Figura 3 – “Dissesti” + “Riequilibri” per classi dimensionali dei Comuni
(Fonte: http://www.cafoscari.eu/studi/public/elen_rieq.php; elaborazioni Giovanni Viale – Le classi dimensiona-li in migdimensiona-liaia; popolazione Censimento 2011)
Figura 4 – “Dissesti” e “Riequilibri” per Regione
(Fonte: http://www.cafoscari.eu/studi/public/elen_rieq.php; elaborazioni Giovanni Viale)
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% Diss+Rieq su totale % Diss+Rieq rispetto al numero dei comuni nella Classe
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ABRUZZO BASILICATA CALABRIA CAMPANIA EMILIA ROMAGNA FRIULI VENEZIA GIULIA LAZIO LIGURIA LOMBARDIA MARCHE MOLISE PIEMONTE PUGLIA SARDEGNA SICILIA TOSCANA TRENTINO ALTO ADIGE UMBRIA VAL D'AOSTA VENETO
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GLI APPROFONDIMENTI
Risulta evidente che il fenomeno è concentrato sui Co-muni più piccoli, anche se calcolando la percentuale sul totale dei Comuni appartenenti alle singole classi, essen-do i più piccoli molto numerosi, si evidenziano percentua-li maggiori per i Comuni più grandi. I Comuni più grandi peraltro sono quelli per i quali l’impatto della crisi, anche sulla finanza pubblica in generale, è maggiore.
Per quanto riguarda la distribuzione per Regione invece, sia che si consideri la percentuale sul totale che il rappor-to tra i Comuni interessati e il rappor-totale dei Comuni di una Regione, la concentrazione è evidente nelle Regioni del Sud e soprattutto in Calabria, Sicilia, Campania, Puglia, Molise, Basilicata, e poi nel Lazio.
Le cause del “Dissesto”
A fronte di questa forte concentrazione regionale, è inte-ressante l’analisi fatta dalla Fondazione Farmafactoring sui 10 parametri di deficitarietà11 su 7.177 Comuni.
Rilevando che i parametri relativi alla gestione dei residui passivi da spese correnti è sforato in circa il 20% del cam-pione e che circa il 10% dei Comuni non riesce a rispettare le soglie relative ai parametri sui residui attivi, nello Studio citato si sottolinea che in alcune Regioni del Sud per tali parametri ci si avvicina o si supera il 50% dei Comuni che non li rispettano.
Inoltre, lo stesso Studio rileva alcune caratteristiche re-gionali:
- “……la Regione Sicilia, con oltre il 40% dei Comuni che evidenziano difficoltà nel rimborso delle anticipazioni, rappresenta un unicum a livello nazionale, visto che ne-gli altri territori il superamento non va oltre il 20% dene-gli Enti Locali”;
- “…. l’eccessiva spesa per il personale nei Comuni sici-liani (26% dei Comuni)”;
- “la rilevanza dei debiti fuori bilancio in Puglia (18% dei Comuni) e dei debiti di finanziamento non assistiti da contribuzione in Abruzzo (15% dei Comuni); l’eccessiva presenza di procedimenti di esecuzione forzata in Cam-pania (8% dei Comuni); la rilevante negatività del risul-tato di amministrazione in Abruzzo (9% dei Comuni);
l’eccessivo utilizzo dell’alienazione di beni patrimoniali
per il ripiano degli squilibri in Abruzzo (2% dei Comuni)”.
Uno studio dell’Accademia per l’Autonomia12 ha analizza-to le Pronunce specifiche rese dalle Sezioni regionali della Corte dei conti della Lombardia, Lazio e Calabria, nell’am-bito delle loro attività di verifica dei Sistemi di controllo degli Enti (art. 148 del Dlgs. n. 267/2000) e dei bilanci preventivi e i rendiconti (art. 148-bis del Tuel) e in merito alle condi-zioni di squilibrio riscontrate negli Enti, dalle situacondi-zioni di deficitarietà strutturale (art. 242), ai “Piani di riequilibrio fi-nanziario pluriennale” adottato dagli Enti in “Pre-dissesto”
(art. 243-quater), alle procedure di risanamento previste per gli Enti in “Dissesto” (art. 244), nel periodo 2012-2016.
Lo Studio rileva “3 principali macro-criticità: il mancato ri-spetto degli equilibri di bilancio, l’indebitamento e il rispet-to dei vincoli di spesa”. Relativamente all’indebitamenrispet-to, poi, evidenzia queste patologie: costante e reiterato uti-lizzo dell’anticipazione di Tesoreria, mancata restituzione dell’anticipazione di Tesoreria al 31/12, errata contabiliz-zazione delle anticipazioni di liquidità da Cassa Depositi e Prestiti ex Dl. n. 35/2013, impiego per cassa di fondi aventi specifica destinazione, impiego di indebitamento per finanziare spesa corrente.
Linee per una riforma per evitare il “Dissesto” dei Co-muniMolti sono i contributi scritti per una riforma della disciplina delle crisi degli Enti Locali.
Alcuni di questi contributi convergono su alcuni linee, par-tendo da 2 Principi fondamentali:
- rispetto a un’Impresa, un Ente Locale deve assolvere
“funzioni fondamentali” per la cittadinanza e, quindi, non può fallire;
- se l’impostazione recente per le crisi di impresa è quel-lo di favorire la continuità aziendale, a maggior ragione questo Principio deve valere per i Comuni, privilegiando tutti gli strumenti che favoriscono il normale funziona-mento dell’Ente prima che ne venga dichiarato il “Dis-sesto”.
Innanzitutto, in termini generali, è necessaria una ridefini-zione del Sistema istituzionale ripartendo dalla definiridefini-zione delle “funzioni fondamentali” e della loro dimensione
otti-11 Con il Decreto interministeriale Interno e Mef 28 dicembre 2018 sono stati individuati i nuovi parametri di deficitarietà strutturale per il triennio 2019/2021, ai sensi del dell’art. 242, comma 2, del Dlgs. n. 257/2000 (Tuel). Come scrive Luciano Fazzi sul Quotidiano Enti Locali Online, “Crisi Enti Locali: fissati i nuovi parametri di deficitarietà strutturale”, gennaio 2019, “….. sono stati elaborati nuovi parametri che tengono ora conto, tra l’altro, dell’esigenza di semplificare gli adempimenti di monitoraggio e delle nuove norme sull’armonizzazione contabile, nell’esigenza di far emergere le problematiche inerenti la capacità di riscossione degli Enti e la completa ponderazione dei debiti fuori bilancio”; Fazzi riporta che “Secondo il Ministero dell’Interno, rispetto al previgente Sistema parametrale, il nuovo presenta una maggiore capacità di individuare Comuni con gravi squilibri di bilancio anche al di fuori delle 3 Regioni ad elevata deficitarietà e nelle fasce demografiche superiori ai 60.000 abitanti”.
12 Eugenio Anessi Pessina, Carmela Barbera, Mariafrancesca Sicilia, “Le patologie finanziarie e contabili degli Enti Locali: elementi critici e modalità di gestione”, Accademia per l’Autonomia, 2018
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GLI APPROFONDIMENTI
male, oltre che la garanzia dell’effettiva autonomia finan-ziaria che da sola favorisce un controllo sociale da parte di chi usufruisce dei servizi che l’Ente Locale deve dare.
A partire dall’analisi effettuata in questo articolo, si posso-no definire alcune linee di riforma volta ad evitare il “Disse-sto” dei Comuni, partendo dalla consapevolezza di alcuni problemi che di seguito vengono accennati e dai Principi affermati dalla Sentenza n. 18 della Corte Costituzionale, con particolare riferimento all’equità intergenerazionale e alla garanzia del normale funzionamento del “circuito de-mocratico”:
- la legislazione è complicata, stratificata e ha un caratte-re “poco sostanziale” e molto caratte-regolamentacaratte-re;
- spesso le crisi emergono al cambio di governo, ciò che denota una deficitarietà del controllo in itinere, probabil-mente un controllo che assume caratteri “adempimen-tali” per l’eccessiva formalizzazione delle procedure e complessità della legislazione;
- le crisi sembrano emergere soltanto quando vi sono mi-sure che ne favoriscono, appunto, l’emersione;
- il problema sembra essere concentrato soprattutto in alcune Regioni che, peraltro, presentano caratteristiche peculiari rispetto alle patologie.
- A parere di chi scrive, la normativa dovrebbe essere molto meno dettagliata e dovrebbe favorire un controllo sostanziale dell’Organo di revisione interno al fine di far emergere anticipatamente possibili crisi.
A partire dall’analisi delle ragioni delle crisi e lasciando margini di valutazione agli Organi di revisione interna, garantendo loro la necessaria autonomia/responsabilità, dovrebbero essere costruiti Sistemi di allerta che preven-gano situazioni, sia di “Pre-dissesto” che di “Dissesto”.
Non si può intervenire su una costruzione che sta per crollare, bisogna fare manutenzione continuamente. Per fare questo, si devono semplificare i controlli rendendoli più sostanziali, liberandoli dalle richieste eccessivamen-te formali, valorizzando e responsabilizzando la figura dei Revisori. È in questo momento, quello in cui si rileva la necessità di una “manutenzione”, che si deve favorire il Comune affinché intervenga per far fronte alle avvisaglie di crisi prima di arrivare al “Pre-dissesto” e/o al “Dissesto”.
È evidente che in questa logica anche la definizione di parametri-guida dovrà tenere conto delle differenziazioni geografiche e soprattutto concentrarsi su quegli aspetti che l’analisi dei casi ha rilevato come patologie, a partire dai parametri che evidenziano una crisi di liquidità.
Con gli adeguamenti del caso, molto si può mutuare dalla disciplina per le crisi di impresa recentemente approvata che favorisce il sistema di allerta e le composizioni assi-stite.
Bibliografia
- Giovanni Viale, Giuseppe Vanni, Calogero Di Liberto, Stefano Ciulli, Nicola Tonveronachi, “Sentenza della Corte Costituzionale n. 18/2019 in materia di ‘Piano di riequilibrio finanziario pluriennale’: conseguenze e que-siti”, Entilocalinews, Centro Studi Enti Locali, n. 9 Anno, 4 marzo 2019.
- Guido Signorino, “Sentenza Corte Costituzionale n.
18/2019 - “revisione straordinaria”, “riaccertamento stra-ordinario” dei residui, restituzione del “Fondo di rotazio-ne” e durata del riequilibrio”, Entilocalinews, Centro Stu-di Enti Locali, n. 9 Anno, 4 marzo 2019.
- Gianni Trovati, “Prove di stop ‘interpretativo’ ai ‘Dissesti’
a catena nei Comuni”, Il Sole 24 Ore, 18 marzo 2019.
- Pasquale Principato, “Comuni in crisi, soluzione con il
‘Fondo di solidarietà’”, Il Sole 24 Ore, 19 marzo 2019.
- Gianni Trovati, “Napoli, Messina, Reggio Calabria: Enti al default per l’effetto-Consulta”, Il Sole 24 Ore, 25 feb-braio 2019.
- Gianni Trovati, “Comuni, stop ai ripiani in 30 anni per le anticipazioni anti-crisi”, Il Sole 24 Ore, 15 febbraio 2019.
- Luciano Fazzi, Quotidiano Enti Locali Online, “Crisi Enti Locali: fissati i nuovi parametri di deficitarietà struttura-le”, gennaio 2019.
- Eugenio Anessi Pessina, Carmela Barbera, Mariafran-cesca Sicilia, “Le patologie finanziarie e contabili degli Enti Locali: elementi critici e modalità di gestione”, Acca-demia per l’Autonomia, gennaio 2018.
- Marcello Degni e altri, “Le criticità finanziarie dei comu-ni italiacomu-ni: sunti per un’analisi ricostruttiva”, Rapporto di Ricerca 2017, Università Ca’ Foscari di Venezia, 2018.
- Marcello Degni e Giaime Gabrielli, “Le criticità dei co-muni italiani: un’analisi ricostruttiva”, Fondazione Far-mafactoring, 2018.
- Egidio Di Gregorio, “Le procedure di riequilibrio finan-ziario degli Enti Locali”, www.contabilita-pubblica.it, 15 ottobre 2018.
- Anna De Toni, “Lo stato di Crisi degli Enti Locali”, Consi-glio Nazionale dei Dottori Commercialisti e Fondazione Nazionale dei Commercialisti, 30 giugno 2017.
- Gioacchino Alessandro, “I ‘Piani di riequilibrio finanziario pluriennale’ – I controlli della Corte dei conti”, Intervento al Convegno Ancrel “Gli squilibri di bilancio degli Enti Lo-cali: misure preventive e piani di riequilibrio pluriennali”, Brolo, 12 marzo 2017.
- Giancarlo Verde, “Le criticità finanziarie dei Comuni: va-lutazioni di sintesi”.