DALLA TEORIA ALLA PRATICA: ANALISI DI ALCUNI PROCESSI DELIBERATIVI.
3.1 Il caso di Castelfalfi.
Dalla consultazione di alcuni testi,92 si evince che sono molti i progetti di partecipazione ad oggi realizzati nel nostro paese. La lista delle città che hanno conosciuto queste nuove metodologie democratiche inizia ad essere nutrita: Genova, Torino, Vicenza, Livorno, Modena, Reggio Emilia, sono solo alcune di queste, una parte minimale di una realtà che va sempre più crescendo per numero e qualità. Un segnale quest’ultimo molto importante perché significa che attorno a questo tema è presente un fervore ed un interesse che fa ben sperare per il futuro. Questo terzo ed ultimo capitolo verrà appunto dedicato all’analisi di alcuni particolari casi di processi partecipati. Per dare omogeneità a questa tesi ne abbiamo scelti quattro, tutti realizzati in Toscana.93
Il primo che andremo ad esporre risale all’anno 2007 e riguarda la tenuta ed il borgo di Castelfalfi nel comune di Montaione, in provincia di Firenze. Per avere un’idea delle dimensioni del luogo, è opportuno evidenziare che complessivamente il Comune, al momento del progetto, contava all’incirca 3.700 abitanti, che la tenuta, ormai in condizioni di degrado, si espandeva per 1.100 ettari, e che il Borgo era composto di circa 30 edifici rurali abbandonati a sé stessi. Siamo alla presenza di un classico borgo medievale toscano da anni caduto in disgrazia ma dal grande potenziale culturale, turistico ed economico. La storia inizia quando nel Marzo 2007 la multinazionale tedesca Touristik Union International, leader mondiale nel settore del turismo, ne acquista entrambe le proprietà e presenta al Comune un importante progetto di recupero ed edificazione.
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Ci si riferisce al saggio di I. Romano, Cosa fare, come fare, Chiarelettere, Milano, 2012 e al saggio di M. Sclavi e L.E. Susskind, Confronto creativo. Dal diritto di parola al diritto di essere ascoltati, Edizioni, Milano, 2011.
La Giunta di Montaione, dopo attenta analisi, rifiuta con una delibera il progetto presentato perché in contrasto con il Piano strutturale e con il regolamento urbanistico, invitando i tedeschi alla presentazione di una nuova proposta che tenesse conto delle modifiche da apportare. A luglio sempre del 2007, il nuovo piano di fattibilità elaborato dagli esperti della Touristik Union International, è valutato ed approvato dalla Giunta la quale registra la coerenza del progetto con il recupero e la valorizzazione dell’area in oggetto e del territorio complessivamente inteso.
Altresì, leggendo la complessità del percorso che si andava aprendo e delle ricadute che questo avrebbe avuto sulla comunità, l’amministrazione decise di legare tutte le successive procedure burocratiche alla realizzazione di un progetto partecipativo che mettesse in campo valide modalità di confronto, ascolto e coinvolgimento di tutti i cittadini, ed un approfondito livello d’informazione e studio riguardante tutti gli aspetti del progetto.
La portata della decisione di Giunta fu notevole e Floridia lo evidenzia nel suo lavoro: «ebbene questa “consultazione” non avverrà secondo la consueta formula delle “osservazioni” che i privati rivolgono agli atti di pianificazione territoriale; ma nella formula di un dibattito pubblico, ovvero secondo modalità strutturate e articolate, con una durata predefinita, al termine delle quali un rapporto conclusivo, curato dal coordinatore, avrebbe messo in luce “il livello di conflittualità dell’intervento, i punti forti, i punti deboli e le proposte di modifica che eventualmente emergeranno dal dibattito. Alla luce di questo rapporto il Comune assumerà pubblicamente le proprie opzioni ed argomenterà adeguatamente le proprie scelte in merito al progetto presentato dalla TUI»94. Aspetto di non secondaria importanza è che il processo di partecipazione fu interamente finanziato dalla multinazionale tedesca. Seppur molto importante dal punto di vista economico, alla luce soprattutto della crisi nella quale versano le casse dei comuni, mi sembra tuttavia di poter dire, che la scelta di
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A. Floridia, La democrazia deliberativa: teorie, processi e sistemi, cit., p. 88.
La citazione fatta da Floridia è tratta dalla premessa alla Guida al Progetto Toscana Resort Castelfarfi, curata dal coordinatore del Dibattito Pubblico professor Massimo Morini.
far sostenere i costi dell’operazione ai tedeschi, rappresentò una soluzione simbolica molto importante.
In qualche modo, almeno questa è la mia interpretazione, la Giunta di Montaione volle anche da questa prospettiva evidenziare l’impellente esigenza di far nascere un forte legame tra la Touristik Union International e le sensibilità del territorio. In sintesi non credo che sia stata solo un’esigenza economica a dettare questa decisione, ma anche una strategia politico-amministrativa lungimirante ed attenta.
Si arrivò cosi al dicembre 2007, quando venne presentato il Rapporto dal processo di partecipazione contenente le modalità con le quali si era svolto il percorso e le iniziative che lo avevano caratterizzato (assemblee pubbliche, visite guidate alla tenuta ed al borgo, un sito web dedicato al progetto, incontri con esperti, guide riassuntive del percorso, ed incontri con le varie realtà del territorio) e consegnato il Rapporto conclusivo nel quale erano riportati gli esiti del lavoro svolto. Utilizzando la formulazione in otto raccomandazioni, il rapporto fece emergere il complessivo apprezzamento della comunità in merito al progetto presentato, e come in quest’ultimo fossero presenti tutti quelli elementi coincidenti con un’idea di sviluppo e riqualificazione del territorio, ma allo stesso tempo dettava una serie di prescrizioni, come ad esempio il rilancio delle attività agricole o della qualità dell’offerta turistica, da seguire nella definitiva realizzazione dell’intero progetto. Successivamente, il 28 dicembre, la Giunta, con una delibera, fece proprie le conclusioni del dibattito pubblico aprendo così ad un doppio scenario. Il primo vedeva impegnata la Giunta in una trattativa con la multinazionale per giungere ad un accordo comprendente le conclusioni del progetto partecipativo, ed il secondo invece, più burocratico, che vedeva impegnati tutti gli attori coinvolti nell’elaborazione della documentazione prevista dalle procedure.
Le tappe conclusive sono due: quella del 23 luglio 2008, quando fu presentata dal Garante la Guida alla variante del regolamento urbanistico, che raccoglieva tutte le indicazioni emerse dal dibattito
pubblico, e quella del 31 luglio 2008 quando fu firmato, dopo che la Giunta approvò la variante presentata in un’assemblea pubblica, il Protocollo d’intesa tra l’attore pubblico e quello privato. Questa in sintesi è la ricostruzione, nelle sue tappe essenziali, della vicenda che ha riguardato il percorso partecipativo nel comune di Montaione.
Floridia nel suo saggio analizza questo caso osservando il comportamento dei vari attori coinvolti, sia dalla prospettiva della logica che caratterizza le loro azioni, ma anche facendo attenzione alle strategie negoziali ed argomentative che gli stessi hanno utilizzato durante le fasi del progetto. È quindi utile, per comprendere meglio le dinamiche che hanno caratterizzato il dibattito pubblico, riportare in questa sede una sintesi delle suddette osservazioni. Il primo attore sul quale porre l’attenzione è il decisore pubblico. Un aspetto importante da sottolineare rispetto alle scelte fatte, non solo dal comune di Montaione, ma anche dalla stessa Regione, riguarda il livello delle decisioni che erano state prese sulla questione ancor prima di attivare il percorso del dibattito pubblico. Da questo punto di vista i passaggi essenziali non si erano ancora consumati, e questa situazione ha sicuramente rappresentato un credito di autorevolezza che il pubblico ha saputo ben spendere. Il progetto di partecipazione non per caso è inserito con la giusta tempistica nel ben più complesso ed articolato meccanismo della procedura, ed evidenzia come alla base di questa determinazione vi sia stata un’approfondita valutazione del decisore pubblico. Il progetto presentato dalla Touristik Union International era portatore di un cambiamento profondo e radicale che avrebbe interessato l’intero territorio, ed a tutti i problemi che ne sarebbero conseguiti occorreva dare risposte che fossero elaborate, condivise e legittimate dalla collettività. Altresì, la procedura burocratica da seguire, rappresentava un elevato livello di difficoltà per la macchina comunale, non solo per la complessità degli atti da produrre, ma anche per molti altri saperi e conoscenze che a tutti i livelli era essenziale acquisire e possedere.
Da qualsiasi punto di vista si guardi, il débat public è stato per l’interlocutore pubblico un validissimo alleato che ha saputo dare adeguate soluzioni alle crescenti difficoltà, e la scelta di attivarlo, denota una strategia razionale ben congeniata e condivisibile. Basti pensare che nell’interlocuzione tra il privato ed il pubblico, quest’ultimo, ne usciva fortemente rafforzato; il progetto in qualche modo lo rendeva più forte nel processo negoziale e questo era sicuramente un elemento d’indubbia rilevanza. Certamente lo rappresentava anche meno libero nel rapporto con la comunità, ed anzi con quest’ultima il nodo politico si faceva sempre più stretto. Però, resta tuttavia importante ricordare che comunque il comune non rinunciava alla sua «legittima sovranità democratica»95 ma, anzi, ribadiva nelle delibere di Giunta che alla fine il percorso di partecipazione avrebbe determinato e motivato pubblicamente le proprie scelte in merito al progetto di Castelfalfi, mantenendo così su di sé il definitivo livello decisionale.
Complessivamente dalla lettura delle deliberazioni messe in campo dal soggetto pubblico emerge sicuramente una valutazione positiva, e se confrontate con le abituali modalità di chiusura con le quali la P.A. e la politica approccia queste problematiche, il comune di Montaione emerse per la realizzazione di quella che potrebbe essere definita una best practice.
La riflessione successiva è evidente: siamo ancora in un tempo nel quale la determinazione dei progetti di democrazia deliberativa è definita dalla presenza di un contesto politico-istituzionale, e non solo, favorevole. Occorre la simultanea presenza di fattori quali la lungimiranza politica, la capacità delle istituzioni e delle burocrazie di stare su percorsi innovativi, e di realtà sociali e culturali mature e ricettive, al punto di abbracciare questi nuovi percorsi, mettendo a disposizione il loro capitale sociale. L’altro attore coinvolto, e cioè il soggetto privato, la multinazionale tedesca Touristik Union International, ha saputo integrarsi alla perfezione nell’ingranaggio del progetto. C’è da dire che siamo alla presenza di un privato molto serio, concentrato su investimenti importanti e
non speculativi. La qualità del progetto messo in campo per il recupero della tenuta e del borgo, e dei cospicui capitali d’investimento previsti, non lasciano spazio ad equivoci. Il soggetto privato garantiva non solo serietà ma anche affidabilità.
Dalla lettura dei verbali delle assemblee, Floridia evidenzia come l’atteggiamento dei rappresentanti del soggetto privato è stato caratterizzato da un’elevata capacità di lettura del contesto nel quale si erano trovati ad operare. Gli fu subito chiaro, fin dalle prime battute del dibattito pubblico, che occorreva approcciare la questione all’insegna del dialogo e del confronto costruttivo, e gli fu altrettanto chiaro che il progetto, in molte sue parti, dovesse essere rivisto, corretto e per certi aspetti migliorato. Da questa prospettiva è interessante notare che proprio grazie al dibattito pubblico sono emersi con chiarezza limiti rilevanti nel progetto inizialmente presentato dai tedeschi. Quindi il percorso del dibattito pubblico ha sicuramente rappresentato anche per il soggetto privato un valore aggiunto, sia in termini informativi e conoscitivi, ma anche da un punto di legittimazione pubblica che sicuramente il percorso ha contribuito ad accrescere.
Oltre all’attore pubblico, ed a quello privato, sono stati molti altri i soggetti coinvolti e che hanno sicuramente ricoperto in questa storia un ruolo di primaria importanza. Le associazioni ambientaliste, come fa notare Floridia, sono uno di questi, ed è interessante notare la forma con la quale sono stati contrastati, almeno nelle fasi iniziali, gli intenti dei tedeschi: «non appena, nel luglio 2007, la TUI presentava i primi progetti, le reazioni non si facevano attendere ed erano tutte improntate ad uno stile, certamente non argomentativo, ma che definire retorico significherebbe nobilitare fin troppo; piuttosto, era il consueto stile della “denuncia indignata”, o “dell’enfasi catastrofica”, che sparge sfiducia e sospetti».96
Altrettanto importante però è osservare cha a questa fase iniziale ne seguì una seconda, più riflessiva ed argomentata ma che ugualmente presentava punti sui quali riflettere. Quello che più ci interessa
riguarda la posizione di associazioni quali Legambiente, Italia Nostra e WWF rispetto all’attivazione del dibattito pubblico. Tutte e tre non accennano mai alla possibilità di una loro diretta partecipazione, né spendono parole sulla possibilità che lo strumento del dibattito possa servire per dirimere la questione. Il piano sul quale agiscono e si muovono queste associazioni è quello caratteristico dei “gruppi di pressione”, così lo definisce Floridia, che saltano le autorità locali e si relazionano direttamente con i livelli regionali. La logica che mosse queste associazioni ben strutturate era fatta di altre strade rispetto ad un percorso di dibattito pubblico. Tuttavia, ed è qui che ancora una volta emerge la capacità della deliberazione di modificare i punti di vista iniziali degli attori coinvolti, durante il districarsi del percorso alcune di queste associazioni modificarono sensibilmente la loro posizione, decidendo di partecipare alle fasi del progetto.
Il mutamento che si realizzò non fu assolutamente banale, ma anzi è assai indicativo della forza, seppur silenziosa, con la quale la deliberazione invade anche il mondo cognitivo dei soggetti partecipanti. In questo caso le associazioni vennero chiamate a confrontarsi con un quadro dialettico totalmente diverso rispetto a quello che solitamente erano abituate a frequentare. Il luogo del confronto del dibattito pubblico era fatto di dinamiche che si differenziavano fortemente dai tradizionali canali che queste associazioni utilizzavano. In questo nuovo quadro operativo non contano più le relazioni dirette con le istituzioni o la politica. Il riferimento è molto più ampio, complesso ed articolato. Si trattò per queste associazioni di modificare nel profondo il loro modus operandi e di trovare una nuova dimensione, la più adatta per confrontarsi con tutti i soggetti partecipanti al progetto e che fosse matura per l’approdo ad un modello, quello deliberativo, di democrazia condivisa dai cittadini.
Quest’ultimi, hanno sicuramente avuto un ruolo di fondamentale importanza nel dibattito pubblico di Castelfalfi. L’elevato livello di partecipazione è stato indicativo di quanto il dibattito pubblico fosse lo strumento più adatto per intervenire in un progetto così importante. Il contributo portato dai
cittadini, non è stato solo quantitativamente importante, ma si è caratterizzato anche per la qualità dei suoi contenuti. Colpisce come il dibattito, sin dalle sue fasi iniziali, sia stato composto da una visione che andava oltre il normale schieramento “favorevoli o contrari”. Si registra invece la necessità di superare il tradizionale schema delle contrapposizioni, per entrare in un meccanismo diverso, dove i cittadini sono parte di un’unica visione che ha come obiettivo quello di deliberare la soluzione migliore che possa garantire la realizzazione del bene comune.
Come meglio la definisce Floridia, la prospettiva ideologica assume un profilo secondario a favore di una visione che invece tenta di entrare nel merito delle questioni e delle problematiche al fine di risolverle.97 Solo nelle fasi iniziali del dibattito sono presenti le tradizionali modalità del confronto, ma con il passare del tempo e con il dispiegarsi delle iniziative e delle assemblee, la discussione assume un altro tono, ed è interessante notare come da questo contesto emergano i veri temi del confronto, le reali problematiche, quello su cui effettivamente si deve discutere.
È interessante notare come in definitiva lo scenario di Castelfalfi sia il luogo dove prende vita la dialettica tra globale e locale. Cioè tra un’impostazione, quella della multinazionale, abituata ad agire su scala globale, e quella dei cittadini, che invece si struttura su peculiarità prettamente locali, radicate nella storia, nella cultura e nelle tradizioni del posto. Il tema da questo angolo d’osservazione è sicuramente affascinante, perché ci pone davanti al mondo contemporaneo in tutta la sua complessità, ma anche ci aiuta ad intravedere una possibile codificazione dei problemi, e soprattutto la fattibile costruzione di uno spazio comune di discussione nel quale la prospettiva globale e quella locale possono convivere e trovare valide soluzioni per il futuro dell’umanità. L’ultima parte dell’analisi sul comportamento dei vari attori che hanno partecipato al dibattito pubblico è dedicata ai partiti, alla stampa ed alle rappresentanze economiche. Per quanto riguarda i primi, Floridia fa notare come, dalla lettura dei verbali relativi alle varie assemblee, emerga una
partecipazione segnata da un contributo d’idee continuo e che vede coinvolti tutti i maggiori schieramenti politici. Il ragionamento cambia per quanto riguarda il coinvolgimento dell’assemblee elettive: Floridia fa giustamente osservare che la questione non può essere ristretta al rapporto che quest’ultime hanno avuto con il processo deliberativo. Il problema ruota intorno alla riforma del 1993, con la quale l’assemblee elettive vedono ridursi sempre più il loro ruolo istituzionale. È il Sindaco e la Giunta che hanno un rapporto diretto con i cittadini, con le associazioni e con tutti gli altri attori del dibattito.
Tuttavia è fondamentale notare ai fini della comprensione del processo che è andato in scena a Castelfalfi che, nonostante il ruolo non propriamente incisivo dell’assemblee elettive in questo percorso, resta immutato nelle loro funzioni l’autonomia decisionale. Non è un caso che il 28 dicembre 2007 il Consiglio comunale approvi l’atto d’indirizzo con il quale fa proprie le risultanze del dibattito deliberativo, esprimendo altresì una serie di istanze su alcuni aspetti.
Per quanto riguarda le associazioni di rappresentanza degli interessi economici il ragionamento è molto interessante per comprendere i meccanismi che un dibattito pubblico può innescare. In definitiva anche in questo caso vale il ragionamento fatto per le associazioni ambientaliste. I luoghi della tradizionale rappresentanza economica cambiano e si trasformano. Il modello della concertazione non è più centrale ma parte di un nuovo modello.
L’approccio con il quale le associazioni economiche hanno avvicinato il dibattito pubblico è stato sicuramente positivo e le assemblee sono state partecipate anche dai loro rappresentanti i quali hanno apportato un contributo d’idee molto importante. Dalla concertazione al dibattito pubblico cambia il modello della relazione: le argomentazioni in quest’ultimo caso vengono presentate ed argomentate ad una platea più vasta, la quale ascolta e cerca di capire. Il consenso, o una rivendicazione, non si costruiscono più attorno ad un rapporto bilaterale ma dentro una galassia di relazioni caratterizzate dal confronto e dal dialogo. Resta comunque inteso che il livello della
concertazione tra il Comune e questi attori economici non esce di scena, ma come abbiamo detto pocanzi, diventa un’azione in un concerto di azioni.
Per finire Floridia dedica l’ultimo spazio della riflessione alla stampa ed al ruolo che quest’ultima ha avuto nelle fasi di tutto il progetto di partecipazione. Il giudizio che esprime non è molto positivo. Anzi evidenzia come quest’ultima sia stata in definitiva vittima di sé stessa, e cioè di quel sensazionalismo che l’ha sempre più allontanata da quel ruolo d’informazione continua che un processo deliberativo necessita. È contato ciò che fa notizia e non i contenuti reali che lungo il cammino andavano formandosi.
Complessivamente il contributo che i mezzi d’informazione hanno dato al progetto appare modesto, «in alcuni casi, ne hanno dato persino un’immagine distorta e parziale, soprattutto non comunicando al lettore il senso stesso di un processo, cioè di una vicenda che avrebbe dovuto essere seguita senza perdere il filo della continuità»98
In questa sede non entreremo nel merito dei passaggi metodologici del processo perché ci allontanerebbero troppo dall’oggetto di questo capitolo. Però, in conclusione, ci sembra opportuno evidenziare come emerga con forza, da questo percorso di democrazia deliberativa realizzato a Castelfalfi, un’indicazione molto importante: è l’idea secondo la quale si possono costruire punti di equilibrio tra i processi deliberativi e le decisioni politiche. Sono le Istituzioni a dover proporre