I Piani di Alienazione e Valorizzazione del patrimonio immobiliare dei Comuni italiani - XI Quaderno della Collana 'i Comuni'

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i Comuni

Quaderni di Analisi

I Piani di Alienazione e Valorizzazione

del patrimonio immobiliare

dei Comuni italiani

11 MMXV

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IFEL Fondazione ANCI

Istituto per la Finanza e l’Economia Locale Dipartimento Studi Economia Territoriale Direzione della collana: Walter Tortorella

Redazione: Carla Giorgio, Giorgia Marinuzzi, Tommaso Ulivieri Il presente quaderno di ricerca, a cura di Ilaria Paradisi,

è stato realizzato con la collaborazione della Fondazione Cittalia.

Un vivo ringraziamento va a Chiara Del Fante e Carmelina Cicchiello per i preziosi suggerimenti e le indicazioni di guida nella stesura del testo Il quaderno di ricerca è stato chiuso con le informazioni

disponibili a Luglio 2015

Progetto grafico: Pasquale Cimaroli, Claudia Pacelli cpalquadrato.it

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1 2 3 4 5 6 7 8

Premessa / 4

I Piani di Alienazione e Valorizzazione (PAV):

quadro normativo di riferimento per le amministrazioni comunali / 6 Il metodo di selezione e di analisi dei PAV dei Comuni / 18

Evidenze risultanti dai dati / 29

Predisposizione dei PAV: il percorso / 35

Un esempio di valorizzazione di bene patrimoniale:

la concessione di valorizzazione dell’ex caserma Cavalli a Torino / 42 Conclusioni / 50

Bibliografia / 53

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1 Premessa

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redazione dei Piani di alienazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare (d’ora in poi anche PAV o Piano) adottati da un campione di amministrazioni comunali, capoluogo di provincia, in ottemperanza alle prescrizioni dell’art. 58 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112 convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 e s.m.i., dando atto delle informazioni di base da essi risultanti e delle prassi ricorrenti e consolidate nella costruzione di essi, esprimendo una valutazione di sintesi dei dati raccolti e delineando, altresì, una sorta di percorso metodologico o guida procedimentale per le amministrazioni comunali, ai fini della più efficiente programmazione delle attività di dismissione e gestione del proprio patrimonio immobiliare disponibile.

Dalla previsione normativa iniziale, del 2008, fino ad oggi sono progressivamente aumentati gli strumenti a disposizione delle amministrazioni comunali per programmare e realizzare una gestione del proprio patrimonio disponibile improntata a criteri di valorizzazione. Al riguar- do appare utile testare, attraverso l’analisi dei dati esposti nella presente rilevazione, lo stato di attuazione delle previsioni normative, e dunque l’efficacia degli strumenti da esse previsti, verificando le modalità di utilizzo in concreto di tali strumenti da parte dei comuni.

Elemento centrale dell’analisi è costituito dalla Tabella 2, ricognitiva dei contenuti base e di ta- lune caratteristiche formali dei PAV approvati

Il prossimo capitolo è volto a delineare, in via sintetica, il quadro normativo di riferimento per le attività di dismissione e valorizzazione del patrimonio immobiliare disponibile degli enti locali, individuando le principali norme in materia di strumenti di programmazione e attuazione dei suddetti interventi.

Il terzo capitolo illustra la metodologia segui- ta nella scelta del campione di comuni e dei dati rilevanti dei PAV da essi adottati, ai fini della presente ricognizione. Il quarto capitolo dà conto dei risultati dell’esame dei PAV sot- to i profili evidenziati nella Tabella 2. Risultati, che formano oggetto di valutazione critica nel quinto capitolo, nel quale si mettono in evidenza, in via riepilogativa, gli elementi positivi e le criticità riscontrate. Il sesto capitolo è descrit- tivo di un intervento di valorizzazione – relativo alla ex Caserma Cavalli a Torino – attuato per mezzo dell’istituto della concessione di valorizzazione, di cui all’art. 3bis del d.l. 25 settembre 2001, n. 351, convertito con modificazioni dalla l. 23 novembre 2001, n. 410, ed è finalizzato ad esemplificare un possibile percorso di valorizzazione, replicabile da parte delle amministrazioni locali titolari di beni con analoga valenza economico-sociale.

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I piani di alienazione e valorizzazione (PAV):

quadro normativo di riferimento

per le amministrazioni comunali

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Art. 58 d.l. 25 giugno 2008, n. 112 convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 e s.m.i

Ricognizione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di regioni, comuni ed altri enti locali

1. Per procedere al riordino, gestione e valo- rizzazione del patrimonio immobiliare di regioni, province, comuni e altri enti locali, non- ché di società o enti a totale partecipazione dei predetti enti, ciascuno di essi, con delibera dell’organo di Governo individua, redigendo apposito elenco, sulla base e nei limiti della documentazione esistente presso i propri ar- chivi e uffici, i singoli beni immobili ricadenti nel territorio di competenza, non strumentali all’esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. Viene così redatto il piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari allegato al bilancio di previsione nel quale, previa intesa, sono inseriti immobili di proprietà dello Stato individuati dal Ministero dell’economia e delle finanze-Agenzia del demanio tra quelli che insistono nel relativo territorio (1).

2. L’inserimento degli immobili nel piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile, fatto salvo il rispetto delle tutele di natura storico-artistica,

archeologica, architettonica e paesaggistico- ambientale. Il piano è trasmesso agli enti competenti, i quali si esprimono entro trenta giorni, decorsi i quali, in caso di mancata espressione da parte dei medesimi enti, la predetta classificazione è resa definitiva. La deliberazione del consiglio comunale di approvazione, ovvero di ratifica dell’atto di deliberazione se trattasi di società o ente a totale partecipazione pubblica, del piano delle alienazioni e valorizzazioni determina le destinazioni d’uso urbanistiche degli immobili. Le regioni, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, disciplinano l’e- ventuale equivalenza della deliberazione del consiglio comunale di approvazione quale variante allo strumento urbanistico generale, ai sensi dell’articolo 25 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, anche disciplinando le procedure semplificate per la relativa approvazione. Le regioni, nell’ambito della predetta normativa approvano procedure di copianificazione per l’eventuale verifica di conformità agli strumenti di pianificazione sovraordinata, al fine di concludere il procedimento entro il termine perentorio di 90 giorni dalla deliberazione comunale. Trascorsi i predetti 60 giorni, si applica il comma 2 dell’articolo 25 della legge 28 febbraio 1985, n. 47. Le varianti urbanistiche di cui al presente comma, qualora rientrino nelle previsioni di cui al comma 3 e all’articolo 3 della direttiva 2001/42/CE e del comma 4

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i Comuni Quaderni di Analisi IFEL

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dell’articolo 7 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e s.m.i. non sono soggette a valutazione ambientale strategica. (2)

3. Gli elenchi di cui al comma 1, da pubbli- care mediante le forme previste per ciascuno di tali enti, hanno effetto dichiarativo della proprietà, in assenza di precedenti trascrizioni, e producono gli effetti previsti dall’articolo 2644 del codice civile, nonché effetti sostitutivi dell’iscrizione del bene in catasto.

4. Gli uffici competenti provvedono, se neces- sario, alle conseguenti attività di trascrizione, intavolazione e voltura.

5. Contro l’iscrizione del bene negli elenchi di cui al comma 1, è ammesso ricorso amministrativo entro sessanta giorni dalla pubblicazione, fermi gli altri rimedi di legge.

6. La procedura prevista dall’articolo 3-bis del decreto-legge 25 settembre 2001 n. 351, convertito con modificazioni dalla legge 23 novembre 2001 n. 410, per la valorizzazione dei beni dello Stato si estende ai beni immobili inclusi negli elenchi di cui al comma 1.

In tal caso, la procedura prevista al comma 2 dell’articolo 3-bis del citato decreto-legge n. 351 del 2001 si applica solo per i soggetti diversi dai comuni e l’iniziativa è rimessa all’ente proprietario dei beni da valorizzare. I bandi previsti dal comma 5 sono predisposti dall’ente proprietario dei beni da valorizzare.

7. I soggetti di cui al comma 1 possono in ogni caso individuare forme di valorizzazione alternative, nel rispetto dei principi di salvaguardia dell’interesse pubblico e mediante l’utilizzo di strumenti competitivi, anche per quanto attiene alla alienazione degli immobili di cui alla legge 24 dicembre 1993, n. 560. (3)

8. Gli enti proprietari degli immobili inseriti negli elenchi di cui al comma 1 possono conferire i propri beni immobili anche residenziali a fondi comuni di investimento immobiliare ovvero promuoverne la costituzione secondo le disposizioni degli articoli 4 e seguenti del decreto-legge 25 settembre 2001 n. 351, convertito con modificazioni dalla legge 23 novembre 2001, n. 410.

9. Ai conferimenti di cui al presente articolo, nonché alle dismissioni degli immobili inclusi negli elenchi di cui al comma 1, si applicano le disposizione dei commi 18 e 19 dell’articolo 3 del decreto-legge 25 settembre 2001, n.

351, convertito con modificazioni dalla legge 23 novembre 2001 n. 410.

9-bis. In caso di conferimento a fondi di in- vestimento immobiliare dei beni inseriti negli elenchi di cui al comma 1, la destinazione funzionale prevista dal piano delle alienazioni e delle valorizzazioni, se in variante rispetto alle previsioni urbanistiche ed edilizie vigenti ed in itinere, può essere conseguita mediante il procedimento di cui all’articolo 34 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e delle corrispondenti disposizioni previste dalla legislazione regionale. Il procedimento si conclude entro il termine perentorio di 180 giorni dall’apporto o dalla cessione sotto pena di retrocessione del bene all’ente locale. Con la medesima procedura si procede alla regolarizzazione edilizia ed urbanistica degli immobili conferiti. (4)

(1) comma così sostituito dall’art. 33-bis, comma 7, legge n. 111 del 2011, come introdotto dall’art. 27, comma 1, legge n. 214 del 2011.

(2) comma così sostituito dall’art. 33-bis, comma 7, legge n. 111 del 2011, come introdotto dall’art. 27, comma 1, legge n. 214 del 2011.

(3) comma così modificato dall’art. 19, comma 16-bis, legge n. 122 del 2010.

(4) comma aggiunto dall’art. 33, comma 6, legge n. 111 del 2011.

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Come è noto, il Piano delle alienazioni e valorizzazioni del patrimonio disponibile è il documen- to, approvato dall’organo di governo dell’ente locale o territoriale¹, da allegare al bilancio di previsione, che contiene l’elenco dei beni immobili, ricadenti nel territorio di competenza, non strumentali all’esercizio delle funzioni istituzionali di tali enti e, pertanto, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione, in base alle previsioni dell’art. 58 del d.l. n. 112 del 2008². Secondo la stessa norma la redazione dell’elenco dei beni, che abbiano le caratteristiche suddette, è funzionale alle attività di riordino, gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare degli enti pubblici ed è redatto sulla base, e nei limiti, della documentazione esistente presso gli uffici degli enti stessi. In base alla stessa disposizione dell’art. 58, comma 1 del d.l. 112/2008, previa intesa, sono inseriti nel piano anche beni immobili di proprietà dello Stato, individuati dal Ministero dell’economia e delle finanze – Agenzia del demanio, tra quelli che insistono sul territorio di riferimento dell’ente locale³.

L’inserimento degli immobili nel Piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile, fatto salvo il rispetto delle tutele di natura storico-artistica, archeologica, architettonica e paesaggistico-ambientale. Il Piano è trasmesso agli enti competenti, i quali si esprimono entro trenta giorni, decorsi i quali, in caso di mancata espressione da parte dei medesimi enti, la predetta classificazione è resa definitiva.

1 Per quanto riguarda i comuni il PAV è approvato dal Consiglio comu- nale su proposta della Giunta.

2 Cfr. art. 58 del d.l. 112/ 2008 in tema di Ricognizione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di regioni, comuni ed altri enti locali. In base alle nuove disposizioni in materia di contabilità e bilancio delle regioni e degli enti locali, di cui al d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, come modificato dal d.lgs. 10 agosto 2014, n. 126, il PAV dei comuni è contenuto nel Do- cumento Unico di Programmazione, precisamente nella seconda parte della Sezione Operativa.

3 Cfr. art. 58 del d.l. 112/ 2008, come modificato dall’art. 33bis del d.l.

6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, introdotto dall’art. 27, comma 1, del d.l. 6 dicembre 2011, n.

201 convertito con modificazioni dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.

La deliberazione del Consiglio comunale di approvazione - ovvero di ratifica dell’atto di deliberazione se trattasi di società o ente a totale partecipazione pubblica - del Piano determina le destinazioni d’uso urbanistiche degli immobili⁴. Le regioni hanno facoltà di disciplinare l’eventuale equivalenza della deliberazione del Con- siglio comunale di approvazione quale variante allo strumento urbanistico generale, ai sensi dell’art. 25 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, nonché le procedure semplificate per la relativa approvazione⁵, applicandosi, in alternativa, la disciplina ordinaria dettata dal citato art. 25, comma 2⁶. Nell’ambito della predetta normativa, le regioni approvano altresì le procedure di copianificazione per l’eventuale verifica di conformità agli strumenti di pianificazione sovraordinata, al fine di concludere il procedimento entro il termine perentorio di 90 giorni dalla deliberazione comunale.

Gli elenchi dei beni immobili redatti con le mo- dalità sopra indicate, che devono essere pubbli- cati mediante le forme previste dall’ente locale, hanno effetto dichiarativo della proprietà, in

4 Tale versione della disposizione consegue alla sentenza della Corte Costituzionale 16 settembre 2009, n. 340, che ha sancito la parziale illegittimità della norma nella parte in cui stabiliva che la variante allo strumento urbanistico generale, in quanto relativa a singoli immobili, non necessitasse di verifiche di conformità agli eventuali atti di pianifi- cazione sovraordinata di competenza delle province e delle regioni.

5 In base al dettato del comma 2 dell’art. 58, le regioni esercitano tale facoltà entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della disposizio- ne in commento, “trascorsi i predetti 60 giorni, si applica il comma 2 dell’articolo 25 della legge 28 febbraio 1985, n. 47. Le varianti urba- nistiche di cui al presente comma, qualora rientrino nelle previsioni di cui al comma 3 e all’articolo 3 della direttiva 2001/42/CE e del comma 4 dell’articolo 7 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e s.m.i. non sono soggette a valutazione ambientale strategica”. In attuazione del disposto dell’art. 58 comma 2, del d.l. 112/2008 sono state emanate, ad esempio, le seguenti disposizioni di legge: art. 35 l.r. Veneto 16 febbraio 2010, n. 11, Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2010, art. 21 l.r.

Lombardia 18 aprile 2012, n. 7 e s.m.i., Misure per la crescita, lo sviluppo e l’occupazione; art. 6 l.r. Toscana 9 marzo 2012, n. 8 e s.m.i., Disposizio- ni urgenti in materia di alienazione e valorizzazione di immobili pubblici in attuazione dell’articolo 27 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n.201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214; art. 13 l.r. Piemonte 1 giugno 2010, n. 14, Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2010.

6 Cfr., infra, cap. 5.

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assenza di precedenti trascrizioni, e producono gli effetti previsti dall’articolo 2644 del codice civile, nonché effetti sostitutivi dell’iscrizione del bene in catasto⁷.

Per quanto concerne le modalità attraverso le quali le amministrazioni comunali possono at- tuare il processo di valorizzazione del proprio patrimonio immobiliare, la normativa di riferimento è stata progressivamente modificata am- pliando la gamma degli strumenti a disposizione nonché la complessità di tali strumenti.

In particolare l’art. 58, in esame, fa riferimento agli istituti della concessione di valorizzazione e della locazione di beni immobili di lungo periodo - di cui all’art. 3bis del d.l. n. 351 del 2001⁸ - e ad altre forme, alternative, di valorizzazione, da individuare nel rispetto dei principi di salvaguardia dell’interesse pubblico e mediante l’u- tilizzo di strumenti competitivi⁹. Tra le forme di affidamento preordinate al perseguimento delle finalità di valorizzazione e utilizzazione a fini economici dei beni è prevista anche, dal citato art. 3bis del d.l. n. 351/2001, al comma 6, la concessione di lavori pubblici, disciplinata dall’art.

143 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici). In aggiunta a tali modalità, il

7 Cfr. art. 58, comma 3 d.l. 112/ 2008. Ai sensi dei successivi commi 4 e 5 del medesimo art. 58: “Gli uffici competenti provvedono, se necessario, alle conseguenti attività di trascrizione, intavolazione e voltura. Contro l’iscrizione del bene negli elenchi di cui al comma 1 è ammesso ricorso amministrativo entro sessanta giorni dalla pubblicazione, fermi gli altri rimedi di legge”.

8 Ai sensi del citato comma 6 dell’art. 58 del d.l. 112/2008 “La procedura prevista dall’articolo 3bis del d.l. 25 settembre 2001, n. 351, convertito con modificazioni dalla l. 23 novembre 2001, n. 410, per la valorizzazio- ne dei beni dello Stato si estende ai beni immobili inclusi negli elenchi di cui al comma 1. In tal caso, la procedura prevista al comma 2 dell’

articolo 3-bis del citato decreto-legge n. 351 del 2001 si applica solo per i soggetti diversi dai comuni e l’iniziativa è rimessa all’ente proprietario dei beni da valorizzare. I bandi previsti dal comma 5 dell’ articolo 3-bis del citato decreto-legge n. 351 del 2001 sono predisposti dall’ente pro- prietario dei beni da valorizzare”.

9 Il comma 7 dell’art. 58 d.l. 112/2008 è infatti di tale tenore: “I soggetti di cui al comma 1 possono in ogni caso individuare forme di valorizza- zione alternative, nel rispetto dei principi di salvaguardia dell’interesse pubblico e mediante l’utilizzo di strumenti competitivi, anche per quan- to attiene alla alienazione degli immobili di cui alla legge 24 dicembre 1993, n. 560”.

comma 8 dell’art. 58 del d.l. 112/2008 prevede la possibilità di conferire i beni immobili, anche residenziali, compresi nei PAV, a fondi comuni di investimento immobiliare o di promuovere la costituzione di tali fondi secondo le disposizioni dell’art. 4 e ss. del d.l. n. 351/2001¹⁰.

In caso di conferimento a fondo di investimento immobiliare, ove la destinazione funzionale prevista dal PAV comporti una variante rispetto alle previsioni urbanistiche ed edilizie vigenti ed in itinere, tale variante può essere conseguita mediante accordo di programma ai sensi dell’art. 34 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico de-

10 I commi 8 e 9 dell’art. 58 in esame stabiliscono in particolare che:

“Gli enti proprietari degli immobili inseriti negli elenchi di cui al com- ma 1 possono conferire i propri beni immobili anche residenziali a fondi comuni di investimento immobiliare ovvero promuoverne la costituzio- ne secondo le disposizioni degli articoli 4 e seguenti del decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351, convertito con modificazioni dalla legge 23 novembre 2001, n. 410. A tali conferimenti di cui al presente articolo, nonché alle dismissioni degli immobili inclusi negli elenchi di cui al comma 1, si applicano le disposizioni dei commi 18 e 19 dell’articolo 3 del decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351, convertito con modifi- cazioni dalla legge 23 novembre 2001, n. 410”. In virtù di queste ultime disposizioni citate “Lo Stato e gli altri enti pubblici sono esonerati dalla consegna dei documenti relativi alla proprietà dei beni e alla regolarità urbanistica-edilizia e fiscale nonché dalle dichiarazioni di conformità catastale previste dall’articolo 19, commi 14 e 15, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122. Restano fermi i vincoli gravanti sui beni trasferiti. Con i decreti di cui al comma 1 può essere disposta in favore delle società beneficiarie del trasferimento la garanzia di un valore minimo dei beni ad esse trasferiti e dei canoni affitto o di locazione” (comma 18 dell’ar- ticolo 3 del d.l. n. 351/2001, così come modificato dall’art. 20, comma 4, lettera a), l. n. 164 del 2014). Inoltre, “Per la rivendita dei beni immobili ad esse trasferiti, le società sono esonerate dalla garanzia per vizi e per evizione e dalla consegna dei documenti relativi alla proprietà dei beni e alla regolarità urbanistica-edilizia e fiscale nonché dalle dichiara- zioni di conformità catastale previste dall’articolo 19, commi 14 e 15, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122. La garanzia per vizi e per evizione è a carico dello Stato ovvero dell’ente pubblico proprietario del bene prima del trasferimento a favore delle società. Le disposizioni di cui all’articolo 2, comma 59, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, si applicano alle rivendite da parte delle società di tutti i beni immobili trasferiti ai sensi del comma 1. Gli onorari notarili relativi alla vendita dei beni immobi- liari di cui al presente articolo sono ridotti alla metà. La stessa riduzione si applica agli onorari notarili per la stipulazione di mutui collegati agli atti di vendita medesimi, anche fuori dalle ipotesi disciplinate dal testo unico di cui al decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385. In caso di cessione agli affittuari o ai conduttori detti onorari sono ridotti al 25 per cento. I notai, in occasione degli atti di rivendita, provvederanno a curare le formalità di trascrizione, di intavolazione e di voltura catastale relative ai provvedimenti e agli atti previsti dai commi 1 e 2 dell’articolo 1 e dai commi 1 e 1-bis del presente articolo se le stesse non siano state già eseguite” (comma 19 dell’articolo 3 del d.l. n. 351/2001, così come modificato dall’art. 20, comma 4, lettera a), l. n. 164 del 2014).

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gli Enti Locali o TUEL), e delle corrispondenti disposizioni previste dalla legislazione regionale¹¹.

2.2 Gli strumenti di alienazione

e valorizzazione previsti dalla normativa I principali strumenti a disposizione degli enti locali, per un migliore utilizzo economico dei beni disponibili di loro proprietà ovvero per la dismissione e la valorizzazione¹² del patrimonio immobiliare disponibile, non più strumentale allo svolgimento delle funzioni istituzionali ad essi facenti capo, sono i seguenti:

i. alienazione;

ii. concessione di valorizzazione;

iii. locazione (art. 3 bis d.l. n. 351/2001);

iv. conferimento a fondo immobiliare;

v. concessione di lavori pubblici;

vi. altre forme (contratti di partenariato pubblico privato diversi dalla concessione¹³, permuta, concessione del diritto di superficie, concessione di bene pubblico¹⁴).

11 Cfr. art. 58 d.l. 112/2008, comma 9bis a mente del quale, inoltre, il procedimento preordinato all’accordo deve concludersi entro il termine perentorio di 180 giorni dall’apporto o dalla cessione, sotto pena di retro- cessione del bene all’ente locale. Con la medesima procedura si procede alla regolarizzazione edilizia ed urbanistica degli immobili conferiti.

12 Il termine valorizzazione si riferisce ad un processo che pone in risalto l’aspetto sociale ed ambientale di un bene. Con riferimento ai beni cul- turali, l’art. 6, comma 1 del d.lgs. 2004, n. 42 (Codice per i beni culturali e il paesaggio), afferma che “La valorizzazione consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la cono- scenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso, anche da parte delle persone diversamente abili, al fine di promuovere lo sviluppo della cultura. Essa comprende anche la promozione ed il sostegno degli inter- venti di conservazione del patrimonio culturale. In riferimento al paesag- gio, la valorizzazione comprende altresì la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati, ovvero la realiz- zazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati”. L’articolo 3 del d.l. n. 351 del 2001 afferma la necessità che la valorizzazione sia svilup- pata, in coerenza con gli indirizzi di sviluppo territoriale, e possa costitui- re, nell’ambito del contesto economico e sociale di riferimento, elemento di stimolo ed attrazione di interventi di sviluppo locale. In tal senso la valorizzazione è, dunque, un’attività finalizzata alla migliore fruizione ed utilizzazione socio-economica del bene da parte della collettività.

13 Per la definizione di contratto di partenariato pubblico privato si fa rinvio all’art. 3, comma 15ter del d.lgs 12 aprile 2006, n. 163 e s. m. i.

(Codice dei contratti pubblici).

14 Cfr. d.P.R. 13 settembre 2005, n. 296 - Regolamento concernente i

2.2.1 Alienazione

Quanto all’alienazione o vendita di beni immobili, disciplinata, in via generale, dall’art. 12 della l. 127/1997¹⁵, essa presuppone la valutazione del bene, che si esplica nella determinazione di un prezzo di mercato, in considerazione della natura, qualità, agibilità e commerciabilità del bene stesso¹⁶. Le modalità di individuazione dell’acqui- rente del bene da alienare possono essere l’asta pubblica o la trattativa privata, ove previsto dalla legge o dai regolamenti comunali in materia, talvolta emanati o modificati appositamente, in attuazione dell’art. 58 del d.l. n. 112 del 2008¹⁷. 2.2.2 Concessione di valorizzazione

La concessione di valorizzazione è stata intro- dotta, per gli immobili dello Stato, dall’articolo 1, comma 259, della l. 27 dicembre 2006, n. 296 (Legge Finanziaria per il 2007) e successivamente estesa agli immobili degli enti locali¹⁸. Essa consiste nell’affidare in concessione a soggetti privati, a titolo oneroso – a fronte del versamen-

criteri e le modalità di concessione in uso e in locazione dei beni immo- bili appartenenti allo Stato.

15 In base a tale norma “I comuni e le province possono procedere alle alienazioni del proprio patrimonio immobiliare anche in deroga alle norme di cui alla legge 24 dicembre 1908, n. 783, e successive modifi- cazioni, ed al regolamento approvato con regio decreto 17 giugno 1909, n. 454, e successive modificazioni, nonché’ alle norme sulla contabilità generale degli enti locali, fermi restando i principi generali dell’ordina- mento giuridico-contabile. A tal fine sono assicurati criteri di traspa- renza e adeguate forme di pubblicità per acquisire valutare concorrenti proposte di acquisto, da definire con regolamento dell’ente interessato”.

16 Qualora l’ente riscontrasse un insufficiente livello di commerciabilità del bene, potrebbe decidere, al fine di agevolarne la vendita, di interve- nire mediante cambio di destinazione d’uso oppure con operazioni di manutenzione straordinaria. E’ chiaro che, se il bene è già disponibile per la vendita, l’ente dovrà solamente determinare un prezzo di mercato che tenga conto dei possibili usi, delle caratteristiche dell’immobile e delle condizioni esistenti sul libero mercato. Qualora, invece, si rendesse necessario un intervento migliorativo, bisognerà predisporre un’analisi di fattibilità e convenienza economica dell’operazione nel suo comples- so, tenendo quindi in considerazione i costi sostenuti, le possibilità di reperimento delle risorse finanziarie per la copertura degli investimenti ed il possibile ricavo derivante dalla vendita.

17 Cfr. LEGA AUTONOMIE, Dal federalismo demaniale alla valorizzazio- ne del patrimonio pubblico.

18 Ad opera dell’art. del d.l. 112 del 2008.

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to di un canone all’amministrazione concedente - e per un lungo periodo¹⁹, un bene immobile affinché sia riqualificato o riconvertito, mediante interventi di recupero, restauro e ristrutturazione, nonché attraverso il mutamento della destinazione d’uso, finalizzato allo svolgimento di attività economiche o attività di servizio per i cittadini²⁰.

Dunque lo strumento si caratterizza per la finali- tà di valorizzazione del patrimonio immobiliare e per l’ambito di applicazione: singoli beni immobili, ricadenti nel territorio di competenza del comune, non strumentali all’esercizio delle funzioni istituzionali dell’ente, suscettibili di dismissione, ovvero di valorizzazione, inseriti nel Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari allegato al bilancio di previsione. Gli interventi consenti- ti al concessionario privato consistono nella riqualificazione e riconversione del bene tramite interventi di recupero, restauro, ristrutturazione, ovvero anche nuova costruzione, manutenzione ordinaria e straordinaria (anche con l’introduzio- ne di nuove destinazioni d’uso). La durata dell’affidamento è stabilita in funzione dell’equilibrio economico-finanziario del piano di investimenti e della connessa gestione²¹, così come l’entità

19 Cfr. recenti modifiche all’istituto ad opera dell’art. 3, comma 14 d.l. 6 luglio 2011, n. 95 convertito dalla l. 7 agosto 2011, n. 135, tra le quali l’eliminazione del limite di durata di 50 anni per promuovere gli investimenti privati, nonché le previsioni dell’art. 1, comma 308 della l. 24 dicembre 2012, n. 228 (Legge di stabilità 2013) ai sensi del quale

“All’articolo 3-bis del decreto-legge 25 settembre 2001, n.351, conver- tito, con modifiche dalla legge 23 novembre 2001, n. 410,dopo il com- ma 4, è aggiunto il seguente: «4-bis. Al termine del periodo di tempo previsto dalle concessioni e locazioni di cui al presente articolo, il Mi- nistero dell’economia e delle finanze - Agenzia del demanio, verificato il raggiungimento della finalità di riqualificazione e riconversione dei beni riconosce al locatario/concessionario, ove non sussistano esigenze di utilizzo per finalità istituzionali, il diritto di prelazione pe l’acquisto del bene, al prezzo di mercato»”.

20 Per approfondimenti sull’uso di tale strumento si veda F. Brunetti, C.

Cacciamani, La valutazione economico finanziaria della concessione di valorizzazione: un modello di analisi, a cura di C. Del Fante e S. Elmo, IFEL – Università degli Studi di Parma, (2014).

21 Tale concetto è esplicitato nelle disposizioni relative alla concessione di lavori pubblici - di cui all’art. 143 del Codice dei contratti pubblici - e all’affidamento in finanza di progetto - di cui all’art. 153 del Codice. In merito alle analisi economico finanziarie che preludono all’affidamento della concessione di valorizzazione si veda F. Brunetti, C. Cacciamani, La valutazione economico finanziaria della concessione di valorizzazione:

del canone da corrispondere all’amministrazione concedente, stabilito con criteri di mercato.

La concessione di valorizzazione mira in concre- to all’incremento del “valore sociale” dei beni e non solo all’incremento del valore economico degli stessi. Per questa ragione - ossia per lo stretto legame funzionale con la valorizzazione

“sociale” del bene - essa si differenzia da ogni altra concessione di beni pubblici, intesa come provvedimento limitato a consentire, dietro cor- responsione di un canone, l’uso uti singuli di un bene demaniale e/o latu sensu pubblico²².

Relativamente alla procedura di affidamento della concessione, il comma 6 dell’art. 58 del d.l.

n. 112/2008 richiama la procedura di cui all’art.

3 bis del d.l. n. 351/2001, che prevede l’esperi- mento di una procedura ad evidenza pubblica, indetta con bando predisposto dal comune nel quale: (a) siano stabiliti criteri e condizioni della concessione; (b) sia previsto che, in caso di revo- ca della concessione, all’affidatario venga rico- nosciuto un indennizzo valutato sulla base del piano economico-finanziario.

Tale concessione rappresenta uno strumento di estremo interesse per i comuni, consentendo di attrarre investimenti privati di medio-lungo periodo in relazione a propri cespiti che richieda- no consistenti interventi strutturali nelle forme sopra indicate. Lo strumento in parola è particolarmente adatto nel caso in cui l’ente abbia individuato un portafoglio di beni che: (i) siano suscettibili di messa a reddito tramite gestione economica da parte di soggetti privati; (ii) risul- tino da riqualificare o riconvertire, anche con la possibilità di introdurre nuove destinazioni d’u- so, coerentemente con le esigenze del comune e della collettività; (iii) meritino di essere valo- rizzati al massimo, attraverso l’utilizzo di fondi privati, pur rimanendo di proprietà del comune.

un modello di analisi (2014).

22 Cfr. ancora F. Brunetti, La concessione di valorizzazione: inquadra- mento giuridico, in , La valutazione economico finanziaria della conces- sione di valorizzazione: un modello di analisi, (2014).

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2.2.3 Locazione

Tramite il contratto di locazione²³ il sogget- to privato acquisisce il diritto di godimento del bene, impegnandosi altresì a portarne avanti la gestione. Attraverso tale fattispecie contrattuale il locatore (ente locale) si obbliga a far utilizza- re al locatario (soggetto privato), il bene, per un determinato periodo di tempo e dietro un corrispettivo. All’ente locale è, dunque, garantito un flusso di reddito costante, senza dismettere la proprietà del bene, che potrà, a scadenza del contratto di locazione, tornare ad essere disponibile e nuovamente utilizzato a fini strategici.

Ai fini della determinazione del corrispettivo o canone di locazione occorre considerare, secondo logiche di mercato i seguenti parametri: ti- pologia del bene e ubicazione nell’area urbana;

superficie occupata; commerciabilità; stato di conservazione e manutenzione²⁴.

2.2.4 Conferimento a fondo immobiliare Gli enti locali possono costituire fondi immobiliari ad apporto. Secondo quanto previsto dall’art.

58 del d.l. n.112/2008, i comuni hanno facoltà di promuovere la costituzione di fondi comuni, secondo le disposizioni di cui all’articolo 4 del d.l.

n. 351/2001, usufruendo del particolare regime agevolato previsto da tale disposizione di legge.

Ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera j, del d.

lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo Unico della Finanza), per “fondo comune di investimento”

si intende il patrimonio autonomo, suddiviso in quote, di pertinenza di una pluralità di partecipanti, istituito e gestito da un gestore; il patrimonio del fondo, sia aperto che chiuso, può essere raccolto mediante una o più emissioni di

23 Qui intesa principalmente come locazione di lungo termine ai sensi dell’art. 3 bis d.l. n. 351/2001.

24 Dopo aver deciso l’operazione sulla base di un’analisi prevalutati- va, l’obiettivo principale dell’ente sarà quello di predisporre un piano economico-finanziario che tenga in considerazione non solo i ricavi de- rivanti dal canone, ma anche i costi legati alla locazione, tra cui le spese di manutenzione straordinaria. Cfr. LEGAUTONOMIE, Dal federalismo demaniale alla valorizzazione del patrimonio pubblico.

quote. Le procedure di valorizzazione e mone- tizzazione di beni immobili tramite costituzione di fondi ad apporto sono, di prassi, strutturate come segue:

i. l’ente locale conferisce al fondo un porzione del portafoglio di beni immobili ricevendo a fronte del trasferimento un determinato numero di quote del fondo medesimo (le quote c.d. “ordinarie”);

ii. al fine di consentire all’ente locale di bene- ficiare della valorizzazione degli immobili anche in un momento successivo all’alienazione delle quote c.d. “ordinarie” e di bene- ficiare di alcuni diritti di governance volti a fornire all’ente locale uno strumento di con- trollo dell’attività del fondo, si può prevedere la creazione e l’attribuzione all’ente locale di una ulteriore classe di quote (le quote di c.d.

classe B);

iii. l’ente locale vende al fondo la rimanente porzione del portafoglio di beni immobili ricevendo liquidità a fronte della vendita²⁵;

iv. l’ente locale colloca le quote ordinarie presso investitori istituzionali ricevendo, a fronte della vendita delle quote, cassa;

v. ad esito delle attività di investimento, valorizzazione e disinvestimento del fondo, il fondo rimborsa il finanziamento, remunera e rimborsa le quote ordinarie. Qualora il rendimento complessivo del fondo abbia superato il rendimento obiettivo (e quindi la valorizzazione abbia avuto successo), il fondo remunera anche le quote di classe B a valere sulla differenza tra il rendimento effettivamente ottenuto ed il rendimento obiettivo.

Qualora gli immobili trasferiti siano funziona- li all’attività dell’ente locale, l’ente stesso può mantenerne la disponibilità in qualità di locatario a fronte del pagamento del relativo canone di locazione.

25 Al fine di far fronte all’obbligo di pagamento del prezzo, il fondo as- sume un finanziamento che sarà rimborsato prioritariamente rispetto al rimborso delle quote del fondo.

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14

Tale strumento risulta particolarmente adatto nel caso in cui il comune abbia individuato un portafoglio di beni: (i) avente una sufficiente massa critica in termini di valore minimo; (ii) che intende (anche solo parzialmente) valorizzare anche mediante il mutamento di destinazione d’uso dei singoli cespiti. Esso permette al co- mune di mantenere un ruolo nella governance del fondo (attraverso la negoziazione del regolamento del fondo stesso) nonché anche di otte- nere ritorni immediati (prevedendo degli accordi per un collocamento delle quote con investitori istituzionali, con pagamento di un corrispettivo, o prevedendo che una parte degli immobili siano venduti - anziché apportati - al fondo che finan- zierebbe il pagamento del corrispettivo attraverso il ricorso alla leva finanziaria) e di partecipare ai frutti della valorizzazione. Dal punto di vista fiscale è uno strumento efficiente anche nell’ottica di investitori terzi²⁶.

Nell’ottica di promuovere e diffondere maggior- mente il ricorso allo strumento finanziario del fondo immobiliare è stata prevista, dall’art. 33 d.l. n. 98/2011, in materia di valorizzazione del patrimonio immobiliare, la costituzione da parte del Ministero dell’economia e delle finanze di una società di gestione del risparmio per la formazione di uno o più fondi di investimento in fondi immobiliari, di primo livello, promossi da regioni, province, comuni o loro consorzi²⁷. In attuazione della citata previsione, con decreto del Ministro

26 Principali riferimenti normativi dell’istituto sono: l’art. 58, comma 8 del d.l. n. 112 del 2008, l’art. 4 del d.l. n. 351 del 2001, gli artt. 34-40 del d. lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, l’art. 12bis del d.M. 24 maggio 1999, n.

228, l’art. 14bis della l. 25 gennaio 1994, n. 86.

27 Scopo della norma è la creazione di un sistema integrato di fondi im- mobiliari, quale mezzo per aumentare l’efficienza dei processi di svilup- po e valorizzazione dei patrimoni immobiliari di proprietà dello Stato, degli enti territoriali, di altri enti pubblici e degli enti da questi vigilati.

Ciò a fronte della scarsa disponibilità di risorse finanziarie per sostenere interventi di valorizzazione e sviluppo dei patrimoni immobiliari pub- blici, acuita dalla difficile congiuntura economica e della necessità di supportare gli enti pubblici coinvolti in tali operazioni attraverso centri di competenze altamente specializzate, in grado di fornire assistenza tecnico specialistica nella strutturazione di piani integrati di razionaliz- zazione e sviluppo immobiliare, finalizzati, contestualmente, alla ridu- zione della spesa, alla creazione di valore e alla generazione di entrate.

di Cfr. Presidenza del Consiglio dei Ministri (2015); Arsì (2012).

dell’economia e delle finanze 19 marzo 2013, è stata costituita la Investimenti Immobiliari Italia- ni Società di Gestione del Risparmio Società per Azioni (InvImIt SGR S.p.a.), finalizzata a partecipare a fondi comuni di investimento immobiliare chiusi, promossi da regioni, province e comuni, anche in forma consorziata, e da altri enti pubblici ovvero da società partecipate dai predetti enti (c.d. Fondo di fondi); investire direttamente nell’acquisto di immobili in locazione passiva alle amministrazioni pubbliche, nell’ottica di razionalizzazione degli usi istituzionali; acquistare beni immobili di proprietà degli enti territoriali ad uso ufficio o già inseriti in programmi di valorizzazione, recupero e sviluppo del territorio²⁸.

Spetta dunque agli enti territoriali il compito di avviare i processi di valorizzazione del proprio patrimonio immobiliare, dovendo funzionaliz- zare le proprie determinazioni agli effetti di carattere sociale, ambientale e di impatto sullo sviluppo del territorio di riferimento, derivanti da tali processi. Agli enti territoriali è infatti at- tribuita dalla norma, la promozione, sulla base di puntuali analisi di fattibilità, della costituzione di fondi comuni di investimento immobiliare (Fondi territoriali), a cui apportare anche i beni

28 La Società, ai sensi del citato decreto ministeriale ha per oggetto, se- condo quanto previsto dall’articolo 33 del d.l. n. 98/2011 e dall’articolo 6 della l. 12 novembre 2011, n. 183, la prestazione del servizio di gestione collettiva del risparmio realizzata attraverso la promozione, l’istitu- zione e l’organizzazione e la gestione di fondi comuni di investimento immobiliare chiusi e l’amministrazione dei rapporti con i partecipanti, la gestione del patrimonio di fondi comuni di investimento di propria o altrui istituzione, e di altri organismi di investimento collettivo, ita- liani e esteri, ivi comprese le funzioni di natura amministrativa. La so- cietà può gestire i fondi immobiliari , di cui all’articolo 33-bis del d.l. n.

98/2011, e può, altresì, svolgere ogni attività consentita alle società di gestione del risparmio che gestiscono fondi di investimento immobiliare che sia strettamente necessaria, strumentale e comunque idonea alla realizzazione dell’oggetto sociale, quali: a) l’attività di studio, ricerca e analisi, in materia economica e finanziaria; b) l’attività di elaborazio- ne, trasmissione e comunicazione dati e di informazione economiche e finanziarie; c) l’attività di amministrazione di immobili ad uso fun- zionale; d) l’attività di consulenza in materia immobiliare. La Società può svolgere, in conformità e nei limiti delle disposizioni legislative e regolamentari vigenti, ogni operazione commerciale, finanziaria, mo- biliare e immobiliare necessaria ed opportuna ai fini del perseguimento dell’oggetto sociale, fatte salve le attività riservate ai sensi di legge ad altre categorie di soggetti. Il capitale sociale della Società è stabilito in Euro 2.000.000 (due milioni), integralmente sottoscritto dal Ministero dell’economia e delle finanze, rappresentato da n. 2.000.000 (due mi- lioni) di azioni nominative, del valore nominale di Euro 1 (uno) ciascuna.

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inseriti nel PAV allegato al bilancio, secondo la procedura semplificata ai sensi dell’art. 58 del d.l. n. 112/2008. L’apporto di beni, a fronte dell’emissione di quote del fondo, può avvenire esclusivamente sulla base di progetti di utilizzo o valorizzazione approvati con delibera dell’organo di governo dell’ente apportante, che possono essere presentati anche da soggetti privati²⁹. Lo strumento del fondo immobiliare, che ha con- tinuato, nonostante gli sforzi del legislatore, ad essere relativamente poco praticato dagli enti locali³⁰, è stato successivamente rafforzato anche dall’attribuzione all’Agenzia del demanio del ruolo di promotore della stessa costituzione di società, consorzi o fondi immobiliari, con finalità

29 L’art. 23ter del d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012 ha modificato l’art. 33 del d.l. n. 98 del 2011 prevedendo la costituzione, attraverso InvImit SGR, di altre tipologie di fondi immobiliari con lo spe- cifico fine di conseguire la riduzione del debito pubblico. In particolare, il comma 8-ter consente l’apporto o il trasferimento ad uno o più fondi di immobili (o diritti reali immobiliari) di proprietà dello Stato, o di so- cietà controllate, non utilizzati per finalità istituzionali. Le risorse deri- vanti dalla cessione delle quote dei fondi sono riassegnate al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato e destinate al pagamento dei debiti dello Stato. Ai fondi ex comma 8-ter possono, altresì, essere trasferiti o conferiti i beni suscettibili di trasferimento agli enti territoriali, in virtù delle norme in tema di federalismo demaniale, novellate dall’art. 56bis d.l. n. 69/2013. Limitatamente a tali beni, con decreti del Ministro dell’e- conomia e delle finanze è disciplinata l’attribuzione agli enti territoria- li delle quote dei fondi, nel rispetto della ripartizione e per le finalità previste dall’art. 9 del citato d.Lgs. n. 85/2010. A tali fondi immobiliari possono essere conferiti anche beni di proprietà degli EE.TT. e di altri enti pubblici (nonché di società interamente partecipate dagli stessi) o con le modalità previste dallo stesso art. 33, comma 2, o con apposita deliberazione adottata secondo le procedure di cui all’art. 58 del d.l. n.

112/2008, anche in deroga all’obbligo di allegare il piano delle aliena- zioni e valorizzazioni immobiliari. Il comma 8-quater introduce, infine, la possibilità di dar vita ad ulteriori fondi immobiliari a cui apportare o trasferire immobili (o diritti reali) di proprietà dello Stato, suscettibili di valorizzazione e individuati dal Ministero della Difesa, con uno o più decreti, come non più utili alle proprie finalità istituzionali. In tal caso è disciplinata una specifica modalità di ripartizione delle risorse rivenien- ti dalla cessione delle quote del fondo “Difesa”. Il 30% di tali risorse, in- fatti, è attribuito al Ministero della Difesa, con prioritaria destinazione alla razionalizzazione del settore infrastrutturale; una quota, compresa tra il 10% e il 25% è assegnata, con decreto del MEF, agli EE.TT. inte- ressati dalle procedure di valorizzazione, per la riduzione del debito e, solo in assenza di debito, o comunque per la parte eccedente, a spese di investimento; le risorse derivanti dalla cessione delle restanti quote sono destinate al pagamento dei debiti dello Stato. L’investimento nei fondi ex art. 33 è compatibile con le vigenti disposizioni in materia di attività di copertura delle riserve tecniche delle compagnie di assicu- razione private. È, infine, espressamente prevista la possibilità di una partecipazione da parte della Cassa Depositi e Prestiti.

30 Cfr. Brugnoli (2012).

di valorizzare e alienare il patrimonio immobiliare³¹. L’Agenzia del demanio avvia, infatti, la verifica di fattibilità delle iniziative coadiuvando le strutture tecniche delle regioni e degli enti locali nell’individuazione di azioni, strumenti e risorse potenzialmente derivanti dalla valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico.

2.2.5 Concessione di lavori pubblici

La concessione di lavori pubblici di cui all’art. 143 del d.lgs. n. 163/2006 e s.m.i. (di seguito il “Codi- ce”), è il contratto avente ad oggetto la proget- tazione, la costruzione e la gestione di un’opera pubblica o di pubblica utilità, in cui il corrispettivo del privato concessionario consiste nel diritto di gestire l’opera e i relativi servizi ovvero in tale diritto accompagnato da un prezzo o contributo pubblico³². Essa si contraddistingue essenzial- mente per l’assunzione del rischio di gestione - o rischio operativo³³ - da parte del concessionario, elemento, questo che la differenzia dall’appalto.

I lavori oggetto del contratto possono consistere in attività di manutenzione straordinaria o ristrutturazione o riconversione di edifici esistenti, comunque caratterizzati dall’essere preposti a una funzione pubblica o di pubblica utilità.

Il contratto di concessione di lavori può essere af- fidato attraverso diversi moduli procedimentali³⁴:

• la procedura più tradizionale descritta dall’art.

144 del Codice;

• l’affidamento in “finanza di progetto” ai sensi dell’art. 153 del Codice, che contempla quat- tro diverse procedure di affidamento;

• il dialogo competitivo, previsto dall’art. 58 del Codice.

31 Cfr. art. 27, d.l. n. 201/2011, in modifica degli artt. 33 e 33 bis del d.l.

n. 98/2011.

32 Cfr. anche art. 3, comma 11 del Codice dei d.lgs. n. 163/2006.

33 Secondo la dizione adoperata dalla nuova direttiva 2014/23/UE, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione.

34 Cfr. ex multis, in materia di concessioni di lavori pubblici, M. Nicolai, W. Tortorella a cura di, “Partenariato Pubblico Privato e Project Fina- nance. Come uscire dalla crisi”, Maggioli (2015).

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16

Tali procedure si possono ritenere rappresenta- tive di diversi livelli di coinvolgimento del soggetto privato nell’ideazione del progetto e nell’e- laborazione dei documenti da porre a base della gara per individuare l’affidatario del contratto di concessione.

2.2.6 Altri strumenti

In via non esaustiva, come da elenco sopra ri- portato, si ricordano le forme di valorizzazione riconducibili ai contratti di partenariato pubblico privato (di seguito anche contratti di PPP) come la locazione finanziaria di opera pubblica, prevista dall’art. 160bis del Codice dei contratti pubblici o la società mista, in particolare sotto forma di società di trasformazione urbana (STU) disciplinata all’art. 120 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico Enti Locali o TUEL), nonché le più generiche forme di concessione amministrativa di beni, variamente denominate, che costi- tuiscono, in ogni caso, titolo per una gestione del bene di carattere economico, dietro versamento di un canone all’amministrazione concedente³⁵. Un importante strumento a supporto delle politiche di valorizzazione del loro patrimonio immobiliare degli enti locali è la piattaforma on line, di recente messa a disposizione dalla Cassa Depositi e Prestiti, avente lo scopo di diffondere e promuovere, in modo capillare, le best practi- ce di valorizzazione del patrimonio immobiliare, anche presso le realtà locali più piccole. Con il supporto dell’ANCI e della Fondazione Patrimo- nio comune, è stato prodotto, infatti, l’applicativo VOL – valorizzazione on line, che consente agli enti pubblici, attraverso la puntuale ricognizione e conoscenza del proprio patrimonio, di effettuare le necessarie regolarizzazioni, aggior- nare e completare la documentazione relativa ai beni del patrimonio immobiliare disponibile, al

35 Anche rispetto a tali fattispecie, è stata chiarita dalla normativa e dalla giurisprudenza comunitaria, la necessità di selezione del pri- vato concessionario attraverso procedure competitive nel rispetto dei principi a tutela della concorrenza. Cfr. da ultimo la direttiva 2014/23/

UE, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, in corso di rece- pimento.

contempo creando un archivio totalmente digi- talizzato, utilizzabile anche per la gestione attiva dei propri beni.

La due diligence svolta attraverso VOL, consente di fornire all’ente idonee soluzioni per il miglior utilizzo del bene, conformemente alle proprie esigenze. L’applicativo genera, infatti, un vero e proprio passaporto immobiliare, rappresentativo delle caratteristiche complete di ciascun bene, consultabile da parte degli operatori del merca- to e strutturato sulla base di parametri valutativi propri del mercato immobiliare. La consultazio- ne della banca dati si effettua attraverso il sito www.patrimoniopubblicoitalia.it articolato in tre sezioni: una dedicata agli immobili oggetto di vendita; una dedicata ai beni oggetto di permuta (attività, questa, pensata anche per permute da effettuarsi tra gli enti stessi) ed infine una sezione dedicata a sollecitare studi di fattibilità che possano legare l’interesse ad investire del privato, con la finalità pubblicistica perseguita dall’ente³⁶.

2.3 Il coordinamento con i livelli più alti di programmazione

Tra le linee direttrici dell’evoluzione della normativa riguardante i processi di valorizzazione degli immobili pubblici, accanto alla tendenza all’e- stensione del ventaglio di strumenti a disposizione degli enti del settore pubblico, si è affermato un sempre più intenso coordinamento delle procedure di alienazione e valorizzazione attivate ai vari livelli territoriali. L’attività di comuni, città metropolitane, province, regioni e dello Stato deve essere infatti ispirata ai principi di coope- razione istituzionale e copianificazione, anche prevedendo l’istituzione di sedi stabili di concer- tazione al fine di perseguire il coordinamento, l’armonizzazione, la coerenza e la riduzione dei tempi delle procedure di pianificazione del ter-

36 Cfr. PCM, Strategie e strumenti per la valorizzazione del Patrimonio immobiliare pubblico, (2015).

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ritorio³⁷. A tal fine sono stati istituiti i Program- mi Unitari di Valorizzazione Territoriale (PUVaT), concepiti quali strumenti atti a promuovere un processo di valorizzazione unico degli immobili pubblici, in coerenza con gli indirizzi di sviluppo territoriale e di programmazione economica, altresì fungendo da elemento di stimolo e attrazione degli investimenti.

Spetta al Presidente della Giunta regionale, promuovere la formazione del PUVaT, d’intesa con gli enti locali interessati, attraverso il mezzo dell’accordo tra amministrazioni ai sensi dell’art.

15 della l. 7 agosto 1990, n. 241. Qualora lo stesso Programma coinvolga livelli di governo diversi (nella specie solo alcuni enti territoriali o amministrazioni centrali) il potere di impulso può essere esercitato dall’Agenzia del demanio.

Il comma 15-bis dell’art. 3 del d.l. n. 351 del 2001 prevede, inoltre, che l’Agenzia del demanio possa individuare, d’intesa con gli enti territoriali interessati, una pluralità di beni immobili pubblici per i quali è attivato un processo di valorizzazione unico, in coerenza con gli indirizzi di sviluppo territoriale, che possa costituire, nell’ambito del contesto economico e sociale di riferimento, elemento di stimolo ed attrazione di interventi di sviluppo locale³⁸.

Ad opera della legge finanziaria per il 2006 (art.

1, co. 313-319 l. n. 244 del 2007), è stato inoltre introdotto il “Piano di valorizzazione dei beni pubblici per la promozione e lo sviluppo dei si- stemi locali”, costituito dal complesso dei Pro- grammi Unitari di Valorizzazione (PUV), al fine di attivare significativi processi di sviluppo locale attraverso il recupero e il riuso di beni immobili

37 Cfr. art. 3 bis d.l. 351/2001, introdotto dal d.l. 201/2011.

38 Il secondo periodo del nuovo comma 15-bis individua le risorse per il finanziamento degli studi di fattibilità necessari per la realizzazione dei programmi di valorizzazione. Nella predisposizione dei programmi in commento dovrà essere valutata in maniera prioritaria la possibilità di valorizzare gli immobili pubblici, mediante concessione d’uso o loca- zione, nonché attraverso l’allocazione di funzioni di interesse sociale, culturale, sportivo, ricreativo, per l’istruzione, la promozione delle at- tività di solidarietà e per il sostegno alle politiche per i giovani, nonché per le pari opportunità.

pubblici, in coerenza con gli indirizzi di sviluppo territoriale, economico e sociale e con gli obiet- tivi di sostenibilità e qualità territoriale e urbana.

Il Piano, proposto dal Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per i beni e le attività culturali, sentiti i ministri competenti, deve essere approvato d’intesa con la Conferenza unificata Stato-regioni e Stato-città ed autonomie locali, anche in applicazione delle previsioni del codice dei beni culturali e del paesaggio (d.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42). L’approvazione del programma di valorizzazione integra gli estremi della dichiarazione di pubblica utili- tà delle opere pubbliche o di interesse generale comprese nel programma stesso.

In particolare, il Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per i beni e le attività culturali e tramite l’Agenzia del demanio, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle regioni e di intesa con gli enti locali interessati, individua ambiti di interesse nazionale nei quali sono presenti immobili di proprietà dello Stato e di altri soggetti pubblici, per promuovere, in ciascun ambito, un programma unitario di valorizzazione di tali beni. L’attività di promozione dei programmi unitari di valorizzazione deve avvenire altresì nel rispetto dei piani urbanistici comunali.

(18)

3 Il metodo di selezione

e di analisi dei PAV

dei Comuni

(19)

Oggetto della ricognizione sono i PAV adottati da 34 comuni italiani, capoluogo di provincia, distribuiti in 16 regioni: Abruzzo, Calabria, Campania, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Lazio, Lombardia, Marche, Piemonte, Puglia, Sardegna, Sicilia, Toscana, Valle d’Ao- sta, Veneto¹.

1 Non risulta, pertanto, rappresentato nell’indagine nessun comune delle regioni Basilicata, Liguria, Molise, Trentino-Alto Adige e Umbria.

Sebbene non esaustivo, il campione di riferimento è stato ritenuto sufficientemente rappresentativo delle prassi di amministrazioni comunali italiane di un certo rilievo, per esten- sione e densità di popolazione, titolari di patrimoni immobiliari significativi per valore e

2 Le regioni sono indicate in ordine alfabetico.

Tabella 1 I comuni coinvolti nell’analisi

Regione di appartenenza Comune

Abruzzo Chieti

Calabria Reggio Calabria

Campania Salerno

Emilia-Romagna Bologna, Ferrara, Reggio Emilia

Friuli-Venezia Giulia Udine

Lazio Frosinone, Latina

Lombardia Bergamo, Pavia

Marche Ancona, Ascoli Piceno

Piemonte Asti, Biella, Cuneo

Puglia Bari, Barletta, Taranto

Sardegna Cagliari, Carbonia, Oristano, Sassari

Sicilia Enna, Palermo

Toscana Grosseto, Livorno, Prato

Valle d’Aosta Aosta

Veneto Belluno, Padova, Rovigo, Treviso, Venezia

(20)

20

numero di cespiti, seppure, in taluni casi, in misura sensibilmente diversa. Per tali caratteristiche il campione esaminato risulta espressione di prassi proprie di enti locali preposti alla cura e al soddisfacimento degli interessi di realtà economico-sociali comparabili, rispetto alle quali una efficiente gestione del patrimonio immobiliare pubblico locale costituisce un fattore potenzialmente strategico in funzione della crescita economica e, in ultima analisi, del miglioramento del benessere della colletti- vità di riferimento.

I documenti analizzati sono stati forniti dai comuni sopra elencati in seguito a richiesta da parte dell’IFEL, ovvero reperiti on-line, nella documentazione pubblicata dai comuni stessi sui propri siti istituzionali. Nello specifico si sono prese in considerazione le delibere consiliari di approvazione dei PAV, allegate al bilancio di previsione annuale del comune e gli elenchi di beni oggetto di alienazione e valorizzazione ad esse allegati³ - ove presenti - desumendo, invece, in taluni casi i dati necessari dal bando di alienazione dei beni compresi nel PAV⁴, pub- blicato in attuazione della delibera di approvazione o dagli stessi documenti di bilancio del comune⁵. Si è ritenuto, comunque, di includere nella tabella riepilogativa alcuni comuni nonostante l’esiguità delle informazioni reperite rispetto ai PAV da essi adottati, presentando elementi di interesse ai fini della presente ricognizione.

I PAV sono stati presi in considerazione anche se relativi a diverse annualità, stante il premi- nente interesse della presente indagine a porre

3 I documenti non sono completi con riferimento ai PAV dei Comuni di Biella, Cagliari, Carbonia, Grosseto, Taranto.

4 Cfr. PAV del Comune di Bergamo.

5 In particolare dal Documento Unico di Programmazione per il Comu- ne di Biella e dalla Relazione programmatica di bilancio per il Comune di Carbonia. Si ricordano in proposito, le nuove norme, di cui al d.lgs. n.

118 del 2011, in materia di bilancio che impongono ai comuni in fase di sperimentazione di adottare le nuove regole a decorrere dal 2014, dovendo redigere, pertanto, anche il Documento Unico di Programma- zione (DUP).

in luce, principalmente, la struttura e gli elementi sostanziali di tali documenti, seppure su base temporale non omogenea, e a cominciare a raccogliere un primo set di dati relativi alla quantificazione e qualificazione del patrimonio dei comuni italiani.

3.2 Elementi dei PAV oggetto di ricognizione La Tabella 2, inserita al termine del presente capitolo, classifica i PAV sotto diversi profili: (a) numero dei cespiti in essi compresi, (b) tipologie dei cespiti; (c) indicazione del valore di ogni singolo cespite e metodo di stima adottato; (d) valore totale dei cespiti; (e) livello dei dati iden- tificativi dei cespiti; (f) strumenti di alienazione e valorizzazione; (g) procedure di alienazione dei cespiti; (h) periodicità e struttura del PAV; (i) destinazione delle risorse provenienti dalle operazioni di alienazione e di valorizzazione dei beni.

La Tabella è pertanto rappresentativa di dati che possono suddividersi in tre diverse categorie:

• dati relativi ai beni⁶;

• dati relativi agli strumenti di alienazione e valorizzazione⁷;

• dati relativi alla struttura e alle caratteristiche formali dei PAV e agli impieghi delle risorse generate dalle azioni in esso previste⁸. Più nello specifico, con riferimento alla prima categoria di dati, si è rilevato numero e valore totale dei cespiti, ritenendo tali elementi indi- cativi della consistenza del patrimonio immobiliare disponibile dei comuni e significativi delle potenziali risorse che potrebbero essere liberate dalle operazioni di alienazione e valorizzazione e rese disponibili per le amministrazioni comunali.

6 Indicati nelle colonne contraddistinte dalle lettere (a), (b), (c) ed (e).

7 Indicati nelle colonne contraddistinte dalle lettere (f) e (g).

8 Indicati nelle colonne contraddistinte dalle lettere (h) e (i).