Compendio di. Aggiornato alle. I edizione

Aggiornato alle e

I edizione 2021-2022

Compendio di

Nota di Aggiornamento). Alla fine della sessione di bilancio, dall’approvazione contestuale dei due disegni di legge – come modificati dalla discussione parlamentare – aveva origine la legge di bilancio, ovvero un documento contabile che rappresentava la nuova legislazione vigente.

In ragione di questo assetto normativo, la legge di bilancio era definita una legge formale, ovvero, conformemente alle previsioni del III comma del vecchio art. 81 Cost., una legge non suscettibile di variare nella sostanza la legislazione di spesa vigente, essendo a tale scopo previsto uno strumento legislativo dedicato (la legge di stabilità, appunto), anch’esso annualmente redatto per adeguare la dinamica del bilancio agli obiettivi programmatici definiti nei documenti di programmazione economica e finanziaria (Def e relativa nota di aggiornamento).

A partire dalla legge di bilancio per il triennio 2017-2019, per effetto dell’articolo 15 della legge rinforzata n. 243 del 2012, la legge n. 196 del 2009 è stata modificata dalla legge n. 163 del 2016, eliminando la legge di stabilità, dando natura sostanziale alla legge di bilancio e dividendo quest’ultima in due sezioni distinte: la Sezione I, dedicata alle innovazioni legislative, e la Sezione II, contenente il bilancio a legislazione vigente e le variazioni non determinate da innovazioni normative:

rimodulazioni compensative verticali (nello stesso esercizio, tra capitoli di spesa) e orizzontali (tra vari esercizi, su uno stesso capitolo di spesa), di cui al nuovo articolo 23, comma 3, lettera a), nonché rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni di spese disposte da norme preesistenti, di cui alla successiva lettera b) del nuovo testo normativo.

Dal momento che la Sezione I della nuova legge di bilancio è riservata esclusivamente alle innovazioni legislative, la manovra di finanza pubblica (ovvero, l’insieme degli interventi volti a modificare la legislazione vigente) non si esaurisce in essa, ma include anche le modifiche della legislazione vigente di cui all’articolo 23, comma 3, effettuate direttamente con la Sezione II. Quest’ultima, inoltre, deve esporre gli stanziamenti complessivi ottenuti dall’integrazione delle due sezioni, dando separata evidenza agli effetti finanziari imputabili alle innovazioni normative contenute nella Sezione I, nonché agli altri interventi di modifica della legislazione vigente previsti.

Il nuovo disegno di legge di bilancio viene presentato al Parlamento entro il 20 ottobre di ogni anno, dando avvio all’iter normativo che porterà, entro il 31 dicembre, all’approvazione del testo definitivo. Le modifiche apportate al bilancio nel corso della discussione parlamentare formano oggetto di apposita nota di variazioni.

SCHEDA DI LETTURA -

Le caratteristiche del sistema Next Generation UE e della Recovery and Resilience Facility nel quadro complessivo dei fondi europei – Il PNRR A seguito dell'approvazione da parte del Parlamento europeo, avvenuta il 17 dicembre 2020, il Consiglio ha adottato il regolamento che stabilisce il quadro finanziario pluriennale (QFP) dell'UE per il periodo 2021-2027.

Il regolamento prevede un bilancio a lungo termine dell'UE di 1.074,3 miliardi di euro per l'UE-27 a prezzi 2018, compresa l'integrazione del Fondo europeo di sviluppo. Insieme allo strumento per la ripresa Next

Generation EU (NGEU) da 750 miliardi di euro, esso consentirà all'UE di fornire nei prossimi anni finanziamenti senza precedenti pari a 1.800 miliardi di euro a sostegno della ripresa dalla pandemia di COVID-19 e delle priorità a lungo termine dell'UE nei diversi settori d'intervento. La maggior parte dei programmi di finanziamento settoriali dell'UE sono adottati fin dall’inizio del 2021 e possono avere portata retroattiva a partire dall’anno precedente.

Il primo pilastro del Next Generation EU riguarda le politiche di coesione con l’iniziativa REACT-UE che, quindi, ha un impatto sui Fondi SIE (Fondi strutturali e di investimento), che vengono riprogrammati con il recupero delle risorse (2014-2020) “non utilizzate”.

Non trascurabile risulta anche il collegamento con l’iniziativa “Sure”, finalizzata, come noto, al sostegno al reddito, e con i progetti in campo per le iniziative gestite dalla DG EU Reform.

Per comprendere le proporzioni e l’impatto che il NGEU avrà sull’economia e sui saldi di finanza pubblica è sufficiente sottolineare che, come peraltro è stato già evidenziato nella recente Relazione annuale della Corte sui rapporti finanziari tra Italia e Unione Europea e l’utilizzo dei fondi europei, l’assegnazione dei fondi previsti invertirà la storica posizione di contributore netto da sempre detenuta dal nostro Paese nei confronti del bilancio UE.

Questo singolo elemento è in sé sufficiente a segnalare la necessità di un radicale rinnovamento nella gestione della spesa a valere su risorse di provenienza europea, che dovrà oggi superare le tradizionali difficoltà riscontrate nel buon utilizzo dei fondi UE (a partire dalla stessa scarsa capacità di impiego integrale degli stessi) per riorientarsi intorno ad una esatta percezione della centralità dei contributi di origine sovranazionale per la ripartenza e la crescita del Paese.

Tale percezione non può prescindere da un corretto inquadramento del regime giuridico che caratterizza i fondi che verranno erogati nell’ambito del NGEU (e, in particolare, della Recovery and Resilience Facility), a sua volta presupposto per intendere la centralità dei controlli che dovranno assicurare l’efficienza della spesa e l’effettivo raggiungimento degli obiettivi, scongiurando lo spreco di risorse pubbliche e in radice, un possibile claw-back (una richiesta di restituzione degli importi) da parte dell’Unione, che, come è facile intuire, esporrebbe le finanze nazionali a conseguenze di rilevante gravità.

È necessario, a questo fine, chiarire che le risorse previste nel quadro del NGEU partecipano della natura dei “fondi europei” generalmente intesi (secondo la nozione del TFUE), ma con significative innovazioni che escludono l’addizionalità (ed ovviamente la regola “n+3”). Questo im- plica che, come accade per i fondi strutturali, i progetti finanziati nell’am- bito del NGEU saranno sottoposti a un monitoraggio finalizzato a garan- tirne la corretta attuazione, e, quindi, il corretto impiego delle risorse at- tribuite. Gli esiti di tale monitoraggio, se sfavorevoli, potranno portare alla decurtazione delle erogazioni, a seguito della dichiarazione della

relativa spesa come non-eligible e, di conseguenza, la decertificazione delle stesse, il cui esito finale consiste nell’obbligo di recupero al bilancio dell’Unione.

Il cambio di prospettiva sta nel fatto che questo meccanismo di monito- raggio non sarà più ancorato (come avviene per i fondi SIE) alla sola di- mostrazione (e rendicontazione) dell’effettuazione della spesa, ma soprat- tutto al raggiungimento del risultato cui l’erogazione e il progetto tendevano, anche avvalendosi di adeguati indicatori. È questa peculiarità che caratterizza il regime di condizionalità “aggravata” per il NGEU e, in particolare, per i fondi della RRF.

Le visite di audit sur place offrono un ambiente analogo a quello nel quale si svolgeranno tali controlli, tenendo anche conto delle caratteristiche del controllo che viene realizzato già dalla stessa Commissione Europea nel percorso di attuazione dei progetti. L’esperienza maturata sulla gestione dei Fondi SIE mostra come l’intervento della Commissione sia molto incisivo, sia pure a campione; nel caso del PNRR, i progetti che lo com- pongono verranno invece tutti analizzati.

I soggetti nazionali attuatori dei progetti del PNRR avranno una posi- zione pressoché corrispondente alle Autorità di gestione dei Fondi SIE, con un’unica Autorità di Audit, già individuata nell’Ispettorato generale dei rapporti con l’Unione Europea (IGRUE) della Ragioneria Generale dello Stato. Altro profilo emerge dal testo del PNRR (pag.239), dove cor- rettamente si dice che “l’intero “sistema” di verifica del PNRR è ispirato, infatti, ai sistemi di controllo dei fondi strutturali europei ed è orientato alla prevenzione, individuazione e contrasto di gravi irregolarità quali frodi, casi di corruzione e conflitti di interessi nonché a scongiurare po- tenziali casi di doppio finanziamento”. Del resto, il PNRR tratta ampia- mente dei fondi strutturali europei nella parte dedicata al nuovo Accordo di partenariato 2021-2027 ed alla nuova programmazione del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC) per continuare a riferirsi ad essi anche sotto il profilo delle verifiche e dei controlli.

9. I PRINCIPI CONTABILI

Alla luce delle intervenute riforme, occorre ricordare che le previsioni di bilancio vanno formulate nel rispetto dei principi contabili generali, recentemente rivisti con il decreto legislativo n. 116 del 2018 correttivo del decreto legislativo n. 90 del 2016, contenuti nell’Allegato 1 della legge n. 196 del 2009³⁰.

9.1. PRINCIPIO DELLA ANNUALITÀ

I documenti di bilancio, sia di previsione che di rendicontazione, sono predisposti con cadenza annuale e si riferiscono a un periodo di gestione coincidente con l'anno solare. Restano fermi gli eventuali obblighi di elaborare e di presentare anche docu- menti contabili con scadenze inferiori all'anno.

30 I principi contabili generali si applicano a partire dalla data di entrata in vigore di ciascuna delle disposizioni recate dai decreti legislativi nn. 90 e 93 del 2016 e loro successive modificazioni ed integrazioni.

Nella predisposizione dei documenti di bilancio, le previsioni di ciascun esercizio sia di competenza sia di cassa sono elaborate sulla base di una programmazione di medio periodo, con un orizzonte temporale almeno triennale.

9.2. PRINCIPIO DELL'^UNITÀ

Il bilancio dello Stato rappresenta una entità' giuridica unica e unitaria, articolata in uno stato di previsione dell'entrata e tanti stati di previsione della spesa corrispon- denti al numero dei Ministeri, e, il bilancio di previsione e il Rendiconto generale dello Stato non possono essere articolati in maniera tale da destinare alcune entrate alla copertura solo di determinate e specifiche spese, salvo diversa disposizione le- gislativa. Il totale delle entrate finanzia nel suo complesso le amministrazioni e so- stiene la totalità delle spese durante la gestione.

9.3. PRINCIPIO DELL'UNIVERSALITÀ

Il sistema di bilancio comprende tutte le finalità e gli obiettivi di gestione, nonché i relativi valori finanziari, economici e patrimoniali riconducibili a ciascuno stato di previsione, al fine di fornire una rappresentazione veritiera e corretta della com- plessa attività amministrativa svolta nell'esercizio di riferimento. Sono incompatibili con il principio le gestioni fuori bilancio non autorizzate da disposizione legislativa consistenti in gestioni contabili poste in essere dalla singola amministrazione o da sue articolazioni organizzative che non transitano per il bilancio.

SCHEDA DI LETTURA -

Le entrate riassegnabili, eventuali e diverse

Le entrate riassegnabili configurano una deroga prevista dal legislatore al principio dell’universalità ed unicità del bilancio, come profilo attuativo dell’articolo 81 della Costituzione.

Ai sensi del comma 4, dell’art. 24 della legge 196/2009 “E' vietata altresì l'assegnazione di qualsiasi provento per spese o erogazioni speciali, salvo i proventi e le quote di proventi riscossi per conto di enti, le oblazioni e simili, fatte a scopo determinato”. Ai sensi del successivo comma 5 viene, però, previsto che “Restano valide le disposizioni legislative che preve- dono la riassegnazione di particolari entrate alle unità elementari di bilancio, ai fini della gestione e della rendicontazione”. A tale fine ai sensi del successivo comma 5-bis. “Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, su proposta del Ministro competente, le variazioni di bilancio occorrenti per l'iscrizione nei diversi stati di previsione della spesa interessati delle somme versate all'entrata del bilancio dello Stato finalizzate per legge al finanziamento di specifici interventi o attività.”

Nella configurazione del bilancio, le entrate riassegnabili, al pari di quelle

“eventuali e diverse”, sono accomunate da connotati di imprevedibilità.

Trattasi di casi in cui, di norma, le entrate non sono prevedibili con cer- tezza, come quelle derivanti, ad esempio, dai proventi di servizi resi dall’amministrazione a terzi, da sanzioni e da rimborsi.

Le entrate riassegnabili identificano – nella maggior parte dei casi- risorse

provenienti dalla prestazione di beni e servizi da parte dell’Amministra- zione che, prive di specifica appostazione in sede di bilancio di previsione (dove risulta indicato “zero” o “per memoria”), acquistano evidenza con- tabile in corso d’anno ed offrono dimensione compiuta solo a consuntivo.

Altre ipotesi di entrate riassegnabili concernono i diritti e tributi, ovvero i contributi comunitari in somma stabilita per legge, le riassegnazioni re- lative ai buoni fruttiferi postali rimborsati dal Ministero dell’economia e delle finanze (cfr. circolare Ministero dell’economie e delle finanze n.

1/2020).

Solo successivamente alla loro effettiva acquisizione in entrata si creano i presupposti per la riassegnazione su capitolo di spesa nel medesimo eser- cizio, se versate entro il 31 ottobre dell’esercizio finanziario in gestione o anche nell’esercizio successivo se invece sono versate nell’ultimo bimestre dell’anno.

Le “entrate eventuali e diverse” identificano un ulteriore peculiarità dell’articolazione del bilancio.

L’art. 40, comma 2, lettera d), della legge 31 dicembre 2009, n. 196 indivi- dua, tra i criteri direttivi per la riforma della struttura del bilancio, la “re- visione, per l’entrata, delle unità elementari del bilancio per assicurare che la denominazione richiami esplicitamente l’oggetto e ripartizione delle unità promiscue in articoli in modo da assicurare che la fonte di gettito sia chiaramente e univocamente individuabile”.

I capitoli di entrate con denominazione “eventuali e diverse” configurano un’eccezione a tale criterio direttivo.

9.4. PRINCIPIO DELL'^INTEGRITÀ

Il principio dell'integrità, che rafforza formalmente il contenuto del principio dell'universalità, richiede che tutte le entrate del bilancio, sia in fase di previsione che di rendicontazione, siano iscritte al lordo delle spese sostenute per la riscossione e di altre eventuali spese ad esse connesse e, allo stesso modo, le spese devono essere iscritte in bilancio integralmente, senza alcuna riduzione delle correlative entrate. È incompatibile con il principio l'assegnazione di qualsiasi provento per spese o ero- gazioni speciali, salvo i proventi e le quote di proventi riscossi, le oblazioni e simili fatti a scopo determinato.

Sono invece conformi le riassegnazioni alla spesa, ai fini della gestione e della ren- dicontazione, di particolari entrate, ove previste da apposita disposizione legislativa.

Il medesimo principio si applica a tutti i valori del sistema di bilancio, anche ai valori economici ed alle grandezze patrimoniali.

9.5. PRINCIPIO DELLA VERIDICITÀ

Il principio della veridicità fa riferimento alla necessità di avere un quadro fedele e corretto che ricerca nei dati contabili di bilancio la rappresentazione delle reali con- dizioni delle operazioni di gestione di natura economica, patrimoniale e finanziaria di esercizio. Il principio della veridicità si applica ai documenti di rendicontazione e di gestione e anche a quelli di previsione. In questi ultimi il principio si applica at- traverso la rigorosa valutazione dei flussi finanziari generati dalle operazioni che si

svolgeranno nel futuro periodo di riferimento. Nella fase di previsione, si devono evitare le sottovalutazioni e le sopravalutazioni delle singole poste e le previsioni di competenza e di cassa devono essere formulate sulla base di rigorose analisi, te- nendo conto anche dei residui presunti provenienti dalla gestione dell'anno corrente e degli esercizi precedenti.

Il principio della veridicità è integrato dai principi di attendibilità e correttezza e deve essere interpretato in maniera coordinata con gli altri principi di bilancio.

I bilanci che non rispettano il principio della veridicità non possono essere oggetto di approvazione da parte degli organi preposti al controllo contabile.

9.6. PRINCIPIO DELL'ATTENDIBILITÀ

Il principio dell'attendibilità, strettamente connesso con il principio della veridicità, prevede che le previsioni e in generale tutte le valutazioni sottostanti alle poste di bilancio richiede che si faccia riferimento a valori attendibili e ad analisi e a stime ragionevoli, determinate in conformità alla legislazione vigente e basate su aspetta- tive attendibili di acquisizione e di utilizzo delle risorse. Le informazioni contabili riportate sono considerate attendibili se sono scevre da errori e distorsioni rilevanti.

Le predette informazioni sono altresì considerate affidabili se consentono agli utiliz- zatori di effettuare comparazioni nel tempo e nello spazio tra settori e livelli territo- riali. L'applicabilità di tale principio è estesa anche ai documenti descrittivi ed ac- compagnatori del bilancio e al rendiconto e ai relativi documenti accompagnatori.

9.7. PRINCIPIO DELLA CORRETTEZZA

Il principio della correttezza impone il rispetto formale e sostanziale delle norme che disciplinano la redazione dei documenti contabili di programmazione e previsione, di gestione, controllo e rendicontazione. Esso si estende anche ai principi contabili generali e applicati che costituiscono i fondamenti e le regole di carattere generale cui deve informarsi l'intero sistema di bilancio, anche non previsti da norme giuri- diche, ma che ispirano il buon andamento dei sistemi contabili. Il principio della correttezza si applica anche alle comunicazioni e ai dati oggetto del monitoraggio da parte delle istituzioni preposte al Governo della finanza pubblica.

9.8. PRINCIPIO DELLA CHIAREZZA

Le informazioni contenute nei bilanci devono essere comprensibili per gli utilizza- tori e devono essere esposte in maniera sintetica e analitica, in modo da rendere pos- sibile l'esame dei dati contabili e un'adeguata rappresentazione dell'attività svolta. I documenti di bilancio devono presentare una semplice e chiara classificazione delle voci finanziarie, economiche e patrimoniali coerente con le definizioni e le classifi- cazioni del bilancio stesso.

L'adozione di una corretta classificazione dei dati contabili costituisce una condi- zione necessaria per garantire il corretto monitoraggio ed il consolidamento dei conti pubblici da parte delle istituzioni preposte al controllo della finanza pubblica e con- sente di svolgere le necessarie analisi finalizzate al miglioramento della qualità della spesa. Il principio della chiarezza rafforza il contenuto del principio della veridicità in quanto si presume che un documento contabile chiaro sia anche veritiero.

9.9. PRINCIPIO DELLA SIGNIFICATIVITÀ E RILEVANZA

Per essere utile, un'informazione deve essere significativa per le esigenze informative connesse al processo decisionale degli utilizzatori. L'informazione è qualitativamente significativa quando è in grado di influenzare le decisioni degli utilizzatori aiutandoli a valutare gli eventi passati, presenti o futuri, oppure confer- mando o correggendo valutazioni da loro effettuate precedentemente. Il procedi- mento di formazione del bilancio implica elaborazione di previsioni: la correttezza dei dati di bilancio si riferisce sia all'esattezza aritmetica e contabile, sia alla ragione- volezza e all'applicazione oculata e corretta dei procedimenti di valutazione adottati nella stesura del bilancio di previsione e del rendiconto.

Errori, semplificazioni e arrotondamenti trovano il loro limite nel concetto di rile- vanza; essi cioè non devono essere di portata tale da avere un effetto rilevante sui dati del sistema di bilancio e sul loro significato per i destinatari. L'effetto deve essere anche valutato ai fini degli equilibri finanziari ed economici del bilancio di previ- sione e del rendiconto. L'informazione è rilevante se la sua omissione o errata pre- sentazione può influenzare le decisioni degli utilizzatori prese sulla base del sistema di bilancio. La rilevanza dipende dalla dimensione quantitativa della posta, valutata comparativamente con i valori complessivi del sistema di bilancio, e dall'errore giu- dicato nelle specifiche circostanze di omissione o errata presentazione.

9.10. PRINCIPIO DELLA FLESSIBILITÀ

Il principio di flessibilità riguarda il bilancio nelle sue fasi di previsione e gestione;

la sua attuazione risponde all'esigenza di evitare una eccessiva rigidità nella gestione degli stanziamenti di spesa, nel rispetto del bilancio votato dal Parlamento. Il prin- cipio favorisce l'adeguamento degli stanziamenti di bilancio alle reali esigenze ge- stionali delle amministrazioni derivanti da circostanze imprevedibili o straordinarie, garantendo nel contempo l'invarianza della spesa attraverso il reperimento della compensazione nell'ambito degli stanziamenti della medesima unità di voto appro- vata dal Parlamento e nel rispetto della legislazione vigente. La disciplina vigente di contabilità e finanza pubblica stabilisce varie modalità di applicazione del principio di flessibilità alle quali si rimanda.

9.11. PRINCIPIO DELLA CONGRUITÀ

La congruità consiste nella verifica dell'adeguatezza delle risorse disponibili rispetto alle finalità perseguite. Il principio si collega a quello della coerenza, rafforzandone i contenuti di carattere finanziario, economico e patrimoniale, anche nel rispetto degli equilibri di bilancio.

La congruità va assicurata attraverso la comparazione tra il bilancio di previsione e i risultati della gestione riportati nel rendiconto.

La congruità delle entrate e delle spese deve essere valutata, altresì, in relazione agli obiettivi programmati, ai risultati conseguiti negli anni precedenti in termini di efficacia e di efficienza della spesa, tenendo anche conto dello stato di attuazione dei programmi in corso, nonché della coerenza tra la previsione del cronoprogramma presentato in sede di formazione del bilancio e gli effettivi risultati della gestione.

9.12. PRINCIPIO DELLA PRUDENZA

Il principio della prudenza si applica ai documenti contabili di previsione e di ren-