Acquisizione/esecuzione di beni, servizi, lavori

Il decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 “Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale” ha introdotto, nel Titolo I, Capo I (Semplificazioni in materia di contratti pubblici), alcune rilevanti novità in materia di contratti pubblici, finalizzate ad incentivare gli investimenti pubblici nel settore delle infrastrutture e dei servizi pubblici, nonché a fronteggiare le ricadute economiche negative conseguenti alle misure di contenimento e dell’emergenza legata alla pandemia da COVID-19.

Tale provvedimento è stato oggetto di una circolare dell’ANAC dedicata all’esame e al commento delle disposizioni introdotte in tema di contratti pubblici, trasparenza e anticorruzione.

I

l D.L. 31 maggio 2021, n. 77, c.d. Decreto Semplificazioni bis, (conversione in legge 29 luglio 2021, n. 108) ha introdotto, tra l’altro, disposizioni relative all’istituto del subappalto.

L’ANAC, per la rilevanza degli interessi coinvolti nel settore degli appalti pubblici (area considerata fra le più esposte a rischio di fenomeni corruttivi), nell’ambito dei poteri attribuiti dall’art. 213 del codice dei contratti pubblici già era intervenuta sulla materia.

In particolare ha ritenuto di dedicare un approfondimento sul tema nella delibera n.494 del 5 giugno 2019 recante le “Linee guida per l’individuazione e la gestione dei conflitti di interessi nelle procedure di affidamento di contratti pubblici”, di cui all’art. 42 del d.lgs. n.50 del 2016. Inoltre, il PNA 2016, fermo restando quanto già indicato nella determinazione ANAC n. 12 del 28 ottobre 2015, nella sezione II Sanità e, in particolare, quanto ivi riportato al § 2.1.1. “Contratti pubblici”, ha fornito specifiche indicazioni relative al processo degli acquisti in ambito sanitario.

In particolare:

a) Misure per la gestione dei conflitti di interessi nei processi di e-procurement in sanità.

Nell’ambito degli appalti in sanità, l’esigenza di affrontare le situazioni di conflitti di interesse appare maggiormente sentita a causa delle caratteristiche strutturali di potenziale intrinseca “prossimità” di interessi presenti nell’organizzazione sanitaria con specifico riferimento al settore degli acquisti, generata dal fatto che i soggetti proponenti l’acquisto sono spesso anche coloro che utilizzano i materiali acquistati.

- L’argomento riveste una particolare rilevanza alla luce anche del d.lgs.

50/2016 (nuovo Codice dei contratti pubblici) che, all’art. 42, reca una specifica previsione sulla individuazione e risoluzione dei conflitti di interesse che possano essere percepiti come minaccia alla imparzialità e all’indipendenza del personale della stazione appaltante.

- Occorre, pertanto, predisporre misure per una corretta gestione dei conflitti potenziali e/o effettivi attraverso l’enucleazione delle fattispecie tipiche di conflitto di interessi e la divulgazione di informazioni finalizzate a consentire ai

tecnici e ai professionisti sanitari più esposti al rischio di conflitto di interessi di agire con la consapevolezza richiesta, anche attraverso la compilazione delle apposite dichiarazioni; è inoltre opportuna la definizione di un modello di gestione dei conflitti di interessi e la informazione dei professionisti coinvolti.

Nell’ottica di gestire e/o prevenire situazioni di conflitto di interesse si precisa che la UOC Programmazione e Gestione Gare ha predisposto dei modelli da far sottoscrivere ai diversi soggetti o collegi coinvolti nelle operazioni di gara. In particolare, la dichiarazione di assenza di situazioni generanti conflitti viene richiesta al RUP, al funzionario istruttore e ai singoli componenti della Commissione Giudicatrice, sia preventivamente all’inizio dei lavori sia alla conclusione della procedura.

L’ATS Milano, attraverso le Strutture cui sono affidati gli appalti, pone attenzione al tema anche verificando l’opportunità dell’inserimento nei contratti di un’apposita clausola di richiamo al rispetto dei dettami normativi sanciti dall’art. 42 del D.Lgs. n.50 del 2016.

Inoltre, nell’ ATS della Città Metropolitana di Milano, tutti i componenti delle Commissioni giudicatrici delle singole procedure di gara sono tenuti a sottoscrivere apposita dichiarazione relativa all’insussistenza di situazioni che possano generare conflitto di interesse con particolare riferimento a quelle che determinano l'obbligo di astensione previste dall'articolo 7 del Decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62 nonché ai sensi dell’art. 35 bis del D.lgs. 165 del 2001.

b) Rafforzamento della trasparenza nel settore degli acquisti

La pubblicazione dei dati relativi alle attività negoziali da parte delle stazioni appaltanti è finalizzata a consentire l’accesso alle informazioni essenziali, che devono essere innanzitutto contenute negli atti riguardanti un appalto. Il rispetto dell’obbligo di pubblicazione di tali dati e informazioni richiede, quindi, anche una maggiore cognizione e responsabilità nell’adozione degli atti e nella definizione dei relativi contenuti, in quanto deve consentire alle figure preposte – ed ai cittadini in senso generale – la piena conoscenza dell’operato della pubblica amministrazione. Pertanto, fermi restando gli obblighi di pubblicazione previsti dalla legislazione vigente, sono stati contemplati, quali misure di trasparenza, un set di dati da pubblicare sul sito istituzionale delle stazioni appaltanti e un set di dati minimi da riportare nella determina a contrarre, nel contratto e in tutti gli ulteriori atti connessi all’appalto (atto di proroga, di rinnovo, di variante, ecc.), con un duplice livello di controllo del rispetto di tali misure da parte sia del RPCT sia del collegio dei revisori aziendali.

L’ATS Milano, quale stazione appaltante, con riferimento ai procedimenti di scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi - anche con riferimento alla modalità di selezione prescelta ai sensi del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, si attiene alle disposizioni di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n.50 e alle disposizioni emanate da ANAC in materia e al decreto legislativo 18 aprile

c) Misure di controllo acquisti autonomi, proroghe contrattuali, adesione convenzioni.

Nel corso del 2020 l’ORAC ha richiesto agli Enti del Sistema Regionale (SIREG) informazione in merito ad alcuni dati di rilevante importanza, connessi alla situazione di pandemia in atto. Analoga richiesta è stata fatta nel 2021. ATS della Città Metropolitana di Milano ha fornito le informazioni e ha partecipato alla compilazione del questionario di autovalutazione proposto dallo stesso ORAC al fine di eseguire l’analisi delle procedure di controllo attivate rispetto alle esigenze relative all’emergenza Covid-19.³⁰

L’ATS della Città Metropolitana di Milano intende assicurare:

- un Flusso informativo tra RUP e RPCT. L’RPCT può richiedere ai RUP dati e informazioni, anche aggregate, sulle scelte e le relative motivazioni. A tal fine è stata effettuata, nel corso del 2018, un’analisi a campione, di alcune procedure, dalla quale non sono risultate scelte inadeguate in merito alla motivazione assunta; nel corso del 2020 e del 2021 sono stati, inoltre, svolti audit mirati, volti, in particolare alla verifica puntuale circa il corretto adempimento degli obblighi di trasparenza con le pubblicazioni nella sezione del sito dell’ATS dedicato all’Amministrazione trasparente. Le verifiche non hanno fatto emergere criticità di rilievo. L’ATS sta, inoltre, realizzando un nuovo sito istituzionale. Si stanno quindi valutando soluzioni volte al miglioramento della fruibilità delle informazioni pubblicate.

- strumenti per assicurare l’attuazione della D.G.R. XI/491 del 02 agosto 2018 – Sub Allegato C- Procedure negoziate senza previa pubblicazione di un bando di gara nel caso di forniture e servizi infungibili e/o esclusivi, ai sensi dell’art. 63 del D.Lgs. n.50 del 2016. In particolare, il responsabile della funzione acquisti fornisce trimestralmente alla Direzione Strategica una rendicontazione sintetica in ordine alle acquisizioni di beni/servizi infungibili.

30V. infra sez.IV

8 I meccanismi di attuazione e controllo delle decisioni, idonei a prevenire il fenomeno corruttivo

I meccanismi di attuazione e controllo delle decisioni si incentrano anche sugli strumenti di seguito specificati:

a) la pubblicazione delle informazioni relative ai procedimenti amministrativi, all’interno del sito internet www.ats-milano.it, costituisce il metodo fondamentale per il controllo, da parte del cittadino e/o utente, delle decisioni nelle materie a rischio di corruzione disciplinate dal presente piano;

b) strumento specifico di controllo è la pubblicazione sull’albo pretorio online

degli atti deliberativi aziendali e delle determinazioni dirigenziali, ai sensi

dell'art. 32 della L. 69 del 2009 "Disposizioni per lo sviluppo economico, la

semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile" e

secondo le "Linee guida in materia di trattamento di dati personali

contenuti anche in atti e documenti amministrativi effettuato da soggetti pubblici per finalità di pubblicazione e diffusione sul web" del Garante

Privacy (G.U. n. 64 19 marzo 2011) ed in conformità al Regolamento UE 2016/679 e al D.lgs. n. 196 del 2003 novellato dal D. Lgs. n. 101 del 2018;

c) regole di legalità: per le attività relative ai processi cd a rischio, sono individuate le seguenti regole di legalità o integrità, le quali fanno parte integrante e sostanziale del presente piano della prevenzione della corruzione:

1) individuazione dei criteri per lo svolgimento di incarichi affidati ai dipendenti e selezione degli stessi con modalità di avviso;

2) compliance del sito www.ats-milano.it ai principi inerenti al contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni;

3) trasparenza sulle retribuzioni dei dirigenti e sui tassi di assenza e di maggiore presenza del personale;

4) la carta dei servizi, pubblicata sul sito aziendale, o altri strumenti di comunicazione degli impegni di ATS della Città Metropolitana di Milano nei confronti di cittadini e imprese (Piano dei controlli integrati);

5) Codice di comportamento dell’ATS Milano;

6) adozione del Piano Triennale dei Lavori Pubblici e del Piano biennale

degli acquisti di beni e servizi, al fine di procedere tempestivamente,

rispetto alla scadenza dei contratti aventi per oggetto la fornitura dei beni

e servizi nonché i lavori pubblici, alla indizione delle procedure di selezione

7) rotazione dei dipendenti che svolgano la propria attività in settori particolarmente esposti alla corruzione, fermo restando che la rotazione non si applica per le figure infungibili.

d) procedure, istruzioni operative e documenti organizzativi: in considerazione dell'obbligo di prevenire i possibili rapporti illeciti tra privato e pubblico dipendente, il dirigente prevede specifici "vademecum" o “procedure” in cui sia identificato il procedimento amministrativo, garantendo la certezza del rispetto dei tempi procedimentali e rispettando scrupolosamente le relative modalità: gli strumenti specifici da utilizzare sono quelli previsti nel sistema qualità aziendale (procedure specifiche o generali, istruzioni operative, etc.):

- l’attuazione dei regolamenti, protocolli e procedure applicabili è assicurata mediante la verifica periodica – a cura del dirigente - della corretta esecuzione dei regolamenti, protocolli e procedimenti disciplinanti le decisioni nelle attività a rischio corruzione. Inoltre, in ATS vengono svolte attività di audit, da parte della UOC Qualità e Risk Management, in materia di conformità dei processi alla norma ISO 9001/2015.

e) Il Dirigente ha l'obbligo di informare, secondo la specificità del comportamento rilevato, l’autorità competente (ad es., in caso d’illecito disciplinare: l’Ufficio disciplinare; in caso di reati: le forze dell’ordine o l’autorità giudiziaria). Con riferimento al riscontro di non conformità – non implicanti responsabilità penali, civili, disciplinari, contabili o amministrative – sarà utilizzata la registrazione delle stesse – con individuazione dei trattamenti o delle azioni correttive – secondo il sistema qualità aziendale ISO;

f) Il Dirigente, come previsto dal Codice di Comportamento dell’ATS Milano,

assicura l’adempimento degli obblighi di trasparenza previsti in capo alle

pubbliche amministrazioni secondo le disposizioni normative vigenti, anche

prestando la massima collaborazione nell’elaborazione, reperimento e

trasmissione dei dati sottoposti all’obbligo di pubblicazione sul sito

istituzionale Amministrazione Trasparente, secondo quanto previsto nel

PTPCT.

g) Il Dirigente, come previsto dal Codice di Comportamento dell’ATS Milano,

promuove e assicura l’applicazione delle misure previste dal PTPCT e vigila

sulla loro attuazione.

9 Patti di integrità negli affidamenti

Il Patto d’integrità negli affidamenti è un accordo tra la Stazione appaltante e gli operatori economici che, ai sensi dell’art. 1, comma 17, della l. 6 novembre 2012, n. 190, vincola al mantenimento di condotte improntate a principi di trasparenza e legalità e rappresenta una misura preventiva nei confronti di eventuali tentativi di infiltrazione della criminalità e di pratiche corruttive e concussive nel delicato settore dei contratti pubblici.

La regione Lombardia approva il Patto di Integrità che si applica ai dipendenti della Regione Lombardia e dei soggetti del Sistema regionale (cfr All. A1 della l.r. n. 27 dicembre 2006, n. 30) nell’ambito delle procedure di affidamento e gestione degli appalti di lavori, servizi e forniture.

A seguito dell’entrata in vigore del D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, la Regione Lombardia con DGR n. 1751 del 17 giugno 2019 ha approvato il nuovo Patto di integrità (che ha interamente sostituito quello precedente approvato con DGR n. 1299 del 30 gennaio 2014) ³¹. Il Patto di integrità è parte integrante dei contratti stipulati da Regione Lombardia e dagli enti e società del Sistema Regionale.

L’Ambito e le modalità di applicazione sono così definite all’art. 2 - Comma 2 - e ss.:

“2.ll Patto di Integrità stabilisce la reciproca e formale obbligazione delle Stazioni appaltanti e degli operatori economici individuati al comma 1 ad improntare i propri comportamenti ai principi di lealtà, trasparenza e correttezza, nonché l’espresso impegno, in funzione di prevenzione amministrativa della corruzione, a non offrire, accettare o richiedere somme di denaro o qualsiasi altra ricompensa, vantaggio o beneficio indebito.

3. Il Patto di Integrità costituisce parte integrante dei contratti stipulati dalla Regione Lombardia e dai soggetti del Sistema Regionale di cui all’All. A1 alla l.r.

27 dicembre 2006 n. 30. L’espressa accettazione dello stesso costituisce condizione di ammissione alle procedure di gara, a tutte le procedure negoziate e agli affidamenti anche di importo inferiore a 40.000 euro, nonché per l’iscrizione all’Elenco Fornitori Telematico. Tale condizione deve essere esplicitamente prevista nei bandi di gara e nelle lettere d’invito.

4. Una copia del Patto di Integrità, sottoscritta per accettazione dal legale rappresentante dell’operatore economico concorrente, deve essere allegata alla documentazione amministrativa richiesta ai fini della procedura di affidamento o dell’iscrizione all’Elenco Fornitori Telematico Sintel. Per i consorzi ordinari o raggruppamenti temporanei l’obbligo riguarda tutti i consorziati o partecipanti al raggruppamento o consorzio.”

31BURL n. 26 di mercoledì 26 giugno 2019 - Serie Ordinaria.

Il “Patto di integrità in materia di contratti pubblici regionali” prevede che (art.5):

“(…) 2. La violazione da parte dell’operatore economico, sia in veste di concorrente che di aggiudicatario, di uno degli obblighi previsti dal presente Patto di Integrità, comporta:

a. l’esclusione dalla procedura di affidamento e l’escussione della cauzione provvisoria;

b. qualora la violazione sia riscontrata e/o commessa nella fase successiva all’aggiudicazione e durante l’esecuzione contrattuale, l’applicazione di una penale sino al 5% del valore del contratto, e/o la revoca dell’aggiudicazione, o la risoluzione di diritto, ai sensi e per gli effetti dell’art. 1456 del codice civile, del contratto eventualmente stipulato e l’escussione della cauzione provvisoria o definitiva. L’Amministrazione aggiudicatrice può non avvalersi della risoluzione del contratto qualora la ritenga pregiudizievole rispetto agli interessi pubblici,

quali indicati dall’art. 121, comma 2, d.lgs. 104/2010.

3. È fatto salvo il diritto al risarcimento del danno a favore della Stazione appaltante.

4. La Stazione appaltante segnala al proprio Responsabile per la prevenzione della corruzione e la trasparenza qualsiasi atto del candidato o dell’offerente che integri tentativo influenzare, turbare o falsare lo svolgimento delle procedure di affidamento o l’esecuzione dei contratti.

5. Il candidato o l’offerente segnalano al Responsabile per la prevenzione della corruzione e la trasparenza della Stazione appaltante qualsiasi atto posto in essere da dipendenti della Stazione appaltante o da terzi volto a influenzare, turbare o falsare lo svolgimento delle procedure di affidamento o l’esecuzione dei contratti, e, laddove ritenga sussistano gli estremi di un reato, denuncia i fatti all’Autorità giudiziaria o ad altra Autorità che a quella abbia obbligo di riferirne.”

(art.5)

10 Il monitoraggio sull’attuazione e sull’idoneità delle misure di prevenzione della corruzione

Come previsto nel PNA 2019 – allegato 1 - sarà implementato il monitoraggio e riesame periodico dell’attuazione delle misure di prevenzione della corruzione, attraverso gli strumenti individuati dall’ATS della Città Metropolitana di Milano.

Le attività di controllo saranno sia quelle di primo livello - in forma di autovalutazione dei CdR - che di secondo livello - attraverso le attività di risk management e le funzioni di RPCT in ATS Milano - sia quelle declinale nel Piano e nell’allegato dedicato all’analisi dei rischi sia altre, ritenute opportune in funzione dell’attività e degli eventi. Per le attività di monitoraggio a cura del RPCT si veda il precedente § 6.2 (pag. 61 e ss.)

SEZIONE  TERZA      

LE  MISURE  DI  TRASPARENZA      

“Dove un superiore pubblico interesse non imponga un momentaneo segreto, la casa dell’amministrazione dovrebbe essere di vetro.”

(F. TURATI, Atti - Camera dei Deputati, Sessione 1904-1908, 17/6/1908).

La Trasparenza nell’ATS della Città Metropolitana di Milano 1 Premessa

Nel corso del 2021, in occasione della Giornata della Trasparenza, l’ATS della Città Metropolitana di Milano ha consolidato la divulgazione del documento “Politica della Trasparenza” (novembre 2019) con cui ha declinato la finalità di consentire l’accessibilità totale alle informazioni che riguardano l’organizzazione e l’attività dell’ATS, in attuazione del F.O.I.A. (D.lgs. 97 del 2016 – Freedom of Information Act), per promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e tutelare i diritti individuali.

La trasparenza nei confronti dei cittadini e dell’intera collettività rappresenta uno strumento essenziale per assicurare i valori costituzionali dell’imparzialità e del buon andamento delle Pubbliche Amministrazioni, favorendo un controllo sull’attività pubblica per mezzo di una sempre più ampia accessibilità e conoscibilità dell'operato dell'Ente.

Il D. Lgs. 150 del 2009, all’art. 11, definisce la trasparenza come “accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle Amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità”.

- La legge 190 del 2012 in materia di anticorruzione costituisce un ulteriore tassello nel progetto di riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità e diffusione delle informazioni degli enti pubblici, introducendo aggiuntivi e rilevanti obblighi ed elevando i livelli di visibilità, nella convinzione che la trasparenza sia tra le principali armi con cui combattere il fenomeno della corruzione.

- Il Decreto legislativo n. 33 del 14 marzo 2013, all’art. 2, “Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione d’informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”, individua gli obblighi di trasparenza concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni e le modalità per la sua realizzazione. Ai fini del decreto la diffusione delle informazioni si compie mediante la pubblicazione, in conformità alle specifiche e alle regole tecniche di cui all'allegato A del decreto, nei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni dei documenti, delle informazioni e dei dati concernenti l'organizzazione e l'attività delle

pubbliche amministrazioni, cui corrisponde il diritto di chiunque di accedere ai siti direttamente ed immediatamente, senza autenticazione ed identificazione.

- Il D.lgs. 97 del 2016 ha ulteriormente ampliato il concetto di trasparenza applicato alla P.A.

Nello specifico la P.A. deve essere considerata una “casa di vetro”, accessibile a

“chiunque”. Nella logica del legislatore la trasparenza favorisce la partecipazione dei cittadini all'attività della Pubblica Amministrazione al fine di assicurare la conoscenza, da parte dell'utenza, dei servizi resi dalle amministrazioni, delle loro caratteristiche quantitative e qualitative, nonché delle loro modalità di erogazione, prevenendo in tal modo fenomeni corruttivi.

Il PTPCT ha lo scopo di definire le modalità e gli strumenti con cui l’ATS della Città Metropolitana di Milano intende favorire la trasparenza e l’integrità della propria azione amministrativa.

- Elemento centrale della trasparenza è la pubblicazione di alcune determinate tipologie di dati e informazioni sul sito internet istituzionale. In questo modo si offre la possibilità a chiunque e, segnatamente, agli stakeholder di conoscere sia le azioni che i comportamenti strategici adottati con il fine di sollecitare e agevolare la partecipazione ed il coinvolgimento.

- La verifica periodica dell’attuazione degli adempimenti in materia di trasparenza, compiuto in modo continuo e aperto sia dagli operatori istituzionali preposti che dai cittadini, rappresenta uno stimolo per l’Agenzia al fine di migliorare costantemente la qualità delle informazioni a disposizione degli stakeholder.

L’art. 10, comma 6, del D.lgs. 33/2013 prevede che “ogni amministrazione presenta il piano e la Relazione sulla performance di cui all'articolo 10, comma 1, lettere a) e b), del decreto legislativo n. 150 del 2009 alle associazioni di consumatori o utenti, ai centri di ricerca e a ogni altro osservatore qualificato, nell'ambito di apposite giornate della trasparenza senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.”

L’ATS della Città Metropolitana di Milano ha realizzato il 2 dicembre 2021, così come negli anni precedenti, la “Giornata della trasparenza”.

Nel prossimo triennio, consolidando la collaborazione con le altre ATS Lombarde e in connessione con la Regione Lombardia, proseguiranno tali iniziative anche per condividere obiettivi comuni in materia di trasparenza.

Dal 02 dicembre al 31 dicembre 2021, come negli anni precedenti, è stato posto nuovamente a disposizione dei cittadini un questionario dal titolo “Customer legalità, trasparenza e comunicazione” ³². Lo scopo del questionario è acquisire suggerimenti dai cittadini e dagli stakeholder in merito alla Sezione Amministrazione trasparente, al fine di

Dal 02 dicembre al 31 dicembre 2021, come negli anni precedenti, è stato posto nuovamente a disposizione dei cittadini un questionario dal titolo “Customer legalità, trasparenza e comunicazione” ³². Lo scopo del questionario è acquisire suggerimenti dai cittadini e dagli stakeholder in merito alla Sezione Amministrazione trasparente, al fine di

Nel documento PIANO TRIENNALE DI PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE E DELLA TRASPARENZA (pagine 65-76)