3.1) Introduzione
Il ciclo delle performance introdotto per la prima volta dall’art. 4 del D.lgs. n. 150 dell’Ottobre 2009 prevede che le amministrazioni pubbliche, in coerenza con il ciclo della programmazione finanziaria e del bilancio, definiscano ed assegnino degli obiettivi che si intendono raggiungere con i propri valori attesi ed i resistevi indicatori utilizzati.
Il ciclo delle performance non è altro che un percorso che devono seguire coloro che operano all’interno delle singole amministrazioni pubbliche, passando dall’analisi della situazione di partenza all’identificazione degli obiettivi di miglioramento con il supporto dei vari stakeholder interni ed esterni, dall’assegnazione delle risorse utili al conseguimento degli obiettivi fino alla misurazione e alla valutazione dei risultati globali e dei singoli.
Nel caso di un ente locale il ciclo di gestione della performance si articola nelle seguenti fasi:
• Definizione preventiva e assegnazione degli obiettivi, corredati di valori attesi e indicatori.
• Collegamento tra obiettivi e risorse a disposizione (umane, finanziarie, strumentali).
• Monitoraggio del grado di realizzazione degli obiettivi in corso d’anno e adozione di interventi correttivi volti alla piena realizzazione degli obiettivi.
• Misurazione dei risultati e delle performance conseguite, anche attraverso la rendicontazione degli indicatori.
• Utilizzo dei sistemi premianti, attraverso la valutazione del personale, secondo logiche di valorizzazione del merito.
• Rendicontazione dei risultati agli organi politici (sindaco, giunta, consiglio), tecnico-amministrativi (segretario generale, dirigenti, posizioni organizzative e professional, responsabili di servizi), di controllo (organi di revisione, Corte dei
conti) nonché a utenti dei servizi, cittadini e portatori di interesse a qualsiasi titolo.
Pertanto, come si desume dal dato legislativo, il fulcro del ciclo delle performance sono gli obiettivi, i risultati attesi e gli indicatori.
La prima fase attiene all’identificazione degli obiettivi aziendali; la loro definizione non è cosa semplice dal momento che le amministrazioni pubbliche operano in diverse “aree strategiche”, tra loro molto spesso interconnesse, e i risultati delle loro attività comunque non possono prescindere dai mutamenti che si registrano nel contesto esterno e dall’azione svolta da altri attori pubblici e privati che concorrono a cambiare le condizioni di vita dei cittadini.
È importante evidenziare come gli obiettivi vengano identificati rispetto a ben precise aree strategiche, che rappresentano gli ambiti di operatività dell’Ente locale. Ogni area evidenzia al suo interno gli outcome attesi.
L’individuazione delle aree strategiche, inoltre, è utile anche a fini di comunicazione della strategia aziendale ai vari stakeholder, in quanto definisce un chiaro disegno logico delle varie direttrici strategiche da perseguire, in funzione delle principali aree di bisogno dei cittadini. Con riferimento a ciascuna area strategica, occorre definire uno o più obiettivi strategici da perseguire, solitamente entro un periodo di tempo medio-lungo ed agli obiettivi strategici devono essere associati uno o più indicatori e target da raggiungere.
In corrispondenza, poi, di ogni obiettivo strategico si devono specificare le risorse finanziarie complessivamente assegnate.
Nell’individuazione degli obiettivi, viene suggerita l’adozione dell’Albero delle performance , con cui si fa riferimento ad “una mappa logica” che rappresenta i 47 legami tra mandato istituzionale, missione, aree strategiche, obiettivi strategici e piani operativi.
Tale mappa dimostra come gli obiettivi ai vari livelli e di diversa natura contribuiscano, all’interno di un disegno strategico complessivo coerente al
Delibera CIVIT n.89, “Indirizzi in materia di parametri e modelli di riferimento del sistema di
47
mandato istituzionale e alla missione.
Gli obiettivi strategici ricompresi nell’Albero della performance sono programmati su base triennale e vengono aggiornati annualmente rispetto alle priorità politiche definite dall’organizzazione. Essi rappresentano obiettivi di particolare importanza in relazione ai bisogni ed alle attese degli stakeholder, ma ricomprendono anche la dimensione dell’efficienza ed efficacia complessiva dell’attività istituzionale ordinaria, ossia di quella parte di attività che ha carattere ricorrente e continuativo, e non è dotata di un legame diretto con le priorità politiche.
Il passo successivo dell’attività di programmazione consiste nella declinazione degli obiettivi strategici in obiettivi operativi annuali ed infrannuali, che prevedono, a loro volta, la realizzazione di determinate azioni, una tempistica da rispettare e l’impiego di un certo ammontare di risorse finanziarie, umane e strumentali.
Tali informazioni, riferite ad ogni obiettivo operativo, sono contenute nei cosiddetti “piani operativi”, i quali devono essere coerenti con gli obiettivi strategici.
I piani operativi vengono selezionati dall’amministrazione tra un range di possibili alternative, sulla base di analisi costi-benefici, sia in termini economico-finanziari, sia di opportunità e crescita per l’Ente.
Tornando a parlare dell’Albero della performance la sua costruzione e quindi la formalizzazione delle strategie aziendali, segue una direzione “top-down”, ovvero partendo dall’identificazione della missione si giunge all’enucleazione delle aree strategiche, degli obiettivi strategici e in fine alla definizione di quelli operativi, dettagliati tramite appositi piani.
In questo modo, si formula un disegno strategico coerente al suo interno ed in linea con le aspettative e i bisogni della collettività, tenuto conto delle risorse disponibili o che si prevede si possano liberare.
L’attuazione della strategia aziendale, invece, avviene seguendo una lettura “bottom up”, ovverosia alla luce di quanto previsto nei piani operativi, dal momento che la loro attuazione è condizione indispensabile ai fini del conseguimento dei rispettivi obiettivi operativi e strategici.
In definitiva, la richiamata lettura bidirezionale dell’Albero degli obiettivi permette alle amministrazioni pubbliche di individuare e determinare obiettivi rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività.
Oltre al sostegno logico dato dall’utilizzo dell’Albero delle performance, appena enunciato, vi sono tre documenti obbligatori di fondamentale importanza per l’attuazione e una più facile lettura del ciclo di gestione delle performance:
a) Il Piano della performance.
b) Il sistema di valutazione e misurazione (sia a livello organizzativo che a livello individuale).
c) La Relazione sulla performance.
3.1.1) Il Piano della performance
Il ciclo di gestione della performance prende avvio proprio con la redazione del Piano, ossia un documento programmatico triennale definito dall’organo di indirizzo politico amministrativo in cui, in coerenza delle risorse assegnate, sono esplicitati gli obiettivi, gli indicatori ed i risultati target da ottenere; il quale deve essere redatto entro il 31 gennaio di ogni anno.
Il documento,anche se ha una valenza triennale, deve essere redatto annualmente con un orizzonte “di vita” triennale, questa è una tecnica di programmazione rolling.
L’obbligatorietà dell’adozione del Piano è ribadita nell’articolo 10 del decreto Brunetta, che stabilisce, in caso di mancata adozione del Piano della performance, il divieto di erogazione delle retribuzioni del risultato ai dirigenti che abbiano contribuito alla mancata adozione del Piano per omissione o inerzia nell’adempimento dei propri compiti.
In aggiunta di penalità, l’amministrazione non potrà procedere ad assunzioni di personale o al conferimento di incarichi di consulenza o di collaborazione comunque denominati.
Il Piano della performance, come detto, è un documento programmatico che comprende: gli obiettivi strategici ed operativi dell’amministrazione; gli obiettivi e gli indicatori per la misurazione e valutazione della performance di ciascuna struttura amministrativa e della performance individuale.
Secondo le best practices il piano delle performance è suddivisibile in quattro sezioni:
1. La presentazione dell’amministrazione (nella quale troviamo missione, organigramma, personale, bilancio dell’amministrazione in oggetto).
2. La pianificazione triennale (consiste nella parte centrale di tutto il piano e ne esprime la funzione direzionale).
3. La programmazione annuale (a partire dalla programmazione triennale degli obiettivi, si individuano gli obiettivi annuali ed i risultati attesi che rappresentano traguardi intermedi rispetto al conseguimento degli obiettivi triennali).
4. Dalla performance organizzativa alla performance individuale (sono indicati l’elenco degli obiettivi dei titolari dei centri di responsabilità che sono legati direttamente alla realizzazione degli obiettivi inclusi nella programmazione annuale ed illustrati i collegamenti tra performance organizzativa e individuale) .48
Tale disposizione risponde all’orientamento giurisprudenziale, secondi cui, in assenza di obiettivi preventivamente fissati, non possono essere misurati né i risultati, né attribuite retribuzioni di risultato.
E’ proprio attraverso questo strumento, cioè la fissazione preventiva, che si possono concretizzare le successive fasi della misurazione, della valutazione e della comunicazione della performance .49
Il piano ha, quindi, lo scopo di assicurare la qualità della rappresentazione della performance, dato che in esso sono esplicitati il processo e le modalità con cui
P.Morigi, “Il piano della performance e la valutazione delle prestazioni negli enti locali”, Maggioli,
48
pag.118-119-120, 2018.
A.Bianco “Come fare il piano delle performance”, Il Sole 24 Ore, 2011.
sono stati formati gli obiettivi dell’amministrazione e l’articolazione complessiva degli stessi.
Questo, sicuramente, consente la verifica interna ed esterna della qualità del sistema degli obiettivi, o meglio, il livello di coerenza con i requisiti metodologici che, secondo il decreto,devono caratterizzare gli obiettivi.
La finalità principale del Piano è quella di assicurare la comprensibilità della rappresentazione della performance, e per questo, bisogna esplicitare in esso lo stretto legame che sussiste tra i bisogni della collettività, la missione istituzionale, le priorità politiche, le strategie e gli indicatori dell’attività della Pubblica Amministrazione.
Infine, è necessario verificare la correttezza della rappresentazione della performance attraverso una valutazione ex-post della correttezza metodologica del processo di pianificazione.
3.1.2) Il sistema di valutazione e misurazione della performance
Il secondo elemento da analizzare è il sistema di valutazione e misurazione della performance, che rappresenta uno degli strumenti essenziali per migliorare i servizi pubblici, ma anche il mezzo che consente di svolgere un ruolo fondamentale nella definizione e nel raggiungimento degli obiettivi, nell’allineamento alle migliori pratiche in tema di comportamenti, attitudini e performance.
Esso descrive le regole del gioco che l’amministrazione ha definito ai fini di implementazione del ciclo della performance, in coerenza con gli indirizzi emanati dal dipartimento della funzione pubblica .50
La misurazione è pertanto un prerequisito per la programmazione degli obiettivi, per l’espletamento delle attività di controllo e per lo sviluppo dei meccanismi retributivi legato al raggiungimento degli obiettivi.
Le linee guida emanate, al momento, sono presenti solo per i ministeri. Il sistema di misurazione
50
deve indicare cosa misuriamo, quali indicatori si usano e come implementare il piano delle performance; la sua validazione è fatta dall’OIV.
Il suo fine ultimo è quello di riuscire ad utilizzare le informazioni ed i feedback prodotti dalla correzione e revisione delle azioni, per influenzare i comportamenti organizzativi e generare cicli di apprendimento nell’ottica del “learning by doing” .51
Il sistema di misurazione e valutazione della performance ha il compito di visionare entrambe le performance, organizzativa ed individuale.
La misurazione della performance organizzativa mira ad ottenere ed esprimere
informazioni descrittive attraverso il confronto tre i dati che rappresentano gli indicatori tramite il confronto dei target fissati e i dati a consuntivo che rappresentano così le prestazioni effettivamente ottenute.
Si può distinguere fra una misurazione della performance organizzativa dell’ente nel suo complesso e la performance delle unità organizzative di cui è composta la struttura, considerandole singolarmente.
La misurazione della performance organizzativa dell’ente nel suo complesso può far riferimento: - al grado di realizzazione dei progetti; - ai risultati della rilevazione
del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività erogate; -al conseguimento di particolari obiettivi trasversali all’ente; - alla realizzazione degli obiettivi per le pari opportunità e trasparenza;…
La misurazione e valutazione della performance individuale è il sistema nel quale
bisogna inquadrare il legame che sussiste tra le strategie fissate e messe in atto e la valutazione individuale che si può identificare con il sistema premiante.
Il sistema premiante concorre con gli altri sistemi gestionali ad assicurare elevati standard qualitativi ed economici facendo in modo che agli oneri per gli incentivi corrisponda un incremento quali-quantitativo dei servizi e funzioni per uno stesso valore.
Il sistema premiante non ha però soltanto la funzione di remunerare equamente i lavoratori, bensì anche di orientare i lavoratori verso l’obiettivi dell’ente,
P.Senge, “The fifth discipline: The art e practice of the learning organization”, 2006. V.Coda,
51
aumentando il loro senso di appartenenza e di condivisione dei valori dell’amministrazione.
La finalità principale rimane comunque quella di migliorare la qualità dei servizi offerti e di assicurare elevati standard qualitativi ed economici delle funzioni e servizi resi.
Analizzando la sua composizione, sono parti integranti del sistema premiante: • La definizione e assegnazione degli obiettivi.
• Il collegamento tra obiettivi ed incentivi. • Il monitoraggio dell’attività svolta.
• La rendicontazione degli obiettivi raggiunti e l’erogazione degli incentivi.
3.1.3) La Relazione sulla performance
Come ultima fase, bisogna prevedere la rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazione ed ai principali stakeolders esterni, attraverso la redazione della Relazione della performance. Entro il 30 giugno di ogni anno, le amministrazioni devono provvedere all’adozione della Relazione sulla performance che deve evidenziare, a consuntivo, i risultati organizzativi ed individuali raggiunti nell’anno precedente rispetto ai singoli obiettivi programmati e alle risorse date, motivando gli eventuali scostamenti, indicandone le cause e le misure correttive da adottare.
La Relazione sulla performance costituisce lo strumento mediante il quale l’amministrazione illustra ai cittadini e a tutti gli altri stakeolders, interni ed esterni, i risultati ottenuto nel corso dell’anno precedente, concludendo in tal modo il ciclo di gestione delle performance.
Sotto un profilo generale, la stesura del documento deve essere ispirata ai principi di trasparenza, immediata intelligibilità, veridicità e verificabilità dei contenuti, partecipazione e coerenza interna ed esterna ed essendo un documento di rendicontazione necessariamente deve ricalcare a grandi linee l’impostazione prevista per il relativo Piano delle performance.
Nella prima parte occorre pertanto fare riferimento alla struttura dell’ente, in particolare quella organizzativa e di personale e richiamare il programma di governo declinato nelle missioni ed indicando nello specifico il percorso logico- documentale che ha portato all’approvazione del piano.
Nella seconda parte è circoscritta la rendicontazione delle modalità di approccio alla variabilità delle dinamiche di contesto interno ed esterno e pertanto l’indicazione di come si sono affrontate le relative sfide; per permettere di identificare in modo chiaro i risultati emersi dalla fase di indagine si può utilizzare l’analisi Swot, la quale, ha lo scopo di evidenziare i punti di forza del territorio per ideare nuove metodologie che li sviluppino e li utilizzino per difendersi dalle minacce, eliminare le debolezze per attivare nuove opportunità.
Altra caratteristica fondamentale è quella di indicare lo stato di avanzamento e di realizzazione degli obiettivi nonché la valorizzazione degli indicatori collegati; una specifica sezione della relazione dovrà anche indicare l’esito delle diverse indagini di customer satisfaction effettuate sugli utilizzatori dei servizi.
L’ultima parte della Relazione sulla performance esprime la fase di valutazione della performance prevista nei relativi sistemi. Questa è una delle fasi fondamentali della relazione ai fini della distribuzione dei premi al personale; vanno infatti indicati in questa sezione gli esiti dei diversi processi di valutazione avvenuti relativamente all’attività svolta.
Al pari del Piano delle performance essa deve essere validata dall’Organismo Indipendente di Valutazione.
“Programmare è fondamentale, ma rendicontare lo è ancor di più ”.52
Programmare è indispensabile nelle amministrazioni perché indica la traccia da seguire nel medio-lungo termine e definisce la pianificazione delle attività da svolgere.
Ma senza una puntuale rendicontazione e un’approfondita analisi degli scostamenti rispetto a quanto programmato, non è possibile crescere; l’unico modo per migliorare le proprie performance è imparare dai propri errori, riconoscendoli, correggendoli ed evitando di ripeterli.
P.Morigi, “Il piano della performance e la valutazione delle prestazioni negli enti locali”, Maggioli,
52
In definitiva la Relazione sulla performance rappresenta il sunto di tutta l’attività di un anno relativamente a politiche di sviluppo, bilancio, obiettivi, indicatori, prestazioni della struttura e dei singoli, customer satisfacion, qualità delle procedure, impatti sugli stakeholders.
3.2) La Balanced Scorecard
Le attività di misurazione e valutazione della performance, si pongono a valle della fase di pianificazione strategica e di programmazione operativa, investendo in maniera trasversale tutti i processi dell’ente.
Le due fasi, che si trovano dopo la programmazione e prima del reporting, sono tra loro distinte, ma collegate; infatti le attività inerenti alle due fasi si presentano come strettamente integrate rispetto a quelle che le precedono o le seguono.
Uno strumento che permette di considerare, analizzare e mettere a sistema, in maniera adeguata, tutti gli aspetti delle varie fasi è la Balanced Scorecard la quale svolge il ruolo di sistema multidimensionale di pianificazione e monitoraggio della performance.
La Balanced Scorecard è un modello ideato da Robert Kaplan e David Norton 53 che si pone l’obiettivo di rimediare ai limiti dei modelli di monitoraggio tradizionali; può essere identificato come uno strumento di supposto nella gestione strategica dell’impresa che permette di tradurre la missione e la strategia dell’impresa in un insieme coerente di misure di performance facilmente misurabili.
Infatti, nel moderno contesto competitivo, vi è la necessità di integrare le informazioni a disposizione con misure non finanziarie, in quanto i tradizionali sistemi finanziari di misurazione delle prestazioni e monitoraggio delle strategie
R.S.Klapan e D.P.Norton, “The balanced scorecard- measures that drive performance”, Harvard
53
dell’impresa si rivelano sempre più inadeguati a rappresentare in modo corretto la capacità di generare valore nell’attuale contesto economico.
Oggi è diventato un fattore critico di successo la capacità di creare valore investendo nella ricerca, nell’innovazione, nei processi, nelle relazioni coi clienti, con i fornitori e con i dipendenti; per questi motivi è fondamentale che un moderno sistema di monitoraggio tenga in debita considerazione la capacità dell’impresa di trarre benefici anche dal proprio patrimonio di risorse intangibili.
Ad esempio l’acquisizione di nuove competenze e lo sviluppo delle risorse “invisibili” potrebbero comportare, nel breve termine, un peggioramento delle performance finanziarie, benché lo sviluppo di tale risorse sia di vitale importanza per la sopravvivenza e lo sviluppo dell’impresa stessa.
Secondo lo schema della BSC un singolo tipo di indicatore non può fornire informazioni complete su un obiettivo di performance, per questo emerge la necessità di un sistema di indicatori, collegati tra loro, che permetta di valutare le prestazioni aziendali in modo globale e tempestivo e di rilevare in anticipo le potenzialità di crescita e di evoluzione delle organizzazioni.
Le informazioni sono raccolte in quattro categorie, denominate prospettive, ciascuna contrassegnata da una domanda chiave:
• Prospettiva economico-finanziaria, che riguarda i risultati economici e finanziari da ottenere per soddisfare le aspettative dell’azionista: “Come ci percepiscono i
nostri azionisti?”.
• Prospettiva dei clienti, che considera le azioni da attuare per rispondere alle specifiche esigenze della clientela: “Come ci percepiscono i nostri clienti?”. • Prospettiva dei processi interni, che si riferisce ai processi aziendali rilevanti per
riuscire a soddisfare clienti e azionisti: “In cosa è necessario eccellere?”.
• Prospettiva della crescita e dell’apprendimento, che riguarda l’individuazione degli elementi necessari per assicurarsi nel tempo la capacità di creare valore:
“Come coltiviamo la nostra capacità di cambiare e migliorare?”.
La BSC può essere costruito secondo un processo di tipo top-down, anche se è assolutamente richiesto il coinvolgimento e la condivisione di obiettivi strategici ed operativi da parte di tutti i livelli aziendali.
Questo processo prevede innanzitutto la definizione della vision aziendale, successivamente la determinazione degli obiettivi e delle strategie dell’impresa e la loro traduzione in imperativi di creazione del valore, corrispondenti alle quattro prospettive interessate dalla BSC.
Andranno poi essere individuati i fattori critici di successo relativi al raggiungimento degli obiettivi di ciascuna prospettiva e identificati gli indicatori di performance ad essi collegati; verranno di seguito fissati i valori target che l’impresa si prefigge di raggiungere per ciascun parametro di performance misurato, e ogni singolo obiettivo sarà assegnato alla responsabilità di un manager che dovrà conseguirlo predisponendo adeguati piani di azione.
Il modello costruito non dovrà però essere inteso in maniera rigida, ma adattato al campo di applicazione e alle caratteristiche del business in oggetto, ricercando sempre il giusto equilibrio che soddisfi gli interessi di tutti gli stakeholder dell’impresa.
Il processo di rinnovamento delle amministrazioni pubbliche richiede che queste siano governate strategicamente in modo da dominare la multidimensionalità della