Armonizzazione e New Public Governance

Analogamente, il giudizio sulla performance dell’intera organizzazione può avvenire se il sistema informativo è in grado di fornire valori attendibili e confrontabili sulla performance propria e quella delle altre organizzazioni.

Abbiamo già trattato l’importanza dell’armonizzazione ai fini del confronto della performance; qui ci basta sottolineare il fatto che esistono (e possono, quindi, essere individuati) molti strumenti e metodi per migliorare la confrontabilità e la bontà intrinseca dei valori che il sistema informativo è in grado di generare. Tali valori sono alla base del controllo e della valutazione della gestione e, ancor prima, della sua pianificazione e programmazione. Concludiamo, perciò, dicendo solamente che l’armonizzazione, come vedremo in concreto nel capitolo riguardante la riforma in atto in Italia, agisce ad ampio spettro per quanto riguarda gli aspetti del New Public Management.

1.3.2 Armonizzazione e New Public Governance

La New Public Governance rappresenta un’evoluzione del New Public Management. Tra le molteplici novità proposte, possiamo sottolineare il fatto che, recuperando le peculiarità dell’azione delle aziende pubbliche, ne ridefinisce il ruolo. L'obiettivo è quello di potenziare le funzioni di coordinamento e promozione, riducendo le aree in cui attualmente è prevista la fornitura diretta dei servizi . L'idea alla base di 16 questo tipo di ragionamento è che l'attività degli enti pubblici dovrebbe essere supportata proattivamente da tutti gli attori sociali, massimizzando così l’utilità complessivamente generata.

L'approccio appena delineato rende palese l'utilità dell'armonizzazione; dei benefici che quest'ultima apporta al coordinamento abbiamo già trattato. Con riguardo alla promozione dell'attività di soggetti esterni, benefici non trascurabili si ottengono accrescendo la trasparenza e

Si vedano, in proposito, Osborne e Gaebler (1992) e Osborne (2010).

avendo la possibilità e la capacità di formulare un adeguato sistema di obiettivi condiviso. In favore della “capacità” menzionata l'armonizzazione non può far molto se non in termini di apprendimento. Quest'ultimo può avvenire solo se viene prima garantita la "possibilità" di creare un sistema coerente di obiettivi, cosa che l'armonizzazione può supportare adeguatamente. Quest'ultima è in grado di aiutare ad accrescere la confrontabilità di realtà differenti, rispettandone le eterogeneità; abbiamo visto che questo agevola la rappresentazione delle attività (comportamenti) poste in essere da tali realtà. Analogamente, può migliorare la capacità di assegnare dei comportamenti desiderati o, altrimenti detto, degli obiettivi che siano compatibili con la realtà in cui devono essere applicati.

Per approfondire quanto abbiamo appena evidenziato, può tornare utile considerare le due forme di eterogeneità, orizzontale e verticale, collocando, però, l'organizzazione in un contesto nel quale “convive” con una molteplicità di attori diversi. Concentriamoci su tale convivenza, posto che dei due tipi di eterogeneità abbiamo già parlato. Risulta doveroso premettere che, in questa sede, non considereremo i possibili rapporti di competizione in quanto, posto il nostro interesse per le aziende ed amministrazioni pubbliche, l'individuazione degli stessi rischia di essere artificiosa e fuorviante. Il benchmarking può essere stimolante, come abbiamo visto, ma l'obiettivo è comunque quello del miglioramento collettivo, per cui, i rapporti che legano i soggetti, vanno comunque considerati in ottica cooperativa più che competitiva.

Passando alle funzioni che le diverse organizzazioni nel contesto svolgono rispetto all'azienda o amministrazione di riferimento, queste possono essere analoghe, parallele, oppure complementari. Considerare l'eterogeneità diventa molto importante nel momento in cui si deve portare alla coordinazione e cooperazione tutte le tipologie di organizzazioni citate, caratterizzate da una varietà di rapporti e funzioni da noi solamente accennati. Questo è tra gli scopi principali

della New Public Governance; altrettanta cura va però posta a non sminuirne le rispettive autonomie, come si cura di garantire l’armonizzazione (confrontare il concetto di “comunità” di Gardner, 1991).

Possiamo fare un'ulteriore considerazione. L’armonizzazione, quando interviene nell’ambito della riforma orientata alla governance pubblica, deve spingersi ben oltre la contabilità o altri strumenti del sistema informativo aziendale. Intendiamo dire che l'armonizzazione deve, in particolar modo in questo caso, conformare i comportamenti alla sintonia e alla coordinazione; essa può e, in certa misura, deve realizzarsi mediante strumenti che favoriscano l'adeguamento spontaneo (ad esempio mediante mutuo adattamento). Sono proprio le esperienze reciproche tra tutti i soggetti coinvolti, a spingere ognuno a creare i presupposti per agire in modo sinergico con tutte le controparti coinvolte nell’azione comune. Ovviamente, non può mancare l’appropriato intervento dell’ente centrale coordinatore di tale azione congiunta; quest'ultimo dovrebbe preferire strumenti di armonizzazione di natura più informale rispetto, ad esempio, a quelli utilizzati per l'armonizzazione interna della pubblica amministrazione (si veda ad esempio l'esperienza italiana nel terzo capitolo del presente lavoro). L'organizzazione interna dello Stato è più orientata verso il meccanismo di coordinamento della gerarchia, per cui prassi, regole o norme (di natura non necessariamente legislativa, comunque) possono costituire strumenti più efficaci ed efficienti di armonizzazione. Con i soggetti esterni, invece, le pubbliche amministrazioni sono legate in un network mediante una considerevole varietà di rapporti: dominanza diretta, collaborazione oppure supporto spontaneo e volontario all'attività istituzionale. Questo implica che anche gli strumenti di armonizzazione devono avere un'adeguata varietà e flessibilità.

I sistemi informativi utilizzati dalle diverse organizzazioni (interne ed esterne all’insieme rappresentato dalle aziende pubbliche e dai rispettivi

comportamenti) devono essere modellati dal processo di armonizzazione contabile, per poter esser in grado di rappresentare l’andamento delle attività dell’intero complesso dei soggetti coinvolti, oltre a quello delle singole realtà individualmente considerate. Non manca dottrina che sottolinei il ruolo dei sistemi informativi (e dei sistemi contabili in particolare) nel modellare il comportamento e le relazioni tra i soggetti (tra gli altri, Kurunmäki et al., 2011), anche nell’ambito di una prospettiva di network (Powell, 1990); si tratta, in sostanza, dell’innovazione contabile intesa come cambiamento sociale (Nowak, 2008). Questa capacità di influenzare il comportamento avvalora quanto dicevamo e diremo a proposito dei benefici che l'armonizzazione può fornire all'attività di definizione ed assegnazione di obiettivi a realtà diverse. Proprio il miglioramento del sistema informativo, dei suoi indicatori, valori e, in ultima analisi, delle leve decisionali con essi fornite garantisce il conseguente miglioramento del sistema degli obiettivi per tutti i soggetti coinvolti.

Per concludere le nostre brevi considerazioni sulla prospettiva di public governance, citiamo uno strumento molto utile per elaborare un quadro complessivo della gestione e, in parte, della performance dei soggetti coinvolti: il bilancio consolidato, già adottato nell'ambito delle aziende ed amministrazioni pubbliche di molte nazioni . Rimandiamo al 17 secondo capitolo per alcune considerazioni sull'esperienza in essere nel nostro Paese, a livello di enti locali.

1.3.3 Standard setters e principi contabili internazionali

Nel presente paragrafo, più che prendere in considerazione le singole norme di comportamento contabile definite nel corso del tempo, o quelle che dovrebbero essere individuate per perseguire l'armonizzazione, tentiamo di individuare quali sono i soggetti e i metodi

Per una trattazione del ruolo e dell’utilità del bilancio consolidato si veda, tra gli altri, Walker