazione del territorio, di aree o di immobili soggetti a vincoli paesaggistici, debbano essere sempre preventivamente autorizzati (art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004 s.m. e D.P.R. n. 139/2009), fatto salvo quanto previsto dall'art. 149 del D.Lgs. n. 42/2004 s.m. (interventi non soggetti ad autorizzazione).
Le violazioni a tale regime determinano, oltre all'applicazione delle sanzioni comminate dal codice penale per il reato di modificazione del territorio, l'irrogazione di sanzioni amministrative per l'illecito amministrativo.
In particolare l'art. 167, comma 1 del D.Lgs. n. 42/2004 s.m. prevede quanto segue:" In caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I della Parte Terza, il trasgressore è sempre tenuto, alla rimessione in pristino a proprie spese, fatto salvo quanto previsto al comma 4°" (opere prive o difformi dall'autorizzazione paesaggistica, oggetto di accertamento della compatibilità paesaggistica).
Pertanto, per le opere eseguite in assenza dell'autorizzazione paesaggistica o in difformità di essa, la sanzione amministrativa da irrogarsi è sempre in via prioritaria quella demolitoria, mentre la sanzione pecuniaria, può essere irrogata, unicamente, nei casi in cui le opere abusive abbiano ottenuto un accertamento di compatibilità paesaggistica favorevole, in seguito ad apposita istanza da parte del proprietario, possessore o detentore del bene dell'immobile.
Il legislatore ha introdotto 2 casi distinti di sanatoria paesaggistica:
– il cosiddetto “condono ambientale (“sanatoria straordinaria”) con l'art. 1 comma 37 della L. 308/2004, prevede che per i lavori compiuti su beni paesaggistici entro e non oltre il 30 settembre 2004, senza la prescritta autorizzazione o in difformità di essa, e la cui domanda sia stata presentata al Comune entro il termine perentorio del 31 gennaio 2005, l'accertamento di compatibilità paesaggistica dei lavori effettivamente eseguiti anche rispetto all'autorizzazione eventualmente rilasciata, comporta l'estinzione del reato di cui all'art. 181 del D.Lgs. 42/2004, e di ogni altro reato in materia paesaggistica, alle seguenti condizioni:
a) che le tipologie edilizie realizzate e i materiali utilizzati, anche se diversi da quelli indicati nell'eventuale autorizzazione, rientrino fra quelli previsti e assentiti dagli strumenti di pianificazione paesaggistica, ove vigenti, o altrimenti, siano giudicati compatibili con il contesto paesaggistico;
b) che i trasgressori abbiano previamente pagato:
1) la sanzione pecuniaria di cui all'art. 167 del D.Lgs., maggiorata da un terzo alla metà;
2) una sanzione pecuniaria aggiuntiva determinata dall'autorità amministrativa competente all'applicazione della sanzione di cui al precedente numero 1), tra un minimo di tremila euro ed un massimo di cinquantamila euro;
– accertamento di compatibilità paesaggistica (“sanatoria a regime”) con l' art.
167 del D.Lgs. n. 42/2004 s.m., che prevede per una serie di interventi “minori:
1) lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazioni di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;
2) impiego di materiali in difformità dall'autorizzazione paesaggistica;
3) lavori configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria, ai sensi dell'art. 3 del D.P.R. 6/6/2001 n. 380;
la sanatoria paesaggistica, a condizione che la valutazione di compatibilità paesaggistica abbia ottenuto esito favorevole, e sia avvenuto il pagamento della sanzione pecuniaria prevista.
L'importo della sanzione pecuniaria (cd. "indennità risarcitoria"), ora universalmente riconosciuta quale "sanzione amministrativa", di cui all'art. 167 del D Lgs. n. 42/2004 è calcolato, scegliendo l'importo più elevato tra la quantificazione del danno e del profitto, a seguito della violazione commessa in campo paesaggistico, mediante perizia di stima.
In considerazione della delicatezza della materia, delle difficoltà di individuazione di un parametro che consenta l’irrogazione delle sanzioni e della non linearità della dottrina e della giurisprudenza, si è ritenuto opportuno, sull'esempio di numerosi comuni italiani, ricorrere alla stesura di un regolamento che definisca chiaramente che cosa si intenda per profitto e danno paesaggistico, e quali criteri seguire per applicare le sanzioni pecuniarie in oggetto.
Dopo la conclusione dell'incarico di consulenza svolto da un professionista esterno, perito estimatore, incaricato dall'Amministrazione al termine dell'espletamento di una procedura selettiva, e a seguito degli studi e degli approfondimenti compiuti presso gli uffici dell'U.O. Pianificazione territoriale, è stato redatto il testo del Regolamento per la determinazione e l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie in ambito paesaggistico.
Alla luce dello studio sui metodi di stima, sul danno ed il profitto, dell'analisi del territorio riminese, e considerati i casi più ricorrenti di violazioni paesaggistiche è stata compiuta una parametrazione per la quantificazione del danno e del profitto al fine di calcolare il maggiore importo fra il danno arrecato ed il profitto conseguito, nel rispetto della normativa paesaggistica.
Ne è emerso che nella realtà riminese, nella grande maggioranza dei casi di abusi esaminati, il profitto (valutabile facendo riferimento all'incremento del valore di mercato dell'immobile su cui è realizzato l'abuso) è maggiore del danno arrecato al paesaggio ( valutabile con il costo di ripristino maggiorato in funzione della zona).
Occorre precisare che la valutazione del profitto conseguito in seguito alla trasgressione,
non è inteso solamente come profitto “immobiliare”, dato dalla differenza tra il “valore di mercato” dell'opera abusivamente realizzata ed il costo di costruzione (come, invece, indicava la Circolare del 8/2/1966 prot. n. 325 del Ministero dei lavori Pubblici, che non poteva, naturalmente, riflettere il nuovo orientamento nei confronti del paesaggio sancito dalla Convenzione Europea del Paesaggio del 2000). La concezione di profitto, prescelta per l'applicazione della sanzione in oggetto, è più ampia e comprende il maggiore rendimento economico, che trattandosi di modifiche apportate al paesaggio, comprende anche le variazioni di benessere individuale e benefici complementari, derivanti dalla realizzazione degli interventi abusivi. Si riportano alcuni esempi di immediata comprensibilità, validi in caso di condono paesaggistico:
– un box auto realizzato in violazione delle norme di tutela del paesaggio non comporta solo il profitto “finanziario” dato dal valore del box, ma anche il “profitto economico” conseguente al minore deprezzamento e alla maggiore durata dell'auto , alla maggiore sicurezza e tranquillità del proprietario, alla maggiore appetibilità del fabbricato abitativo rispetto ad analogo fabbricato che non disponga del box;
– l'ampliamento della superficie di un chiosco bar comporta, oltre al maggior valore del fabbricato, per effetto della maggiore superficie, anche maggiore capacità ricettiva per la clientela, e quindi un beneficio maggiore rispetto al solo incremento di valore del fabbricato.
In questa direzione, si sono orientati diversi regolamenti comunali, che, infatti, prevedono coefficienti moltiplicativi del valore del bene, in relazione alle diverse destinazioni d'uso.
Vanno, inoltre, considerati quelli che in economia sono definiti "rapporti di complementarietà" tra l'opera abusiva e gli immobili al cui servizio viene realizzata; ciò comporta il fatto che il profitto sia pari come minimo al costo della realizzazione.
Per meglio comprendere il rapporto di complementarietà e la sua interazione con il profitto conseguito, si può fare riferimento ad es. alla realizzazione di una strada che consenta di raggiungere più agevolmente un complesso immobiliare in zona collinare vincolata: la strada, in quanto tale, non ha valore di mercato (nessuno compra una strada se non per raggiungere altri immobili), ma certamente il proprietario del complesso immobiliare ricava dalla realizzazione della strada un "profitto economico" che corrisponde quanto meno al costo sostenuto per la realizzazione della strada stessa ( in quanto, se il "profitto" fosse inferiore, non vi sarebbe convenienza economica alla realizzazione della strada).
Pertanto, in questo caso e similari, il profitto si assume pari al valore del costo dell'opera.
Relativamente al danno arrecato all'ambiente, invece, si è verificato, attraverso l'esame della letteratura in materia e di strumenti, quali il protocollo siglato nel dicembre 2007 tra il Ministero per i beni culturali e le attività culturali e la Regione Lazio, per la definizione delle fasi procedurali di accertamento di compatibilità paesaggistica e la determinazione del danno ambientale per abusi di modesta entità, che il limite minimo per la valutazione del “danno arrecato” può essere determinato, calcolando la somma che risulterebbe necessaria per la rimessione in pristino delle opere eseguite.
In generale, comunque, si è ritenuto opportuno, ogni volta che si deve applicare il criterio del danno, eseguire la valutazione ricorrendo al costo di realizzazione delle opere, sulla base dei parametri indicati nelle tabelle allegate al presente regolamento.
In determinate zone del Comune di Rimini, quali l'arenile e i crinali delle colline, si è
constatato, che il danno è maggiore del profitto, ed occorre, utilizzare il danno paesaggistico per la valutazione della sanzione.
Infatti, queste zone, non solo hanno rilievo nei nostri strumenti di pianificazione e di tutela paesaggistica, ma sono zone in cui la presenza di strutture o di interventi in modo
“permanente” influenzano notevolmente la percezione del paesaggio da parte della collettività.
Per l'arenile, ciò si verifica nel caso della mancata rimozione di strutture balneari assentite per la sola stagione estiva, in cui certamente, l'utente ha una evidente percezione della minore visibilità della spiaggia, della battigia e del mare, altrimenti visibili. Per tali categorie di opere la quantificazione della sanzione è stata, quindi, commisurata al costo per la remissione in pristino (smontaggio e rimessaggio delle strutture con sistemazione dell'arenile) incrementato del 20% per tenere conto del danno alla collettività causato dalla minore visibilità della spiaggia, della battigia e del mare, nel periodo in cui le strutture non dovevano essere presenti ( periodo invernale).
L'ufficio proponente, ha reso il suddetto incremento con un coefficiente, denominato “Kp”
pari a 1,2, che rappresenta la valutazione del danno alla collettività, causato dall'alterazione permanente del paesaggio dell'arenile.
Si precisa che la quantificazione di detto Kp, si discosta da quanto, inizialmente, proposto dal consulente incaricato, che aveva ritenuto congruo, invece, quantificare l'incremento in questione nella misura del 30%.
Si precisa che al fine di comprendere quali siano gli interventi ammessi alla sanatoria paesaggistica sull'Arenile, occorre seguire oltre la normativa nazionale e regionale in materia, le prescrizioni contenute nel Piano dell'Arenile del Comune di Rimini, approvato con Deliberazione di C.C. n. 64 del 28/3/2006, e la cui ultima variante è stata approvata con Deliberazione n. 9 del 27/01/2011, e le definizioni di materiale stagionale e materiale fisso.
Per le zone collinari, invece, è stato ritenuto opportuno elaborare un formula che rappresentasse il profitto maggiorato di un coefficiente Kp pari al 1,4 per la valutazione del danno alla collettività causato dalla alterazione dello Skyline naturale e /o consolidato nel tempo.
Nel regolamento sono stati definiti, quindi, i concetti di profitto e di danno paesaggistico.
Per profitto si intende il profitto conseguito dal trasgressore dalla realizzazione dell'opera.
Il profitto consiste nella differenza tra il valore medio di mercato dell'opera abusiva ed il costo di costruzione dell'opera; tale importo viene calcolato in base a costi standardizzati e con l'applicazione di parametri diversi in relazione: alla zona di ubicazione, alla destinazione d'uso, alla tipologia edilizia, alla superficie di riferimento, ed ai materiali utilizzati per l'immobile/opera realizzata.
Per danno paesaggistico si intende il danno arrecato ad aree e/o immobili di interesse paesaggistico, tutelati per legge o sottoposti a vincolo paesaggistico, a causa di interventi che hanno comportato la distruzione o la alterazione del bene paesaggistico, o modifiche recanti pregiudizi ai valori paesaggistici oggetto di protezione.
Il danno arrecato al paesaggio è determinato dal profitto conseguito dalla realizzazione dell'opera, aumentato con l'applicazione di un coefficiente Kp che tenga conto del maggior danno alla collettività (maggiorazione per il danno paesaggistico, ovvero per il plus valore
“edonico”).
Inoltre, l'interpretazione sistematica di quanto disposto dall'art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004 porta a concludere che la sanzione pecuniaria, ivi prevista, non costituisca una forma di risarcimento di danno, ma una sanzione amministrativa pecuniaria che prescinde dalla
sussistenza effettiva di un danno paesaggistico, e per la cui irrogazione è sufficiente il semplice fatto formale dell'accertata inottemperanza dell'obbligo, previsto dalla legge, di chiedere ed ottenere l'autorizzazione paesaggistica, prima di eseguire l'opera (cfr.
Consiglio di Stato, Sez. VI Sentenza n. 3184 del 2.6.2000; Corte di Cassazione , sez. unite civili – 10/8/1996 n. 7403; T.A.R. Sicilia Catania, sez. I – 8/3/2004, n. 542).
Considerato, poi, che la realizzazione di opere abusive, in ambito soggetto a tutela paesaggistica, concreta di per sé un illecito ed una inosservanza dei precetti primari dell'ordinamento giuridico, la giurisprudenza ha chiarito anche che la funzione della sanzione, di cui all'art. 15 della L. n. 1497/1939, è quella deterrente tipica delle sanzioni amministrative, e mira a garantire l'osservanza dei precetti primari, a prescindere dalla sussistenza di un danno concreto conseguente alla sua inosservanza.
Alla luce di tutto ciò, ed in analogia a quanto previsto da altri regolamenti comunali in materia paesaggistica, è stata introdotta nel presente regolamento una sanzione pecuniaria calcolata in misura forfettaria.
Essa dovrà essere applicata, in caso di assenza di danno o di profitto difficilmente quantificabile.
Si precisa che i valori ed i coefficienti riportati nella tabelle A e B, allegate al regolamentato in oggetto, sono stati determinati facendo riferimento all'Osservatorio dei Valori Immobiliari dell'Agenzia del Territorio, ai dati pubblicati sulla rivista “consulente Immobiliare”, e ai costi medi di produzione di edifici di edilizia residenziale nella zona di Rimini.
Tutti i valori ed i coefficienti riportati nella allegate Tabelle verranno aggiornati ogni 3 anni, mediante l'applicazione ai valori ed ai costi della variazione dell'indice ISTAT relativo al costo di costruzione di edifici residenziali.
Infine, sono state previste delle sanzioni forfettarie per gli interventi non misurabili in termini di superficie e di volume.
Determinazione della sanzione pecuniaria di cui all'art. 1, comma 37, lett. b1) della L.
308/2004
Si prevede, nel caso di “condono ambientale” che l'indennità debba essere maggiorata di 1/2 (+50%) se le opere abusivamente realizzate consistono in interventi di nuova costruzione e/o ampliamento; l'indennità debba essere maggiorata di 1/3 (+33,3 %) per tutti gli altri restanti casi e se le opere abusivamente realizzate consistono in interventi sull'esistente (manutenzione straordinaria, restauro scientifico, restauro e risanamento conservativo, adeguamento funzionale e ristrutturazione edilizia).
Determinazione della sanzione pecuniaria di cui all'art. 1, comma 37, lett. b2) della L.
308/2004
La sanzione aggiuntiva, spettante allo Stato, prevista in caso di condono paesaggistico, è determinata in:
€ 3.000,00, 3.500,00 e 4.000,00 per interventi sull'esistente consistenti rispettivamente in:
interventi vari non classificabili in termini di superfici e di volume e manutenzione straordinaria; restauro; adeguamento igienico – funzionale e ristrutturazione edilizia;
mentre per gli interventi di nuova costruzione, soprelevazione e ampliamento, la sanzione medesima è determinata in € 5.000,00 o € 10.000,00, come descritto nell'allegata tabella
D del regolamento in oggetto.
Nel caso in cui le opere abusive eseguite nell'unità immobiliare ricadano in diverse tipologie di abuso fra quelli sopra descritti, si applicherà unicamente la sanzione pecuniaria più onerosa fra quelle corrispondenti alle violazioni commesse.
Il Dirigente
Settore Sportello unico per l'Edilizia Ing. Dal Piaz Chiara
