CAPITOLO III – L’IMPATTO DELLA NOZIONE D
3. Il caso “ronde”
1. La sicurezza in “senso stretto” e la sicurezza in “senso lato”
La riforma del Titolo V della Parte Seconda della Costituzione ha operato una trasformazione dell’ordinamento costituzionale in un’ottica di rafforzamento delle autonomie locali.
Questo progetto riformatore, come già emerso nei capitoli precedenti, ha coinvolto anche la materia “sicurezza” ed alla luce dell’analisi appena conclusa si è avuto conferma della natura ambigua di quest’ultimo concetto.
In particolare, accanto alla nozione classica di sicurezza, intesa come tutela degli individui e delle istituzioni rispetto a comportamenti lesivi o a situazioni di pericolo ed affidata alla competenza esclusiva statale, sono emerse una serie di accezioni
68 più ampie, legate alle condizioni di lavoro, all’integrazione sociale, alla realizzazione della persona e della sua dignità.124
Quest’ultime al contrario della nozione classica non sono soggette al monopolio legislativo statale, ma sono affidate alla competenza concorrente o residuale regionale. In modo emblematico l’articolo 117, terzo comma, affida alla competenza concorrente la materia della «tutela e sicurezza del lavoro», mentre il quarto comma del medesimo articolo affida alla competenza residuale regionale la disciplina della polizia amministrativa.
Quindi, da un lato, si ha un concetto di sicurezza inteso “in senso stretto” che, in virtù del suo nesso con l’esercizio della funzione giurisdizionale, necessita di un’applicazione uniforme su tutto il territorio nazionale in ossequio al principio di uguaglianza; dall’altro, si manifesta una nozione di sicurezza intesa “in senso lato” che, dovendo confrontarsi con una pluralità di contesti sociali e territoriali, necessiterà di una maggiore articolazione di funzioni al fine di potersi adattare alle diverse realtà regionali125.
La “sicurezza urbana” è una delle possibili declinazioni della sicurezza intesa in senso lato ed a seguito della sua introduzione si
124 T. F. Giupponi, La sicurezza urbana e i suoi incerti confini, tra ordinanze sindacali e
ronde, in Istituzioni del federalismo. Rivista di studi giuridici e politici, vol. 4, 2011, p.
707 e ss. 125 Ibidem.
69 è sviluppato in dottrina ed anche in giurisprudenza un dibattito relativo al contenuto ed ai limiti di tale concetto.
2. La sicurezza urbana e le ordinanze sindacali
Il concetto di “sicurezza urbana” compare per la prima volta nel decreto-legge 23 maggio del 2008, n. 92, all’interno del più ampio disegno normativo conosciuto come “pacchetto sicurezza” e volto a dare una celere risposta, in chiave repressiva, a quei fenomeni di rilievo non penale, ma che ingenerano nell’opinione pubblica un sentimento di insicurezza126.
Uno degli interventi più significativi ha riguardato l’articolo 54 del decreto legislativo 267 del 2000127 ed in particolare l’estensione dei poteri di ordinanza del sindaco nella veste di ufficiale del Governo. Nello specifico il nuovo articolo 54 del TUEL recita : «il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti, nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi
126
F. Paolozzi, Focus sulla giurisprudenza costituzionale in materia di sicurezza
pubblica, in Istituzioni del federalismo. Rivista di studi giuridici e politici, vol. 4, 2011,
p. 887 e ss.
127 Il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 recante il “Testo unico delle leggi sull’ordinamento
70 pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana».
Le definizioni delle nozioni di “incolumità pubblica” e “sicurezza urbana” invece sono state rimesse ad uno specifico decreto del Ministero dell’Interno ed in particolare all’articolo 1 del decreto ministeriale 5 agosto 2008128.
Ai sensi del citato decreto per incolumità pubblica si intende «l’integrità fisica della popolazione», mentre per sicurezza pubblica «un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell'ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale». I problemi che emergono dalla nuova formulazione dell’articolo 54 sono sostanzialmente due: il primo riguarda l’inciso “anche” riferito ai provvedimenti adottabili del Sindaco, che sembrerebbe farne supporre l’esistenza di due distinti; il secondo invece si focalizza sulla concretizzazione del concetto di sicurezza pubblica,
128 Cfr. Art. 1 d.m. 5 agosto 2008 “Ai fini di cui all'art. 54, del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, come sostituito dall'art. 6 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92, convertito, con modificazioni, in legge 24 luglio 2008, n. 125, per incolumità pubblica si intende l’integrità fisica della popolazione e per sicurezza urbana un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell'ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale”.
71 essendo questo un termine nuovo per l’ordinamento giuridico italiano129.
L’introduzione in sede di conversione dell’inciso “anche” pone dei seri problemi interpretativi, al punto da rendere possibili due chiavi di lettura della norma.
Una prima lettura porterebbe a pensare che l’inciso “anche” configuri in capo al Sindaco, nella veste di ufficiale di governo, il potere di adottare due diversi provvedimenti «al fine di prevenire ed eliminare i gravi pericoli»; difatti, accanto alle ordinanze sindacali urgenti130, parrebbe affiancarsi la possibilità di adottare dei provvedimenti che, sulla base del dato normativo, non si vedrebbero applicare quelle limitazioni131 che invece caratterizzano le ordinanze ex articolo 54, quarto comma, del TUEL132.
129
T. F. Giupponi, La sicurezza urbana e i suoi incerti confini, tra ordinanze sindacali e ronde, in Istituzioni del federalismo. Rivista di studi giuridici e politici, vol. 4, 2011, p.
707 e ss.
130 Art.54, comma 6, TUEL “In casi di emergenza, connessi con il traffico o con
l'inquinamento atmosferico o acustico, ovvero quando a causa di circostanze straordinarie si verifichino particolari necessità dell'utenza o per motivi di sicurezza urbana, il sindaco può modificare gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d'intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, adottando i provvedimenti di cui al comma 4”
131 L’adozione delle ordinanze “contingibili ed urgenti” è soggetta ad una serie di
presupposti e limiti:
a) la straordinarietà dello specifico evento da affrontare, che non consente l’ordinario
72 Si verrebbe quindi a delineare un potere di ordinanza in capo ai Sindaci svincolato dai limiti posti dall’ordinamento giuridico, ossia svincolato dai caratteri della necessità e della temporaneità, dunque un provvedimento non dissimile da un atto normativo, generale ed astratto.
Parte della dottrina ritiene, onde evitare una tale conclusione, inammissibile a livello costituzionale, che l’inciso “anche” sia un refuso della fase redazionale e quindi privo di significato nella generale interpretazione della norma133.
Questa soluzione però non risulta convincente in quanto forzerebbe eccessivamente il dato normativo dal momento che l’inciso “anche” fu inserito dal Parlamento, a seguito di un emendamento governativo, in sede di conversione. Inoltre in tal senso sembra orientata la successiva giurisprudenza amministrativa in materia134, così come la stessa Corte Costituzionale, che con la sentenza n. 196
b) l’urgenza di provvedere, di fronte ad un pericolo o un danno imminente; c) la possibilità di derogare a disposizioni di legge;
d) il rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico e dei principi
costituzionali;
e) l’adeguata motivazione dell’atto e della sua conoscibilità; f) la temporaneità dell’intervento.
132
T. F. Giupponi, La sicurezza urbana e i suoi incerti confini, tra ordinanze sindacali e
ronde, in Istituzioni del federalismo. Rivista di studi giuridici e politici, vol. 4, 2011, p.
707 e ss.
133 A. Pajno, “La sicurezza urbana” tra poteri impliciti e inflazione normativa, in A.
Pajno (a cura di), La sicurezza urbana, cit., p.27 ss. 134 TAR Lazio, sez. II, sentenza 12222/2008.
73 del 2009 ha confermato come «tra le maggiori novazioni introdotte […] nella previgente legislazione vi è la possibilità riconosciuta ai sindaci dall’attuale comma 4 dell’articolo 54 […] non solo di emanare ordinanze contingibili e urgenti, ma anche di adottare provvedimenti di ordinaria amministrazione a tutela di esigenza di incolumità pubblica e sicurezza urbana».
Una lettura alternativa invece afferma come l’unica possibilità di non tradire il dato normativo sia quella di operare un’interpretazione costituzionalmente conforme e quindi di intendere la norma alla luce dei parametri costituzionali ed in particolare alla luce del principio di legalità amministrativa135. Alla luce di ciò l’unica soluzione sarebbe quindi quella di operare una distinzione tra i due tipi di ordinanza sulla base delle loro diverse finalità: quelle contingibili ed urgenti dovrebbero essere utilizzate per risolvere una situazione di disagio delimitata nel tempo e nello spazio ed a tal fine sarebbero ammesse anche delle deroghe alla vigenti norme legislative; le altre invece, per via della loro stabilità – dovuta alla mancanza di limiti e presupposti per il loro utilizzo – dovrebbero essere utilizzate sul piano generale della
135 Il principio di legalità amministrativa stabilisce che la pubblica amministrazione
trova nella legge i fini della propria azione e i poteri esercitabili, conseguentemente non potrà esercitare alcun potere al di fuori di quelli espressamente attribuiti dalla legge.
74 prevenzione, oltrepassando però in questo caso i limiti posti dalle norme vigenti136.
La differenza starebbe quindi nella necessità di intervenire, ma ancor di più nella straordinarietà o meno del caso concreto.
La questione è stata infine risolta dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 115 del 2011 che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’articolo 54, comma 4, del decreto legislativo n. 267 del 2000 «nella parte in cui comprende la locuzione “anche” prima delle parole “contingibili e urgenti”».137
La Corte riconosce come i nuovi poteri sindacali previsti dalla riforma del TUEL siano distinti da quelli derivanti dal comma quarto del medesimo articolo e che quindi non siano assoggettabili a quei limiti e presupposti che nel tempo l’ordinamento ha riconosciuto come necessari al fine dell’utilizzo delle ordinanze contingibili ed urgenti.
Altresì i giudici costituzionali hanno osservato come queste “nuove” ordinanze «si presentano come esercizio di una discrezionalità praticamente senza alcun limite, se non quello finalistico, genericamente identificato dal legislatore nell’esigenza
136
T. F. Giupponi, La sicurezza urbana e i suoi incerti confini, tra ordinanze sindacali e
ronde, in Istituzioni del federalismo. Rivista di studi giuridici e politici, vol. 4, 2011, p.
707 e ss.; A. Morrone, Le ordinanze di necessità e urgenza , tra storia e diritto, cit. p. 181.
75 di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana». Una tale previsione contrasterebbe però con il principio di legalità sostanziale: infatti, sulla scorta di una costante giurisprudenza costituzionale l’espressione «in base alla legge», contenuta nell’articolo 23 della Costituzione138, «implica che la legge, che attribuisce ad un ente il potere di imporre una prestazione, non lasci all'arbitrio dell'ente impositore la determinazione della prestazione»139140.
Recentemente la Corte ha confermato il suo orientamento affermando che, per rispettare la riserva ex articolo 23 della Costituzione, sia quanto meno necessario che «la concreta entità della prestazione imposta sia desumibile chiaramente dagli
138
Art. 23 Cost. “Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se
non in base alla legge.”
139 Sentenza Corte Costituzionale 16 gennaio 1957, n. 4.
140 Sentenza Corte Costituzionale n. 115 del 2011, cit. pt. 5 del considerato in diritto
«È necessario ancora precisare che la formula utilizzata dall’art. 23 Cost. «unifica
nella previsione i due tipi di prestazioni “imposte”» e «conserva a ciascuna di esse la sua autonomia», estendendosi naturalmente agli «obblighi coattivi di fare» (sentenza n. 290 del 1987). Si deve aggiungere che l’imposizione coattiva di obblighi di non fare rientra ugualmente nel concetto di “prestazione”, in quanto, imponendo l’omissione di un comportamento altrimenti riconducibile alla sfera del legalmente lecito, è anch’essa restrittiva della libertà dei cittadini, suscettibile di essere incisa solo dalle
determinazioni di un atto legislativo, direttamente o indirettamente riconducibile al Parlamento, espressivo della sovranità popolare».
76 interventi legislativi che riguardano l’attività dell’amministrazione»141
.
Nemmeno il citato decreto ministeriale 5 agosto 2008 può essere sufficiente a far venir meno l’incertezza che avvolge il comma quarto dell’articolo 54 del TUEL, in quanto a parere dei giudici costituzionali lo stesso atto ministeriale sarebbe espressione della medesima discrezionalità amministrativa contestata alla norma impugnata. Dunque la questione è da considerarsi fondata per violazione dell’articolo 23 della Costituzione.
Rimane tuttavia ancora da individuare l’ambito di azione delle ordinanze sindacali in relazione al concetto di “sicurezza urbana”, poiché solamente definendo cosa si intenda con questa espressione è possibile comprendere l’ambito di applicazione della disposizione.
Il dibattito attorno al concetto di “sicurezza urbana” ha permesso di delinearne due possibili letture: la sicurezza urbana come parte dell’ordine pubblico o, alternativamente, come punto di coordinamento tra competenze differenti che dunque non
77 riguarderebbe solamente la prevenzione e repressione criminale, ma anche la promozione e coesione sociale142.
Se si aderisse alla prima teoria i poteri del Sindaco in materia di sicurezza urbana si limiterebbero ad essere una specificazione a livello di amministrazione locale, della competenza statale “ordine pubblico e sicurezza” ex articolo 117, comma secondo, lettera h). Quindi in questo frangente il Sindaco diventerebbe un’Autorità locale di pubblica sicurezza e non più un mero rappresentante della comunità, un’eventualità coerente con la necessità, più volte ricordata, di un esercizio unitario della competenza “sicurezza ed ordine pubblico”143.
Significativo in tal senso risulta essere l’articolo 54, secondo comma, del TUEL nella parte in cui prevede che «il sindaco […] concorre ad assicurare anche la cooperazione della polizia locale con le forze di polizia statali, nell’ambito delle direttive di
142 T. F. Giupponi, La sicurezza urbana e i suoi incerti confini, tra ordinanze sindacali e
ronde, in Istituzioni del federalismo. Rivista di studi giuridici e politici, vol. 4, 2011, p.
707 e ss;
L. Vandelli, I poteri del sindaco in materia di ordine e sicurezza pubblica nel nuovo
art. 54 del TUEL, in Aa. Vv., Nuovi orizzonti della sicurezza urbana dopo la legge 24 luglio 2008, n. 125 ed il decreto del Ministero dell’Interno, cit. p. 51 ss.;
A. Pajno, La “sicurezza urbana “ tra poteri impliciti e inflazione normativa, cit., p. 19 ss.
143 T. F. Giupponi, La sicurezza urbana e i suoi incerti confini, tra ordinanze sindacali e
ronde, in Istituzioni del federalismo. Rivista di studi giuridici e politici, vol. 4, 2011, p.
78 coordinamento impartite dal Ministero dell’interno - Autorità nazionale di pubblica sicurezza».
Questo tipo di interpretazione però presta il fianco a delle critiche fondate sul mancato rispetto del principio di legalità amministrativa, ossia sulla necessità che ogni funzione amministrativa debba trovare nella legge il proprio fondamento144. Nel caso di specie invece la legge sembra prevedere una norma in bianco, infatti le definizioni dei poteri e dei concetti di incolumità pubblica e sicurezza urbana sono stati rimessi ad un successivo decreto ministeriale, che a sua volta si è dimostrato poco chiaro. Tra l’altro, una tale scelta presupporrebbe dei poteri assai vasti in capo al Sindaco e ciò contrasterebbe con la necessità di unitarietà nell’applicazione della materia “sicurezza”.
La seconda linea di pensiero sul tema “sicurezza urbana” non ravvisa in essa una materia a sé stante, «quanto piuttosto una finalità da perseguire nell’intreccio di diverse funzioni pubbliche, non solo statali, ma anche di competenza delle autonomie locali»145.
144 A. Pajno, La “sicurezza urbana “ tra poteri impliciti e inflazione normativa.
145 T. F. Giupponi, La sicurezza urbana e i suoi incerti confini, tra ordinanze sindacali e
ronde, in Istituzioni del federalismo. Rivista di studi giuridici e politici, vol. 4, 2011, p.
79 In tal senso andrebbe letto il decreto ministeriale 5 agosto 2008 nella parte in cui fa riferimento alla necessità di «migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale».
Queste finalità non fanno riferimento alla competenza statale in materia di “sicurezza ed ordine pubblico”, ma vanno ricondotte a quelle competenze che sono tradizionalmente appannaggio degli enti locali o delle regioni, quali i servizi sociali, l’assistenza sanitaria o l’urbanistica146.
Si tratta in sintesi di una visione che affianca alla tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza la promozione della qualità della vita e dei servizi, in un'ottica di coordinamento tra le competenze statali e regionali. È da sottolineare come anche questa impostazione non risulti immune alle critiche, segnatamente circa la mancanza di coerenza causata da un'interpretazione funzionalista dei rapporti che intercorrono tra il Sindaco – in veste di ufficiale del governo – ed il Ministero dell'Interno.
A titolo esemplificativo, si consideri come, sebbene non rappresenti un problema parlare di rapporti di gerarchia intercorrenti tra Sindaco e Prefetto nell’ambito dell’ordine pubblico e sicurezza,
146 L. Vandelli, I poteri del sindaco in materia di ordine pubblico e sicurezza nel nuovo
80 risulterebbe invece difficoltoso affermare l’esistenza di un rapporto gerarchico tra questi soggetti nel caso in cui il Sindaco agisse in qualità di responsabile dell’ente territoriale147.
Sul punto è intervenuta la Corte Costituzionale con la sentenza n. 196 del 2009, affermando come alla luce della legge n. 125 del 2008 e del decreto ministeriale 5 agosto del 2008 «i poteri esercitabili dai Sindaci, ai sensi dei commi 1 e 4 dell'art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, non possono che essere quelli finalizzati alla attività di prevenzione e repressione dei reati e non i poteri concernenti lo svolgimento di funzioni di polizia amministrativa». Si deve del resto ricordare come la Corte, essendo il giudizio un conflitto di attribuzione riguardante la Provincia autonoma di Bolzano, non si sia spinta però a definire né quale sia l’ampiezza del potere affidato ai Sindaci né quale sia la definizione di “sicurezza urbana”.
In conclusione la teoria che risulta essere preferibile, anche alla luce della lettura del dato normativo, è la prima, ossia quella che configura la sicurezza urbana come una sicurezza pubblica minore148.
147 L. Vandelli, I poteri del sindaco in materia di ordine pubblico e sicurezza nel nuovo
art, 54 del TUEL.
81 Secondo una parte della dottrina149 pare comunque ipotizzabile una interpretazione della nozione di “sicurezza urbana” che, attraverso la valorizzazione di una lettura sistematica delle norme sopra citate e in coerenza con il nuovo riparto di competenze previsto dalla riforma del Titolo V della Costituzione, metta in relazione la sicurezza in senso “stretto” e la sicurezza in senso “lato”, valorizzando «le specifiche finalità delle diverse funzioni e competenze coinvolte da tale sintetica nozione, e nell’ambito dell’indispensabile individuazione delle necessarie forme di coordinamento tra i diversi livelli di governo»150.
3. Il caso “ronde”
La materia della “sicurezza urbana” dal momento della sua comparsa nel panorama giuridico italiano è stata oggetto di un percorso di razionalizzazione ad opera di una serie di sentenze della Corte Costituzionale151.
149
T. F. Giupponi, La sicurezza urbana e i suoi incerti confini, tra ordinanze sindacali e
ronde, in Istituzioni del federalismo. Rivista di studi giuridici e politici, vol. 4, 2011.
150 Ibidem.
151 Sentenze Corte Costituzionale n. 196 del 2009, n. 226 e n. 274 del 2010, n. 115 del
82 Nello specifico gli interventi dei giudici costituzionali hanno riguardato i cosiddetti “pacchetti sicurezza”152 nell’intento di darne una lettura costituzionalmente conforme e con il risultato di limitarne almeno gli aspetti più controversi.
Oltre che dalla riforma dell'articolo 54 comma quarto, dal TUEL e dalla relativa soluzione adottata dalla Corte, il tema della “sicurezza urbana” è stato ulteriormente chiamato in causa dall'introduzione della disciplina circa le cosiddette “ronde” dai commi 40, 41, 42 e 43153 della legge n. 94 del 2009154 . È opportuno quindi soffermarsi
152 Con questa espressione si è soliti indicare due gruppi di leggi, varati tra il 2008 e il 2010, a partire dal d.l. n. 92 del 2008 recante “Misure urgenti in materia di sicurezza
pubblica” fino ad arrivare al d.l. n. 187 del 2010 recante “Misure urgenti in materia di sicurezza”.
153 Art. 3 commi 40, 41, 42, 43 della legge 24 luglio del 2009, n. 94 “I sindaci, previa
intesa con il prefetto, possono avvalersi della collaborazione di associazioni tra cittadini non armati al fine di segnalare alle Forze di polizia dello Stato o locali eventi che possano arrecare danno alla sicurezza urbana ovvero situazioni di disagio sociale.
Le associazioni sono iscritte in apposito elenco tenuto a cura del prefetto, previa verifica da parte dello stesso, sentito il comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica, dei requisiti necessari previsti dal decreto di cui al comma 43. Il prefetto provvede, altresì, al loro periodico monitoraggio, informando dei risultati il comitato.
Tra le associazioni iscritte nell'elenco di cui al comma 41 i sindaci si avvalgono, in via prioritaria, di quelle costituite tra gli appartenenti, in congedo, alle Forze dell'ordine, alle Forze armate e agli altri Corpi dello Stato. Le associazioni diverse