Caso di studio 2: La valutazione del SIA-REI nazionale (valutazione realista)

nel 2007, il 12.9% solo in occasioni legate al beneficio economico. Solo il 7.4% ha dichiarato di essere entrata in contatto con gli operatori.

Tra le motivazioni più influenti che spiegato il mancato contatto dei beneficiari con gli operatori rientrano l’esigenza di soldi, una casa e un lavoro e la infine la mancata conoscenza/informazione del tipo di attività e di servizi disponibili allo sportello. In generale i destinatari delle misure di accompagnamento rappresentano una popolazione estremamente eterogenea, che attribuisce a tali misure significati molto diversi (Leisering, Leibfried 1999).

Dai dati presenti nel Piano di zona 2007-2009, si scopre che la ripartizione delle risorse impegnate dal Comune di Napoli per area di intervento sono state destinate principalmente all’area minori e all’area non autosufficienza e disabilità , rispettivamente il 40, 4% e il 37, 4% delle risorse pari a 69 milioni di euro.

4. Caso di studio 2: La valutazione del SIA-REI nazionale (valutazione realista)

4.a. Che cosa è il SIA-REI

Il SIA-REI rappresenta un recente studio promosso dal Nucleo di valutazione e analisi per la programmazione (NUVAP ex UVAL) del Dipartimento per le politiche di coesione e nato nell’ambito delle attività del Sistema Nazionale di Valutazione (SNV). Il presente studio è stato realizzato nell’ambito del Progetto Nuval- Formez PA PON GAT 2007-2013.

Il lavoro nasce con l’obiettivo di comprendere come, per chi e in quali circostanze funzionano o meno le condizionalità, di cui abbiamo già ampiamente discusso nei paragrafi precedenti.

Le condizionalità, intese come incentivi comportamentali, sono diventate parte integrante dei programmi d’integrazione al reddito, dei sussidi di disoccupazione, dei sussidi allo studio per minori in condizioni di disagio e delle misure di reddito minimo garantito in praticamente tutti i Paesi dell’Unione Europea (Frazer e Marlier, 2009).

Il lavoro nasce con un duplice scopo: il primo è quello di poter offrire input utili ai policy maker per l’implementazione di questo tipo di politiche con condizionalità e il secondo diffondere tra i vari organismi che si occupano di programmazione e

pag. 84 valutazione un approccio di sintesi realista per sintetizzare le evidenze di programmi sociali complessi.

L’obiettivo principale è stato quello di individuare i fattori che favoriscono l’efficacia delle misure di TMC realizzate nell’area OCSE aventi sistemi di welfare più avanzati. Il metodo utilizzato per la revisione della letteratura presentata è quello della sintesi realista definita anche revisione realista. La scelta del metodo della sintesi realista è apparso il più adeguato a trattare questo tipo di ricerca poiché permette di cumulare conoscenze su varie tipologie di intervento e programmi i quali, presentano caratteristiche comuni.

Lo studio si è concluso nel 2015 e ha preso in considerazione 46 programmi rivolti a famiglie con minori, realizzati rispettivamente negli Stati Uniti, in Canada e nell’Unione Europea. I programmi miravano a ridurre la povertà e ad eliminare, per quanto possibile, la dipendenza da sussidi pubblici aumentando l’inclusione sociale e lavorativa.

La presente ricerca ha preso in esame le misure adottate nei rispettivi Paesi dell’area OCSE e analizzato gli studi valutativi per comprendere i fattori di contesto e i meccanismi di implementazione ritenuti responsabili dell’efficacia e degli impatti a medio-lungo termine, sulle famiglie e sui minori.

La riflessione che offerta dallo studio appare come necessaria data la diffusione negli anni di misure contenenti elementi di condizionalità, sia nella normativa nazionale, sia in programmi di contrasto alla povertà a livello locale.

4.b. Che tipo di valutazione è stata condotta

Alla base della sintesi realista sui TMC, sono state poste delle domande valutative che hanno permesso di guidare lo studio dei vari ricercatori:

Quesito 1. Quali fattori spiegano un alto o un basso accesso al programma (tasso di take-up)?;

Quesito 2. Per quali problemi e verso quali categorie di soggetti è opportuno introdurre delle condizionalità in una misura di TM e quali tipi di condizionalità (es. positiva o negativa)?;

pag. 85 Sub-quesito 2.1. Le condizionalità riguardanti l’aumento dell’occupazione dei genitori aumentano il reddito familiare e di conseguenza anche il benessere dei figli minori? L’attivazione è maggiore se vi sono prospettive di guadagno, con formulazione di una condizionalità positive o di perdita (loss aversion), cioè con condizionalità negativa?

Sub-quesito 2.2.Come funzionano i TMC rivolti a genitori single?

Sub-quesito 2.3 Qual è l’effetto delle sanzioni e chi sono coloro che vengono con più probabilità sanzionati?

Quesito 3. Sono efficaci schemi di TMC le cui condizionalità, riguardanti la crescita del capitale umano, si rivolgono direttamente ai minori? E se sì, per quali soggetti (es. età, genere e condizione economica) e di che tipo?

Quesito 4. Quali modalità di intervento e meccanismi di implementazione dei programmi di TMC si associano ad effetti positivi per gli adulti e per i minori? (es. riduzione della dispersione scolastica)?

Sub-quesito 4.1. I percorsi di presa in carico e counselling “integrati” e personalizzati favoriscono la maggior efficacia dei programmi di TMC?

Sub-quesito 4.2. La delega di alcune funzioni ai livelli locali e l’aumento della competizione tra provider nella gestione della misura che effetti produce e con quali ricadute sui costi del programma? Quali sono le ricadute sui costi e il carico di lavoro degli apparati amministrativi che sono adibiti non solo a monitorare il rispetto delle condizionalità ma anche garantire i servizi e sviluppare i piani di intervento individuali? La maggiore discrezionalità dei livelli locali nella gestione della condizionalità posta nella misura migliora l’offerta e riduce i costi?

Riassumendo il contenuto delle domande, la questione che non era chiara, era capire in che misura e, in che modo i diversi tipi di condizionalità (positiva o negativa), graduale e con forme di integrazione con altre misure o offerta di servizi, avrebbero potuto influenzare i comportamenti delle persone e l’esito dell’intervento.

Alla base delle misure di TMC , è stata operata una ricostruzione iniziale della teoria dell’implementazione, come dimostrato dalla Fig.1.

pag. 86 Durante la prima fase di arruolamento o targeting dei potenziali beneficiari, sono contenuti sia i falsi positivi sia i falsi negativi ovvero tutte le persone che formalmente non possiedono i requisiti per beneficiare della misura ma che, effettivamente appartengono sotto la soglia di povertà o che, possiedono i requisiti per accedere alla misura ma, non accedono perché non presentano domanda.

La seconda fase rappresenta il momento in cui l’Amministrazione procede insieme al beneficiario alla stipula di un progetto personalizzato il quale, contiene l’elemento di condizionalità vincolante all’erogazione della misura.

Successivamente, con la terza fase, si sviluppano percorsi integrati i quali, favoriscono l’attivazione e il rispetto delle condizionalità. Infine, la quarta fase rappresenta l’esito della misura: conclusione con risultati positivi o negativi o, sospensione della stessa per il mancato rispetto delle condizionalità.

L’uso dei benefit con condizionalità e delle sanzioni si è espanso attraverso tutta Europa, nel Nord America e in Australia e diversi studi hanno messo in luce i meccanismi differenti per spiegare come operano i TMC e quali sono gli effetti delle condizionalità, connesse in particolare all’area dell’occupazione, dell’istruzione e delle sanzioni (Griggs e Evans, 2010; Tarki, 2014).

pag. 87 Alla base degli schemi di TMC esistono alcune ipotesi circa il nesso tra l’intervento di trasferimento monetario , le condizionalità inerenti lo schema e i conseguenti risultati attesi.

La letteratura recente suggerisce di indagare meglio i meccanismi attuativi che si presume possano influenzare l’efficacia degli schemi di TMC : “Una maggiore attività di ricerca è inoltre necessaria riguardo i meccanismi attraverso cui gli schemi di TMC influenzano il comportamento umano” (Tarki, 2014:98. Traduzione a cura di Leone L.).

Per descrivere le teorie sottostanti ai programmi di TMC è possibile utilizzare la tipologia degli strumenti di policy (Belmelmans-Videc Rist e Vedung, 1998) secondo cui, vi sono tre meccanismi basilari : “carrots, sticks and sermons”.

L’uso di queste tre parole collegate ai meccanismi sottostanti al programma rappresentano rispettivamente le condizionalità con incentivo positivo (carote), condizionalità con incentivo negativo e minaccia di sanzione (bastoni) e condizionalità che prevedono fruizione obbligatoria di servizi di counselling (sermoni).

La scelta di aver adottato l’approccio realista ai TMC significa poter rispondere al cosa, in quale contesto/circostanze e perché quel tipo di programma produce determinati risultati e testare possibili configurazioni Contesto-Meccanismo-Outcome (CMO).

Significa pertanto, individuare per ciascuna configurazione iniziale (O1), quali variazioni delle contesto (C1A,1B,N) e degli outcome (O1A, 1B, N) si associano ad un meccanismo (M1).

pag. 88 Sono stati individuati 9 meccanismi sottostanti alle teorie dei programmi di TMC in grado di orientare i policy maker nella costruzione del disegno di schemi TMC.

Nella Tab. 2 riportata di seguito è stata svolta un’analisi dei meccanismi della letteratura alla base del funzionamento dei programmi di TMC e sul nesso tra meccanismi-outcome.

pag. 89 Come già accennato all’inizio di questo paragrafo, gli articoli oggetto di analisi riferiti ai programmi di TMC sono stati 46 e, i relativi studi valutativi 70, tutti selezionati secondo alcuni criteri di selezione quali:

pag. 90 -programmi di TMC (RmG, programmi ispirati a strategie di welfare-to- work..) volti a contrastare la povertà e favorire l’inclusione sociale e occupazionale. In particolare le aree erano: occupazione, istruzione e salute);

- scelta del target famiglie con minori e/o i minori; -programmi realizzati nell’area OCSE.

I programmi di TMC, sono stati individuati sulla base di 5 studi e revisioni della letteratura di riferimento.

Il primo studio realizzato dalla Manpower Demonstration Research Corporation (MDRC) (Hamilton et al., 2001) presenta gli effetti a lungo termine relativi a 11 programmi mirati al contrasto della povertà e il superamento della dipendenza da welfare (strategie welfare-to-work) rivolto ai beneficiari e ai figli. Le relative valutazioni dei programmi sono state svolte dalla valutazione nazionale della Strategia di Welfare-to-work (NEWWS) finanziata dagli Stati Uniti. Lo studio coprì il periodo 1991-1999 con un follow-up a cinque anni.

Il secondo studio proviene da Huston e colleghi (2003) il quale, illustra la valutazione di un programma di TMC implementato nel Wisconsin USA tra il 1994 e il 1998 mirato alla riduzione della povertà e alla riforma delle politiche di welfare (New Hope Project for Families and Children).

Il terzo studio è stato realizzato da Sherman (2001), su 16 programmi di TMC mirato ad esaminare gli impatti sui minori. Il lavoro rappresenta e analizza i risultati di 11 programmi inclusi nella valutazione NEWSS e altri 5 valutati da MDRC realizzati rispettivamente in Minnesota, Wisconsin, Florida, California e Canada.

Il penultimo studio è stato svolto sui programmi di TMC realizzati in Unione Europea, dall’Istituto di ricerca TARKI nell’anno 2014, mirato al settore dell’istruzione e alla salute dei minori.

Infine, l’ultimo studio, riguarda la revisione di Medgyesi e Temesvary (2013) sui programmi di TMC attuati nei paesi dell’OCSE mirato ad analizzare l’effetto delle condizionalità sul cambiamento dei comportamenti dei minori.

pag. 91 4.c. I risultati della valutazione

In questa ultima sezione del Cap.2, verranno presi in considerazione alcuni fattori che, influenzano l’efficacia delle misure di TMC. Alcuni di essi riguardano il disegno delle misure e le condizionalità che presentano, altri, riguardano le modalità di implementazione a livello locale, il supporto e l’integrazione con i servizi sociali e i servizi per l’impiego ed infine, le modalità di gestione dei progetti personalizzati dei beneficiari.

I fattori esaminati hanno riguardato: il disegno della misura a livello centrale, l’implementazione della misura e l’enforcement delle condizionalità a livello locale, gli effetti delle sanzioni associate al rispetto delle condizionalità, gli impatti prodotti sui figli minori, i vantaggi provenienti dalla gestione integrata dei casi e in ultimo, il monitoraggio delle condizionalità e le capacità amministrative.

In maniera del tutto complessiva, si può affermare che, i programmi contenenti elementi di condizionalità hanno ottenuto effetti positivi rispetto a quelli privi di condizionalità almeno per quanto riguarda la percentuale del livello di occupazione. In particolare, si è riscontrato che, i programmi con elementi di condizionalità contenevano un beneficio economico, misure universali e riduzione dei disincentivi al lavoro principalmente nelle misure di supporto al reddito. Sicuramente, l’approccio flessibile e individualizzato utilizzato ha permesso ai beneficiari di ricercare attivamente un’occupazione idonea alle proprie esigenze.

In merito all’implementazione della misura e l’enforcement39 delle condizionalità a livello locale, si può sostenere che se i beneficiari sono consapevoli che, oltre al beneficio economico esiste anche una verifica del percorso svolto insieme al case manager, è più probabile che trovino un’occupazione soddisfacente e quindi, escano dalla condizione di marginalità. Un caso esemplare è stato quello di un programma realizzato nel Regno Unito che, in seguito alla creazione di una relazione di fiducia e incontri regolari tra operatore e beneficiario, ha permesso di raggiungere un effetto occupazione positivo.

Ad un maggiore grado di enforcement, non è stata corrisposta una percentuale più elevata di sanzioni. Il tasso delle sanzioni, rappresenta un campanello di funzionamento effettivo delle attività di controllo delle condizionalità ma, può rappresentare anche una criticità della condizionalità. Dall’analisi delle valutazioni, è apparso come in alcuni casi, la minaccia della sanzione ha svolto per alcuni beneficiari un ruolo di incentivo mentre se associata all’abbassamento del reddito

pag. 92 causa una riduzione delle aspettative e delle richieste e porta inevitabilmente all’accettazione di occupazioni svantaggiose.40

In questi studi, è possibile notare anche gli impatti sui minori. In particolare, il 5% dei programmi che avevano aumentato il reddito familiare hanno comportato un outcome positivo sui figli di 0-11 anni delle famiglie beneficiarie ma, per le fasce superiore nessun programma è stato in grado di produrre outcome positivi. L’elemento di grande criticità che i ricercatori nel proprio lavoro hanno rilevato, è stato quello della mancanza di attività o misure di affiancamento oltre al doposcuola per la fascia dai 12-18 anni che richiede maggiori consumi. A questo proposito è importante citare i risultati di due programmi attuati rispettivamente in Norvegia e nel Regno Unito.

Gli studi sulla riforma attuata in Norvegia definita Transitional benefit per madri single, aveva lo scopo di offrire alle madri single con minori a carico dei benefit economici condizionati all’occupazione e alla riduzione della durata del sussidio in caso di non rispetto delle stesse. L’incentivo economico presentava una condizionalità negativa poiché era riferito ad un lavoro a tempo pieno di tipo graduale. Il meccanismo di incentivo era caratterizzato da elementi quali: sussidi decrescenti nel corso degli anni, limitazione dell’effetto disincentivante l’occupazione dovuto alla possibilità di cumulare per un periodo di tempo i redditi da lavoro e il sussidio e offerta di servizi di cura alla prima infanzia e supporto all’inserimento lavorativo. Quando il governo ha deciso di introdurre un sistema che prevedesse incentivi positivi, le donne povere e single hanno potuto investire sulle proprie competenze e rendersi autonome rispetto al sistema di assistenza.

Nel Regno Unito invece, l’introduzione del programma New Deal For Lone Parents (NDLP) rivolto a genitori monoparentali, triplicò il tasso di occupazione del genitore: tuttavia i padri singole appartenenti a minoranze etniche risultarono avere una minor probabilità (47,6% v/s 53,5%) di ingresso nel mondo del lavoro rispetto alle madri single (Evans, 2003).

Discutere dell’effetto che i modelli di case management integrato producono sui comportamenti dei beneficiari e sugli esiti dei programmi di TMC risulta più complesso.

Il termine case management significa che la presa in carico è personalizzata e che necessita di un buon supporto amministrativo, fondi destinati e un sistema informativo che permetta la realizzazione e il monitoraggio dei dati. In tutti i Paesi studiati, aventi differenti sistemi di welfare, l’approccio di case management è risultato utile alla presa in carico di casi complessi i quali, riguardavano persone con

pag. 93 maggiori svantaggi culturali a cui si associa anche il counselling oltre ai benefit economici.

Come già accennato, per una buona riuscita degli effetti delle misure di TMC deve coesistere una capacità amministrativa e una buona capacità di gestione.

Un aspetto da sottolineare criticamente è stato la mancanza di dati sulle modalità di attuazione dei programmi, sul rispetto delle condizionalità e le sanzioni, dalle diverse amministrazioni regionali.

Nel caso della misura del RdC tra il 2007-2010, la mancanza di controlli da parte dell’amministrazione comunale sui meccanismi della condizionalità contenuti nel programma della misura, proveniva proprio dall’utilizzo inadeguato delle risorse a disposizione per l’implementazione della misura.

In conclusione, l’efficacia degli schemi di TMC dipende dall’interazione tra diversi fattori quali: enforcement, comunicazione, sanzioni, capacità dell’amministrazione, colloqui e ruolo dei servizi per l’impiego e benefit associati al trasferimento monetario e rete dei servizi.

pag. 94

CAPITOLO III

I RUOLI DEL VALUTATORE NELLE VALUTAZIONI DEGLI

INTERVENTI

CONDIZIONALI

DI

CONTRASTO

ALLA

POVERTA’

1. I possibili ruoli del valutatore nella valutazione