all’interno del settore bancario-finanziario, due punti inamovibili nel sistema degli organi di garanzia preposti alla generale tutela del risparmio e dei risparmiatori. In tale settore, queste due istituzioni hanno sviluppato nel
35 W. T. Mangoni, Sulla giurisdizione in materia di sanzioni irrogate dalla Consob e dalla Banca d’Italia, in Convegno annuale AIPDA,
135 corso degli anni forme di interlocuzione crescente, fino ad elaborare vere e proprie strategie di coordinamento e collaborazione.
Questo rapporto dialettico tra le due istituzioni in parola, affinché possa produrre risultati soddisfacenti, presuppone che lo scambio di informazioni sia bidirezionale, cioè il flusso di notizie vada dall’Autorità giudiziaria alla Banca d’Italia e dalla Banca d’Italia all’Autorità giudiziaria.
Ancora, le forme di collaborazione avvengono sia tra Banca d’Italia e magistratura civile che tra magistratura penale e la stessa Banca d’Italia.
Partendo dalle prime, negli ultimi anni è successo che alla Banca d’Italia sono stati attributi sempre più crescenti poteri nell’ottica di vigilare sulla correttezza, trasparenza e tutela del cliente dei servizi bancari. Proprio a questo scopo, la Banca d’Italia, quando riscontri la violazione di una o più disposizioni sulla trasparenza e correttezza, è stata investita del potere di emanare alcuni provvedimenti molto incisivi sull’autonomia
136 imprenditoriale dell’intermediario, anche se questi non sono stati qualificati come provvedimenti sanzionatori. Esemplare a tal riguardo è l’art. 128-ter T.U.B. che prevede un catalogo di misure inibitorie e restitutorie a disposizione dell’Autorità di vigilanza: misure che vanno dal divieto di specifiche forme di offerta, promozione o conclusione di contratti all’inibizione di singole aree o sedi secondarie, all’inibitoria riguardante interi settori di attività, sino alla restituzione delle somme indebitamente percepite dagli intermediari. Se poi ricorrono particolari esigenze cautelari, questi provvedimenti possono essere adottati in via d’urgenza.
Questi ampi poteri di intervento in seno alla Banca d’Italia, in spazi un tempo riservati al solo giudice civile, non corrispondono ad un ridimensionamento del ruolo del giudice e non fanno certo venire meno le esigenze di collaborazione tra le due Autorità. Infatti, al giudice civile si potrà ricorrere tutte le volte che si tratti di assicurare una tutela piena ai diritti soggettivi che risultino lesi da condotte violative della normativa di trasparenza e
137 correttezza ovvero quando si richiede il rimedio risarcitorio che, per la complessità della quantificazione e dimostrazione del danno, può essere difficilmente delegabile ad un’Autorità amministrativa. Ancora, la giurisprudenza civile ha un ruolo fondamentale in ordine all’interpretazione evolutiva del diritto sostanziale, specialmente quando ricorre a clausole generali o a concetti elastici quali, il giustificato motivo oggettivo, la buona fede oggettiva, la correttezza nei rapporti tra banca e cliente, ecc.
Da quanto detto, dunque, risulta evidente come tra la Banca d’Italia e il giudice civile debba esserci un incessante dialogo, soprattutto in considerazione dell’incertezza che si verrebbe a creare sull’intero sistema laddove Autorità di vigilanza e Autorità giudiziaria procedessero in modo divergente in sede applicativa. Ciò, infatti, può essere possibile in quanto l’azione amministrativa della Banca d’Italia, ad eccezione dell’irrogazione delle sanzioni, è sottoposta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Allo
138 stesso tempo, il giudice civile non è vincolato dal provvedimento inibitorio o restitutorio adottato dalla Banca d’Italia36.
Passando adesso al rapporto dialettico tra Autorità di vigilanza e giurisdizione penale, L. F. Signorini37 individua quattro gruppi di reati, distinguendoli in base al ruolo che la Banca d’Italia svolge in relazione ad essi e al genere di interlocuzioni che essi producono tra Autorità di vigilanza e giustizia penale.
Il primo gruppo è composto da reati che hanno l’effetto di ostacolare o sottrarsi alla vigilanza della Banca d’Italia, impedendogli dunque di svolgere correttamente le proprie funzioni. Così, rientrano in questo gruppo il reato di ostacolo alle funzioni di vigilanza e i reati di abusivismo. Con riferimento al primo, la collaborazione
36 M. Perassi, Ruolo della Banca d’Italia e dell’Autorità Giudiziaria nel preservare l’integrità del sistema economico finanziario, in Banca Impresa Società, II, 2014, pp. 349-362.
37 L. F. Signorini, Attività di vigilanza e giurisdizione penale, in Il Convegno Nazionale-“Economia e diritto penale nel tempo della crisi”, Palermo 15 novembre 2013.
139 tra le due Autorità è essenziale al fine di verificare se la condotta incriminata integri gli estremi dell’ostacolo. Con riferimento alle condotte di abusivismo la collaborazione è addirittura prevista dalla legge dal momento che l’art. 132-bis T.U.B. consente alla Banca d’Italia di denunciare i fatti al pubblico ministero ai fini dei provvedimenti di cui all’art. 2409 codice civile o chiedere direttamente al tribunale l’adozione degli stessi provvedimenti.
Nella seconda categoria possono farsi rientrare, invece, una serie di reati che hanno un impatto immediato sulla sana e prudente gestione, quali l’infedeltà patrimoniale, il conflitto d’interessi, l’appropriazione indebita. Essendo la Banca d’Italia l’Autorità preposta a vigilare sulla sana e prudente gestione degli intermediari, capita che molto spesso sia proprio questa ad accorgersi delle condotte che integrano tali reati. In questo modo, emerge chiaramente l’indispensabilità della collaborazione anche con riguardo questo gruppo di reati.
140 In una terza categoria rientrano poi i reati di riciclaggio e di usura. Con riferimento ai reati riciclaggio, questo è l’ambito in cui i rapporti di interlocuzione tra Autorità di vigilanza e Autorità giudiziaria sono più stringenti. Infatti, al fine di reprimere tali reati, all’interno della Banca d’Italia, è stata istituita, con D.lgs. n. 231/2007, l’Unità di Informazione Finanziaria (UIF) a cui è assegnata l’analisi dei flussi finanziari, la quale, peraltro, nel caso in cui rilevasse operazioni sospette, ha anche un potere di approfondimento di tali situazioni. La UIF è anche l’organo incaricato di ricevere e analizzare le segnalazioni di operazioni sospette trasmesse da tutti i destinatari della disciplina antiriciclaggio e di comunicare agli organi investigativi le informazioni relative a ipotesi di riciclaggio o finanziamento al terrorismo.
Infine, in una quarta categoria rientrano i reati correlati all’evasione fiscale o alla corruzione i quali, benché l’attività del loro accertamento non rientri tra i compiti della Banca d’Italia, incidono indirettamente sulla sana e prudente gestione. Per questo motivo, sussiste un
141 interesse dell’Autorità di vigilanza affinché vengano eliminate tali condotte e, qualora ne accerti occasionalmente l’esistenza, questa riferisce i fatti all’Autorità giudiziaria affinché ne valuti la portata penale.
La collaborazione tra Autorità giudiziaria e Banca d’Italia, anche in campo penale, affinché possa essere soddisfacente, presuppone che lo scambio di informazioni sia bidirezionale. A tal proposito la magistratura penale invia le informazioni all’Autorità di vigilanza qualora ritenga che siano utili sul piano della vigilanza. Questo consente alla Banca d’Italia di avviare forme di monitoraggio più stringenti nei confronti dei singoli intermediari.
Anche il legislatore ha riconosciuto l’utilità delle forme di collaborazione delle due Autorità, prevedendo espressi meccanismi di interazioni tra le stesse. Questo è avvenuto principalmente in materia di antiriciclaggio38 e in materia
38 L’art. 9, comma 7, del d.lgs. 231/07 stabilisce che l’Autorità
giudiziaria informi la Vigilanza, ai fini delle valutazioni di competenza, quando ha fondato motivo di ritenere che il riciclaggio
142 di responsabilità amministrativa degli enti per i reati commessi dal proprio personale.
In definitiva, si può dire che la collaborazione tra Banca d’Italia e Autorità giudiziaria costituisce uno snodo fondamentale per la tutela della stabilità del settore bancario-finanziario, da un lato, e per la repressione dei crimini economici, dall’altro. Collaborazione che deve quindi avvenire nel rispetto costante e rigoroso dei ruoli di ciascun soggetto.
avvenga attraverso operazioni effettuate presso gli intermediari vigilati.
144 CONCLUSIONI
Con questo lavoro si è cercato dunque di analizzare il ruolo della Banca d’Italia in presenza di condotte assunte dagli operatori bancari che siano in grado di minare la stabilità dell’intero sistema creditizio.
A tal proposito, è emerso che questo ruolo cambia a seconda della qualificazione giuridica della condotta di fronte alla quale l’Autorità di vigilanza si trovi a dover intervenire: infatti, mentre nei casi in cui contrasti irregolarità qualificate come illeciti amministrativi ha poteri diretti − potendo dunque emettere provvedimenti sanzionatori, all’esito di un procedimento amministrativo che sia rispettoso dei principi del giusto procedimento −, laddove si trovi a dover fronteggiare infrazioni qualificate come reati, la Banca d’Italia non ha alcun potere, se non quello di impulso processuale, potendo così denunciare le notizie di reato di cui sia in conoscenza alle Procure della Repubblica, affinché queste procedano al loro accertamento.
145 Ora, con riferimento al primo dei due compiti della Banca d’Italia, si è anche sottolineato come negli ultimi anni nell’ordinamento interno si sia avuto il sovrapporsi di due diverse tendenze: da un lato, l’incremento del catalogo dei comportamenti sanzionabili e l’inasprimento delle sanzioni amministrative irrogabili; dall’altro, l’estensione delle garanzie procedimentali, che ha comportato la modifica alle Disposizioni in materia di sanzioni e procedura sanzionatoria amministrativa (con provvedimento 3 maggio 2016), al fine di adeguarle, appunto, ai principi del giusto procedimento.
Con riferimento al secondo compito sopra individuato, invece, si deve evidenziare che la Banca d’Italia non è dotata di un generale potere di ricerca o di accertamento di una qualsiasi condotta illecita posta in essere dalle banche. In questo contesto, allora, gioca un ruolo fondamentale l’art. 7 T.U.B. che prevede l’obbligo, in capo ai dipendenti della Banca d’Italia, di riferire al Direttorio tutte le irregolarità riscontrate, con i dovuti
146 approfondimenti del caso, allo scopo di consentire a questo di pervenire a denunce accurate e circostanziate.
Per concludere, tuttavia, si deve rimarcare come, al fine di garantire la stabilità del settore creditizio, non è sufficiente il solo potere sanzionatorio della Banca d’Italia, così come non è sufficiente la sola attività svolta dall’Autorità giudiziaria, se singolarmente considerate, ma è indispensabile che tra le due Autorità si instaurino dei rapporti dialogici, nel rispetto rigoroso dei ruoli specifici di ciascuno.
Quanto detto, risulta ancora più chiaro se si considera che, proprio tramite la legge sulla tutela del risparmio (Legge n. 62/2005) è stato abbandonato il criterio di specialità (art. 9 della Legge n. 689/1981) ed è stato introdotto un sistema binario: ovvero, un sistema in cui le medesime condotte possono integrare allo stesso tempo gli estremi sia dell’illecito amministrativo che del reato. In questo modo, si è così ridotta ulteriormente la già sottile linea di demarcazione tra l’area dell’illiceità penale e quella dell’illiceità amministrativa.
147 In questo quadro, allora, appare evidente come non si possa fare a meno dei rapporti di collaborazione tra l’Autorità di vigilanza e la magistratura: collaborazione che, se fino a qualche anno fa stentava ad affermarsi − a causa soprattutto di un ampio ricorso al segreto bancario −, più di recente ha iniziato invece ad emergere sempre più, tant’è vero che anche lo stesso legislatore, in alcuni ambiti (come ad esempio in materia di riciclaggio di denaro e in materia di responsabilità amministrativa degli enti per i reati commessi dal proprio personale), ha previsto meccanismi di cooperazione tra magistratura e Autorità di vigilanza, regolando rapporti che spaziano dal semplice scambio di informazioni fino ad arrivare a vere e proprie strategie di collaborazione.
Ovviamente, questo scambio di notizie con il conseguente flusso di informazioni, affinché possa giovare alle funzioni istituzionali di entrambi gli organi in questione − e in generale possa garantire la stabilità dei singoli intermediari nonché quella dell’intero settore creditizio −, deve essere bidirezionale: deve cioè andare
148 dall’autorità giudiziaria alla Banca d’Italia e dall’Autorità di vigilanza alla magistratura.
È difatti studiato e dimostrato da numerosi economisti che nei periodi di recessione economica aumenta il rischio di commissioni di reati, e questo specie con particolare riguardo al settore bancario che costituisce il terreno ideale per l’accumulazione e la trasformazione e l’investimento dei proventi illeciti. Tali interferenze illecite e/o criminali, da un altro punto di vista, incidono poi sulla stabilità degli operatori coinvolti, compromettendo la stabilità dell’intero settore bancario.
Sulla base di tali considerazioni non si può che notare l’imprescindibile legame tra la legalità e la stabilità del sistema creditizio, così come non può che risultare indispensabile un rapporto di costante dialogo tra Autorità giudiziaria e Banca d’Italia, affinché gli stessi possano raggiungere gli obiettivi che la legge assegna a ciascuna di esse.
Del resto, ad avviso di chi scrive, potrebbe essere proprio questa la strada su cui battere con maggiore
149 insistenza, magari semplificando le procedure di segnalazione e accelerando lo scambio di informazioni, al fine di fornire una pronta ed efficiente tutela di trasparenza e correttezza dell’esercizio del credito, nonché di garantire la legalità e la stabilità del settore creditizio.
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