La giurisprudenza costituzionale successiva alla

Delineato il significato costituzionale delle materie dell’ordine pubblico e della sicurezza al momento dell’approvazione della riforma costituzionale, diviene necessario analizzare la giurisprudenza costituzionale successiva e la lettura che di esse la Corte ha dato, nel corso del tempo ed alla luce dell’evoluzione giuridica e sociale dello Stato.

Durante l’analisi dei singoli concetti contenuti nella lettera h) si è notato come fosse difficile caratterizzarli all’interno della Carta fondamentale, difficoltà che si sono acuite quando la riforma costituzionale è andata a stravolgere un sistema di competenze ed attribuzioni oramai consolidato.

I ricorsi alla Corte Costituzionale avverso leggi statali o regionali sono stati dettati dalle novità poste dalla riforma e dall’incertezza che queste hanno ingenerato, ma hanno congiuntamente permesso ai giudici costituzionali di intervenire molte volte sul tema così da diradare i dubbi e dare un contenuto specifico alle materie elencate dall’articolo 117 e quindi anche alla materia “ordine pubblico e sicurezza” ex secondo comma, lettera h).

35 Già nel 2002 con la sentenza n. 407 la Corte fece una scelta di fondo in sostanziale continuità con la pregressa legislazione affermando come «il contesto specifico della lettera h) del secondo comma dell’articolo 117 – che riproduce pressoché integralmente l’art 1, comma 3, lettera l) della legge n. 59 del 199768_{- induce, in}

ragione della connessione testuale con ordine pubblico e dell’esclusione esplicita della “polizia amministrativa locale”, ad un interpretazione di tipo restrittivo della nozione di sicurezza pubblica. Questa infatti è da considerare, in contrapposizione ai compiti di polizia amministrativa regionale e locale, come settore riservato allo Stato relativo alle misure inerenti alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell’ordine pubblico»69_.

68

L’articolo 1 della legge n. 59 del 1997 al primo comma afferma come « il Governo è delegato ad emanare […] uno o più decreti legislativi volti a conferire alle regioni e agli enti locali, ai sensi degli articoli 5, 118 e 128 della Costituzione, funzioni e compiti amministrativi nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi contenuti nella presente legge»; mentre al secondo dispone il conferimento « alle regioni e agli enti locali, nell'osservanza del principio di sussidiarietà […] tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici.»

Al terzo comma però sono previste delle eccezioni, infatti sono escluse

dall’applicazione dei commi 1 e 2 una serie di materie tra le quali spicca la lettera l) «ordine pubblico e sicurezza»

36 Il fatto che la Corte intenda la riserva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza come coincidente con quel settore statale riservato alle misure riguardanti la prevenzione dei reati o al mantenimento dell’ordine pubblico, «inteso – dalla sentenza n. 290 del 2001 - come il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni» può portare a pensare che la giurisprudenza costituzionale successiva alla riforma del titolo V non si sia distaccata da quella precedente e che quindi abbia continuato con un’interpretazione restrittiva.

In realtà, durante l’analisi della giurisprudenza successiva si noterà come le scelte della Corte varieranno caso per caso e quindi non si potrà parlare di continuità con le decisioni passate.

La sentenza n. 407 del 2002 – in linea con la giurisprudenza precedente – aveva affermato come improprio « il riferimento alla materia della sicurezza, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera h)» poiché la sua formulazione letterale avrebbe dovuto portare ad una lettura restrittiva. Conseguentemente si sarebbero dovuti escludere dalla potestà legislativa ex lettera h) quegli interventi di messi in sicurezza e salvaguardia dell’ambiente e del territorio a seguito dell’insediamento di impianti produttivi, che

37 quindi sarebbero dovuti essere ricondotti alla materia “tutela dell’ambiente” di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera s). Invece una sentenza dell’anno successivo, la n. 313 del 2003, ha escluso che potessero essere emanate discipline regionali in tema di polizia di sicurezza.

Nel caso di specie la Regione Lombardia aveva approvato una legge70 istituiva di un corpo forestale regionale. La Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva impugnato tra le varie norme anche l’articolo 4, comma 3, «che regola l’attribuzione della qualifica di ufficiali e agenti di polizia giudiziaria o di pubblica sicurezza al personale del Corpo forestale regionale, per contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettere h) e l), della Costituzione, che prevedono l’esclusiva competenza della legge dello Stato, l’una in materia di ordine pubblico e sicurezza e l’altra in materia di giurisdizione e norme processuali.»71

Relativamente alla qualifica di “polizia giudiziaria” la Corte ha ritenuto fondata la questione in quanto «l’esclusione della competenza regionale risulta dalla competenza esclusiva dello Stato

70 _{Legge Regione Lombardia 12 gennaio 2002, n. 2.} 71 _{Sentenza Corte Costituzionale 13 ottobre 2003, n. 313.}

38 in materia di giurisdizione penale disposta dalla lettera l) del secondo comma dell’art. 117 della Costituzione»72.

Quanto alla qualifica di “polizia di sicurezza”, finalizzata ad adottare «le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni»73, la competenza legislativa, come già affermato prima dell’approvazione della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, è oggetto di riserva a favore dello Stato, a norma della lettera h), del secondo comma, dell’art. 117 della Costituzione. Quindi, i giudici costituzionali con questa sentenza hanno affermato come in materia di ordine pubblico e sicurezza, vi sia una netta distinzione tra polizia amministrativa locale «che segue, in quanto strumentale, la distribuzione delle competenze principali cui accede»74 e la polizia di sicurezza, che invece è da ricondurre alle competenze di cui alla lettera h).

72 _Ibidem.

73 _{Secondo la definizione del comma 2 dell’art. 159 del decreto legislativo n. 112 del}

1998.

39 Proseguendo nell’analisi della giurisprudenza costituzionale appare rilevante come la Corte nella sentenza n. 95 del 2005 abbia da un lato confermato il contenuto della materia di cui alla lettera h) dell’articolo 117, secondo comma; dall’altro abbia bloccato sul nascere delle interpretazioni proposte dal legislatore e finalizzate ad ampliare il significato del concetto di ordine pubblico e sicurezza. Nel caso di specie la Presidenza del Consiglio del Ministri aveva impugnato l’articolo 175 della legge della Regione Veneto 19 dicembre 2003, n. 4176 e l’articolo 37 della legge della Regione Basilicata 2 febbraio 2004, n. 177 per contrasto con l’articolo 117, secondo comma, lettera h).

A parere dell’Avvocatura la legge veneta eccederebbe la competenza residuale regionale, in quanto, «nel prevedere che il personale addetto all’industria alimentare non sia tenuto ad

75 _{Il ricorso era stato presentato nei confronti della legge regionale tutta , ma la Corte}

nella sua decisione ha ravvisato come in concreto la questione riguardasse solamente l’articolo 1 della citata legge.

76 _{Art. 1 della legge della Regione Veneto, 19 dicembre 2003, n. 41:}

“Gli accertamenti sanitari e la relativa certificazione, previsti dall'articolo 14 della legge30 aprile 1962, n. 283 e dagli articoli 37, 39 e 40 del DPR 26 marzo 1980, n. 327 in materia di disciplina igienica di produzione e vendita di sostanze alimentari e bevande, sono sostituiti da misure di autocontrollo, formazione e informazione, salvo il caso in cui l’interessato ne faccia esplicita richiesta.

77 _{Legge della Regione Basilicata, 2 febbraio 2004, n. 1 recante “Disposizioni per la}

40 acquisire il libretto di idoneità sanitaria»78, violerebbe un principio fondamentale dello Stato stabilito per la tutela della salute pubblica79.

La necessaria acquisizione del libretto di idoneità sanitaria troverebbe la propria ragion d’essere nell’esigenza di evitare che operatori non idonei entrino in contatto con prodotti alimentari, con conseguente rischio di contaminazione degli stessi.

La disposizione impugnata, pertanto, sarebbe lesiva non solo del terzo comma dell’art. 117 della Costituzione, dal momento che nella materie concorrenti la potestà legislativa regionale deve comunque rispettare i principi fondamentali posti dallo Stato; ma sarebbe lesiva anche della competenza statale di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, concernente la materia “ordine pubblico e sicurezza”.

Identiche censure vengono mosse all’articolo 37 della legge della Regione Basilicata, in quanto dispone l’esonero per i farmacisti ed i dipendenti delle farmacie dall’obbligo del possesso del libretto di idoneità sanitaria di cui all’art. 14 della legge n. 283 del 196280_,

78

Sentenza Corte Costituzionale 24 febbraio 2005, n. 95. 79

Tale principio sarebbe sancito dall’art. 14 della legge n. 283 del 1962, che costituirebbe norma imperativa attinente all’ordine pubblico posta a tutela del diritto alla salute, così come affermato anche da talune pronunce della Corte di cassazione. 80 _{Art. 14 della legge n. 283 del 1962 : “Il personale addetto alla presentazione,}

41 nonché l’esonero delle ASL dall’obbligo del rilascio o rinnovo del medesimo libretto.

Le questioni non sono fondate a parere della Corte dal momento che, fin dalla sentenza n. 407 del 2002, essa ha sempre ribadito come la materia in esame si riferisca «all’adozione delle misure relative alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico»81.

Inoltre, i giudici costituzionali sottolineano come il termine “ordine pubblico”, utilizzato dalla Corte di Cassazione in alcune sue pronunce concernenti l’obbligo di dotarsi del libretto sanitario sulla base della legislazione statale, mutuato della disciplina codicistica, differisca sostanzialmente da quello utilizzato nel secondo comma dell’articolo 117 della Costituzione.82

Un’altra sentenza, la n. 383 del 2005, sulla stessa linea della decisione precedente, ha ribadito che il concetto di “ordine

apposito libretto di idoneità sanitaria rilasciato dall'ufficiale sanitario. Esso è tenuto a sottoporsi a periodiche visite mediche di controllo e ad eventuali speciali misure profilattiche nei modi e termini stabiliti ad esclusione della vaccinazione antitifico- paratifica.

È vietato assumere o mantenere in servizio per la produzione, preparazione, manipolazione e vendita di sostanze alimentari personale non munito del libretto di idoneità sanitaria”.

81 _{Ex plurimis sentenze n. 428, n. 162 e n. 6 del 2004.}

42 pubblico e sicurezza”, dovendo riguardare solamente gli «interventi finalizzati alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico», non debba essere riferito alla sicurezza dell’approvvigionamento dell’energia elettrica.

A parere della Corte in caso di «turbative dell’ordine pubblico in conseguenza di gravi disfunzioni del settore energetico» il Governo potrebbe legittimamente esercitare i poteri di cui all’art. 120, secondo comma, della Costituzione83, ma non far valere una competenza legislativa esclusiva.

Infine con la sentenza n. 129 del 2009 la Corte Costituzionale è stata adita per risolvere un conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano.

La questione è stata sollevata successivamente all’emanazione, da parte del Questore, di un provvedimento di sospensione della licenza di esercizio di un locale a seguito di episodi di turbativa

83 _{Art. 120, comma 2, Costituzione “Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni,}

delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela

dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini

territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione.”.

43 dell’ordine pubblico. La finalità dell’atto era quella di prevenire il ripetersi di questi episodi.

La Provincia di Bolzano contestava il provvedimento del Questore in quanto lesivo delle competenze provinciali in materia di “esercizi pubblici”; essa infatti attribuirebbe la competenza legislativa in materia di esercizi pubblici, ad eccezione dei poteri di vigilanza dello Stato ai fini della pubblica sicurezza84, all’ente provinciale. Inoltre, ricorda il ricorrente, l’articolo 20, primo comma, dello Statuto speciale, dispone che «i presidenti delle Province esercitano le attribuzione spettanti all’autorità di pubblica sicurezza.[…]», per cui le restanti prerogative in materia sono affidate, in via residuale, al Questore.

Sarebbe dunque il Presidente della Provincia titolato ad emanare il provvedimento di sospensione della licenza, non il Questore.

La Corte ha dichiarato il ricorso non fondato in quanto la tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico sono le uniche finalità perseguite dal provvedimento impugnato.

Questo basterebbe ad escludere un’illegittimità dell’atto in quanto, per consolidata giurisprudenza costituzionale85, «le province autonome non sono titolari di competenze proprie nella materia

84 _{Cfr. Art. 9, primo comma, n. 7 dello Statuto Speciale per il Trentino Alto-Adige.} 85 _{Ex plurimis Sentenze n. 222 e 237 del 2006.}

44 dell’ordine pubblico e della sicurezza, nella materia cioè, relativa alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico»86.

Riguardo invece all’asserita lesione dell’articolo 20 dello Statuto speciale è sufficiente ricordare come le attribuzioni del presidente della Provincia, in materia di pubblica sicurezza, gli sono affidate nella sua qualità di ufficiale del governo e sulla premessa che tali competenze siano esclusivamente statali.

Quindi in definitiva non vi è una lesione delle competenze statutarie provinciali dal momento che l’ordine pubblico e la sicurezza, in linea con quanto stabilito dall’articolo 21 dello Statuto speciale, risultano essere prerogative statali.

L’esame della giurisprudenza costituzionale fin qui condotto indurrebbe a concludere come i giudici costituzionali abbiano adottato «un criterio teleologico nell’esame della disposizione di volta in volta impugnata»87, fatto che li avrebbe condotti ad optare per una interpretazione di tipo restrittivo della materia.

86 _{Sentenza 4 maggio 2009, n. 129, pt. 2 del considerato in diritto.}

87 _{P. Bonetti, “La giurisprudenza costituzionale sulla materia “sicurezza” conferma la}

penetrazione statale nelle materie di potestà legislativa”, in Le Regioni, novembre-

45 Questa scelta troverebbe la sua ragion d’essere, sia nel tentativo di evitare uno sconfinamento della potestà legislativa esclusiva statale nelle materie di competenza residuale regionale, sia nel tentativo di prevenire una sovrapposizione tra materie diverse, ma tutte riconducibili alle attribuzioni dello Stato.

Ad una interpretazione restrittiva della potestà legislativa statale però non poteva corrispondere un’indiscriminata espansione delle competenze residuali regionali in quei settori indirettamente pertinenti con la prevenzione e repressione dei reati88.

Numerose sono infatti le sentenze della Corte Costituzionale che vanno, in via diretta o indiretta, a bloccare i tentativi di espansione della potestà legislativa residuale degli enti regionali.

Sia nel 2004 che nel 2006 la Corte era intervenuta per giudicare l’illegittimità costituzionale di due leggi regionali, una della Regione Marche e l’altra della regione Abruzzo.

In entrambi i casi si discuteva sulla possibilità di poter o meno invitare funzionari dell’ordine giudiziario o dell’amministrazione statale.

Con la sentenza del 19 aprile 2004, n. 134, i giudici costituzionali dichiararono illegittimo l’articolo 3 della legge n. 11 del 2002 della

88 _Ibidem.

46 Regione Marche89, in quanto prevedeva la partecipazione obbligatoria di prefetti e magistrati “all’osservatorio per le politiche integrate della sicurezza” istituito presso la Giunta regionale.

Nelle motivazioni i giudici rilevano come la partecipazione all’osservatorio sia obbligatoria e non libera, la qual cosa configurerebbe un’attribuzione ex lege di nuove competenze a funzionari dello Stato e di conseguenza costituirebbe una violazione degli articoli 108, primo comma e 117, secondo comma lettera g) della Costituzione.

Nella sentenza si ricorda altresì come quanto rilevato «non esclude che si sviluppino auspicabili forme di collaborazione tra apparati statali, regionali e degli enti locali volti a migliorare le condizioni di sicurezza dei cittadini e del territorio»90, ma semplicemente esclude che forme di collaborazione e di coordinamento riguardanti organi dello Stato possano essere disciplinate unilateralmente dalle regioni, neanche nell’esercizio della loro potestà legislativa residuale.

89

L’articolo in questione al comma terzo prevedeva, alle lettere d) e) f) g), la

partecipazione dei Prefetti della Regione o loro delegati, del Procuratore generale della Repubblica, del Procuratore della Repubblica presso il tribunale del comune capoluogo di Regione, del Procuratore della Repubblica presso il tribunale dei minori al comitato di indirizzo dell’osservatorio per le politiche integrate della sicurezza.

47 Diversamente, nel 2006, la Corte, decidendo un ricorso di illegittimità costituzionale - promosso dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri nei confronti dell’articolo 7, lettere e) ed f), della legge della Regione Abruzzo 12 novembre 2004, n. 4091 per violazione dell’articolo 117, secondo comma, lettera h) - ha statuito come nella materia “sicurezza” possano rientrare solamente quelle misure preventive e repressive di reati o comunque quelle funzioni pubbliche preposte a tutelare i beni che hanno prioritaria importanza per l’ordinamento giuridico.

Sono da escludere invece, quindi costituzionalmente legittime, quelle attività di mera conoscenza ed indagine dei fatti di reato e delle problematiche attinenti alla sicurezza.92

Su queste basi la Corte, con la sentenza n. 105 del 2006, ha dichiarato l’infondatezza della questione e dunque riconosciuto come legittima la creazione di un Comitato Scientifico Regionale operante nel settore della sicurezza e l’ordine pubblico.

91 _{Art. 7 L.R. Abruzzo, n. 40 del 2004: “Il Comitato Scientifico Regionale svolge le}

seguenti funzioni: […] e) presenta alla Giunta regionale una relazione annuale sullo stato della sicurezza del territorio della Regione Abruzzo; f) svolge attività di studio e ricerca dei sistemi avanzati di sicurezza nel campo nazionale e dell'Unione Europea;”.

92 _{P. Bonetti, “La giurisprudenza costituzionale sulla materia “sicurezza” conferma la}

penetrazione statale nelle materie di potestà legislativa”, in Le Regioni, novembre-

48 Ancora nel 2004, la Corte, con la sentenza n. 428, era intervenuta sul tema a seguito di un ricorso presentato dalla Provincia autonoma di Bolzano avverso il decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 28593 e il decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151, convertito con la legge 1° agosto 2003, n. 21494.

A parere della Provincia autonoma le modifiche apportate al codice della strada dalle norme impugnate avrebbero invaso le competenze legislative ad essa spettanti in materia di circolazione stradale sotto due profili, ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione, in quanto la materia della circolazione stradale, non rientrando fra quelle riservate alla competenza legislativa dello Stato, sarebbe da ricondurre alla competenza residuale delle Regioni ordinarie e pertanto anche a quella delle Regioni ad autonomia speciale e delle Province autonome.

Ai sensi dello Statuto di autonomia, laddove attribuisce alle Province autonome delle competenze legislative, comprese le conseguenti competenze amministrative, in materia di «viabilità e lavori pubblici di interesse provinciale; comunicazioni e trasporti di

93 _{Il D.lgs. n. 285 del 1992 ha introdotto il c.d. “Nuovo codice della strada”.} 94 _{Legge n. 214 del 2003 contenente “Modificazioni ed integrazioni del codice della}

49 interesse provinciale; polizia locale urbana e rurale; toponomastica»95 96.

I giudici costituzionali hanno dichiarato infondate tutte le questioni sollevate dal ricorrente. Relativamente alla violazione dell’articolo 117, ad avviso della Corte, la circolazione stradale, pur non essendo espressamente menzionata nell’articolo 117 della Costituzione, non per questo può essere collocata nell’ambito residuale della potestà legislativa delle Regioni ordinarie ex quarto comma del medesimo articolo.

Considerazioni di carattere sistematico inducono a ritenere che la circolazione stradale sia riconducibile ai sensi del citato articolo 117, secondo comma, alla competenza statale esclusiva97. In particolare l’esigenza, legata alla strutturale pericolosità dei veicoli, di assicurare l’incolumità dei soggetti coinvolti nella loro

95

Cfr. Artt. 8 e 9, d.p.r. 31 agosto 1972, n. 670 titolato “Approvazione del testo unico

delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino- Alto Adige”

96 _{Materie che sono definite dalle relative norme di attuazione di cui all’art. 19, secondo}

comma, del decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381“Norme di

attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino- Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche” ed all’art. 4-bis del decreto del Presidente della

Repubblica 19 novembre 1987, n. 527 recante “Norme di attuazione dello statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di comunicazioni e trasporti di interesse provinciale”.

97

50 circolazione pone problemi di sicurezza e così rimanda alla lettera

h), secondo comma, dell’articolo 117.

Risulta quindi costituzionalmente legittimo l’articolo 1 del decreto legislativo n. 285 del 1992, recante “il nuovo codice della strada”, nell’individuare i «principi generali» della disciplina.

La norma dichiara esplicitamente come «la sicurezza delle persone, nella circolazione stradale, rientra tra le finalità primarie di ordine sociale ed economico perseguite dallo Stato».

La disciplina della circolazione stradale, in quanto funzionale alla