L’architettura del sistema legislativo

Tre ampie categorie di attori sono principalmente responsabili della formulazione di nuove riforme in Cina: il primo gruppo è la cornice governativa attraverso la quale ogni proposta di legge deve passare; un secondo gruppo è responsabile della formulazione delle proposte di riforma che devono essere approvate; il terzo gruppo dalle aziende (sia pubbliche che private), dai privati cittadini e i vari stakeholders 25

che vogliono influenzare le riforme.

La World Bank definisce uno stakeholder nel modo seguente: “A stakeholder is any entity with a declared

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or conceivable interest or stake in a policy concern. The range of stakeholders relevant to consider for analysis varies according to the complexity of the reform area targeted and the type of reform proposed and, where the stakeholders are not organized, the incentive to include them. Stakeholders can be of any form, size and capacity. They can be individuals, organizations, or unorganized groups. In most cases, stakeholders fall into one or more of the following categories: international actors (e.g. donors), national or political actors (e.g. legislators, governors), public sector agencies (e.g. MDAs), interest groups (e.g. unions, medical associations), commercial/private for-profit, nonprofit organizations (NGOs, foundations), civil society members, and users/consumers”. La definizione è disponibile al seguente link: http://www1.worldbank.org/ publicsector/anticorrupt/PoliticalEconomy/stakeholderanalysis.htm [data di accesso 1 Aprile 2015].

In generale, il Consiglio di Stato è l’autorità politica e il principale organo che sovrintende alla formulazione delle politiche tramite l’Ufficio per gli Affari Legislativi e i ministeri ad esso subordinati. Nelle prime fasi del processo l’Ufficio Affari Legislativi del Consiglio di Stati è particolarmente importante, in quanto funge da “apripista”, per coloro che vogliono entrare nel processo decisionale, inoltre, la sua approvazione è necessaria affinché le proposte di riforma vengano prese in considerazione dal Consiglio di Stato ed eventualmente dall’ANP. Una volta che le proposte sono approvate dallo SCLAO, il Consiglio di Stato ha il compito di supervisionare il dibattito e la creazione delle bozze che verranno successivamente presentate all’Assemblea Nazionale del Popolo.

In realtà, seppur sotto il controllo del Consiglio di Stato, la stesura delle bozze è delegata ai burocrati all’interno dei singoli ministeri, i quali possiedono un adeguato background tecnico nei settori di pertinenza. Inoltre vengono organizzati dei gruppi di lavoro, i cosiddetti Leading Small Groups (LSGs), che sono composti dai rappresentanti dei ministeri coinvolti e spesso presieduti da uno dei ministri. Chiaramente, i ministri coinvolti nella singola politica variano a seconda del settore da essa trattato, ma, come già accennato in precedenza, il Ministero delle Finanze e la Commissione Nazionale per lo Sviluppo e le Riforme sono presenti nella maggior parte delle decisioni.

Oltre al Consiglio di Stato, i vari ministeri e gruppi di lavoro, numerosi think-tank, gruppi di ricerca sia interni che esterni al governo e singole personalità esperte in materia vengono consultati oppure invitati a partecipare fornendo commenti e suggerimenti riguardo le politiche in lavoro.

Anche le associazioni di settore e le singole aziende, sia domestiche che straniere influenzano il processo di policy-making. Lo stesso governo cinese in passato, ha incoraggiato e direttamente creato, associazioni di aziende appartenenti allo stesso settore. Oggi, nonostante molte di queste associazioni restino strettamente legate al

governo, stanno nascendo nuove associazioni in diversi settori. Molte di esse sono registrate all’interno del ministero governativo di appartenenza e presentano regolarmente reports sulle necessità delle aziende del settore (solitamente sia domestiche che non) e propongono nuove politiche o modifiche alle politiche già in atto. Le associazioni di settore rappresentano un potere crescente nel contesto del processo decisionale in Cina, anche perché molte di esse sono presiedute ma funzionari di governo o di partito in pensione o temporaneamente senza carica governativa.

Oltre alle associazioni di settore, talvolta anche le singole aziende, svolgono azioni di pressione sul governo circa questioni specifiche all’interno della riforma. In altri casi invece, le nomine del Consiglio di Stato o dei ministeri tengono conto dei risultati ottenuti in precedenza dai candidati come managers all’interno delle aziende. Alla luce di ciò, è probabile che alcune aziende continueranno ad avere un peso considerevole nella formulazione delle politiche.

La bozza di policy viene presentata al Consiglio di Stato per il dibattito e la negoziazione. Una volta adottata dal Consiglio, la nuova politica diventa regolamento amministrativo. Tuttavia, nel caso in cui essa debba venire approvata anche dall’Assemblea Nazionale del Popolo accade spesso che quest’ultima richieda ulteriori revisioni prima di farla passare come legge ufficiale.

Le legislazioni adottate dall’Assemblea Nazionale del Popolo sono spesso vaghe, mancano di direttive chiare che permettano la loro effettiva implementazione. Di conseguenza, nella pratica, la responsabilità di amministrare e implementare le politiche cade sui singoli ministeri. Di solito, sulla base delle linee guida fornite dalla politica adottata dall’ANP, i vari ministeri creano le loro specifiche bozze di politica e le implementeranno ai livelli più bassi dell’amministrazione senza per forza ricevere l’input del Consiglio di Stato o del Partito. Capita inoltre che alcune politiche saltino completamente tutto l’iter legislativo: i governi locali e i ministeri possono sviluppare e implementare le loro politiche su problematiche specifiche. In ogni caso ogni proposta di riforma che preveda un budget finanziario significativo, la coordinazione

tra più ministeri o che sia legata ad obiettivi di sviluppo nazionale, deve passare il processo ufficiale sovradescritto.