2. ANALISI STRATEGICA DELLE CONDIZIONI ESTERNE
2.1 Il concorso delle autonomie locali agli obiettivi di governo
Gli enti locali sono chiamati direttamente a concorrere alla realizzazione degli obiettivi di governo principal-mente attraverso:
1. abolizione del saldo di competenza a decorrere dal 2019 2. i limiti su specifiche voci di spesa;
3. i limiti in materia di spese di personale.
4. i limiti in materia di società partecipate.
2.1.1 Abolizione del saldo di competenza a decorrere dal 2019
La legge di bilancio sancisce il definitivo superamento del saldo di competenza in vigore al 2016 e più in gene-rale delle regole finanziarie aggiuntive rispetto alle norme generali sull’equilibrio di bilancio, imposta agli enti locali da un ventennio.
Dal 2019, in attuazione delle sentenze della Corte Costituzionale n.247 del 2017 e n. 101 del 2018, gli enti lo-cali potranno utilizzare in modo pieno sia il fondo pluriennale vincolato di entrata, sia l’avanzo di ammnistra-zione ai fini dell’equilibio di bilancio.
Dal 2019, dunque, già in fase previsionale, il vincolo di finanza pubblica coinciderà con gli equilibri ordinari di-sciplinati dall’armonizzazione contabile (decreto legislativo 118 del 2011) e dal TUEL, senza ulteriore limite fis-sato dal saldo finale di competenza non negativo.
2.1.2 I limiti di spesa
L’art. 57 comma 2 del DL 124/2019, collegato fiscale, abroga numerosi limiti di spesa che hanno caratterizzato i vincoli di finanza pubblica per un decennio. Alcuni limiti tuttavia sono rimasti. In particolare:
Spese per l’informatica: max 50% della spesa media del triennio 2013-2015; sono esclusi gli acquisti Mepa e Consip (Legge 208/2015 art. 1 comma 512 e seguenti)
Consulenze informatiche: divieto (Legge 228/2012 art. 1 comma 146)
Incarichi di studio, ricerca, consulenza: max 4,2% sulla spesa di personale 2012, se la spesa di personale è inferiore a 5 milioni di euro; max 1,4% sulla spesa di personale 2012, se la spesa di personale è superiore a 5 milioni di euro (DL 66/2014 art. 14)
Spesa per lavoro flessibile: max 50% spesa anno 2009 o max 100% spesa 2009 per gli enti in regola con ri-duzione spese di personale di cui ai commi 557 e 562 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (art. 9 comma 28 DL 78/2010)
Spesa di personale: max media 2011/2013 comuni con popolazione superiore a 1.000 abitanti; max spesa 2008 per comuni con popolazione superiore a 1.000 abitanti
Incarichi co.co.co: divieto (art. 22 comma Dlgs 75/2017; art. 7 comma 5bis Dlgs 165/2001).
2.1.3 Le politiche del personale
Trattandosi di una delle maggiori voci di esborso per le finanze pubbliche, il contenimento delle spese di per-sonale è da tempo uno degli obiettivi del Governo. Riepiloghiamo nella tabella seguente le principali norme che impongono il contenimento della spesa di personale:
Norma Misura di contenimento Validità temporale
Art. 33 comma 2 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34
graduale riduzione delle spese di personale per gli enti nei quali il rapporto con le entrate correnti supera il valo-re soglia per fasce demografiche stabilito da un Decvalo-reto ministeriale non ancora emanato; possibilità di incremen-tare le spese di personale per gli enti con valori inferiori.
Dalla data individuata dal decreto ministeriale
Art. 1, comma 557, della legge n. 296/2006
spesa di personale annua non superiore alla media del triennio 2011-2013.
Fino alla data individuata dal decreto sopra citato articolo 9 del decreto legge n.
78/2010 (conv. in legge n.
122/2010)
la spesa di personale flessibile non può superare quella dell’anno 2009
A regime
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Norma Misura di contenimento Validità temporale
Articolo 3, comma 5, del d.l.
90/2014 come modificato dalla Legge 26/2019
possibilità di assumere (turn-over) nel limite del 100%
della spesa relativa al personale cessato nell’esercizio precedente.
Possibilità di utilizzare le capacità assunzionali residue del quinquennio precedente
Fino alla data individuata dal decreto sopra citato
2.1.4 Le società partecipate
Il quadro normativo che regola le società partecipate degli enti locali presenta da oramai parecchi anni una forte instabilità. Di fronte ad un favor legislativo registratosi a partire dagli anni ’90 sino al 2005, dal 2006 in avanti inizia un cambio di rotta, anche a causa del dilagare del fenomeno delle partecipate, spesso sinonimo di cattive gestioni, elusione dei vincoli finanziari e foriero di oneri per i bilanci degli enti locali derivanti
dall’obbligo di ripianamento delle perdite. Nascono quindi una serie di disposizioni volte a limitare, o in alcuni casi a vietare l’istituzione o il mantenimento delle società partecipate, ovvero ad estendere alle partecipate stesse i vincoli previsti per gli enti soci. Il riferimento va, principalmente:
all’articolo 18 del decreto legge n. 112/2008 in merito all’assoggettamento al patto di stabilità interno e ai limiti sul personale;
all’articolo 14, comma 32, del decreto legge n. 78/2010 (L. n. 122/2010), che vieta ai comuni fino a 30.000 abitanti di istituire nuove società e consente il loro mantenimento solo nel caso di gestioni virtuose;
all’articolo 1, commi 27-32 della legge n. 244/2007, che imponeva la ricognizione delle società partecipate funzionali al perseguimento dei fini istituzionali nonché all’obbligo di rideterminazione della dotazione or-ganica in caso di esternalizzazione dei servizi.
Con la legge di stabilità del 2014 (legge n. 147/2013) si compie l'ennesimo e ormai ricorrente cambio di stra-tegia del legislatore in ordine all'obiettivo, sempre rappresentato, di ridurre drasticamente l'universo delle partecipazioni degli enti locali, ovviamente con l'esclusione delle società emi en strumen finanziari quota e le loro controllate. Il legislatore rinuncia ad intervenire attraverso l'imposizione puntuale di singoli obblighi, vincoli o divieti (difficili da monitorare in ordine all'esatto e puntuale adempimento, nonché ogge o delle più diverse e in qualche caso fantasiose interpretazioni giuridiche da parte dei soggetti tempo per tempo obbliga-, ed ancor più difficili da sanzionare in caso di inosservanza)obbliga-, e compie una consistente abrogazione di norme che a vario tolo proibivano la cos tuzione o il mantenimento di partecipazioni in società o altri en . La nuova strategia si realizza, con una certa coerenza anticipatrice della logica di gruppo pubblico locale e di consolida-mento dei con di bilancio, mediante l'imposizione di una dire a correlazione tra bilanci previsionali degli en locali coinvol e i risulta di esercizio delle società (ed enti) partecipate. A partire dall'esercizio 2015 infatti, ovvero nel Bilancio preventivo rela vo a tale esercizio, si dovrà procedere ad un graduale e progressivo vinco-lo di somme disponibili nella parte corrente dei bilanci, nel caso in cui società (ma anche aziende speciali, ASP ed istituzioni) partecipate registrino risultati negativi. Tale accantonamento si dovrà realizzare pro-quota di partecipazione detenuta, alle perdite risultanti nel triennio precedente (l'applicazione della norma in questio-ne viequestio-ne graduata attraverso un meccanismo/algoritmo che fa riferimento a valori medi, questio-nel merito del quale non si entra qui, ma che non è de o che favorisca le situazioni in miglioramento nel periodo). Tale disposizio-ne non fa venir meno il divieto di ripiano delle perdite (ex DL 78/2010 art. 6, comma 19), ma tende solo a con-gelare una quota di risorse dell'Ente, al fine di disinnescare ogni tentativo opportunistico di spostare diseco-nomie al di fuori del Bilancio comunale. Per le sole società in house inoltre la norma prevede, nel caso di reite-rate perdite per successivi esercizi, prima una riduzione dei compensi degli amministratori e un riconoscimen-to di 'auriconoscimen-tomatica' giusta causa per la loro revoca, ed oltre ancora un obbligo di liquidazione (con danno eraria-le a carico dei soci che omettano).
Il quadro di parziale deregulation introdotto dalla legge di stabilità per il 2014 non è tuttavia da considerarsi definitivo. Uno degli obiettivi enunciati dal Governo è infatti quello di ridurre il numero delle società parteci-pate, anche in capo agli enti locali. L’articolo 23 del decreto legge n. 66/2014 8L. n. 89/2014), demanda al Commissario straordinario Cottarelli la predisposizione di un programma di razionalizzazione:
- delle aziende speciali;
- delle istituzioni;
- delle società direttamente o indirettamente controllate dalle amministrazioni locali incluse nell'elenco di cui
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In questo contesto la legge di stabilità del 2015 (L. n. 190/2014) si è inserita operando una netta distinzione tra norme relative alla riorganizzazione ed alla riduzione delle partecipazioni pubbliche e misure volte specifi-camente alla promozione delle aggregazioni organizzative e gestionali dei servizi pubblici locali di rilevanza economica. La prima categoria di disposizioni presenta prevalentemente natura di indirizzo politico attraverso un piano triennale di razionalizzazione predisposto da ciascuna amministrazione e recante un cronoprogram-ma attuativo ed il dettaglio dei risparmi da conseguire, da approvare entro il 31/3/2015 (art. 1, comcronoprogram-ma 611).
L’obiettivo di tale ultimo intervento normativo è quello di conseguire la riduzione in termini numerici delle so-cietà partecipate ed il contenimento della spesa. Gli enti pubblici e quindi il Comune di Rubiera, hanno adotta-to entro il 31 marzo 2015, un piano di razionalizzazione delle proprie società partecipate dirette e indirette e lo hanno inviato poi alla Sezione regionale della Corte dei Conti. Per quanto riguarda i servizi pubblici locali di rilevanza economica le disposizioni sono largamente orientate a introdurre misure volte a favorire processi di aggregazione, sia mediante specifici obblighi rivolti a Regioni ed Enti locali, sia, soprattutto, tramite incentiva-zioni per Amministraincentiva-zioni pubbliche e gestori. Pertanto, al fine di promuovere processi di aggregazione e di rafforzare la gestione industriale dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica viene previsto l’esercizio dei poteri sostitutivi del Presidente della Regione, previa diffida all'ente locale ad adempiere entro il termine di trenta giorni, qualora gli enti locali non abbiano aderito agli enti di governo entro il 1° marzo 2015 oppure entro sessanta giorni dall'istituzione o designazione dell'ente di governo dell'ambito territoriale ottimale.
La legge di stabilità 2016 fissa ulteriori limiti ai compensi degli Amministratori prevedendo la classificazione delle società in cinque fasce dimensionali individuate in base a indicatori quantitativi e qualitativi definiti con Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze (comma 672); prevede inoltre l’obbligo di pubblicazione degli incarichi di consulenza e di collaborazione stabilendo che la pubblicazione sia condizione di efficacia per il pagamento del compenso pattuito (commi 675 e 676).
La Legge 7 agosto 2015 n. 124 (c.d. Riforma Madia) contiene, tra l’altro, una delega in materia di riordino del-le società a partecipazione pubblica, da attuare tramite Testi Unici. In attuazione di tadel-le dedel-lega il 10 agosto 2016 il Consiglio dei Ministri ha approvato in via definitiva il Decreto Legislativo n. 175 ‘Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica’, pubblicato in G.U. il 8/06/2016 ed entrato in vigore il 23 settembre 2016.
In relazione alle novità introdotte dal provvedimento sopra citato si segnalano di seguito le novità più signifi-cative per gli enti locali:
1. partecipazione per le pubbliche amministrazioni limitata alle società di capitali, anche consortili:
2. espressa previsione ed elenco delle attività perseguibili attraverso società
3. nuove norme sulla governance delle società e limiti ai compensi degli amministratori;
4. specifiche procedure per la costituzione, il mantenimento e l’alienazione delle partecipazioni in società;
5. estensione della disciplina di crisi aziendale alle società a partecipazione pubblica;
6. esclusione parziale delle società quotate dall’applicazione del decreto;
7. obbligo di dismissione per le società che non soddisfano specifici requisiti;
8. misure specifiche per la revisione straordinaria delle partecipazioni.
Riforma delle società partecipate Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 19 agosto 2016, n.
175, recante “Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica”.
Il Consiglio dei ministri, su proposta della Ministra per la semplificazione e la pubblica amministrazione Maria Anna Madia, ha approvato, in esame definitivo, un decreto legislativo di attuazione della legge di riforma della pubblica amministrazione (legge 7 agosto 2015, n. 124), che integra e modifica il “Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica”.
Sul decreto, dopo l’esame preliminare, è stata raggiunta l’intesa in sede di Conferenza Unificata e sono stati acquisiti i pareri del Consiglio di Stato e delle competenti Commissioni parlamentari.
Tra le principali novità introdotte si prevede:
che l’attività di autoproduzione di beni e servizi possa essere strumentale agli enti pubblici partecipanti o allo svolgimento delle loro funzioni;
che sono ammesse le partecipazioni nelle società aventi per oggetto sociale la produzione di energia da fonti rinnovabili e che le università possono costituire società per la gestione di aziende agricole con fun-zioni didattiche;
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l’intesa in Conferenza Unificata per: il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di determinazione dei requisiti di onorabilità, professionalità e autonomia dei componenti degli organi amministrativi e di controllo di società a controllo pubblico; il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze con il quale sono definiti indicatori dimensionali quantitativi e qualitativi, al fine di individuare fino a cinque fasce per la classificazione delle società a controllo pubblico, nel caso di società controllate dalla regione o da enti loca-li; il decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali volto a disciplinare le modalità di trasmissione dell’elenco del personale eccedente;
per le amministrazioni titolari di partecipazioni di controllo in società, la facoltà di riassorbimento del per-sonale già in precedenza dipendente dalle amministrazioni stesse con rapporto di lavoro a tempo indeter-minato, senza che ciò rilevi nell’ambito delle facoltà assunzionali disponibili e a condizione che venga forni-ta dimostrazione, certificaforni-ta dal parere dell’organo di revisione economico-finanziaria,
che le esternalizzazioni siano state effettuate nel rispetto degli adempimenti previsti dalla normativa vi-gente;
la possibilità per le amministrazioni pubbliche di acquisire o mantenere partecipazioni in società che pro-ducono servizi di interesse economico generale fuori dall’ambito territoriale della collettività di riferimen-to, purché queste ultime abbiano in corso o ottengano l’affidamento del servizio tramite procedure a evi-denza pubblica. Resta ferma in ogni caso l’applicazione di quanto previsto per le società in house, al fine di salvaguardare la disciplina europea e con essa la previsione secondo la quale tali società devono garantire che oltre l’80% del loro fatturato sia effettuato nello svolgimento dei compiti a esse affidati dall’ente pub-blico o dagli enti pubblici soci, potendo agire fuori da tale ambito solo ed esclusivamente per il restante 20%;
che ai fini dell’applicazione del criterio del fatturato medio non superiore al milione di euro, il primo trien-nio rilevante sia il trientrien-nio 2017-2019 e nelle more della prima applicazione di tale criterio si considerino ri-levanti, in via transitoria, le partecipazioni in società che, nel triennio antecedente all’adozione di tali misu-re, abbiano conseguito un fatturato medio non superiore a cinquecentomila euro;
la proroga al 30 settembre 2017 del termine per la ricognizione, in funzione della revisione straordinaria, di tutte le partecipazioni possedute;
la proroga al 30 settembre 2017 del termine entro il quale le società a controllo pubblico effettuano una ricognizione del personale in servizio, per individuare eventuali eccedenze;
la fissazione al 31 luglio 2017 del termine per l’adeguamento delle società a controllo pubblico alle disposi-zioni in tema di governance societaria.
ll comune di Scandiano con deliberazione Consigliare n. 59 del 29/09/2017 ha approvato la ricognizione di tut-te le partut-tecipazioni possedutut-te, direttamentut-te e indirettamentut-te, individuando quelle che devono essere di-smesse, inserendo il relativo atto sul portale MEF e inoltrando lo stesso alla Corte dei conti, sez. Emilia Roma-gna in data 16/10/2017 e a tutte le Società partecipate dal Comune di Scandiano.
Una volta operata tale ricognizione straordinaria, le pubbliche amministrazioni hanno l’obbligo, ai sensi dell’art. 20 del TUSP, di procedere annualmente alla revisione periodica delle partecipazioni detenute predi-sponendo, ove ne ricorrano i presupposti, un piano di riassetto per la loro razionalizzazione.
Il Dipartimento del Tesoro – Corte dei Conti ha emanato le linee guida per la redazione del provvedimento da adottare ai sensi dell’art. 20 del TUSP, alla luce dell’attività svolta dalla Struttura e dei quesiti specifici posti dagli enti pubblici che hanno effettuato la revisione straordinaria delle proprie partecipazioni e contengono, altresì, chiarimenti concernenti i dati da comunicare per il censimento annuale delle partecipazioni di cui all’art. 17 del D.L. 24 giugno 2014, n. 90, nonché ulteriori specifiche relative all’attuazione dei piani di revisio-ne straordinaria di cui all’art. 24 del TUSP.
Per l’anno 2020 il Comune di Scandiano con deliberazione Consigliare n. 152 del 29/12/2020 ha approvato la ricognizione di tutte le partecipazioni possedute, utilizzando il nuovo schema allegato alle succitate linee gui-da. E’ stato altresì trasmesso a tutte le Società partecipate dal Comune di Scandiano e, in data 05/01/2021 alla competente Sezione regionale di Controllo della Corte dei Conti per l’Emilia-Romagna tramite il sistema CON-TE, che ha acquisito il suddetto documento con protocollo CORTE DEI CONTI - SEZ_CON_EMI - SC_ER – 0000024.
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