(Articoli 15, 16, 17)
Articolo 15 (Costo dei libri scolastici)88 COMMENTO
I libri di testo rappresentano lo strumento didattico maggiormente utilizzato dagli studenti nel loro percorso di conoscenza e apprendimento89. “La problematica relativa ai libri di testo ha assunto negli ultimi anni una particolare rilevanza sia per il ruolo strumentale che essi sono chiamati a svolgere anche in regime di autonomia scolastica a sostegno dei processi di innovazione in corso sia per l’incidenza che esercitano in ambito sociale con riflessi sul diritto allo studio”90. Prima di analizzare la norma dettata dall’art. 15 della L. 133/08, è utile ripercorrere brevemente la disciplina in materia di libri di testo.
Il D.P.R. 8 marzo 1999, n. 275 (“Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche”), all’articolo 4, comma 5, afferma che “la scelta, l'adozione e l'utilizzazione delle metodologie e degli strumenti didattici, ivi compresi i libri di testo, sono coerenti con il Piano dell'offerta formativa91 di cui all'articolo 3 e sono attuate con criteri di trasparenza e tempestività”.
L’adozione dei libri di testo, secondo il dettato del D.Lgs. 16 aprile 1994, n. 297, articolo 7, lett. e), spetta al collegio dei docenti, sentito il parere dei consigli di classe e di interclasse92; sarebbe opportuno prevedere “modalità specifiche di valutazione dei contenuti dei testi proposti (…) attraverso (…) il coinvolgimento di genitori e, nella scuola secondaria superiore, anche di studenti”93.
L’articolo 15694 di tale atto normativo stabilisce, per la scuola elementare, la totale gratuità dei libri di testo che vengono così forniti dai Comuni, nel rispetto delle modalità stabilite da leggi regionali95.
88 Il commento di questo articolo è a cura di Valerio Iannitti.
89 Cfr. http://www.pubblica.istruzione.it/scuola_e_famiglia/libritesto.shtml 90 Cfr. C.M. Pubblica Istruzione del 15 gennaio 2008, n. 9.
91 Il POF rappresenta uno dei maggiori strumenti mediante il quale si concreta l’autonomia didattica delle
istituzioni scolastiche: sul punto cfr. Sul punto cfr. A.VALENTINO, Il piano dell’offerta formativa, Firenze, 1998 e U.MARGOTTA, Riforma del curricolo e formazione dei talenti, Roma, 1997.
92 Per quanto attiene a questi organi cfr. D. Lgs. 267/94, art. 5 in merito ai consigli di classe (che è
costituito “dai docenti di ogni singola classe nella scuola secondaria”) e di interclasse (che riguardano le scuole elementari e sono composti “dai docenti dei gruppi di classi parallele o dello stesso ciclo o dello stesso plesso) e art. 7 per quanto concerne il collegio dei docenti, definito come l’organo collegiale che è composto “dal personale docente di ruolo e non di ruolo in servizio nel circolo o nell’istituto, ed è presieduto dal direttore didattico o dal preside”.
93 C.M. Pubblica Istruzione del 15 gennaio 2008, n. 9.
94 “1. Agli alunni delle scuole elementari, statali o abilitate a rilasciare titoli di studio aventi valore legale,
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L’art. 32796 afferma poi che “l’erogazione gratuita dei libri di testo” rientra tra le funzioni trasferite alle regioni ai sensi degli artt. 42, 43 e 45 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
L’art. 631 del D. Lgs. 297/94 menziona un’altra norma in materia di libri di testo, affermando che la loro fornitura gratuita spetta al Ministero degli affari esteri relativamente “agli alunni delle scuole elementari italiane funzionanti all’estero, statali e autorizzate a rilasciare titoli di studio riconosciuti dallo Stato italiano e agli iscritti e frequentanti le altre istituzioni educative o partecipanti alle altre iniziative scolastiche dell’istruzione elementare”.
L’articolo 1, comma 628, della L. 27 dicembre 2006, n. 296:
- ha esteso agli studenti del primo e secondo anno dell’istruzione secondaria superiore la gratuità parziale dei testi che l’articolo 2797 della L. 23 dicembre 1998,
stabilite dalla legge regionale, ferme restando le competenze di cui agli articoli 151 e 154, comma 1. 2. Per le classi di scuola elementare, che svolgono sperimentazioni ai sensi degli articoli 277 e 278, qualora siano previste forme alternative all'uso del libro di testo, è consentita l'utilizzazione della somma equivalente al costo del libro di testo per l'acquisto da parte del consiglio di circolo di altro materiale librario, secondo le indicazioni bibliografiche contenute nel progetto di sperimentazione”.
95 La Sent. Della Corte Costituzionale del 15-30 dicembre 1994, n. 454, ha dichiarato illegittimo il primo
comma dell’articolo in questione “nella parte in cui esclude dalla fornitura gratuita dei libri di testo degli alunni delle scuole elementari che adempiono all’obbligo scolastico in odo diverso dalla frequenza presso scuole statali o abilitate a rilasciare titoli di studio aventi valore legale” (S. AURIEMMA, Codice scuola.
Norme su istruzione e pubblico impiego, Tecnodid, Napoli, 2008, pag. 235, nota n° 172).
96 “1. Le funzioni amministrative trasferite alle regioni ai sensi degli articoli 42, 43 e 45 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977 n. 616 in materia di diritto allo studio concernono tutte le strutture, i servizi e le attività destinate a facilitare, mediante erogazioni e provvidenze in denaro o mediante servizi individuali o collettivi, a favore degli alunni di istituzioni scolastiche pubbliche o private, anche se adulti, l'assolvimento dell'obbligo scolastico nonché, per gli studenti capaci e meritevoli ancorché privi di mezzi, la prosecuzione degli studi. Le funzioni suddette concernono fra l'altro: gli interventi di assistenza medico-psichica; l'assistenza ai minorati psico-fisici; l'erogazione gratuita dei libri di testo agli alunni delle scuole elementari.
2. Le funzioni amministrative indicate nel comma 1 sono attribuite ai comuni che le svolgono secondo le modalità previste dalla legge regionale. La regione promuove le opportune forme di collaborazione tra i comuni interessati.
3. Restano ferme le competenze degli organi scolastici in merito alla scelta dei libri di testo e le competenze degli organi statali concernenti le caratteristiche tecniche e pedagogiche dei medesimi. 4. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano esercitano nelle materie di cui al presente capo le competenze ad esse spettanti ai sensi dei rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione”.
97 “1. Nell'anno scolastico 1999-2000 i comuni provvedono a garantire la gratuità, totale o parziale, dei
libri di testo in favore degli alunni che adempiono l'obbligo scolastico in possesso dei requisiti richiesti, nonchè alla fornitura di libri di testo da dare anche in comodato agli studenti della scuola secondaria superiore in possesso dei requisiti richiesti. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro della pubblica istruzione, previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e delle competenti Commissioni parlamentari, sono individuate le categorie degli aventi diritto al beneficio, applicando, per la valutazione della situazione economica dei beneficiari, i criteri di cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, in quanto compatibili, con le necessarie semplificazioni ed integrazioni.
2. Le regioni, nel quadro dei princìpi dettati dal comma 1, disciplinano le modalità di ripartizione ai comuni dei finanziamenti previsti che sono comunque aggiuntivi rispetto a quelli già destinati a tal fine
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n. 448, aveva previsto, a certe condizioni98, per gli alunni che adempivano
all’obbligo scolastico;
- ha previsto che il Ministro dell’Istruzione, con proprio decreto ministeriale, stabilisse “i criteri per la determinazione del prezzo massimo complessivo della dotazione libraria per gli anni successivi al secondo dell’istruzione secondaria superiore”99: a ciò ha provveduto il D.M. 22 febbraio 2008, n. 28100.
La norma oggetto di esame, con i primi due commi, si propone di diminuire l’incidenza dei libri di testi sul bilancio economico delle famiglie, valorizzando le nuove tecnologie. All’uopo è prevista dapprima una disciplina transitoria in cui viene indicata “preferibilmente” la via dell’accesso a internet, e che prevede uno scenario in cui vi sono tre possibilità di produzione dei libri di testo: versione a stampa, on
line scaricabili da internet, e mista; successivamente, a partire dall’anno scolastico
2011-2012, viene specificato che il collegio dei docenti può optare solo per la seconda e la terza delle tre precedenti opzioni.
Il terzo comma incide sul contenuto e sulla struttura dei libri di testo; con D.M. del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca vengono determinati le caratteristiche tecniche dei libri di testo in versione a stampa, on line e mista, il prezzo dei libri di testo nella scuola primaria, e i tetti di spesa dell’intera dotazione libraria per ciascun anno della scuola secondaria di I e II grado101.
alla data di entrata in vigore della presente legge. In caso di inadempienza delle regioni, le somme sono direttamente ripartite tra i comuni con decreto del Ministro dell'interno, di intesa con il Ministro della pubblica istruzione, ai sensi del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 1. 3. Con decreto del Ministro della pubblica istruzione, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti, da adottare entro il 30 giugno 1999, sono emanate, nel rispetto della libera concorrenza tra gli editori, le norme e le avvertenze tecniche per la compilazione del libro di testo da utilizzare nella scuola dell'obbligo a decorrere dall'anno scolastico 2000-2001 nonchè per l'individuazione dei criteri per la determinazione del prezzo massimo complessivo della dotazione libraria necessaria per ciascun anno, da assumere quale limite all'interno del quale i docenti debbono operare le proprie scelte.
4. Le disposizioni di cui agli articoli 153, 154, 155 e 631, commi 3, 4 e 5, del testo unico approvato con decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, seguitano ad applicarsi alla materia dei libri di testo fino a tutto l'anno scolastico 1999-2000, al termine del quale sono abrogate. L'articolo 156, comma 2, e l'articolo 631, comma 2, dello stesso testo unico si intendono riferiti a tutta la scuola dell'obbligo.
5. Per le finalità di cui al presente articolo è autorizzata una spesa non superiore a lire 200 miliardi per l'anno 1999”.
98 Condizioni dettate dal D.P.C.M. 5 agosto 1999, n. 320.
99 Cfr. Camera dei Deputati, Dossier di documentazione: “D.L. 25 giugno 2008, n. 112, Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 - Schede di lettura (articoli 1-63-bis)”.
100 Inoltre, i DD.MM. Pubblica Istruzione del 15 gennaio 2001, nn. 7 ed 8, hanno definito rispettivamente
il prezzo dei libri di testo per la scuola primaria, e il prezzo della dotazione libraria per la scuola media.
101 Sul punto merita di essere citato l’art. 5 della L. 30 ottobre 2008, n. 169, che ha convertito in legge,
con modifiche, il D.L. 1° settembre 2008, n. 137, e che afferma: che “i competenti organi scolastici adottano libri di testo in relazione ai quali l'editore si è impegnato a mantenere invariato il contenuto nel quinquennio, salvo che per la pubblicazione di eventuali appendici di aggiornamento da rendere separatamente disponibili. Salva la ricorrenza di specifiche e motivate esigenze, l'adozione dei libri di
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Alle linee di principio dettate dai commi 1, 2 e 3, si ispirano, a detta del comma 4, anche le Università e le Istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica, nel rispetto della propria autonomia.
testo avviene nella scuola primaria con cadenza quinquennale, a valere per il successivo quinquennio, e
nella scuola secondaria di primo e secondo grado ogni sei anni, a valere per i successivi sei anni. 11
dirigente scolastico vigila affinché le delibere dei competenti organi scolastici concernenti l'adozione dei libri di testo siano assunte nel rispetto del le disposizioni vigenti” (in corsivo le modifiche rispetto al testo originario)”.
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Articolo 16 (Facoltà di trasformazione in fondazioni delle università)102
COMMENTO
1. Premessa.
L’articolo 16 del decreto legge n. 112/2008 prevede la possibilità per le Università pubbliche di deliberare la trasformazione in fondazioni di diritto privato. La disposizione ha suscitato un acceso dibattito nei media e nell’opinione pubblica, dibattito alimentato peraltro dalla lettura dell’articolo in questione come elemento della più ampia riforma del sistema scolastico e universitario avviata dalla predetta legge e collegata alla manovra finanziaria triennale contenuta nella legge n. 203/2008 (finanziaria per l’anno 2009) che prevede, tra l’altro, una cospicua riduzione degli stanziamenti in favore delle università103.
Nel presente commento sarà privilegiata l’analisi tecnica della normativa in esame, della quale sarà dato conto con riferimento al modello delle c.d. fondazioni di origine pubblica ed alle tipologie individuate dalla dottrina in rapporto al profilo funzionale dei predetti soggetti piuttosto che al loro profilo strutturale. L’individuazione e l’esame della disciplina applicabile a questi enti, infatti, non sono agevoli poiché, come si vedrà, pur essendo dotate di personalità giuridica privata, le fondazioni di origine pubblica sono oggetto di discipline settoriali che comportano sempre la presenza di uno o più indici di “pubblicità” riconducibili a quelli utilizzati dal diritto e dalla giurisprudenza comunitari per inquadrare l’organismo di diritto pubblico104. È in tal senso che parte della dottrina propende per la sostanziale
102 Il commento dell’articolo 16 è a cura di Francesca Di Lascio.
103 Per un inquadramento complessivo delle problematiche emergenti dalla riforma del sistema
universitario contenuta nella manovra finanziaria prevista dalla l. n. 133/2008, anche con riferimento al suo impatto in relazione al trattamento finanziario previsto per le università nei prossimi tre anni, vedi M. COCCONI, La trasformazione delle Università pubbliche (artt. 16, 64, 66), in Gior. dir. amm., 2008, 12, p. 1215 e ss.
104 Gli indici cui ci riferisce sono quelli ora indicati anche dall’articolo 3, co. 26, del d.lgs. n. 163/2006
(c.d. Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), secondo cui “L’«organismo di diritto
pubblico» è qualsiasi organismo, anche in forma societaria: - istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale; - dotato di personalità giuridica; - la cui attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico oppure la cui gestione sia soggetta al controllo di questi ultimi oppure il cui organo d'amministrazione, di direzione o di vigilanza sia costituito da membri dei quali più della metà e' designata dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico”.
Sulla disciplina applicabile alle fondazioni di origine pubblica, vedi A. BARDUSCO, Fondazione, voce Digesto
delle discipline pubblicistiche, VI, 1994, UTET, p. 390 ss., che ricorda come la fondazione sia una figura
soggettiva comune al diritto privato e a quello pubblico: quelle del secondo tipo trovano i loro riferimenti costituzionali (non espliciti) negli artt. 2 e 9. L’Autore aggiunge, quindi, che “dire che una fondazione
appartiene alla categoria degli enti pubblici non significa (…) farla rientrare in una sfera distinta da quella cui appartengono le altre fondazioni; significa semplicemente individuare i (pochi) punti di contatto necessario tra il suo regime giuridico e quello che caratterizza la generalità degli enti pubblici. (…) Tali punti di contatto possono interessare il regime degli atti, i limiti alla capacità giuridica, le regole finanziario-contabili, il rapporto d’impiego dei dipendenti, la tutela del patrimonio, la giurisdizione del
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natura di enti pubblici delle fondazioni di cui si discute e, conseguentemente, fa derivare la necessità che la loro organizzazione ed il loro funzionamento avvenga nel pieno rispetto del principio di legalità e dei connessi obblighi di trasparenza e pubblicità105.
Nell’esame dell’articolo 16, secondo le linee guida sinteticamente indicate, sarà data evidenza per i riflessi che, inevitabilmente, la natura delle università pubbliche, autonomie funzionali riconosciute dalla legge n. 59/1997, imporrà nella trasformazione in fondazione, particolarmente con riguardo ai meccanismi di finanziamento dei nuovi soggetti giuridici e al sistema perequativo previsto dal co. 9 dell’articolo 16.
2. Le fondazioni tra disciplina codicistica e settoriale.
Nel nostro ordinamento, le norme generali di riferimento in tema di fondazioni sono contenute nel Libro I, Titolo II, del Codice civile, che disciplina le persone giuridiche pubbliche e private (Capo I, artt. 11 -12) e, all’interno di questa categoria, le fondazioni e le associazioni (Capo II, artt. 14-35).
Le disposizioni richiamate, non applicabili agli enti locali, agli enti pubblici dotati di personalità giuridica, i quali “godono dei diritti secondo le leggi e gli usi osservati
come diritto pubblico” (articolo 11) e alle società (regolate dal Libro V del Codice),
non recano la nozione di fondazione.
Questa può, quindi, essere tratta dall’interpretazione del dettato codicistico e della dottrina. Sotto il primo profilo, rileva la connotazione delle fondazioni come persone giuridiche private che acquistano la personalità giuridica con provvedimento di spettanza del prefetto o delle regioni e, precisamente, secondo il procedimento di cui all’articolo 1 del d.P.R. n. 361/2000. L’articolo 11 di questo decreto, infatti, ha abrogato l’articolo 12 del Codice civile, che sottoponeva l’acquisizione della richiamata qualità alla concessione di uno specifico decreto del Presidente della Repubblica106.
giudice amministrativo. (…) L’appartenenza di una fondazione all’area del diritto pubblico, piuttosto che a quella del diritto privato, può significare (…) che il relativo statuto non aderisce completamente alle disposizioni del codice civile, ma segue eventualmente le norme di una legge diversa – se, ed in quanto, tale legge sia applicabile alla fondazione di cui si tratta”.
105 In tal senso, F. MERUSI, La privatizzazione per fondazioni tra pubblico e privato, in Dir. amm., 2004,
3, p. 447 e ss.
106 Non è questa la sede per approfondire il complesso dibattito relativo alla compressione generata dalla
previsione di cui all’abrogato articolo 12 c.c. rispetto all’autonomia delle fondazioni e delle associazioni ed al perseguimento delle finalità di pubblica utilità alle stesse spettanti. In merito, si rinvia al recente contributo collettaneo di G. PALMA – P. FORTE (a cura di), Fondazioni. Tra problematiche pubblicistiche e
tematiche privatistiche, Giappichelli, 2008 (in specie, si rinvia ai contributi di P. FORTE e B. N. ROMANO) e ai contributi presenti in AA.VV., Per una riforma del diritto di associazioni e fondazioni, 2005, Fondazione della Camera dei deputati, Il Sole 24 Ore ed. si segnala, invece, l’articolo 1 del d.P.R. n. 361/2000 secondo il quale l’acquisizione della personalità giuridica, utile a produrre la condizione di autonomia del patrimonio rispetto ai membri della fondazione, è determinata dall’iscrizione nel registro delle persone
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Le fondazioni sono, quindi, enti privati autonomi, riconosciuti come tali dall’ordinamento e costituiti, con atto pubblico o per testamento (v. articolo 14 c.c.), per il raggiungimento di uno scopo indicato dal fondatore. Gli obiettivi perseguiti sono, perciò, distinti da quelli delle persone fisiche private che partecipano alla fondazione e, per questo, tendenzialmente si tratta di scopi che hanno una rilevante utilità sociale. In ragione di ciò, il tratto distintivo che maggiormente viene posto in evidenza come discrimine tra le fondazioni (e le associazioni) e le società attiene all’assenza di uno scopo di lucro e al conseguente divieto di distribuzione degli utili tra i partecipanti, a vario titolo, all’organizzazione dell’ente107.
Agli elementi richiamati si legano le rilevanti questioni connesse alla gestione del patrimonio della fondazione, che è vincolato alla realizzazione delle finalità indicate dal fondatore e perciò sottratto all’uso individuale nonché ad usi distinti rispetto a quelli specificati nell’atto costitutivo e nello statuto108. L’organizzazione autonoma e stabile che le disposizioni civilistiche prevedono per le fondazioni è, appunto, rivolta al fine di permettere la concreta realizzazione, mediante l’uso del patrimonio disponibile, degli scopi di pubblica utilità per cui è stato costituito l’ente.
La disciplina sinteticamente richiamata, che, salvo espresse eccezioni, è applicabile in via generale a tutte le fondazioni, è stata nel tempo integrata da normative settoriali atte a regolare l’utilizzo del modello organizzativo in questione per
giuridiche, istituito presso le prefetture, con procedimento avviato su istanza del fondatore di chi detiene la rappresentanza dell’ente. Qualora siano soddisfatte le condizioni previste da norme di legge o di regolamento per la costituzione dell'ente, il suo scopo sia possibile e lecito e il patrimonio risulti adeguato alla realizzazione del medesimo scopo, l’iscrizione al registro avviene in modo automatico entro centoventi giorni dalla data di presentazione della domanda al prefetto (articolo 1, co. 3 e 5, d.P.R. n. 361/00).
107 Vedi, ad esempio, E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2007, p. 110, e, più
ampiamente, F. GALGANO, voce Fondazione. I) Diritto civile, in Enciclopedia giuridica, IVX, 1989, UTET, cui si deve la definizione di fondazione come “stabile organizzazione predisposta per la destinazione di
un patrimonio ad un determinato scopo di pubblica utilità”, richiamata anche dal Dossier del Servizio
Studi della Camera dei Deputati relativo al d.l. n. 112/08, nonché P. RESCIGNO, Fondazione (diritto
civile), in Enciclopedia del diritto, XVII, Giuffré, 1968. Si segala altresì A. FUSARO, Fondazione, voce
Digesto delle discipline privatistiche. Sezione civile, VIII, UTET, p. 359-360, che sottolinea come, in
assenza di una disciplina positiva, la fondazione sia stata intesa dapprima come un “complesso di beni
destinati ad uno scopo”, ponendo così l’attenzione sull’aspetto patrimoniale (per una sintesi storica sul
punto, cfr. D. VITTORIA, Gli enti del Primo libro del Codice Civile: l’attuale assetto normativo e le
prospettive di riforma, in P. RESCIGNO, (a cura di), Le fondazioni in Italia e all’estero, Padova, 1989, pagg. 28 ss.). Altri, invece, hanno valorizzato l’elemento personale, come ad esempio D. VITTORIA, Le