179 Cfr. D.lgs. 160/06, articolo 11, c. 2. 180 Cfr. D.lgs. 160/06, articolo 11, c. 9. 181 Cfr. D.lgs. 160/06, articolo 11, c. 10. 182 Cfr. D.lgs. 160/06, articolo 11, c. 11. 183 Cfr. D.lgs. 160/06, articolo 11, c. 12.
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La relazione tecnica integrativa ha stimato il risparmio derivante da tale intervento di tipo una tantum in 24 milioni di euro per il 2009, 48 per il 2010, 24 per il 2011, considerati al lordo degli oneri riflessi e dell’IRAP, “stimati prendendo in considerazione i trattamenti economici medi nonché l’entità delle categorie di personale complessivamente interessate”. In quanto intervento una tantum, esso non produce effetti se non nel triennio appena indicato184.
Il comma 5 stima i risparmi lordi relativi al sistema universitario dovuti all’applicazione del comma 1. Tali risparmi sono valutati in 13,5 milioni di euro per l'anno 2009, 27 per il 2010 e 13,5 per il 2011. Le modalità di versamento delle singole risorse da parte delle università sono definite dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, tenuto conto dell'articolazione del sistema universitario e della distribuzione del personale interessato, e d'intesa con il Ministero dell'economia e delle finanze. Tali risorse vengono imputate al “capo X, capitolo 2368, dello stato di previsione delle entrate del Bilancio dello Stato, assicurando le necessarie attività di monitoraggio”.
Il comma 6, infine, dispone che “ai maggiori oneri derivanti dall'attuazione del comma 1, si provvede, quanto a 11 milioni di euro per l'anno 2009 mediante corrispondente riduzione dell'autorizzazione di spesa di cui all'articolo 5, comma 4 del decreto-legge 27 maggio 2008, n. 93, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n. 126, e, quanto a 120 milioni di euro a decorrere dall'anno 2010, mediante riduzione lineare dello 0,83 per cento degli stanziamenti di parte corrente relativi alle autorizzazioni di spesa come determinate dalla tabella C allegata alla legge 24 dicembre 2007, n. 244”.
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Articolo 70 (Esclusione di trattamenti economici aggiuntivi per infermità dipendente da causa di servizio)
COMMENTO
L’articolo 70 dispone l’eliminazione dei trattamenti economici aggiuntivi concessi per infermità dipendente da causa di servizio.
Il comma 1, in particolare, prevede, a decorrere dal 1° gennaio 2009, l’esclusione dell’attribuzione del trattamento economico aggiuntivo per i “dipendenti delle amministrazioni pubbliche ai quali sia stata riconosciuta un’infermità dipendente da causa di servizio ed ascritta ad una delle categorie della tabella A185 annessa al
testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915, e successive modificazioni, fermo restando il diritto all'equo indennizzo”.
È bene, innanzitutto, chiarire quali siano le condizioni che permettono di riconoscere una causa da servizio. Tali sono:
- l’esistenza di un rapporto di lavoro nel pubblico impiego;
- l’accertamento di una malattia, infermità o lesione collegata alla svolgimento del rapporto di lavoro;
- il nesso di concausalità tra la patologia e il tipo di attività lavorativa186.
Riguardo l’equo indennizzo previsto per le infermità dipendenti da causa di servizio, invece, bisogna far riferimento in particolare alle seguenti disposizioni:
- articolo 68, comma 8, D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, che afferma il diritto dell'impiegato in aspettativa per infermità dipendente da causa di servizio a tutti gli assegni fatta eccezione per le indennità per prestazioni di lavoro straordinario187;
185 Tale tabella (come ricordato in Camera dei Deputati, Dossier di documentazione: “D.L. 25 giugno
2008, n. 112, Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 - Schede di lettura (articoli 64-84)” è stata sostituita integralmente dalla corrispondente Tabella A allegata al D.P.R. 30 dicembre 1981, n. 834
186 http://www.inca.it/Servizi/040InfortuniMalattieProf/09Infortuni+e+malattie.htm.
187 Si riporta, per completezza, il testo dell’articolo in questione (articolo 68 - Aspettativa per infermità -
Equo indennizzo per perdita della integrità fisica dipendente da causa di servizio):
“L'aspettativa per infermità è disposta, d'ufficio o a domanda, quando sia accertata, in base al giudizio di un medico scelto dall'amministrazione, l'esistenza di una malattia che impedisca temporaneamente la regolare prestazione del servizio.
Alle visite per tale accertamento assiste un medico di fiducia dell'impiegato, se questi ne fa domanda e si assume la spesa relativa.
L'aspettativa per infermità ha termine col cessare della causa per la quale fu disposta; essa non può protrarsi per più di diciotto mesi.
L'amministrazione può, in ogni momento, procedere agli opportuni accertamenti sanitari.
Durante l'aspettativa l'impiegato ha diritto all'intero stipendio per i primi diciotto mesi ed alla metà di esso per il restante periodo, conservando integralmente gli assegni per carichi di famiglia.
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- artt. 48 ss., D.P.R. 3 maggio 1957, n. 686, dove si prevede la concessione di un equo indennizzo all'impiegato che, per infermità contratta per causa di servizio, abbia “subito una menomazione dell'integrità fisica ascrivibile ad una delle categorie di cui alle tabelle A e B annesse alla legge 10 agosto 1950, n. 648”, o comunque una menomazione “da ritenersi equivalente ad alcuna di quelle contemplate nelle tabelle stesse” (articolo 48); tale indennizzo viene liquidato “secondo equità con Decreto ministeriale in base alle categorie di menomazione dell'integrità fisica ed in conformità dell'annessa tabella”, e viene ridotto del 25 per cento per gli impiegati che hanno più di 25 anni, del 50 per cento per gli ultrasessantenni, con riferimento al momento del verificarsi dell’evento dannoso (articolo 49), e del 50 per cento qualora l’impiegato riceva anche la pensione privilegiata (articolo 50); se l’impiegato, nel compromettere la propria integrità fisica, abbia agito con colpa grave o dolo, non ha diritto ad indennizzo (articolo 58)188.
Il tempo trascorso in aspettativa per infermità è computato per intero ai fini della progressione in carriera, dell'attribuzione degli aumenti periodici di stipendio e del trattamento di quiescenza e previdenza.
Qualora l'infermità che è motivo dell'aspettativa sia riconosciuta dipendente da causa di servizio, permane, inoltre, per tutto il periodo dell'aspettativa il diritto dell'impiegato a tutti gli assegni escluse le indennità per prestazioni di lavoro straordinario.
Per l'infermità riconosciuta dipendente da causa di servizio, sono altresì, a carico dell'amministrazione le spese di cura, comprese quelle per ricoveri in istituti sanitari e per protesi, nonché un equo indennizzo per la perdita della integrità fisica eventualmente subita dall'impiegato.
Avverso le deliberazioni del Collegio medico e delle Commissioni mediche ospedaliere, di cui ai R.D. 5 novembre 1895, n. 603 e R.D. 15 aprile 1928, n. 1029, adottate nei procedimenti di accertamento della dipendenza dell'infermità da causa di servizio e di determinazione dell'equo indennizzo, previsti dal presente articolo, gli impiegati possono esperire le impugnative stabilite dai decreti sopracitati".
188 Anche in questo caso, per completezza, si riportano gli articoli rilevanti del D.P.R. 686/57:
“Articolo 48 - Concessione.
L'equo indennizzo previsto dall'articolo 68 del D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, è concesso all'impiegato che, per infermità contratta per causa di servizio, ha subito una menomazione dell'integrità fisica ascrivibile ad una delle categorie di cui alle tabelle A e B annesse alla legge 10 agosto 1950, n. 648. L'infermità non prevista in dette tabelle è indennizzabile solo nel caso in cui sia da ritenersi equivalente ad alcuna di quelle contemplate nelle tabelle stesse.
Articolo 49 - Criteri per la liquidazione.
Per il personale di ciascuna carriera, l'equo indennizzo è liquidato secondo equità con decreto Ministeriale in base alle categorie di menomazione dell'integrità fisica ed in conformità dell'annessa tabella.
L'indennizzo è ridotto del 25% se l'impiegato ha superato i cinquanta anni di età e del 50% se ha superato il sessantesimo anno.
Agli effetti del comma precedente l'età alla quale devesi aver riguardo è quella che l'impiegato aveva al momento dell'evento dannoso.
Articolo 50 - Cumulo dell'equo indennizzo e della pensione privilegiata.
L'equo indennizzo, determinato a norma del precedente articolo, è ridotto della metà se l'impiegato consegua anche la pensione privilegiata.
Va inoltre dedotto dall'equo indennizzo quanto eventualmente percepito dall'impiegato in virtù di assicurazione a carico dello Stato o di altra pubblica Amministrazione.
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- articolo 22, comma 27, L. 23 dicembre 1994, n. 724, in base al quale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui ora all’articolo 1, comma 2, D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, “per la determinazione dell'equo indennizzo spettante per la perdita dell'integrità fisica ai sensi dell'articolo 68 del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, si considera l'importo dello stipendio tabellare in godimento alla data di presentazione della domanda o dell'avvio del procedimento d'ufficio”;
- articolo 2, comma 3, D.P.R. 29 ottobre 2001, n. 461, ai sensi del quale “la presentazione della richiesta di equo indennizzo può essere successiva o contestuale alla domanda di riconoscimento di causa di servizio ovvero può essere prodotta nel corso del procedimento di riconoscimento di causa di servizio, entro il termine di dieci giorni dalla ricezione della comunicazione di cui agli articoli 7, comma 2, e 8, comma 2; in quest'ultimo caso il procedimento si estende anche alla definizione della richiesta di equo indennizzo”.
La relazione illustrativa del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, poi in parte rivista alla luce delle modifiche apportate in sede di conversione del decreto in L. 6 agosto 2008, n. 133, ha constatato come i dipendenti pubblici cui sia stata riconosciuta infermità dipendente da causa di servizio beneficino, oltre che dell’equo indennizzo, anche di
Abrogati dall'articolo 11 del D.P.R. 20 aprile 1994, n. 349.
Articolo 56- Aggravamento sopravvenuto della menomazione.
Entro cinque anni dalla data della comunicazione del decreto previsto dall'articolo 49 l'Amministrazione, nel caso di aggravamento della menomazione della integrità fisica per la quale sia stato concesso un equo indennizzo, può provvedere, su richiesta dell'impiegato, e per una sola volta alla revisione dell'indennizzo già concesso.
In tale ipotesi l'impiegato sarà sottoposto agli accertamenti sanitari previsti per la prima concessione dell'equo indennizzo.
Articolo 57 - Cumulo di menomazioni dell'integrità fisica.
Nel caso in cui l'impiegato riporti per causa di servizio altra menomazione dell'integrità fisica si procede alla liquidazione di nuovo indennizzo se la menomazione complessiva dell'integrità fisica che ne deriva rientri in una delle categorie superiori a quella in base alla quale fu liquidato il primo indennizzo.
Dal nuovo indennizzo andrà detratto quanto in precedenza liquidato. Articolo 58 - Dolo o colpa grave dell'impiegato.
Nulla può essere liquidato all'impiegato se la menomazione della integrità fisica sia stata contratta per dolo o colpa grave di lui.
Articolo 59 - Annullamento del decreto di concessione.
Il provvedimento di concessione dell'equo indennizzo è annullato e si provvede al recupero della somma liquidata nel caso in cui venga accertato che la concessione si basò su falsi presupposti.
L'annullamento della concessione ed il recupero delle somme liquidate sono disposti con decreto del Ministro.
Articolo 60 - Cumulo tra equo indennizzo e pensione privilegiata.
Nel caso in cui l'impiegato al quale sia stato liquidato l'equo indennizzo ottenga successivamente per la stessa causa il collocamento a riposo con pensione privilegiata, la metà dell'ammontare dell'indennizzo liquidato sarà recuperata mediante trattenute mensili sulla pensione, di importo pari ad un decimo dell'ammontare di questa”.
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un beneficio aggiuntivo di misura variabile tra l’1,25 e il 2,5 per cento del trattamento economico fondamentale.
L’INPDAP ha fornito dei chiarimenti su questo punto in risposta a richieste di chiarimento di alcune amministrazioni, stabilendo come tale beneficio sia regolato dal CCNL. “Per le domande del beneficio in questione presentate prima della stipulazione del relativo CCNL di comparto ovvero per quelle presentate dal personale il cui contratto non ha ancora proceduto a “contrattualizzare” il beneficio in parola, rimangono in vigore le disposizioni di cui agli artt. 43 e 44 del R.D. 30 settembre 1922 n. 1290, come integrate dalla legge n. 539/1950, e secondo le indicazioni fornite dalla Commissione speciale pubblico impiego – sez. III – del Consiglio di Stato con parere n. 452 del 13/12/1999”189.
L’articolo 1-bis, aggiunto successivamente rispetto alla prima stesura del D.L. 112/08, esclude dall’ambito di applicazione della norma ex comma 1 il personale del comparto sicurezza e difesa.
Il comma 2, a partire dalla stessa data prevista dal comma 1, prevede l’abrogazione degli articoli 43 e 44 del R.D. 30 settembre 1922 n. 1290 e degli articoli 117 e 120 del R.D. 31 dicembre 1928, n. 3458.
L’articolo 43 del R.D. 1290/1922 prevedeva, per determinate categorie di dipendenti pubblici in ruolo, “che avevano prestato servizio in reparti combattenti durante la prima guerra mondiale,
il riconoscimento del tempo trascorso nelle operazioni belliche a tutti gli effetti del collocamento nei quadri di classificazione degli stipendi, in aumento all’anzianità utile. Analoghe prestazioni erano riconosciute agli invalidi e mutilati di guerra per il periodo di allontanamento dai reparti combattenti in relazione all’invalidità o mutilazione stessa”.
L’articolo 44 prevedeva, per gli stessi soggetti interessati dal precedente articolo, ed indipendentemente dai benefici richiamati in tale articolo, l’abbreviazione di due anni o di un anno agli effetti del collocamento nei quadri di classificazione in relazione a determinati eventi bellici190.
Gli articoli 117 e 120 del R.D. 3458/1928 prevedevano analoghe disposizioni, ma si riferivano al personale militare.
L’articolo 1, comma 1, L. 15 luglio 1950, n. 539, ha previsto l’applicazione delle suddette disposizioni anche nei casi di mutilati ed invalidi per servizio e congiunti dei caduti per servizio.
In conclusione vi è da chiedersi quali sono i vantaggi economico-finanziari che si intende perseguire con la norma in commento. Orbene, in riferimento al risparmio
189 Cfr. nota informativa n. 53 del 5 novembre 2003.
190 Cfr. Camera dei Deputati, Dossier di documentazione: “D.L. 25 giugno 2008, n. 112, Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 - Schede di lettura (articoli 64-84)”.
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previsto dalla disposizione in commento, la relazione tecnica prevedeva inizialmente economie lorde pari a circa 17 milioni di euro annui. Alla luce dell’articolo 1-bis tali stime necessitano di una revisione e possono essere stimate nell’ordine degli otto milioni di euro lordi annui circa191.
Discutibili sembrano essere però le modalità attraverso le quali si mira ad ottenere questi risparmi, che si collocano all’interno della battaglia volta a punire i “fannulloni” e gli assenteisti nella P.A. Se da una parte può affermarsi senza dubbio come tale battaglia abbia le sue ragioni, dall’altra la norma in esame sembra fornire una risposta sbagliata al problema, volta a costituire un deterrente rispetto a richieste di certificazione di infermità dipendente da causa di servizio, finendo per danneggiare il personale effettivamente malato.
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Articolo 71 (Assenze per malattia e per permesso retribuito dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni)192
COMMENTO
L’articolo 71 del Decreto Legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, in legge 6 agosto 2008, n. 133, innova profondamente la disciplina relativa alle assenze per malattia e ai permessi retribuiti.
Si applica ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165. E per espressa previsione del comma 1 bis dell’articolo 71, non si applica al comparto sicurezza e difesa per le malattie conseguenti a lesioni riportate in attività operative ed addestrative.
Con riferimento alle assenze per malattia la norma incide su tre aspetti.
In primo luogo incide sul trattamento economico spettante al dipendente durante i periodi di assenza per malattia; in secondo luogo sulle modalità di certificazione dello stato di malattia e in terzo luogo sul controllo in ordine alla sussistenza della malattia del dipendente.
Nell’ambito di questi tre diversi aspetti acquista particolare importanza la parte della norma relativa all’incidenza delle assenze dal servizio ai fini della distribuzione dei fondi per la contrattazione collettiva.
Il legislatore del 2008, con tale norma, incide profondamente sul sistema delle fonti che disciplinano il rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione.
Infatti, l’intera materia delle assenze per malattia viene regolamentata con legge inderogabile dalla contrattazione collettiva.
La disciplina contenuta nell’articolo 71, ha provocato forti incertezze sulla gestione delle assenze per malattie all’interno delle pubbliche amministrazioni.
Pertanto, a fronte di molteplici quesiti avanzati alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Dipartimento della Funzione Pubblica ha emanato due Circolari di chiarimento della normativa, dapprima la circolare n. 7/2008 del 17 luglio 2008, successivamente la circolare n. 8/2008 del 5 settembre 2008.
Per quanto riguarda l’aspetto inerente il trattamento economico spettante al dipendente assente per malattia, il primo comma dell’articolo 71, D.L. n. 112/2008 stabilisce che “per i periodi di assenza per malattia, di qualunque durata, (…) nei primi dieci giorni di assenza è corrisposto il trattamento economico fondamentale con esclusione di ogni indennità o emolumento, comunque denominati, aventi carattere fisso e continuativo, nonché di ogni altro trattamento accessorio”.
Fa eccezione a tale regime il trattamento più favorevole eventualmente previsto dalla contrattazione collettiva o dalle specifiche norme di settore per le assenze per malattia dovute ad infortunio sul lavoro o a causa di servizio, oppure a ricovero
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ospedaliero o day hospital, nonché per le assenze dovute a patologie gravi che richiedano terapie salvavita.
La norma individua specificatamente le voci del trattamento retributivo che devono subire la decurtazione nei primi dieci giorni di assenza per malattia. Sono le indennità o emolumenti comunque denominati, aventi carattere fisso o continuativo nonché ogni altro elemento accessorio.
Per la qualificazione delle voci retributive le amministrazioni devono fare riferimento ai contratti collettivi del comparto cui afferiscono.
Per le malattie superiori a dieci giorni, a partire dall’undicesimo giorno, trova applicazione il trattamento economico previsto dal contratto collettivo.
La norma in commento prevede genericamente che tale decurtazione si applica nei primi dieci giorni di assenza, non specificando l’arco temporale entro cui calcolare questi giorni; non si specifica, infatti se nell’anno solare, né tanto meno si specifica se la decurtazione per i primi dieci giorni deve essere effettuata per ogni evento di malattia, lasciando così ampio spazio ad una libera interpretazione della norma, anche in virtù del fatto che la fonte principale di disciplina di tale materia è, o
dovrebbe essere, la contrattazione collettiva.
A colmare tale lacuna è intervenuta la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica – che con la Circolare n. 8/2008 ha affermato la natura “permanente” della decurtazione, nel senso che “la trattenuta opera per ogni episodio di assenza, anche di un solo giorno, e per i primi dieci giorni se l’assenza si protrae per più di dieci giorni”.193
Per quanto riguarda l’aspetto inerente le modalità di certificazione dello stato di malattia, il secondo comma dell’articolo 71 dispone che “nelle ipotesi di assenza protratta per un periodo superiore a dieci giorni, e in ogni caso, dopo il secondo evento di malattia nell’anno solare l’assenza deve essere giustificata esclusivamente mediante presentazione di certificazione medica rilasciata da struttura sanitaria pubblica”.
Anche tale disposizione ha sollevato innumerevoli problemi interpretativi.
Con la Circolare n. 7/2008 del 17 luglio 2008 la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica - è intervenuta per chiarire alcuni punti. La norma prevede l’obbligo di giustificare l’assenza per malattia attraverso la certificazione della struttura sanitaria pubblica alternativamente in due ipotesi: o nel caso di assenza protrattasi per un periodo superiore a dieci giorni, o nel caso di terzo evento di malattia nell’anno solare.194
193 In tal senso Circolare n. 8/2008 del 5 settembre 2008 della Presidenza del Consiglio dei Ministri –
Dipartimento della Funzione Pubblica.
194 Con circolare n. 7/2008 si precisa che la fattispecie “periodo superiore a dieci giorni” si realizza sia nel
caso di attestazione mediante un unico certificato dell’intera assenza sia nell’ipotesi in cui in occasione dell’evento originario sia stata indicata una prognosi successivamente protratta mediante altro o altri certificati sempre che l’assenza sia continuativa.
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Per quanto riguarda l’individuazione della struttura sanitaria pubblica, l’interpretazione letterale della norma faceva desumere che solo la Asl fosse la struttura idonea a rilasciare la certificazione medica, peraltro, struttura pubblica assolutamente inidonea a svolgere questo esorbitante ruolo, allo stato dell’emanazione del Decreto.
Anche sul punto, il Dipartimento della Funzione Pubblica ha tentato di mitigare l’impatto della norma affermando che la stessa deve essere letta “nel più ampio quadro delle norme costituzionali e dell’organizzazione dell’assistenza sanitaria