3. L’evoluzione della politica comune in materia di immigrazione dell’Unione Europea: la
3.2. La competenza giuridica in materia di immigrazione dell’Unione Europea
gli obiettivi da essi assegnatele.1 I trattati ad oggi in vigore sono il Trattato dell’Unione Europea
(TUE) e il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE, prima TCE ovvero Trattato che istituisce la Comunità Europea), modificati dal Trattato di Lisbona entrato in vigore il 1
dicembre 2009.2 Le competenze dell’Unione Europea sono delimitate dal principio di attribuzione
(articolo 5, paragrafo 2, TUE):
“2. In virtù del principio di attribuzione, l'Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei trattati appartiene agli
Stati membri.”3
Il TFUE specifica tre tipi di competenze ciascuno dei quali applicabili in diversi settori (Titolo I: categorie e settori di competenza dell’Unione): esclusiva (articolo 3), concorrente (articolo 4) e di
1 E. Nefram (2011), Ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e i suoi Stati membri in materia di
immigrazione, Parlamento europeo, DG Libertà civili, giustizia e affari interni, Bruxelles, p. 5.
2 Ibid.
3 PDF disponibile online (versione consolidata del TUE e TFUE): http://eur-
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sostegno/coordinamento (articolo 6). Nei settori in cui ha competenza esclusiva, l’UE è la sola che può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli Stati membri possono farlo solo se autorizzati dall’UE e il loro ruolo si limita ad attuare gli atti dell’UE. In nome della competenza concorrente, sia l’UE che gli Stati Membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti nei settori interessati. Tuttavia, secondo l’articolo 2, paragrafo 2 del TFUE: “Gli Stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui l’Unione non ha esercitato la propria. Gli Stati membri esercitano nuovamente la loro competenza nella misura in cui l’Unione ha deciso
di cessare la propria”.4 Infine in taluni settori l’UE può svolgere un’azione di sostegno,
coordinamento o completamento all’azione degli Stati membri, senza sostituirne la loro competenza, ovvero non ha potere legislativo in questi settori.
L’esercizio delle competenze assegnate all’UE dal TFUE si fonda sul principio di sussidiarietà e sul principio di proporzionalità (articolo 5 TUE, paragrafo 3 e 4):
“3. In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale o locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello dell’Unione.”
“4. In virtù del principio di proporzionalità, il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati.”
L’elaborazione di una politica comune in materia di immigrazione è uno degli obiettivi comuni dell’UE stabiliti dall’art.79 del TFUE (ex articolo 63 del TCE):
“L’Unione sviluppa una politica comune dell’immigrazione intesa ad assicurare, in ogni fase, la gestione efficace dei flussi migratori, l’equo trattamento dei cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti negli Stati membri e la prevenzione e il contrasto rafforzato all’immigrazione illegale e della tratta degli esseri umani”.
In base al Regolamento CE n. 862/2007 (articolo 2, paragrafo 1, lettera i) per “cittadino di paese terzo” si intende la persona che non è cittadino dell’UE in quanto stabilito dall’articolo 20,
4 Ibid.
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paragrafo 1 del TFUE5 (ex articolo 17 TCE), e che non goda del diritto di libera circolazione come
definito dall’articolo 2, paragrafo 5 del Codice frontiere Schengen.6
L’art. 79 rientra sotto il Capo 2 “Politiche relative ai controlli alle frontiere, all’asilo e all’immigrazione” del Titolo V “Spazio, libertà, sicurezza e giustizia” del TFUE che è uno dei settori in cui l’UE esercita una competenza concorrente (articolo 4, paragrafo 2, lettera j). L’UE ha quindi una competenza concorrente in materia di immigrazione. Il mezzo considerato più adatto dall’Unione per implementare il programma legislativo in materia di immigrazione così come
previsto dall’articolo 79 sovra citato, è uno strumento di “soft law”7, cioè non vincolante, definito
“metodo aperto di coordinamento” (MAC): “Il metodo di coordinamento aperto nell’Unione europea (UE) può essere descritto come uno strumento giuridico non vincolante (soft law). Si tratta di una forma di politica intergovernativa che non si traduce in misure legislative vincolanti per
l’UE e non richiede ai paesi dell’UE di introdurre o modificare le loro leggi.”8 Il Consiglio europeo
riunitosi a Stoccolma il 21 e 23 marzo 2001 definiva il MAC come lo strumento più adatto a garantire l’applicazione dei due principi di proporzionalità e sussidiarietà nell’implementazione
della politica comunitaria.9 Il Trattato di Amsterdam del 1997 conferendo competenza all’UE in
materia di asilo e immigrazione, ha indicato all’articolo 63 i settori prioritari per i quali il Consiglio e la Commissione debbano procedere a proporre ed adottare atti legislativi vincolanti. Tuttavia, nel Trattato resta pur sempre valida l’importanza del principio di sussidiarietà, che si applica a tutte le aree di intervento dell’UE e quindi anche per la “creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia”. Come risultato, a fianco delle misure vincolanti (come le direttive), nel settore dell’immigrazione, settore di competenza concorrente dell’UE, si registra un abbondare di misure non vincolanti quali dichiarazioni, risoluzioni, comunicazioni e linee guida, promosse
proprio dalla procedura del metodo aperto di coordinamento.10 L’adattamento del MAC alla
politica di immigrazione è stato proposto dalla Comunicazione della Commissione Europea “relativa ad un metodo aperto di coordinamento della politica comunitaria in materia di
5 “È istituita una cittadinanza dell’Unione. È cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato
membro. La cittadinanza dell’Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce.”
6 Beneficiano del diritto comunitario di libera circolazione: “a) i cittadini dell’Unione ai sensi dell’art.17, paragrafo 1,
del trattato, nonché i cittadini di paesi terzi familiari di un cittadino dell’Unione che esercita il suo diritto alla libera circolazione sul territorio dell’Unione europea, ai quali si applicava la direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione europea e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri”; “b) i cittadini di paesi terzi e i loro familiari, qualunque sia la loro nazionalità, che, in virtù di accordi conclusi tra la Comunità e i suoi Stati membri, da un lato, e tali paesi terzi, dall’altro, beneficiano di diritti in materia di libera circolazione equivalenti a quelli dei cittadini dell’Unione”. Disponibile online: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=URISERV%3Al14514.
7 L. Saporito (2008), Per un diritto europeo dell’immigrazione, Torino: Giappichelli Editore, p. 29. 8http://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/open_method_coordination.html?locale=it
9 L. Saporito (2008), Op. cit., p. 30. 10 Id., p. 32.
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immigrazione”11 del 2001. Livia Saporito riporta come in questa Comunicazione la Commissione
dichiari che esistano diverse ragioni per cui considerare il MAC come lo strumento più opportuno su cui sviluppare una politica comune in materia di immigrazione. Prima tra queste è proprio il mantenimento della competenza legislativa dei singoli Stati Membri in molti aspetti nel settore dell’immigrazione, in particolar modo nell’ammissione dei migranti per motivi economici e nella messa in atto di una politica di integrazione, questioni di intervento prioritario per il Consiglio di Tampere del 1999 e che più di altre sono legate alle diverse peculiarità delle singole realtà nazionali. Uno strumento non vincolante come il MAC è considerato in grado di superare la resistenza degli Stati Membri nel cedere parte della loro sovranità nazionale in questi settori. Il metodo aperto di coordinamento, infatti, si basa sull’approvazione da parte del Consiglio di proposte pluriennali avanzate dalla Commissione che vanno ad integrare il già esistente quadro normativo nazionale su questioni di interesse comune e che richiedono dunque un’azione
europea.12 In base a queste proposte, vengono adottati degli specifici piani di azione, inseriti in
Programmi, generalmente della durata di cinque anni, che hanno lo scopo di raggiungere obiettivi di breve, medio e lungo periodo. Fino ad oggi sono stati attuati tre piani quinquennali: il Programma di Tampere (2000-2004), il Programma de L’Aia (2005-2009), il Programma di
Stoccolma (2010-2014).13 Nel post-Stoccolma non si attuerà più un Programma ma ciò che è stata
chiamata l’Agenda europea sulle migrazioni, adottata il 13 maggio 2015. Per quanto riguarda gli atti vincolanti invece, questi vengono adottati secondo la procedura legislativa ordinaria:
“La procedura legislativa ordinaria consiste nell'adozione congiunta di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio su proposta
della Commissione. Tale procedura è definita all'articolo 294.”14