Le autorità pubbliche

Per effetto delle funzioni svolte e della loro collocazione a monte del processo di realizzazione di prodotti rispondenti alle nuove esigenze dei consumatori, le istituzioni pubbliche possono essere identificate come principali. Il recepimento di disposizioni internazionali e la predisposizione dell’apparato normativo agente nel contesto nazionale conferiscono alle autorità pubbliche la responsabilità della definizione dei confini del contesto legislativo di riferimento, e nello stesso tempo riflettono l’atteggiamento delle istituzioni stesse nei confronti delle problematiche connesse al comparto agroalimentare. In qualità di soggetto promulgatore, le istituzioni pubbliche hanno la responsabilità e il dovere di definire le modalità operative da adottarsi nel comparto, al fine di conseguire l’obiettivo fondamentale della tutela del consumatore, accompagnato dall’imprescindibile condizione di sicurezza delle produzioni agroalimentari e dalle esigenze di protezione del patrimonio ambientale. La concretizzazione di tali obiettivi, che peraltro conferma l’ipotesi dell’identificazione delle autorità pubbliche come principali, in quanto protese al conseguimento e alla massimizzazione di un obiettivo di “benessere sociale” (Nicita, Scoppa, 2005; Bergen et al., 1992; Hart, Latacz-Lohmann, 2005), è strettamente dipendente dalle azioni dei soggetti che operano all’interno del contesto di cui le autorità pubbliche tracciano i confini, configurando una condizione di delega di funzioni dal principale agli agenti.

Le istituzioni pubbliche, dunque, si collocano all’interno del sistema con il compito di definire l’assetto normativo di riferimento, individuare compiti e responsabilità degli operatori, ed approntare un adeguato sistema sanzionatorio con finalità dissuasive nei confronti di comportamenti non allineati agli obiettivi fissati dalla legislazione. Con particolare riferimento al contesto delle produzioni agroalimentari, esse hanno altresì il

compito di favorire, attraverso adeguati strumenti di incentivazione, l’adozione di metodi di produzione in grado di contribuire al conseguimento degli obiettivi di tutela dei consumatori e di rispetto del contesto ambientale in cui le attività produttive si inseriscono. Il ricorso all’impiego di incentivi, all’interno di un contesto minato da condizioni strutturali di precarietà informativa (Viaggi, 1995), richiama i principali problemi di opportunismo pre e post contrattuale che influenzano le relazioni di agenzia: il fenomeno della selezione avversa origina, in questo contesto, dall’incompletezza informativa relativa agli effettivi costi di adeguamento e mantenimento dei produttori, mentre l’azzardo morale deriva dall’imperfetta informazione relativa all’effettivo adempimento dei produttori agli obblighi imposti. In merito alla selezione avversa si è proceduto ad un miglioramento nella definizione delle modalità di corresponsione dei sostegni, che mantengono comunque l’impostazione originaria di un livello di pagamenti fisso. L’osservabilità dei differenti oneri di adeguamento consentirebbe in effetti di strutturare le politiche di sostegno corrispondendo ai produttori incentivi in grado di compensare i costi di compliance, risparmiando notevolmente rispetto all’elargizione indistinta di contributi di livello fisso (Hart, Latacz-Lohmann, 2005).

Il problema dell’azzardo morale appare di risoluzione più complessa: indiscutibilmente influenzato dalla variabile dei costi di compliance dei produttori, il problema dell’azzardo morale è stato ampiamente dibattuto, identificando nell’impostazione e nell’accuratezza del monitoraggio (da cui conseguono i suoi costi e la sua capacità di rilevare comportamenti difformi), nei costi di realizzazione delle misure di politica agroambientale, e nella considerazione dell’approccio al rischio dei produttori i parametri da cui dipende l’efficacia delle strategie di enforcement adottate dalle istituzioni pubbliche (Hart, Latacz-Lohmann, 2005). E’ interessante sottolineare, in questo contesto, la posizione assunta da alcuni autori, che si discostano dall’attribuzione, alle pubbliche autorità, del ruolo di colmare, attraverso gli strumenti legislativi, le lacune derivanti dalle imperfezioni del mercato (alle quali possono adeguatamente sopperire altri meccanismi, quali la percezione della responsabilità legale e il mantenimento della reputazione); gli stessi autori riconoscono tuttavia alle istituzioni la possibilità di agire nella ricerca di assetti normativi in grado di trattare in modo più adeguato la dimensione economica del problema (Antle, J. M., 1999).

Le modalità attraverso cui le autorità pubbliche impostano gli strumenti legislativi al fine di indurre gli operatori (che agiscono all’interno di un contesto di mercato) ad allineare i propri obiettivi al fine ultimo del raggiungimento del benessere sociale, qui identificabile con la realizzazione di pratiche produttive rispettose della salute del consumatore e dell’ambiente, diventano perciò fondamentali: l’impiego di sistemi di incentivi deve necessariamente contemplare la possibilità del ricorso ad atteggiamenti opportunistici, e deve preoccuparsi sia della scelta di adeguati parametri al fine dell’assegnazione dei sostegni (onde evitare di incorrere nel rischio della riduzione dell’efficacia del meccanismo incentivante), sia della definizione di un adeguato sistema di monitoraggio, in grado di attestare, nelle situazioni ex- post, il rispetto dei termini contrattuali stabiliti.

Alle autorità pubbliche spetta, dunque, il compito di definire una serie di parametri che determinano la struttura della scelta politica operata, e che descrivono le modalità di intervento delle autorità. Nel contesto delle politiche agroambientali, le variabili di scelta pubblica che si pongono alla base degli interventi rappresentano i parametri determinanti della politica, e si configurano come l’elemento che interagisce con i meccanismi decisionali privati dei soggetti del comparto, determinandone il comportamento (Viaggi, 1995). In questo senso, acquistano importanza, tra gli altri parametri: la determinazione del livello degli aiuti; il parametro tecnologico di controllo (fissato negli input, negli output o nel processo impiegato), al quale è connessa l’elargizione del sussidio e dal quale dipendono le possibilità di monitoraggio; il sistema di controllo e il regime sanzionatorio predisposto; la distribuzione delle competenze per l’implementazione e il controllo (da cui dipende la distribuzione di poteri e costi); la gestione dell’informazione. (Viaggi, 1995).

Le istituzioni pubbliche, dunque, sono responsabili della definizione della struttura normativa e delle misure di politica necessarie al fine del conseguimento dell’obiettivo di benessere sociale, individuato, in questo caso, nella realizzazione di pratiche produttive con requisiti di salubrità ed eco-compatibilità. La connotazione come principale, che deriva alle autorità governative dalla posizione occupata e dal ruolo rivestito nel comparto, permette di identificarle come detentrici della responsabilità del raggiungimento degli obiettivi suddetti, dei quali esse si rendono fautrici attraverso l’impiego di adeguati strumenti di politica. Recuperando il concetto dei diritti di proprietà e formulandone un’astrazione, si possono

intendere le istituzioni pubbliche come detentrici di una sorta di “diritto di proprietà” sulle disposizioni che governano il comparto agroalimentare: pur non detenendone, in modo effettivo, il possesso, sono tuttavia responsabili della loro emanazione, ed indirettamente della corrispondenza tra quanto previsto dalle disposizioni suddette e quanto messo in atto dagli operatori (obiettivo delle istituzioni pubbliche è infatti il raggiungimento del fine posto alla base dell’apparato normativo promulgato). Con specifico riferimento alle produzioni agroalimentari regolamentate, riconosciute e normate da regolamenti emanati dall’Unione Europea, e contraddistinte da specifici marchi che ne sintetizzano le peculiarità, si comprende come le istituzioni abbiano il compito di garantire la derivazione di ciascun prodotto, riportante il marchio della produzione regolamentata, da un metodo di produzione standardizzato in tutti gli stati membri, assicurando altresì la rispondenza del suddetto prodotto a specifiche analoghe e valide per ciascuno stato componente l’Unione. In questo senso, le autorità pubbliche, incaricate dell’istituzione del regime di produzione regolamentato all’interno degli ambiti nazionali, risultano responsabili della corretta corrispondenza tra il marchio della produzione regolamentata, riconosciuto a livello comunitario e corrispondente alla standardizzazione di un metodo di produzione, e quanto messo in atto dagli operatori all’interno del contesto nazionale, configurando così l’esistenza di una sorta di diritto di proprietà codificato nella presenza della norma (Gaeta, 1996) e sintetizzato nell’identificazione di un marchio ad essa corrispondente.