Ciò che ho ora detto per i costi fornisce la chiave di solu­ zione del problema della prova delle esenzioni (dei fatti che danno

diritto all’esenzione). A questo proposito, è massima ricevuta che l’amministrazione deve provare il presupposto, mentre il cittadino deve provare le circostanze che impediscono, modificano o estinguono la pretesa fiscale. Si dice, perciò, che spetta al contribuente l’onere di provare le circostanze che danno vita all’esenzione.

L’assunto sembra poi convalidato da chi vede nell’esenzione un fatto impeditivo. Il punto non può essere qui approfondito : mi pare, però, che se fatto impeditivo è un elemento costitutivo della fat­ tispecie, di cui non occorra la prova, per diagnosticare che la fat­ tispecie ha prodotto i suoi effetti (21), la circostanza esentativa non possa essere definita come fatto impeditivo.

La esenzione, per definizione, non è elemento costitutivo della fattispecie imponibile, ma è una ipotesi non imponibile.

La soluzione del problema della prova, però, anche qui può essere attinta, non già muovendo dalla indagine intorno alla natura

delle disposizioni esentative e dei rapporti tra fatto imponibile e fatto esentato, ma dall’esame del modo di operare delle esenzioni.

Vi sono norme d’esenzione che operano ipso iure, e norme che richiedono una domanda o comunque un provvedimento concessivo.

Nel primo caso, il problema della prova si pone nel processo d’impugnazione d’un atto impositivo, che sia intervenuto su di una fattispecie esentata : quindi il problema della prova si pone negli stessi termini in cui si pone per tutti gli atti impositivi.

Altro è invece quando l’impugnazione riguardi un atto di di­ niego dell’esenzione. In tale caso, è suggestiva la tesi (proposta per il processo amministrativo) che « laddove il cittadino pretende qual­ cosa, sia esso a dover provare l ’esistenza dei fatti che legittimano la sua pretesa, mentre spetterà all’amministrazione di dar la prova dei fatti che ostacolano o fanno venir meno l’aspettativa preten- siva » (22). In effetti, non v’è dubbio che, nella fase amministra­ tiva, spetta a chi domanda un’esenzione (come a chi domanda un rimborso d’imposta) l’onere di fornire la prova del fatto che dà fondamento alla sua domanda, ma spetta all’amministrazione for­ nire in giudizio la prova del fatto che legittima il diniego. Fatto che, non necessariamente, è un fatto che ostacola o fa venir meno l ’aspettativa pretensiva, ma che può essere semplicemente la man­ cata prova, nel procedimento, da parte del richiedente, della circo­ stanza che dà diritto a ll’esenzione, a ll’agevolazione ecc.

Se dunque impostiamo i problemi della prova — può esser que­ sto il rilievo conclusivo dell’indagine — facendo riferimento alla struttura dei fatti e al tipo di effetto che ne scaturisce (fatti im­ ponibili, da un lato, fatti esentativi, agevolativi ecc., dall’altro), allora ciò che ne deduciamo non è —- direttamente —• la soluzione del problema dell’onere della prova nel processo, ma la soluzione di quel problema nel procedimento.

Nei processi d’impugnazione, insomma, il punto di riferimento per la soluzione del problema rimane il provvedimento impugna­ to; rimane il modo con cui l ’amministrazione ha risolto il pro­ blema della prova dei fatti legittimanti il provvedimento.

Francesco Tesauro

Ordinario nell’Università di Modena

Gia m p ie t r o F. e P., Rassegna critica di giurisprudenza sull’inquinamento dell? acque e del suolo, Milano, Giuffrè, 1985, (voli. 2), pp. 2058, Lit. 120.000. Fra i possibili momenti di verifica del grado di attuazione di una legge, quello giurisprudenziale è certo fra i più illuminanti. Ciò vale anche per la legge n. 319 del 1976, di tutela delle acque e del suolo dall’inquina mento, me­ glio nota come legge « Merli », con una avvertenza in più. Che l’esame dell’ope­ rato dei giudici non può essere — in questa materia — disgiunto da una at­ tenta ricognizione degli istaurati (o ancora istaurami!..) apparati amministra­ tivi, centrali o locali, di gestione e controllo delle acque. Ci si riferisce, in specie, all’effettivo grado di efficienza dei servizi di igiene pubblica delle imita sanitarie locali e dei presidi multizonali di prevenzione. Nella loro faticosa attivazione (quando non nella totale inerzia) e nella lentezza ed episodicità dei flussi finanziari destinati alla bonifica ambientale programmata, sono da rintracciare, infatti, alcune significative concause del modesto decollo dell’in­ tera legge. La quale — com’è noto — non affidava la sua incidenza sociale alle nuove ipotesi di reato introdotte, di natura per lo più formale (che, pure, hanno giuocato un notevole ruolo intimidatorio sugli apparati produttivi in­ sensibili), ma alla pianificazione delle risorse idriche ed al preventivo controllo di ogni scarico.

L’esperienza di questi ultimi otto anni, segnata da un convulso mutamento del testo normativo, sempre più esposto alle « pulsioni » del momento passa, dunque, anche attraverso le sentenze dei giudici ordinari (in specie penali), edite ma anche inedite (che sono, ovviamente, la maggioranza) e di quelli am­ ministrativi.

Alla raccolta ed alla esposizione ragionata di tali decisioni è dedicato l’ultimo lavoro di due magistrati, Franco e Pasquale Giampietro, dal titolo «Rassegna critica di giurisprudenza sull’inquinamento delle acque e del suo­ lo », Giuffrè, Milano, 1985, (voli. 2, pp. 2058) in cui la tematica posta dalla legge sulle acque è riesaminata nel più ampio quadro della giurisprudenza f o r n i a -

tasi sulla normativa igienico-sanitaria e verificata alla stregua del più recente D.P.R. n. 915 del 1982 sullo smaltimento dei rifiuti.

Nei due volumi si evidenziano — fra l’altro — i nuovi rapporti del citta­ dino con la pubblica amministrazione o, più tecnicamente, del titolare dell’in­ sediamento, da cui fuoriesce il rifiuto idrico o solido, con l’autorità di con­ trollo che rilascia l’autorizzazione, ovvero la nega, la revoca, la dichiara de­ caduta, ecc....

Si esaminano, altresì, le più recenti sentenze della Corte Costituzionale che ha assolto, in proposito, due importanti compiti : fornire, di volta in volta, le letture della « Merli » più corrette e conformi alla Costituzione ; demarcare i giusti confini entro cui lo Stato e le regioni esercitano le rispettive potestà legislative ed amministrative in conformità al D.P.R. n. 616 del 1977 (arti

I citati Autori, opportunamente, segnalano che il profilo costituzionale è stato fra i più avvertiti e dibattuti dalla Cassazione e, prima ancora, dai giudici di merito, non solo e .soltanto per la sensibilità costituzionale della nostra magistratura, ma anche per un motivo più pratico.

II problema del riparto delle competenze in materia ambientale costituisce, infatti, il presupposto per affermare la responsabilità penale di quelle imprese cui era stata contestata l’inosservanza di precedenti prescrizioni regionali e locali, in materia di scarichi inquinanti. La « compatibilità » di quest’ultima normativa regionale con la sopraggiunta legge-quadro nazionale (la « Merli », appunto), costituisce — infatti —• un passaggio obbligato a cui il giudice non può sottrarsi, per giungere, eventualmente, ad una pronuncia di colpevolezza.

Poiché, peraltro, tutto il settore dell’inquinamento (non solo idrico), a seguito dei decreti delegati dal 1977 e dalla legge di riforma sanitaria del 1978,

è stato proiettato nel più ampio contesto dell’igiene e sanità dell’ambiente « na­ turale di vita e di lavoro » (art. 2 legge 833), nell’ampia Rassegna » è, oppor­ tunamente, riprodotta la giurisprudenza relativa ai profili sanitari connessi a quelli più strettamente ambientali.

È ormai chiaro che la nozione di « ambiente », esterno o confinato, fisico o degli organismi viventi, compreso l’uomo, non solo in natura ma anche in di­ ritto positivo deve essere inteso come unitario.

Ciascun « campione » giurisprudenziale, è esaminato con particolare at­ tenzione, senza prestare troppo affidamento alle « massime », la cui pericolosità è tanto maggiore quanto più lontano o fallimentare è stato il tentativo del massimatore di comprendere, ripercorrere ed esprimere il processo logico- giuridico del giudice.

Gli Autori hanno, infatti, ben compreso che solo negli snodi di ciascuna motivazione, più che nei princìpi rifusi nella massima, troppo spesso ripetitiva, può individuarsi il punto di congiunzione del diritto al fatto, cioè di disci­ plina specifica di ciascun fenomeno reale.

In una fase di difficoltoso riassetto istituzionale, di eccessiva proliferazione legislativa e di abusato ricorso alla decretazione di urgenza, la certezza del diritto si sposta, necessariamente, dalla lettera della legge alle letture della giurisprudenza. Il loro consolidarsi in omogenei indirizzi interpretativi — an­ che se in tempi esasperatamente lenti — rappresenta uno dei pochi punti di riferimento e motivi di stabilità per tutti coloro che devono osservare e far osservare la normativa ambientale.

Tale normativa assolverà il suo compito solo se, rettamente applicata, riuscirà ad instaurare nuove « relazioni » dell’uomo con l ’ambiente. Quando, cioè, i cicli della produzione verranno indirizzati ad una progressiva compati­ bilità con i cicli fisici, chimici e biologici della natura.

È inutile insistere, in questo ambizioso ma ineludibile programma, sull’u­ tilità del « precedente giurisprudenziale » cioè della appropriata lettura delle leggi, per l’operatore economico oltre che per il giurista, quale che sia il suo ruolo di magistrato, avvocato, professionista. (A. R. M.)

SCIENZA DELLE FINANZE

Fo r te F . - II bilancio nell’economia pubblica.

Milano, Giuffrè, 1985, 2 tomi, pp. IX-444, VII-733, Lit. 80.000.

Si tratta del 4° volume del Trattato di economia pubblica, diretto dallo stesso Forte, per i tipi della Giuffrè. Per nove decimi è un’opera intera­ mente nuova, mentre il restante decimo riproduce due capitoli del prece­ dente libro di Fo r te e Ta r q it im o, I l bilanoio dell’operatore pubblico, pub­ blicato da Boringhieri nel 1978. Il lavoro raggruppa in modo equilibrato sia gli aspetti teorici che operativi delle tecniche di bilancio in un’ottica economica. I l ruolo, il significato ed i limiti del bilancio dell’operatore pub­ blico sono ì fili conduttori dell’analisi. Circa le critiche rivolte ai bilanci vigenti, risulta che essi sono tuttora redatti in modo tradizionale, ossia privilegiando ì formalismi burocratici, piuttosto che adeguarsi agli obiet­ tivi nuovi che si prepongono all’azione pubblica razionale, come la pro­ grammazione del bilancio per l’indirizzo e la regolazione delle economie e quindi anche come strumento portante, anche se non esclusivo, di program- inazione macroeconomica e macrostrutturale. Il mondo progredito è attual- mente immerso nel vortice della terza rivoluzione industriale, ma i bilanci pubblici vivono ed operano in un mondo preindustriale o quasi. Come osserva, giustamente, l’A. un cittadino o un parlamentare che esamini un bilancio pubblico, così come oggi compilato, normalmente non ne ricava granché, al fine dell’apprezzamento di merito della gestione dell’ente di riferimento e della valutazione delle sue scelte. Trova invero una minu­ ziosa specificazione di voci di spesa, che i diversi organi possono fare riguardo ai loro vari capitoli, specificazione che è molto rilevante per gli uffici, ma che è ben poco significativo per ehi voglia valutare le scelte compiute. « Il cittadino, o il parlamentare, che si suppone sia il soggetto delle scelte delle spese pubbliche (di cui sopporta il costo con i tributi e le altre fonti di pubblica entrata) non è di fatto particolarmente interes­ sato a sapere a quale ufficio vada quel tale capitolo o a quale disposizione di legge o altra motivazione autorizzatoria si ricolleghi; è invece molto interessato all’effetto pratico di quella spesa (che non viene valutato), alla domanda sociale ’ che essa mira a soddisfare (di cui nel bilancio non si dà alcuna descrizione), ai mezzi tecnici in cui essa si estrinseca (altro fatto che dal bilancio non compare), all’attività in cui confluisce (di cui nel bilancio normalmente non si provvede ad una descrizione economica dei costi, visti nel totale e nelle varie componenti), alla serie di azioni di medio e lungo termine di cui quella spesa costituisce la componente per l’anno dopo x II volume, rivolto sia al cittadino che al parlamentare, ossia tanto agli ^ specialisti che a tutti coloro che intendono avvicinarsi alle tecniche di bilancio, apporta un rilevante contributo conoscitivo e propositivo all’ana­ lisi di bilancio. L’opera si articola in otto parti : i processi di decisione

( ) Per l’inserzione in questa rubrica, gli editori sono pregati di inviare copia dei nuovi libri di Scienza delle Finanze e Diritto Finanziario alla Reda­ zione di Pavia. La Direzione si riserva di far successivamente recensire le opere qui segnalate.

dell’economia pubblica ; il bilancio del reddito nazionale ; i bilanci ai diversi livelli di governo ; l’economicità del bilancio ; i bilanci dello stato ; i bilanci del parastato e degli altri enti pubblici, i bilanci regionali e locali e il bilancio della comunità economica europea.

DIRITTO FINANZIARIO

Cogliandro G. - L'ordinamento contabile della Regione siciliana. Palermo, C.C.I.A.A., s.d., pp. 403.

Questo studio investe il tratto forse più tormentato del settore norma­ tivo dei rapporti tra Stato e Regioni in materia finanziaria. L’Autore rico­ struisce l’articolata evoluzione di tali rapporti esaminando — nei suoi ri­ svolti istituzionali ed organizzativi, giuridico-costituzionali, gestori, di politica economica e di programmazione — la realtà contabile della Re­ gione. Completa il volume una appendice normativa.

Donadi G. G. - Agevolazioni tributarie a salvaguardia del patrimonio artistico e storico.

Treviso, Cassa di Risparmio della Marca Trivigiana, 1985, pp. 194. Il testo illustra in dettaglio gli articoli della legge 2 agosto 1982, n. 512 sul regime fiscale dei beni di rilevante interesse culturale. Ciascun capitolo contiene l’esposizione in forma schematica delle singole disposizioni, alcune note di approfondimento degli argomenti e l’esame della casistica. In ap­ pendice sono riportate la legislazione, le circolari e la giurisprudenza rela­ tive alla legge n. 512.

Giuliani G. - Violazioni e sanzioni delle leggi tributarie. Milano, Giuffrè, 1986, 2 voli., pp. VIII-568, Lit. 70.000.

La disciplina delle sanzioni amministrative, unitariamente dettata dalla legge 7 gennaio 1929, n. 4, è stata « settorlalizzata » prima dal legislatore della riforma, poi da successivi interventi normativi, sicché oggi, in rela­ zione a ciascun tributo, occorre chiedersi se sia applicabile la disciplina generale o se invece questa sia stata sostituita da una disciplina particolare. L’opera del Giuliani, giunta alla terza edizione, percorre il cammino dell’il­ lecito tributario, dal momento del compimento fino a quello dell’estinzione. La prima parte è dedicata alle sanzioni, che rappresentano il fulcro della materia. Infatti, dal tipo di sanzione, penale o amministrativa o anche civile derivano dirette conseguenze sulla natura dell’illecito, sul rilievo che è possibile dare alle qualità soggettive del suo autore, sulla competenza all’accertamento ed al giudizio, sui poteri esercitabill dagli organi di con­ trollo e così via. La parte speciale è invece suddivisa per tributi e gruppi di tributi: prima le imposte dirette, poi le tasse ed imposte indirette sugli affari, i dazi doganali, i monopoli, le imposte di fabbricazione, le imposte di consumo fino a quella, deliberata nel 1982, sui prodotti audiovisivi. Un capitolo a parte è dedicato ai tributi locali.

Va ssa lli F. - Vis e n t in i G. (a cura di), Legislazione economica (Gennaio 1982- Dicembre 1983).

Milano, Giuffrè, 1985, pp. VI-899, Lit. 60.000.

Il volume — che affronta in modo articolato e problematico il tema del­ l’impresa nella sua accezione più larga — contiene : un compendio della politica legislativa in materia economica ; una serie di schede (in materia di tutela dell’ambiente, tutela del consumatore, enti pubblici economici e partecipazioni statali, obbligazioni e contratti, lavoro, crisi dell’impresa e procedure d’intervento, agricoltura, spettacolo e turismo, moneta e cre­ dito, borsa e mercato mobiliare, edilizia, energia e materie prime, scambi e valuta, agevolazioni, diritto tributario, diritto penale dell’impresa) ; alcuni studi ; una parte dedicata all’informazione delle esperienze straniere.

SCIENZA DELLE FINANZE

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