UNIVERSITÀ DI PISA
DIPARTIMENTO DI GIURISPRUDENZA
Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza
Tesi di Laurea
LA MATERIA “SICUREZZA” NEL RIPARTO DELLE
COMPETENZE LEGISLATIVE TRA STATO E
REGIONI
Il relatore:
Chiar.mo Prof. Giuseppe VOLPE
Il candidato:
Elia SARPI
II
INDICE
CAPITOLO I – LA SENTENZA DELLA CORTE
COSTITUZIONALE N. 81 DEL 21 MARZO 2017 ... 1
1. Premessa ... 1
2. Il ricorso del governo... 2
3. Gli argomenti della Regione Veneto ... 8
4. La decisione della Corte ... 11
5. Osservazioni sulla decisione della Corte ... 17
CAPITOLO II – I CONCETTI COSTITUZIONALI DI ORDINE PUBBLICO E SICUREZZA ALL’INTERNO DELL’ARTICOLO 117, SECONDO COMMA, LETTERA h). ... 21
1. L’approvazione della riforma del titolo V ... 21
2. L’ordine pubblico ... 23
3. La sicurezza ... 29
4. La giurisprudenza costituzionale successiva alla riforma del Titolo V della Costituzione ... 34
5. Conclusioni ... 64
CAPITOLO III – L’IMPATTO DELLA NOZIONE DI “SICUREZZA URBANA” NELL’ORDINAMENTO COSTITUZIONALE ITALIANO ... 67
1. La sicurezza in “senso stretto” e la sicurezza in “senso lato” ... 67
2. La sicurezza urbana e le ordinanze sindacali ... 69
III 4. Conclusioni ... 101 BIBLIOGRAFIA ... 104 Dottrina ... 104 Giurisprudenza ... 108 Sitografia ... 110
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CAPITOLO I – LA SENTENZA DELLA CORTE
COSTITUZIONALE N. 81 DEL 21 MARZO 2017
SOMMARIO: 1. Premessa – 2. Il ricorso del Governo – 3. Gli
argomenti della Regione Veneto – 4. La decisione della Corte – 5. Osservazioni sulla decisione della Corte.
1. Premessa
La Corte Costituzionale con la sentenza n. 81 del 21 marzo 2017 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una norma della Regione Veneto che prevedeva la concessione del patrocinio legale gratuito ai residenti sul territorio regionale accusati di eccesso di legittima difesa o reati colposi commessi per aver tentato di difendere se stessi, i propri congiunti o i propri beni.
La questione però trascende la mera incostituzionalità della norma regionale e pone un problema non solo a livello di competenza Stato-Regione, ma anche a livello politico.
In questa legislatura si assiste infatti ad uno scontro che vede, da un lato i partiti oggi all’opposizione nazionale - ma al governo a livello regionale - sostenere un’espansione, sia delle autonomie regionali,
2 sia del concetto di legittima difesa; dall’altro i partiti oggi al governo a livello nazionale che si oppongono a questo tipo di richieste perché ritenute dannose per la tenuta del tessuto socio-culturale dello Stato.
2. Il ricorso del governo
La Presidenza del Consiglio dei Ministri con ricorso depositato in cancelleria il 28 aprile 2017 ha impugnato l’articolo 12 commi 1, 2, 3, 4 della legge di stabilità regionale 2016 della Regione Veneto 1 per violazione degli articoli 32 e 117, secondo comma, lettere g), h) ed l)3 della Costituzione.
1
Legge regionale 23 febbraio 2016, n. 7.
2 Cfr. Art. 3 “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla
legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali.
E` compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese.”.
3
A norma dell’articolo 117 comma 2 lettere g) h) ed l) lo Stato ha competenza legislativa esclusiva rispettivamente nelle materie di “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali” , “ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale” e “giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa”.
3 Secondo il ricorrente i commi 1 e 2 del citato articolo 124 prevedono un riconoscimento economico, che consiste nella concessione del patrocinio legale a spese della regione, in favore dei cittadini residenti in Veneto da almeno quindici anni «vittime di un delitto contro il patrimonio o contro la persona»5 ed accusate «di eccesso colposo di legittima difesa o di omicidio colposo per aver tentato di difendere se stessi, la propria attività, la famiglia o i beni, da un pericolo attuale di un’offesa ingiusta»6
.
L’Avvocatura Generale ritiene che la norma impugnata incoraggerebbe in primis la c.d. “ragion fattasi”, ossia l'esercizio arbitrario delle proprie ragioni con violenza alle cose7 o alle persone8; secondariamente realizzerebbe una scelta di politica criminale e quindi violerebbe l’articolo 117, secondo comma,
4
Cfr. Art. 12 commi 1 e 2 “La Regione del Veneto al fine di dare sostegno ai cittadini
residenti nel territorio veneto da almeno quindici anni colpiti da criminalità, istituisce un apposito fondo regionale denominato “Fondo regionale per il patrocinio legale gratuito a sostegno dei cittadini veneti colpiti dalla criminalità.
Il fondo di cui al comma 1 è destinato ad assicurare il patrocinio a spese della Regione nei procedimenti penali per la difesa dei cittadini residenti in Veneto da almeno quindici anni che, vittime di un delitto contro il patrimonio o contro la persona, siano accusati di eccesso colposo di legittima difesa o di omicidio colposo per aver tentato di difendere se stessi, la propria attività, la famiglia o i beni, da un pericolo attuale di un’offesa ingiusta.”.
5 Ibidem. 6 Ibidem.
7 Cfr. Art. 392 c.p. 8 Cfr. Art. 393 c.p.
4 lettera h), in quanto il bilanciamento di interessi statali, quali sono i rapporti sociali, l’ordine pubblico e la sicurezza, risulta essere di competenza statale.
Inoltre, il ricorrente sostiene che i commi impugnati si porrebbero in contrasto con l’articolo 117, secondo comma, lettera l), poiché la previsione di un patrocinio gratuito inciderebbe sull’ordinamento e sul processo penale.
Infatti, in primo luogo la disciplina del patrocinio gratuito è già prevista a livello statale come ausilio per i non abbienti; in secondo luogo una tale evenienza consentirebbe ai beneficiari del fondo di investire risorse in indagini difensive e consulenze di parte.
Infine, i commi in esame violerebbero l’articolo 3 della Costituzione nella parte in cui attribuirebbero il beneficio del patrocinio legale gratuito solamente ai residenti in Veneto da almeno quindici anni; tale previsione infatti dovrebbe applicarsi a tutti coloro i quali verranno a trovarsi nella medesima situazione, a prescindere del tempo di residenza, ma anche a prescindere dal possesso della stessa.
5 Per l’Avvocatura i commi 3 e 4 dell’articolo 129 violerebbero anch’essi l’articolo 3 della Costituzione poiché realizzerebbero una disparità di trattamento ingiustificata, tra il personale statale operante in Veneto e quello operante in altre regioni dello Stato. La stessa Corte, osserva il ricorrente, con le sentenze n. 277 del 1991 e n. 455 del 1993, ha affermato il principio di equiparazione secondo l’omogeneità di funzione10
con conseguente illegittimità della differenziazione del trattamento economico su base meramente territoriale.
Inoltre, i commi impugnati violerebbero l’articolo 117, secondo comma, lettera l) in quanto si porrebbero in contrasto con le norme
9 Cfr. Art. 12 commi 3 e 4 “La Regione del Veneto, al fine di tutelare gli addetti delle
Polizie locali e delle Forze dell’ordine operanti sul territorio, istituisce, altresì, un apposito fondo regionale denominato “Fondo regionale per il patrocinio legale ed il sostegno alle spese mediche degli addetti delle Polizie locali e delle Forze dell’ordine. Il fondo di cui al comma 3 è destinato alla stipula di apposite convenzioni volte a garantire:
a) l’anticipo delle spese mediche, e il ristoro di eventuali quote non rimborsate da assicurazioni o risarcimenti, derivanti da cure effettuate presso il sistema sanitario regionale dagli addetti delle Polizie locali e delle Forze dell’ordine operanti nel territorio regionale che siano rimasti feriti sul campo durante azioni di prevenzione e di contrasto della criminalità rientranti nelle proprie funzioni;
b) il patrocinio legale gratuito agli addetti delle Polizie locali e delle Forze dell’ordine operanti nel territorio regionale che risultino destinatari di procedimenti legali per scelte intraprese durante azioni di prevenzione e di contrasto della criminalità rientranti nelle proprie funzioni.”.
10 Cfr. Sentenza, Corte Costituzionale, 3 giugno 1991, n. 227, n. 4.2 del considerato in
diritto; Sentenza, Corte Costituzionale, 15 dicembre 1993, n. 455, n. 3 del considerato in diritto.
6 statali in tema di contrattazione collettiva e rappresentanza sindacale e conseguentemente lederebbero la competenza legislativa dello Stato nella materia dell’ordinamento civile e dei rapporti di diritto privato regolabili attraverso contrattazione collettiva.
Infine, argomenta l’Avvocatura, se si considera la «netta separazione fra Polizie locali, che fanno parte del comparto Enti Locali e Polizie statali, inserite con le Forze Armate nell’apposito Comparto Sicurezza-Difesa e la loro dipendenza ordinamentale dalle strutture centrali, la Regione Veneto non ha alcuna potestà legislativa che possa giustificare l’elargizione di benefici al personale delle Polizie statali che si trova totalmente al di fuori della competenza regionale»11 con conseguente violazione dell’articolo 117, secondo comma, lettera g), della Costituzione. Quest’ultima disposizione sarebbe stata comunque violata dalla legge regionale poiché la tutela legale delle Forze di Polizia risulta disciplinata dall’art. 32 della legge n. 152 del 197512 e dall’art. 18
11 Cfr. Sentenza, Corte Costituzionale, 21 marzo 2017, n. 81, n. 2.2.3 del considerato in
fatto. 12
Cfr. Art. 32, legge 22 maggio 1975, n. 152 “Nei procedimenti a carico di ufficiali o
agenti di pubblica sicurezza o di polizia giudiziaria o dei militari in servizio di pubblica sicurezza per fatti compiuti in servizio e relativi all'uso delle armi o di altro mezzo di coazione fisica, la difesa può essere assunta a richiesta dell'interessato dall'Avvocatura dello Stato o da libero professionista di fiducia dell'interessato medesimo.
7 del decreto-legge n.67 del 1997, convertito con modificazione dalla legge n. 135 del 199713.
In particolare l’ultima disposizione citata costituirebbe la norma di carattere generale in tema di benefici in favore dei dipendenti di amministrazioni statali coinvolti in procedimenti giudiziari per causa di servizio, per cui i commi 3 e 4 dell’articolo 12 violerebbero la competenza legislativa statale nella materia “ordinamento e organizzazione amministrativa dello stato”14
.
In questo secondo caso le spese di difesa sono a carico del Ministero dell'interno salva rivalsa se vi è responsabilità dell'imputato per fatto doloso.
Le disposizioni dei comuni precedenti si applicano a favore di qualsiasi persona che, legalmente richiesta dall'appartenente alle forze di polizia, gli presti assistenza.”.
13 Cfr. Art. 18, legge 23 maggio 1997, n. 135 “Le spese legali relative a giudizi per
responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle
amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall'Avvocatura dello Stato. Le amministrazioni interessate, sentita l'Avvocatura dello Stato, possono concedere anticipazioni del rimborso, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità.”.
8
3. Gli argomenti della Regione Veneto
La Regione Veneto con il suo atto di costituzione chiede che siano dichiarate inammissibili o comunque infondate tutte le censure formulate dalla parte ricorrente.
Innanzitutto, ad avviso della parte resistente, l’Avvocatura dello Stato affermerebbe erroneamente che i commi 1 e 2 dell’articolo 12 potrebbero incoraggiare la c.d. “ragion fattasi” e quindi la commissione di quei reati puniti dagli articoli 392 e 393 c.p.
Infatti, se si considera che queste due norme prevedono come elemento costitutivo del reato la condizione di «poter ricorrere al giudice»15, contrariamente ai commi 1 e 2 dell’articolo 12 della legge regionale che invece fanno riferimento all’articolo 52 c.p.16
, la situazione contemplata dalla legge impugnata risulterebbe differente da quella prevista dagli articoli richiamati dal ricorrente. Riguardo invece le ipotesi secondo cui i commi impugnati potrebbero realizzare scelte di politica criminale, con conseguente violazione dell’articolo 117. secondo comma, lettera h), la parte resistente afferma che tale lesione sarebbe puramente ipotetica.
15 Cfr. Artt. 392 e 393 c.p.
16 Cfr. Art. 52, comma 1, c.p. “Non è punibile chi ha commesso il fatto per esservi stato
costretto dalla necessità di difendere un diritto proprio od altrui contro il pericolo attuale di un'offesa ingiusta, sempre che la difesa sia proporzionata all'offesa “.
9 Secondo la regione la materia «ordine pubblico e sicurezza»17 comprenderebbe esclusivamente l’adozione di misure necessarie alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso, secondo una consolidata giurisprudenza costituzionale18, «come complesso di beni giuridici fondamentali e interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale».
Pertanto la norma né inciderebbe sulla disciplina sanzionatoria, né introdurrebbe una nuova causa di giustificazione e nemmeno stabilirebbe agevolazioni in rito per gli indagati, dunque non vi sarebbe nessuna influenza sulle politiche statali relative alla sicurezza e all’ordine pubblico.
Sarebbe invece inammissibile, perché non argomentata, la censura relativa all’articolo 117, secondo comma, lettera l), poiché, non risulterebbe comprensibile il riferimento ed il confronto tra le norme statali relative al patrocinio e la norma regionale impugnata. Riguardo invece l’asserita violazione dell’articolo 3 della Costituzione la Regione Veneto per prima cosa ricorda l’esistenza di una giurisprudenza costituzionale19 che ritiene legittime le discipline differenziate dell’accesso a prestazioni eccedenti i limiti
17 Cfr. Art. 117, comma 2, lett. h) della Costituzione.
18 Ex plurimis cfr. le sentenze n. 290 del 2001, n. 226 e n. 274 del 2010. 19 Cfr. Sentenze n. 432 del 2005 e n. 4 del 2013.
10 dell’essenziale, se risultano in linea con il principio di ragionevolezza; afferma altresì come il riferimento al requisito della residenza all’interno del territorio regionale da almeno quindici anni venga giustificato, sia dal fatto che a disposizione dell’ente regionale vi sia una quantità esigua di risorse da destinare allo scopo, sia dall’irragionevolezza di accordare tale beneficio a coloro i quali risultino avere una residenza mutevole e quindi nessun legame con il territorio regionale.
A parere della Regione Veneto le censure mosse ai citati commi 3 e 4 dell’articolo 12 fraintenderebbero la natura di mera provvidenza economica dei benefici accordati e allo stesso tempo dimenticherebbero di evidenziare come tali benefici siano subordinati alla stipulazione di convenzioni. Finalità della norma non sarebbe quella di influire sulla regolamentazione della contrattazione collettiva, ma sarebbe invece quello di «fornire a favore dello stato una provvista a cui attingere in relazione a determinate fattispecie aventi particolare rilievo sociale».
Il beneficio previsto dalla legge regionale non costituirebbe un privilegio, poiché la disposizione censurata attribuisce agevolazioni
11 su diritti già riconosciuti dalle norme statali in materia di assistenza sanitaria per i lavoratori vittime di incidenti per causa di servizio. Infine i commi impugnati non introdurrebbero un regime differenziato a favore degli appartenenti alle Forze armate in servizio sul territorio regionale, dal momento che tali agevolazioni sono subordinate alla stipula di apposite convenzioni.
4. La decisione della Corte
In via preliminare la Corte si occupa dell’inammissibilità eccepita dalla regione resistente, secondo la quale la parte ricorrente non avrebbe chiarito sufficientemente in che modo la previsione di un fondo per il patrocinio legale gratuito inciderebbe sulle richiamate materie di competenza esclusiva dello Stato.
L’eccezione, a parere della Corte, non è fondata, giacché secondo la costante giurisprudenza costituzionale20 il ricorso in via principale deve identificare precisamente la questione nei suoi termini normativi, indicando le norme, il rapporto di compatibilità o incompatibilità che vi intercorre ed anche una sintetica argomentazione di merito. Questi requisiti a giudizio della Corte risultano rispettati dalla parte ricorrente.
12 Passando a trattare la questione di merito la Corte ritiene il ricorso della Presidenza del Consiglio fondato.
In via preliminare è necessario analizzare le censure che denunciano la violazione del riparto di competenze Stato-Regione, avendo queste carattere pregiudiziale rispetto a quelle che denunciano il contenuto delle norme regionali.
Tra le varie censure che la Corte ha ritenuto di dover esaminare, trova spazio innanzitutto l’asserita violazione dell’articolo 117, secondo comma, lettera l) ed a tal riguardo i giudici osservano come il contenuto dei commi 1 e 2 dell’articolo 12 della legge veneta, coincida, almeno nei profili rilevanti, con quelli di una norma regionale pugliese21 dichiarata costituzionalmente illegittima con la sentenza n. 299 del 2010.
Con questa pronuncia la Corte ha affermato che detta norma, prevedendo un sostegno economico allo scopo di garantire la tutela legale e il diritto di difesa, concerneva aspetti che erano riconducibili alla lettera l) del comma secondo dell’articolo 117 della Costituzione.
I giudici costituzionali hanno quindi affermato che la disciplina del diritto di difesa, anche per i non abbienti, costituisce oggetto delle
21 Cfr. Art. 1, comma 3, lett. h), della legge Regione Puglia 4 dicembre 2009, n. 32,
recante «Norme per l’accoglienza, la convivenza civile e l’integrazione degli immigrati
13 norme statali ed ha quindi escluso la riconducibilità della disposizione nell’alveo della competenza regionale.
È infatti il codice di procedura penale a stabilire l’obbligatorietà della difesa tecnica22 e quindi a prevedere il diritto alla designazione di un difensore di fiducia23 o, in mancanza di esso, all’assegnazione di un difensore d’ufficio24, con l’avviso del dovere di retribuzione di quest’ultimo nel caso in cui non si possiedano i requisiti per usufruire del patrocinio legale a spese dello Stato25. Quest’ultimo poi è oggetto di una normativa statale specifica26 che prevede per la persona offesa dal reato la possibilità di avvalersi del patrocinio legale gratuito anche in deroga ai limiti reddituali stabiliti.
In definitiva la Corte ravvisa l’illegittimità costituzionale dei commi 1 e 2 dell’articolo 12 poiché, intervenendo sulla disciplina
22
Cfr. Artt. 96 e 97 c.p.p.
23 Cfr. Art 96, comma 1, c.p.p. “L'imputato ha diritto di nominare non più di due
difensori di fiducia”.
24 Cfr. Art. 97, comma 1, c.p.p. “L'imputato che non ha nominato un difensore di fiducia
o ne è rimasto privo è assistito da un difensore di ufficio”.
25 Cfr. Artt. 98 c.p.p. “L'imputato, la persona offesa dal reato, il danneggiato che
intende costituirsi parte civile e il responsabile civile possono chiedere di essere ammessi al patrocinio a spese dello Stato, secondo le norme della legge sul patrocinio dei non abbienti” e 369 bis, comma 2, lett. d), c.p.p. “La comunicazione di cui al comma 1 deve contenere: […] h) l'indicazione dell'obbligo di retribuire il difensore d'ufficio ove non sussistano le condizioni per accedere al beneficio di cui alla lettera e)”.
14 del patrocinio legale gratuito nel processo penale e sulla disciplina del diritto di difesa, essi violerebbero l’ambito materiale riservato, dall’articolo 117, secondo comma, lettera l), alla competenza legislativa statale.
La Corte ritiene quindi assorbite le altre censure di legittimità. Anche con riguardo ai commi 3 e 4 dell’articolo 12 i giudici costituzionali considerano il ricorso fondato.
Relativamente alla parte in cui i commi esaminati ineriscono agli addetti alle Polizie Locali, la Corte richiama una consolidata giurisprudenza costituzionale27, secondo cui la regolamentazione del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, dal momento in cui si è operata la c.d. “privatizzazione del pubblico impiego”28
, sarebbe una materia attinente all’ordinamento civile e quindi concernente una competenza esclusiva dello Stato a norma dell’articolo 117, secondo comma, lettera l).
La previsione di un patrocinio legale gratuito per il personale degli Enti locali, per atti e fatti connessi all’esercizio delle proprie funzioni, costituisce un aspetto del rapporto di lavoro che da tempi
27 Ex plurimis Sentenza n. 180 del 2015 e sentenza n. 175 del 2016.
28 Cfr. d.lgs. n. 165 del 2001 recante “Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
15 non recenti risulta normato dai contratti collettivi nazionali per il personale del comparto Regioni ed autonomie locali, sia per dirigenti29, sia per non dirigenti30, i quali stabiliscono i presupposti e le modalità mediante le quali l’ente alle cui dipendenze si presta l’attività lavorativa può assumere l’onere delle spese di difesa. Ad avviso della Corte l’inerenza di detto patrocinio con la regolamentazione del rapporto di lavoro impone di affermare come la norma regionale rechi disposizioni in tema di ordinamento civile e quindi violi una competenza esclusiva statale.
Ad identica conclusione si deve pervenire per quanto concerne la normativa che dispone l’anticipo delle spese mediche in favore degli agenti delle Polizie locali rimasti feriti durante l’esercizio delle proprie funzioni; infatti predetta norma interviene su un profilo già regolato dal contratto collettivo di comparto.
La norma in esame, relativamente alla parte in cui tratta degli addetti alle Polizie locali, è costituzionalmente illegittima per violazione dell’articolo 117, secondo comma, lettera l) nella parte in cui attribuisce alla competenza statale esclusiva la materia dell’ordinamento civile.
29 Cfr. Art. 12 C.C.N.L. dell’area della dirigenza del comparto delle Regioni e delle
autonomie locali del 12 febbraio 2002.
30 Cfr. Art. 28 C.C.N.L. per il personale del comparto delle Regioni e delle autonomie
16 Relativamente invece alle parti dei commi 3 e 4 che ineriscono gli addetti delle «Forze di polizia operanti sul territorio regionale» la Corte sottolinea come il legislatore regionale, attraverso la norma impugnata, abbia voluto fare riferimento agli appartenenti alla Polizia di Stato, all’Arma dei Carabinieri, alla Guardia di Finanza ed alla Polizia Penitenziaria.
Il personale di tali corpi risulta alle dipendenze dello Stato, in regime di diritto pubblico31, per cui la norma regionale impugnata interviene su profili riguardanti il rapporto di lavoro, per altro già normati dal legislatore statale32, e quindi in una materia di competenza legislativa.
Non è rilevante, secondo la Corte, il riferimento alla stipula di apposite convenzioni dal momento che, in mancanza di indicazioni in ordine ai soggetti ed alle modalità, un’eventuale collaborazione con gli organi statali appare comunque disciplinata unilateralmente e quindi risulta lesiva delle competenze statali.
Restano assorbite le altre censure di illegittimità.
31 Cfr. Art. 3, comma 1, d.lgs. n. 165 del 2001. 32 Cfr. note 12 e 13
17
5. Osservazioni sulla decisione della Corte
Con l’esaminata sentenza la Corte Costituzionale ha confermato quanto già statuito nel 2010 con la sentenza n. 299, ossia che la disciplina del patrocinio legale nel processo penale e il diritto di difesa sono due ambiti da ricondurre alla competenza esclusiva statale e segnatamente all’articolo 117, secondo comma, lettera l). Così ragionando la Corte ha però omesso di analizzare le altre censure formulate dall’Avvocatura dello Stato, aspetto che invece a parere dei primi commentatori della sentenza sarebbe stata molto utile33.
Sono vari gli argomenti non analizzati dalla Corte e la dottrina annotando la sentenza n. 81 del 201734, ne elenca alcuni che, se affrontati avrebbero potuto fornire – a suo giudizio - delle linee guida per i futuri interventi del legislatore statale e regionale.
La Corte, per esempio, avrebbe potuto chiarire se sia legittimo il patrocinio legale pubblico riservato ai soli cittadini italiani ed europei con la conseguente esclusione degli apolidi ed extracomunitari; oppure avrebbe potuto chiarire se possa essere
33 G. Mannocci, Legittima difesa privata e difesa legale pubblica (a margine di Corte
costituzionale sent. n. 81 del 2017), in Consulta Online, ˂www.giurcost.org˃
18 concesso il patrocinio gratuito già a partire dalla fase delle indagini preliminari.
Infine, non si può non notare come la Corte abbia omesso di analizzare le censure mosse dal ricorrente nei confronti della legge regionale per violazione dell’articolo 117, secondo comma, lettera
h).
L’Avvocatura ha infatti evidenziato come la norma regionale impugnata potrebbe costituire un deterrente per gli autori di reati contro la persona o il patrimonio e quindi realizzare una scelta di politica criminale, materia affidata dal legislatore costituzionale, con la lettera h), secondo comma, dell’articolo 117, alla competenza esclusiva dello Stato.
A supporto della propria tesi il ricorrente aveva ricordato come, secondo una consolidata giurisprudenza costituzionale35, spetti allo Stato adottare le misure «relative alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico» inteso come insieme di beni giuridici e interessi pubblici primari sui quali si fonda la convivenza civile.
La Regione Veneto aveva invece affermato come la materia «ordine pubblico e sicurezza» si sarebbe dovuta identificare avendo
35 Ex plurimis Sentenze n. 118 del 2013, n. 35 del 2005, n. 428 del 2004 e n. 407 del
19 riguardo dell’articolo 159 del decreto legislativo n. 112 del 199836
, ma soprattutto della giurisprudenza costituzionale37 secondo cui gli interessi primari contemplati dalla predetta disposizione sarebbero esclusivamente gli interessi “essenziali” al mantenimento di un’ordinata convivenza civile.
Questa dell’articolo 117, comma 2, lettera h) è una questione molto complessa che ha portato la Corte Costituzionale ad esprimersi fin dall’entrata in vigore della riforma del titolo V della Costituzione38
e che ancora oggi, come si evince dalla sentenza appena analizzata, è ben lungi dall’essere risolta in via definitiva.
Questo elaborato si propone, se non di fare completa luce sull'argomento, quantomeno di fornire un utile quadro riepilogativo
36 Cfr. Art. 159 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 “Le funzioni ed i compiti amministrativi
relativi alla polizia amministrativa regionale e locale concernono le misure dirette ad evitare danni o pregiudizi che possono essere arrecati ai soggetti giuridici ed alle cose nello svolgimento di attività relative alle materie nelle quali vengono esercitate le competenze, anche delegate, delle regioni e degli enti locali, senza che ne risultino lesi o messi in pericolo i beni e gli interessi tutelati in funzione dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica.
Le funzioni ed i compiti amministrativi relativi all'ordine pubblico e sicurezza pubblica di cui all'articolo 1, comma 3, lettera l), della legge 15 marzo 1997, n. 59, concernono le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell'ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l'ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché' alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni.”.
37 Cfr, Sentenze n. 35 del 2011 e n. 118 del 2013. 38 Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
20 attorno alla questione della competenza Stato-Regioni in materia di “ordine pubblico e sicurezza”.
A tal fine nei seguenti capitoli si vaglierà il significato costituzionale di ordine pubblico e sicurezza alla luce della ricca giurisprudenza costituzionale ed in particolare con riferimento alla recente sentenza n. 172 del 2017; successivamente si prenderà in esame il problema della sicurezza urbana ed i suoi collegamenti con la materia, di competenza statale, dell’ordine pubblico e sicurezza ed in particolare come la giurisprudenza costituzionale abbia affrontato tale problematica.
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CAPITOLO II – I CONCETTI COSTITUZIONALI DI ORDINE
PUBBLICO E SICUREZZA ALL’INTERNO DELL’ARTICOLO
117, SECONDO COMMA, LETTERA h).
Sommario: 1. L’approvazione della riforma del titolo V - 2.
L’ordine pubblico - 3. La sicurezza – 4. La giurisprudenza costituzionale successiva alla riforma del Titolo V 5. Conclusioni.
1. L’approvazione della riforma del titolo V
La riforma del Titolo V della Costituzione rappresenta tutt'oggi una tappa fondamentale del processo di autonomia degli enti regionali nel quadro dell'evoluzione dei rapporti tra Stato e Regioni.39
Innanzitutto si è invertito il classico paradigma di attribuzione delle competenze: da avere una competenza statale residuale ed una regionale esclusiva, si è passati ad un sistema in cui le attribuzioni statali sono divenute esclusive, mentre quelle regionali residuali. Tale soluzione mirava in linea di principio ad ampliare la potestà legislativa regionale, ma nei fatti ha invece provocato - a causa dell’ampiezza e della vaghezza delle materie affidate alla
39 M. Mancini, La sussidiarietà nel rapporto stato centrale-autonomie locali autonomia
22 competenza statale - una nuova espansione delle prerogative statali, con conseguente vanificazione delle innovazioni introdotte con la riforma.40
Inoltre, la legge di riforma costituzionale n. 3 del 2001, riscrivendo completamente gli articoli del Titolo V ed in particolare l’articolo 117, secondo comma, ha introdotto delle nuove materie di competenza esclusiva, tra le quali spicca quella cui si dà conto alla lettera h) 41.
La materia dell’«ordine pubblico e sicurezza» non è nuova all’interno del panorama giuridico italiano, tanto che si può affermare di avere delle definizioni sia di «ordine pubblico», sia di «sicurezza» fondate su un combinato disposto di dottrina, giurisprudenza costituzionale e normativa statale. Queste definizioni, che si prenderanno in oggetto nei paragrafi seguenti, rappresentano il dato normativo di partenza su cui poi si innesterà l’analisi dell’evoluzione della materia alla luce della giurisprudenza costituzionale successiva alla riforma del 2001.
40 G. Falcon, Il nuovo Titolo V della Parte seconda della Costituzione, in Le Regioni,
gennaio-febbraio 2006, n. 1, p. 5.
41 Spetta allo Stato la competenza in materia di «ordine pubblico e sicurezza, ad
23
2. L’ordine pubblico
L’ordine pubblico entra per la prima volta in Costituzione con la legge costituzionale n.3 del 2001.
Dopo l’esperienza del Ventennio, i padri costituenti non lo introdussero fin dal principio per timore che la Repubblica, ancora debole, potesse cedere alle velleità di una figura autoritaria come quella del Duce, la quale sfruttando la vaghezza del concetto di “ordine pubblico”, potesse giustificare l’adozione di norme che limitassero l’esercizio dei diritti fondamentali.
Si erano quindi preferite delle specifiche limitazioni che avrebbero comunque permesso di preservare l’incolumità e la sicurezza dello Stato, senza correre il rischio di derive autoritarie42.
Un esempio a tal proposito può essere rappresentato dall’articolo 17 della Costituzione che al terzo comma afferma come le riunioni possano essere vietate solamente nel caso in cui sussistano «comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica»43.
42 P. Bonetti, Ordine pubblico, sicurezza, polizia locale e immigrazione nel nuovo art.
117 della Costituzione, in Le Regioni, marzo-giugno 2002, n. 2-3, pp. 483-530.
43
Cfr. Art. 17 Cost. “I cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senz'armi.
Per le riunioni, anche in luogo aperto al pubblico, non è richiesto preavviso.
Delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.”
24 Nonostante la mancanza di una specifica e letterale previsione della materia “ordine pubblico” e la presenza di alcune norme di dettaglio, il vuoto normativo era oramai noto e fu colmato dalla giurisprudenza costituzionale.
La Corte, con la sentenza n. 168 dell’8 luglio del 1971, ha affermato l’esistenza del limite implicito dell’ordine pubblico all’interno dell’ordinamento costituzionale italiano, dichiarando come la sua tutela non possa venire meno di fronte a quei diritti che, pur essendo costituzionalmente riconosciuti, siano esercitati in modo tale da violarne altri di pari rango.44
I giudici costituzionali hanno individuato tale limite nella nozione di “ordine pubblico materiale”, tradizionalmente inteso come «il complesso delle condizioni che assicurano la tranquillità e la
44
« Ritiene il pretore di Recanati che l'"ordine pubblico" debba cedere di fronte ai
diritti costituzionalmente protetti, anche se questi vengono esercitati in modo da compromettere altri beni e diritti pubblici e individuali (come la tranquillità, il riposo, il decoro e tanti altri) non ricordati in modo espresso dalla Costituzione. Si tratta di una tesi errata che contrasta con lo spirito della Costituzione e ne sovvertirebbe i fini […]Anche diritti primari e fondamentali (come il più alto, forse, quello sancito nell'art. 21 della Costituzione) debbono venir contemperati con le esigenze di una tollerabile convivenza: non sarebbe consentito, per esempio, diffondere il proprio libero pensiero al colmo della notte con alto parlanti spinti al massimo del volume e capaci di tenere desta un'intera città, allo stesso modo che per garantire a tutti i singoli, o gruppi, il diritto e la materiale possibilità di espressione e propaganda, sono stabiliti orari e turni per le riunioni e i discorsi nelle piazze pubbliche, come sono proibiti i comizi dopo la mezzanotte del venerdì precedente la domenica elettorale.» Così la Corte Costituzionale
25 sicurezza materiale di tutti i cittadini»45 anche perché nel suo significato ideale esso apparirebbe «incompatibile con la forma di stato democratico prevista dalla Costituzione»46.
La consolidata giurisprudenza costituzionale antecedente alla riforma del Titolo V, confermata dalla sentenza n. 1013 del 3 novembre 1988, sembra essere stata assorbita dal legislatore ordinario con l’approvazione del decreto legislativo n. 112 del 199847.
Nell’articolo 15948, secondo comma, troviamo una nozione di ordine pubblico che ricalca quasi pedissequamente quanto statuito dai giudici costituzionali. Il legislatore infatti lo definisce come «il complesso di beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale».
Parallelamente nella citata sentenza n. 1013 del 1988 si legge come le funzioni di polizia, attribuite alla potestà allo Stato a norma
45 P. Bonetti, Ordine pubblico, sicurezza, polizia locale e immigrazione nel nuovo art.
117 della Costituzione, in Le Regioni, marzo-giugno 2002, n. 2-3.
46
Ibidem.
47 Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 112 recante norme per il "Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59".
26 dell'art. 4 del d.p.r. n. 616 del 197749, «concernono le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell'ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali o degli interessi pubblici primari sui quali, in base alla Costituzione e alle leggi ordinarie, si regge l'ordinata e civile convivenza dei consociati nella comunità nazionale»50.
Come si può notare la definizione contenuta nell’articolo 159, riprendendo la sentenza n. 1031 del 1988, differisce parzialmente dalla giurisprudenza precedente51 per via dell’inserimento dell’aggettivo “pubblico” in riferimento all’interesse primario. Questa differenza a livello testuale avrebbe potuto avere delle notevoli conseguenze a livello sistematico, ragion per cui la Corte ritenne necessario intervenire per affermare come la locuzione “interessi pubblici primari” contenuta nell’articolo 159 comma 2 faccia riferimento «non a qualsiasi interesse pubblico […] ma soltanto a quegli interessi essenziali al mantenimento di una ordinata convivenza civile»52
49
Cfr. Art. 4, d.p.r. 24 luglio 1977, n. 616 “Lo Stato, nelle materie definite dal presente
decreto, esercita soltanto le funzioni amministrative indicate negli articoli seguenti, e le funzioni, anche nelle materie trasferite o delegate, attinenti ai rapporti internazionali, alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza.”
50 Cfr. Sentenza Corte Costituzionale, 26 ottobre 1988, n. 1013, pt. 2 del considerato in
diritto.
51 Cfr. Sentenza Corte Costituzionale, 8 luglio 1971, n. 168. 52 Cfr. Sentenza Corte Costituzionale, 12 luglio 2001, n. 290.
27 Questa precisazione si è resa necessaria al fine di evitare che il riferimento agli interessi pubblici primari, contenuto nella legge ordinaria, ma non considerato dalla giurisprudenza precedente, potesse portare ad una dilatazione in sede di interpretazione della nozione di ordine pubblico e quindi ad un’erosione delle competenze regionali con conseguente vanificazione delle novità introdotte dalla riforma del Titolo V della Costituzione.
L’intervento della Corte Costituzionale non risolse completamente i problemi di indeterminatezza della nozione di ordine pubblico, perciò si dovette operare un‘interpretazione di tipo restrittivo al fine di evitare una neutralizzazione del nuovo assetto costituzionale. La necessità di compiere una tale scelta si ricava anche dalla giurisprudenza costituzionale successiva all’introduzione dell’articolo 15953
; essa infatti ha concluso che le citate novelle legislative nulla hanno aggiunto alla nozione di ordine pubblico e sicurezza enucleata dai giudici costituzionali.
Ad avviso della Corte «la riserva dello Stato riguarda le funzioni primariamente dirette a tutelare i beni fondamentali quali l’integrità fisica o psichica delle persone, l’integrità dei possessi e ogni altro
53 Ibidem.
28 bene che assume primaria importanza per l’esistenza stessa dell’ordinamento»54
.
In definitiva, alla luce del dato normativo e della giurisprudenza costituzionale, si può affermare come nel sistema previgente alla riforma, il limite dell’ordine pubblico, ad eccezione di quelle limitazioni specificatamente disciplinate dalla Carta fondamentale, risulti essere una clausola generale ed implicita volta alla salvaguardia di quegli interessi costituzionalmente rilevanti o di quegli obblighi costituzionali messi in pericolo dall’esercizio di altri diritti tutelati dalla Costituzione55.
L’esercizio di diritti, la tutela degli interessi e l’adempimento degli obblighi, pur costituzionali che siano, non può giustificare il venir meno di un interesse di pari rango, per cui si dovrà operare una ponderazione.
54 Ibidem.
55 M. Mazzamuto, Poteri di polizia e ordine pubblico, in Dir. Amm. n. 3-4, 1998,
29
3. La sicurezza
Se è stato complicato individuare una definizione di “ordine pubblico”, altrettanto arduo risulta essere enucleare il concetto costituzionale di “sicurezza” ex articolo 117, secondo comma, lettera h).
In primo luogo occorre ricordare come, in base a una risalente giurisprudenza costituzionale56, sia da escludere una interpretazione del concetto di sicurezza che faccia riferimento solamente all’incolumità di tipo fisico. Risulta essere più conforme allo spirito della Costituzione una interpretazione di tipo estensivo, ossia che dia alla parola “sicurezza” il significato di «situazione nella quale è assicurato ai cittadini, per quanto è possibile, il pacifico esercizio di quei diritti di libertà che la Costituzione garantisce»57.
Tuttavia nel nuovo articolo 117, secondo comma, lettera h), non si riproduce la nozione classica di “sicurezza pubblica” intesa come mezzo per il perseguimento “dell’odine pubblico materiale”58 e cioè intesa sia come concretizzazione della sovranità dello Stato sul
56 Cfr. Sentenza Corte Costituzionale 23 giugno 1956, n. 2.
57 P. Bonetti, Ordine pubblico, sicurezza, polizia locale e immigrazione nel nuovo art.
117 della Costituzione, in Le Regioni, marzo-giugno 2002, n. 2-3
30 territorio nazionale, sia come bene pubblico cui si possa accedere solo tramite norme giuridiche previste a livello statale59.
Nella citata disposizione si fa piuttosto riferimento ad una nozione di sicurezza molto più ampia, ossia intesa come «oggetto e scopo di cui devono occuparsi tutti i pubblici poteri e che può essere assicurato dal legislatore statale»60.
Inoltre l’articolo 117, secondo comma, lettera h) della Costituzione non riproduce pedissequamente la nozione di “sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni”, ossia il significato di sicurezza pubblica conferito dall’articolo 159, comma 2 del decreto legislativo n. 112 del 1998; il nuovo articolo 117 contiene una nozione residuale, ossia che si ricava «per sottrazione dagli altri casi in cui espressamente o implicitamente […] la potestà legislativa riguarda direttamente o indirettamente la sicurezza in senso lato»61.
Infine l’articolo 117 utilizza il termine “sicurezza” in un accezione più generale e omnicomprensiva sia rispetto a quelle norme costituzionali che lo affiancano a concetti quali lo Stato62 ed il
59
P. Bonetti, Ordine pubblico, sicurezza, polizia locale e immigrazione nel nuovo art.
117 della Costituzione, in Le Regioni, marzo-giugno 2002, n. 2-3.
60 Ibidem. 61 Ibidem.
31 lavoro63, sia rispetto a quelle materie, previste dall’articolo 117, facenti comunque riferimento alla sicurezza pubblica, quali “armi , munizioni, esplosivi”64.
Alla luce di queste osservazioni si può affermare come la nozione di “sicurezza” contenuta alla lettera h), secondo comma, dell’articolo 117, sia una nozione di carattere “generale” rispetto a quelle “speciali” che troviamo altrove nella Costituzione.
Quindi appellandosi al criterio di risoluzione delle antinomie
genus-species, si avrà la prevalenza di quelle norme che
disciplinano specificatamente un aspetto della sicurezza, ma anche una applicazione in via residuale dell’articolo 117 in tutti quei casi in cui non sussistano disposizioni speciali.
Devono, per esempio, ritenersi estranee alla materia “sicurezza” di cui alla lettera h) sia le altre materie spettanti alla potestà legislativa dello Stato ai sensi della lettera d), ossia “la sicurezza dello stato” e la materia “armi munizioni ed esplosivi”, sia la materia “tutela e sicurezza del lavoro” di cui all’’articolo 117, comma 3 della Costituzione.
La “sicurezza dello Stato”, per quanto nozione vaga e sovente sovrapposta ai termini “difesa” e “forze armate”, si può definire, in
63 Cfr. Art. 117, comma 3, della Costituzione. 64 Ibidem.
32 via generale, come tutto ciò che «involge il supremo interesse della sicurezza dello Stato nella sua personalità internazionale, cioè l’interesse dello Stato-comunità alla propria integrità territoriale, alla propria indipendenza e al limite alla sua stessa sopravvivenza»65.
La materia “ armi, munizioni, esplosivi” configura una riserva di legge statale circa l’individuazione delle armi, il cui uso è per altro vietato nelle riunioni di organizzazioni politiche a norma dell’articolo 17 della Costituzione.
Con riguardo invece alla “sicurezza del lavoro” si delinea una doppia competenza statale, la prima che riguarda le politiche dell’occupazione e quindi la sicurezza del posto di lavoro in se; la seconda che invece concerne gli aspetti legislativi ed amministrativi connessi allo svolgimento della prestazione, quindi riguardanti la sicurezza, gli infortuni, la malattia etc.
Con riferimento poi alle altre materie di competenza concorrente, si può affermare come, in caso di coesistenza con l’attribuzione statale ex lettera h) del secondo comma dell’articolo 117, lo Stato possa vantare una potestà legislativa esclusiva laddove si vadano a
33 disciplinare aspetti che abbiamo una rilevanza per «la sicurezza delle persone e dei loro beni».
In questi casi il legislatore statale sarà competente sia per le norme di carattere generale, sia per quelle di dettaglio.
Per fare un esempio spetta alla potestà dello Stato emanare le norme direttamente concernenti la sicurezza delle opere pubbliche rispetto ai rischi per la sicurezza delle persone derivanti da rischi geologici, incendi66.
Concludendo si può dedurre come la nozione di sicurezza strettamente intesa abbia una valenza di tipo “sociale”, in quanto allude alla situazione psicologica in cui ogni soggetto è convinto che qualsiasi evento pericoloso per sé, i propri cari o i propri beni possa essere prevenuto solamente tenendo un comportamento determinato, ossia ricorrendo all’aiuto dei pubblici poteri67
.
Quest’ultimi sono elementi essenziali della sicurezza perché oltre a porre in essere misure difensive, promuovono la convivenza sociale, umana ed economica, in modo tale da prevenire, contenere o contrastare quelle situazioni contenenti elementi di disagio sociale o pericoli per la persona, i suoi cari o i suoi beni.
66 P. Bonetti, Ordine pubblico, sicurezza, polizia locale e immigrazione nel nuovo art.
117 della Costituzione, in Le Regioni, marzo-giugno 2002, n. 2-3.
34
4. La giurisprudenza costituzionale successiva alla riforma del Titolo V della Costituzione
Delineato il significato costituzionale delle materie dell’ordine pubblico e della sicurezza al momento dell’approvazione della riforma costituzionale, diviene necessario analizzare la giurisprudenza costituzionale successiva e la lettura che di esse la Corte ha dato, nel corso del tempo ed alla luce dell’evoluzione giuridica e sociale dello Stato.
Durante l’analisi dei singoli concetti contenuti nella lettera h) si è notato come fosse difficile caratterizzarli all’interno della Carta fondamentale, difficoltà che si sono acuite quando la riforma costituzionale è andata a stravolgere un sistema di competenze ed attribuzioni oramai consolidato.
I ricorsi alla Corte Costituzionale avverso leggi statali o regionali sono stati dettati dalle novità poste dalla riforma e dall’incertezza che queste hanno ingenerato, ma hanno congiuntamente permesso ai giudici costituzionali di intervenire molte volte sul tema così da diradare i dubbi e dare un contenuto specifico alle materie elencate dall’articolo 117 e quindi anche alla materia “ordine pubblico e sicurezza” ex secondo comma, lettera h).
35 Già nel 2002 con la sentenza n. 407 la Corte fece una scelta di fondo in sostanziale continuità con la pregressa legislazione affermando come «il contesto specifico della lettera h) del secondo comma dell’articolo 117 – che riproduce pressoché integralmente l’art 1, comma 3, lettera l) della legge n. 59 del 199768- induce, in
ragione della connessione testuale con ordine pubblico e dell’esclusione esplicita della “polizia amministrativa locale”, ad un interpretazione di tipo restrittivo della nozione di sicurezza pubblica. Questa infatti è da considerare, in contrapposizione ai compiti di polizia amministrativa regionale e locale, come settore riservato allo Stato relativo alle misure inerenti alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell’ordine pubblico»69.
68
L’articolo 1 della legge n. 59 del 1997 al primo comma afferma come « il Governo è delegato ad emanare […] uno o più decreti legislativi volti a conferire alle regioni e agli enti locali, ai sensi degli articoli 5, 118 e 128 della Costituzione, funzioni e compiti amministrativi nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi contenuti nella presente legge»; mentre al secondo dispone il conferimento « alle regioni e agli enti locali, nell'osservanza del principio di sussidiarietà […] tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici.»
Al terzo comma però sono previste delle eccezioni, infatti sono escluse
dall’applicazione dei commi 1 e 2 una serie di materie tra le quali spicca la lettera l) «ordine pubblico e sicurezza»
36 Il fatto che la Corte intenda la riserva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza come coincidente con quel settore statale riservato alle misure riguardanti la prevenzione dei reati o al mantenimento dell’ordine pubblico, «inteso – dalla sentenza n. 290 del 2001 - come il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni» può portare a pensare che la giurisprudenza costituzionale successiva alla riforma del titolo V non si sia distaccata da quella precedente e che quindi abbia continuato con un’interpretazione restrittiva.
In realtà, durante l’analisi della giurisprudenza successiva si noterà come le scelte della Corte varieranno caso per caso e quindi non si potrà parlare di continuità con le decisioni passate.
La sentenza n. 407 del 2002 – in linea con la giurisprudenza precedente – aveva affermato come improprio « il riferimento alla materia della sicurezza, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera h)» poiché la sua formulazione letterale avrebbe dovuto portare ad una lettura restrittiva. Conseguentemente si sarebbero dovuti escludere dalla potestà legislativa ex lettera h) quegli interventi di messi in sicurezza e salvaguardia dell’ambiente e del territorio a seguito dell’insediamento di impianti produttivi, che
37 quindi sarebbero dovuti essere ricondotti alla materia “tutela dell’ambiente” di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera s). Invece una sentenza dell’anno successivo, la n. 313 del 2003, ha escluso che potessero essere emanate discipline regionali in tema di polizia di sicurezza.
Nel caso di specie la Regione Lombardia aveva approvato una legge70 istituiva di un corpo forestale regionale. La Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva impugnato tra le varie norme anche l’articolo 4, comma 3, «che regola l’attribuzione della qualifica di ufficiali e agenti di polizia giudiziaria o di pubblica sicurezza al personale del Corpo forestale regionale, per contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettere h) e l), della Costituzione, che prevedono l’esclusiva competenza della legge dello Stato, l’una in materia di ordine pubblico e sicurezza e l’altra in materia di giurisdizione e norme processuali.»71
Relativamente alla qualifica di “polizia giudiziaria” la Corte ha ritenuto fondata la questione in quanto «l’esclusione della competenza regionale risulta dalla competenza esclusiva dello Stato
70 Legge Regione Lombardia 12 gennaio 2002, n. 2. 71 Sentenza Corte Costituzionale 13 ottobre 2003, n. 313.
38 in materia di giurisdizione penale disposta dalla lettera l) del secondo comma dell’art. 117 della Costituzione»72.
Quanto alla qualifica di “polizia di sicurezza”, finalizzata ad adottare «le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni»73, la competenza legislativa, come già affermato prima dell’approvazione della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, è oggetto di riserva a favore dello Stato, a norma della lettera h), del secondo comma, dell’art. 117 della Costituzione. Quindi, i giudici costituzionali con questa sentenza hanno affermato come in materia di ordine pubblico e sicurezza, vi sia una netta distinzione tra polizia amministrativa locale «che segue, in quanto strumentale, la distribuzione delle competenze principali cui accede»74 e la polizia di sicurezza, che invece è da ricondurre alle competenze di cui alla lettera h).
72 Ibidem.
73 Secondo la definizione del comma 2 dell’art. 159 del decreto legislativo n. 112 del
1998.
39 Proseguendo nell’analisi della giurisprudenza costituzionale appare rilevante come la Corte nella sentenza n. 95 del 2005 abbia da un lato confermato il contenuto della materia di cui alla lettera h) dell’articolo 117, secondo comma; dall’altro abbia bloccato sul nascere delle interpretazioni proposte dal legislatore e finalizzate ad ampliare il significato del concetto di ordine pubblico e sicurezza. Nel caso di specie la Presidenza del Consiglio del Ministri aveva impugnato l’articolo 175 della legge della Regione Veneto 19 dicembre 2003, n. 4176 e l’articolo 37 della legge della Regione Basilicata 2 febbraio 2004, n. 177 per contrasto con l’articolo 117, secondo comma, lettera h).
A parere dell’Avvocatura la legge veneta eccederebbe la competenza residuale regionale, in quanto, «nel prevedere che il personale addetto all’industria alimentare non sia tenuto ad
75 Il ricorso era stato presentato nei confronti della legge regionale tutta , ma la Corte
nella sua decisione ha ravvisato come in concreto la questione riguardasse solamente l’articolo 1 della citata legge.
76 Art. 1 della legge della Regione Veneto, 19 dicembre 2003, n. 41:
“Gli accertamenti sanitari e la relativa certificazione, previsti dall'articolo 14 della legge30 aprile 1962, n. 283 e dagli articoli 37, 39 e 40 del DPR 26 marzo 1980, n. 327 in materia di disciplina igienica di produzione e vendita di sostanze alimentari e bevande, sono sostituiti da misure di autocontrollo, formazione e informazione, salvo il caso in cui l’interessato ne faccia esplicita richiesta.
77 Legge della Regione Basilicata, 2 febbraio 2004, n. 1 recante “Disposizioni per la
40 acquisire il libretto di idoneità sanitaria»78, violerebbe un principio fondamentale dello Stato stabilito per la tutela della salute pubblica79.
La necessaria acquisizione del libretto di idoneità sanitaria troverebbe la propria ragion d’essere nell’esigenza di evitare che operatori non idonei entrino in contatto con prodotti alimentari, con conseguente rischio di contaminazione degli stessi.
La disposizione impugnata, pertanto, sarebbe lesiva non solo del terzo comma dell’art. 117 della Costituzione, dal momento che nella materie concorrenti la potestà legislativa regionale deve comunque rispettare i principi fondamentali posti dallo Stato; ma sarebbe lesiva anche della competenza statale di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, concernente la materia “ordine pubblico e sicurezza”.
Identiche censure vengono mosse all’articolo 37 della legge della Regione Basilicata, in quanto dispone l’esonero per i farmacisti ed i dipendenti delle farmacie dall’obbligo del possesso del libretto di idoneità sanitaria di cui all’art. 14 della legge n. 283 del 196280,
78
Sentenza Corte Costituzionale 24 febbraio 2005, n. 95. 79
Tale principio sarebbe sancito dall’art. 14 della legge n. 283 del 1962, che costituirebbe norma imperativa attinente all’ordine pubblico posta a tutela del diritto alla salute, così come affermato anche da talune pronunce della Corte di cassazione. 80 Art. 14 della legge n. 283 del 1962 : “Il personale addetto alla presentazione,
41 nonché l’esonero delle ASL dall’obbligo del rilascio o rinnovo del medesimo libretto.
Le questioni non sono fondate a parere della Corte dal momento che, fin dalla sentenza n. 407 del 2002, essa ha sempre ribadito come la materia in esame si riferisca «all’adozione delle misure relative alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico»81.
Inoltre, i giudici costituzionali sottolineano come il termine “ordine pubblico”, utilizzato dalla Corte di Cassazione in alcune sue pronunce concernenti l’obbligo di dotarsi del libretto sanitario sulla base della legislazione statale, mutuato della disciplina codicistica, differisca sostanzialmente da quello utilizzato nel secondo comma dell’articolo 117 della Costituzione.82
Un’altra sentenza, la n. 383 del 2005, sulla stessa linea della decisione precedente, ha ribadito che il concetto di “ordine
apposito libretto di idoneità sanitaria rilasciato dall'ufficiale sanitario. Esso è tenuto a sottoporsi a periodiche visite mediche di controllo e ad eventuali speciali misure profilattiche nei modi e termini stabiliti ad esclusione della vaccinazione antitifico-paratifica.
È vietato assumere o mantenere in servizio per la produzione, preparazione, manipolazione e vendita di sostanze alimentari personale non munito del libretto di idoneità sanitaria”.
81 Ex plurimis sentenze n. 428, n. 162 e n. 6 del 2004.
42 pubblico e sicurezza”, dovendo riguardare solamente gli «interventi finalizzati alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico», non debba essere riferito alla sicurezza dell’approvvigionamento dell’energia elettrica.
A parere della Corte in caso di «turbative dell’ordine pubblico in conseguenza di gravi disfunzioni del settore energetico» il Governo potrebbe legittimamente esercitare i poteri di cui all’art. 120, secondo comma, della Costituzione83, ma non far valere una competenza legislativa esclusiva.
Infine con la sentenza n. 129 del 2009 la Corte Costituzionale è stata adita per risolvere un conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano.
La questione è stata sollevata successivamente all’emanazione, da parte del Questore, di un provvedimento di sospensione della licenza di esercizio di un locale a seguito di episodi di turbativa
83 Art. 120, comma 2, Costituzione “Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni,
delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela
dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini
territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione.”.
43 dell’ordine pubblico. La finalità dell’atto era quella di prevenire il ripetersi di questi episodi.
La Provincia di Bolzano contestava il provvedimento del Questore in quanto lesivo delle competenze provinciali in materia di “esercizi pubblici”; essa infatti attribuirebbe la competenza legislativa in materia di esercizi pubblici, ad eccezione dei poteri di vigilanza dello Stato ai fini della pubblica sicurezza84, all’ente provinciale. Inoltre, ricorda il ricorrente, l’articolo 20, primo comma, dello Statuto speciale, dispone che «i presidenti delle Province esercitano le attribuzione spettanti all’autorità di pubblica sicurezza.[…]», per cui le restanti prerogative in materia sono affidate, in via residuale, al Questore.
Sarebbe dunque il Presidente della Provincia titolato ad emanare il provvedimento di sospensione della licenza, non il Questore.
La Corte ha dichiarato il ricorso non fondato in quanto la tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico sono le uniche finalità perseguite dal provvedimento impugnato.
Questo basterebbe ad escludere un’illegittimità dell’atto in quanto, per consolidata giurisprudenza costituzionale85, «le province autonome non sono titolari di competenze proprie nella materia
84 Cfr. Art. 9, primo comma, n. 7 dello Statuto Speciale per il Trentino Alto-Adige. 85 Ex plurimis Sentenze n. 222 e 237 del 2006.
44 dell’ordine pubblico e della sicurezza, nella materia cioè, relativa alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico»86.
Riguardo invece all’asserita lesione dell’articolo 20 dello Statuto speciale è sufficiente ricordare come le attribuzioni del presidente della Provincia, in materia di pubblica sicurezza, gli sono affidate nella sua qualità di ufficiale del governo e sulla premessa che tali competenze siano esclusivamente statali.
Quindi in definitiva non vi è una lesione delle competenze statutarie provinciali dal momento che l’ordine pubblico e la sicurezza, in linea con quanto stabilito dall’articolo 21 dello Statuto speciale, risultano essere prerogative statali.
L’esame della giurisprudenza costituzionale fin qui condotto indurrebbe a concludere come i giudici costituzionali abbiano adottato «un criterio teleologico nell’esame della disposizione di volta in volta impugnata»87, fatto che li avrebbe condotti ad optare per una interpretazione di tipo restrittivo della materia.
86 Sentenza 4 maggio 2009, n. 129, pt. 2 del considerato in diritto.
87 P. Bonetti, “La giurisprudenza costituzionale sulla materia “sicurezza” conferma la
penetrazione statale nelle materie di potestà legislativa”, in Le Regioni,
45 Questa scelta troverebbe la sua ragion d’essere, sia nel tentativo di evitare uno sconfinamento della potestà legislativa esclusiva statale nelle materie di competenza residuale regionale, sia nel tentativo di prevenire una sovrapposizione tra materie diverse, ma tutte riconducibili alle attribuzioni dello Stato.
Ad una interpretazione restrittiva della potestà legislativa statale però non poteva corrispondere un’indiscriminata espansione delle competenze residuali regionali in quei settori indirettamente pertinenti con la prevenzione e repressione dei reati88.
Numerose sono infatti le sentenze della Corte Costituzionale che vanno, in via diretta o indiretta, a bloccare i tentativi di espansione della potestà legislativa residuale degli enti regionali.
Sia nel 2004 che nel 2006 la Corte era intervenuta per giudicare l’illegittimità costituzionale di due leggi regionali, una della Regione Marche e l’altra della regione Abruzzo.
In entrambi i casi si discuteva sulla possibilità di poter o meno invitare funzionari dell’ordine giudiziario o dell’amministrazione statale.
Con la sentenza del 19 aprile 2004, n. 134, i giudici costituzionali dichiararono illegittimo l’articolo 3 della legge n. 11 del 2002 della
88 Ibidem.
